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12 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 2 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

CÁRMEN LÚCIA

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_4507_c51a0.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 24

05/08/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.507 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REDATOR DO : MIN. MARCO AURÉLIO

ACÓRDÃO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

LEGITIMIDADE – PROCESSO OBJETIVO – GOVERNADOR – PERTINÊNCIA TEMÁTICA. O Governador do Distrito Federal possui legitimidade para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade contra ato normativo, editado pela União, a versar remuneração de integrantes de carreiras de órgãos cujos serviços são prestados à população local.

AC Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em admitir a ação direta de inconstitucionalidade, cabendo o exame de fundo, nos termos do voto do Ministro Marco Aurélio e por maioria, em sessão virtual, realizada de 26 de junho a 4 de agosto de 2020, presidida pelo Ministro Dias Toffoli, na conformidade da ata do julgamento e das respectivas notas taquigráficas.

Brasília, 5 de agosto de 2020.

MINISTRO MARCO AURÉLIO – REDATOR DO ACÓRDÃO

Supremo Tribunal Federal

Relatório

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05/08/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.507 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REDATOR DO : MIN. MARCO AURÉLIO

ACÓRDÃO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

R E L A T Ó R I O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora):

1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pelo Governador do Distrito Federal, em 8.12.2010, com o objetivo de obter a declaração de inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da Lei n. 10.486/2002, pela qual se dispõe sobre o regime remuneratório dos Policiais e Bombeiros Militares do Distrito Federal: inc. III do art. , alterado pela Lei n. 11.134/2005; inc. VI do art. 3º e o inc. VI do art. 20; § 3º do art. 24; § 3º do art. 26; inc. III do § 1º do art. 32; parágrafo único do art. 38; trecho do art. 59 pelo qual se inseriu o inc. III ao § 2º do art. 53 da Lei n. 7.289/1984; trecho do art. 60 pelo qual se inseriu o inc. III ao § 2º do art. 54 da Lei 7.479/1986; parágrafo único do art. 63, alterado pela Lei n. 11.134/2005. Este o teor dos preceitos impugnados:

“Art. 3º

(…) III - o adicional de Certificação Profissional dos militares do Distrito Federal é composto pelo somatório dos percentuais referentes a 1 (um) curso de formação, 1 (um) de especialização ou habilitação, 1 (um) de aperfeiçoamento e 1 (um) de altos estudos, inerente aos cursos realizados com aproveitamento, constantes da Tabela II do Anexo II desta Lei; (…)

VI - gratificação de Representação - parcela remuneratória

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ADI 4507 / DF

mensal devida aos militares ativos e inativos, a título de representação, conforme constante da Tabela I do Anexo III; (…)

Art. 20. (...)

VI - gratificação de representação. (…)

Art. 24. (…)

§ 3º Na inatividade, o militar que venha a adquirir uma das doenças descritas no § 1º deste artigo, desde que declarado por Junta Médica da Corporação, terá direito à revisão dos seus proventos, nas condições estabelecidas no caput ou no art. 26. (…)

Art. 26. (...)

§ 3º O militar na inatividade que contrair uma das doenças do art. 24, § 1º, declarado por Junta Médica da Corporação, fará jus ao auxílio-invalidez. (…)

Art. 32. (…)

III - Ao inativo e pensionista, será fornecido o transporte, quando houver necessidade de internação hospitalar decorrente de prescrição médica utilizando os parâmetros estabelecidos na legislação federal e conforme regulamentação do Governo do Distrito Federal.

Art. 38. (...)

Parágrafo único. Nas mesmas condições do caput, o militar contribuinte da pensão militar com mais de 10 (dez) anos de serviço, licenciado ou excluído a bem da disciplina, em virtude de ato da autoridade competente, deixará aos seus herdeiros a pensão militar correspondente, conforme as condições do art. 37.

Art. 59. Os arts. 53 e 63 da Lei no 7.289, de 18 de dezembro de 1984, passam a vigorar com a seguinte redação:

Art. 53. A remuneração dos Policiais Militares será estabelecida em legislação específica, comum aos militares do Distrito Federal. (...)

§ 2º Na inatividade, compreende:

(...)

III - gratificação de Representação

Art. 60. Os arts. 54 e 64 da Lei nº 7.479, de 2 de junho de 1986, passam a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 54. A remuneração dos Bombeiros Militares do Distrito Federal será estabelecida em legislação específica, comum aos militares do Distrito Federal. (...)

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§ 2ºNa inatividade, compreende: (…)

III - gratificação de Representação." (NR)

Art. 63. (...)

Parágrafo único. Os bombeiros militares e os policiais militares da reserva remunerada recepcionados por esta Lei serão confirmados no posto ou graduação correspondente aos proventos que recebem no momento da passagem para a inatividade, ficando-lhes assegurados todos os direitos e prerrogativas, salvo para aqueles que, na ativa, já ocupavam os postos de coronel BM ou coronel PM, limites máximos das respectivas carreiras”.

2. Sustenta o autor que as normas impugnadas seriam formalmente inconstitucionais por contrariarem o inc. XIV do art. 21, a al. c do inc. IIdo § 1º do art. 61 e o inc. I do art. 63 da Constituição República porque teriam sido formulados em afronta aos limites de competência para emenda parlamentar em projetos de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Aponta que, embora projetos de lei de iniciativa do Poder Executivo possam submeter-se a alterações por emenda parlamentar, faz-se necessário que essas modificações guardem pertinência temática com o projeto original e não representem aumento de despesas, requisitos ausentes na espécie.

Afirma que “a inserção dos preceitos legais impugnados na presente ação direta ensejou aumento de despesas, na medida em que conferiram direitos adicionais a Policiais e Bombeiros Militares do DF, razão pela qual, para serem legítimos, deveriam ter constado do projeto original do Poder Executivo. Além disso, algumas previsões, por serem destituídas de causa, transgridem a cláusula do devido processo legal substantivo, inseria no inciso XXXV do art. 5"da Carta Magna, sendo irrazoáveis” (fl. 5).

Destaca que, ao “impor aos contribuintes que paguem pensão aos dependentes de policial ou bombeiro militar que foram expulsos de suas

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corporações por má conduta é desviar por completo a finalidade pública dos tributos arrecadados. Ademais, serve de estímulo à indisciplina e aos desvios de conduta no seio das corporações militares, em que o princípio da hierarquia tem um papel de relevância e organização” (fl. 9).

Afirma-se que as normas apresentariam vício de inconstitucionalidade material por contrariarem o devido processo legal substantivo (inc. XXXV do art. da Constituição da Republica) e estabeleceriam a extensão aos policiais e bombeiros militares inativos de vantagens pecuniárias próprias dos militares em atividade.

Requer medida cautelar para suspender a vigência das normas impugnadas e, no mérito, pede sejam declarados inconstitucionais os seguintes dispositivos da Lei n. 10.486/2002, pela qual se dispõe sobre o regime remuneratório dos Policiais e Bombeiros Militares do Distrito Federal: inc. III do art. , alterado pela Lei n. 11.134/2005; inc. VI do art. 3º e o inc. VI do art. 20; § 3º do art. 24; § 3º do art. 26; inc. III do § 1º do art. 32; parágrafo único do art. 38; trecho do art. 59 pelo qual se inseriu o inc. III ao § 2º do art. 53 da Lei n. 7.289/1984; trecho do art. 60 pelo qual se inseriu o inc. III ao § 2º do art. 54 da Lei 7.479/1986; parágrafo único do art. 63, alterado pela Lei n. 11.134/2005.

3. Em 15.12.2010, o Governador do Distrito Federal apresentou emenda à inicial requerendo a redução do objeto da ação para limitá-lo ao exame de inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 38 da Lei n. 10.486/2002. Argumentou que, passados mais de cinco anos do ajuizamento da ação, as vantagens introduzidas pelos demais dispositivos teriam sido incorporados ao patrimônio jurídico dos policiais e bombeiros miliares do Distrito Federal.

4. Em 2.2.2011, o Ministro Dias Toffoli, então Relator, adotou o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999.

5. Em 11.2.2011, o autor opôs embargos de declaração sustentando

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haver omissão na apreciação da emenda à inicial da ação (doc. 30).

6. Em sua manifestação, o Presidente da Câmara dos Deputados realçou ter o projeto de lei seguido os “mais estritos trâmites constitucionais e regimentais inerentes à espécie, tendo recebido pareceres favoráveis de todas as Comissões” (doc. 33).

7. A Presidência da República apresentou parecer, emitido pela Consultoria-Geral da União, nele se sustentando, preliminarmente, ausência de legitimidade ativa do Governador do Distrito Federal para impugnar os preceitos da Lei n. 10.486/2002. Não se comprovaria, no caso, pertinência temática, pois “as consequências do ato normativo não afetam de nenhuma maneira as finanças do Distrito Federal”, mas da União, por competir a ela organizar e manter as polícias civil, militar e o Corpo de Bombeiros militar do Distrito Federal (inc. XIV do art. 21 da Constituição da Republica).

Aponta que,, na al. c do inc. IIdo § 1º art. 61 da Constituição da Republica, não se teria reservado à iniciativa privativa do chefe do Executivo a edição de leis dispondo sobre os servidores públicos do Distrito Federal. Assim, “a matéria atinente à remuneração dos Policiais Militares e membros do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal não é de iniciativa privativa ou exclusiva do Chefe do Poder Executivo, por absoluta falta de previsão expressa nesse sentido, no Texto Constitucional” (fl. 7, doc. 37).

Quanto ao parágrafo único do art. 38, esclarece que o “policial contribuiu com seu soldo, durante pelo menos dez anos, para formação de um pecúlio que possa beneficiar sua família, na sua falta. Negar o benefício à família seria, no mínimo, apropriação indébita” e acrescenta que, “considerando que a família só receberá o beneficio após a morte do seu chefe, não há como deduzir que o comportamento de seu chefe possa ter sido induzido por causa dessa pensão” (fl. 9, doc. 37).

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8. Em suas informações, a Presidente do Senado Federal sustenta a ilegitimidade ativa do Governador do Distrito Federal para propositura da presente ação por ausência de pertinência temática.

Assinala que, “quanto ao art. , inciso III, da Lei nº 10.486/02, (…) a emenda não implicou em aumento de despesas, pois, em primeiro lugar, a redação anterior não vedava a cumulatividade dos diversos cursos para fins de cálculo do referido adicional, e, em segundo lugar, a emenda visou apenas a positivar a sistemática de cálculo em questão, a qual já vinha sendo aplicada desde a redação originária” (fl. 8, doc. 38).

Sobre o inc. VI do art. e inc. VI do art. 20 da Lei n. 10.486/2002, argumenta que, “se a lei conferiu caráter geral à gratificação de representação, ela não está atrelada à consecução de atividades específicas” (fl. 9, doc. 38), sendo compatível com a Constituição da Republica sua extensão aos policiais e bombeiros militares inativos.

Pondera que, embora o § 3º do art. 24 e om § 3º do art. 26 não constassem da Medida Provisória n. 2.218/2001, pela qual se deu origem à Lei n. 10.486/2002, “deve-se esclarecer que o poder de emenda exercido na questão se coadunou perfeitamente com a previsão do art. 63, inciso I, da CF/88, (…) não h[avendo] aumento de despesa incompatível com as leis orçamentárias” (fl. 10, doc. 38).

Assinala que “o argumento utilizado acima, no sentido de que a emenda parlamentar, a despeito do aumento de despesa, é possível nos projetos de iniciativa exclusiva do Poder Executivo, desde que seja compatível com as leis orçamentárias, é igualmente aplicável à previsão do inciso III do art. 32, § 1º, produto de emenda parlamentar” (fl. 12, doc. 38).

9. A Advocacia-Geral da União pronunciou-se pela ilegitimidade ativa ad causam do Governador do Distrito Federal pela impossibilidade de desistência parcial da ação e pela ausência de inconstitucionalidade

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ADI 4507 / DF

formal e material dos dispositivos impugnados.

10. O Procurador-Geral da República opinou pela legitimidade ativa do requerente e pela inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 38 da Lei n. 10.486/2002, pois o estabelecimento de pensão aos dependentes de militar licenciado ou excluído a bem da disciplina, quando tiver mais de dez anos de contribuição previdenciária, consubstanciaria inovação legislativa capaz de causar aumento da despesa prevista e, por isso, contrariar o inc. I do art. 63 da Constituição da Republica.

É o relatório, cuja cópia deverá ser encaminhada aos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 20 da Lei n. 9.868/1999 c/c inc. I do art. 87 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.507 DISTRITO FEDERAL

V O T O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora):

1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pelo Governador do Distrito Federal, em 8.12.2010, com o objetivo de obter a declaração de inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da Lei federal n. 10.486/2002: inc. III do art. , alterado pela Lei n. 11.134/2005; inc. VI do art. 3º e o inc. VI do art. 20; § 3º do art. 24; § 3º do art. 26; inc. III do § 1º do art. 32; parágrafo único do art. 38; trecho do art. 59 pelo qual se inseriu o inc. III ao § 2º do art. 53 da Lei n. 7.289/1984; trecho do art. 60 pelo qual se inseriu o inc. III ao § 2º do art. 54 da Lei n. 7.479/1986; parágrafo único do art. 63, alterado pela Lei n. 11.134/2005, pelas quais se dispõe sobre o regime remuneratório dos Policiais e Bombeiros Militares do Distrito Federal.

Sustenta o autor que esses dispositivos decorreriam de emendas parlamentares a projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo, sem pertinência com o projeto original, representando aumento das despesas originariamente previstas. Afirma que os preceitos padeceriam também de vício de inconstitucionalidade material por estenderem aos policiais e bombeiros militares inativos vantagens dos militares em atividade e admitir o pagamento de “pensão aos dependentes de policial ou bombeiro militar que foram expulsos de suas corporações por má conduta”.

2. O Presidente da República, o Presidente do Senado Federal e Advocacia-Geral da União suscitam preliminar de ilegitimidade ativa do Governador do Distrito Federal para propor a ação, por carência de pertinência temática, e defendem a ausência de vício de inconstitucionalidade formal ou material nos dispositivos impugnados. Pedem não seja conhecida a presente ação e, se conhecida, julgada

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 4507 / DF

improcedente.

3. A Procuradoria-Geral da República argumenta dispor o autor de legitimidade ativa, devendo-se, na aferição do requisito de pertinência temática, avaliar “se o tema em discussão relaciona-se a interesses cuja proteção se insira na esfera das atribuições institucionais do autor” (doc. 43, fl. 6). Na espécie, afirma que a controvérsia “afeta interesses do Distrito Federal, relacionados à gestão de questões relativas a servidores públicos, que embora mantidos pela União (...) prestam serviços diretos àquela unidade federativa” (fl. 8).

No mérito, aponta a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 38 da Lei n. 10.486/2002 por contrariedade ao inc. I do art. 63 da Constituição da Republica.

Da inviabilidade de se restringir o objeto da presente ação por emenda à inicial (desistência parcial da ação)

4. Poderia se cogitar ser caso de se registrar a impossibilidade de ser acolhido o requerimento de emenda à inicial formulado pelo autor com o propósito de restringir o objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade ao exame da compatibilidade constitucional do parágrafo único do art. 38 da Lei n. 10.486/2020 (doc. 25).

Foi realçado em manifestações apresentadas nesta ação, eventual acolhimento da pretensão deduzida pelo autor equivaleria à desistência parcial da ação; Essa providência revela-se incompatível com o sistema de controle abstrato de constitucionalidade, sendo vedada taxativamente pela Lei n. 9.868/1999, ao dispor em seu art. que, “proposta a ação direta, não se admitirá desistência”.

A pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de não admitir, em razão da natureza jurídica, a desistência em

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ação direta de inconstitucionalidade. Nesse sentido, por exemplo:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de desistência. Legitimidade ativa. - Em se tratando de ação direta de inconstitucionalidade, já se firmou, nesta Corte, o entendimento de que ação dessa natureza não é suscetível de desistência” (ADI n. 164/DF, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 17.12.1993).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -DESISTÊNCIA - IMPOSSIBILIDADE - PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE - REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ART. 169, § 1º - APLICAÇÃO EXTENSIVA - PRELIMINAR INDEFERIDA. (...) O princípio da indisponibilidade, que rege o processo de controle concentrado de constitucionalidade, impede a desistência da ação direta já ajuizada. O art. 169, § 1º, do RISTF/80, que veda ao Procurador-Geral da República essa desistência, aplica-se, extensivamente, a todas as autoridades e órgãos legitimados pela Constituição de 1988 para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade (art. 103)” (ADI 387-MC/RO, Relator o Ministro Celso de Mello. Plenário, DJ 11.10.1991).

Na mesma linha, são precedentes: ADI n. 3.201/MA, Relator o Ministro Cezar Peluso, decisão monocrática, DJ 17.2.2006, e ADI n. 2.230-MC/MT, Relator o Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJ 4.11.2005.

5. Entretanto, o que aqui se apresenta distingue-se e merece ser cuidada com a peculiar que a envolve.

Ciente de que o passar do tempo pautou, inexoravelmente, parcela das relações que seriam atingidas pela decisão judicial, qualquer que fosse o seu conteúdo, a autoridade distrital teve a lealdade de manifestar essa circunstância ao Supremo Tribunal.

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E assim fez porque poderia fazê-lo, por exemplo, para requerer a modulação de efeitos de alguma decisão contrária fosse proferida, sem que tanto significasse deixar de lado o questionamento feito, mas circunscrevendo o objeto do debate ao que ainda é sensível, juridicamente, à atuação judicial.

A vedação normativa de desistência da ação vem encontrando temperamentos e amoldamentos para tornar justa e efetiva a prestação jurisdicional constitucional no exercício de controle abstrato de constitucionalidade.

Assim, por exemplo, a arguição de descumprimento de preceito fundamental n. 165, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski , na qual não se desistiu, mas também não se persistiu no questionamento na forma inicialmente posta.

E tem-se dado sequência a esse modelo. A jurisdição encaminha-se para a solução dos conflitos, não para a sua perpetuação. Busca-se pela prestação jurisdicional o apaziguamento das relações, não o acirramento nelas em algum momento surgido.

Por isso, ainda que sem consequência para o presente caso, há de se ter que a matéria poderia ter sido restrita e o desate ser garantido.

Entretanto, como se tem a solução de mérito agora oferecido e na forma aqui posta, há de se ter o prejuízo daquele pleito, como também os embargos opostos pela ausência de decisão tempestiva sobre os pedidos formulados (doc. 30).

Da legitimidade ativa do Governador do Distrito Federal

6. A orientação jurisprudencial consolidada neste Supremo Tribunal

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sobre a legitimação para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade estabelece ser necessária comprovação do preenchimento de requisito implícito de legitimidade, a pertinência temática, por Governadores de Estado ou do Distrito Federal e outras autoridades e entidades elencadas no art. 103 da Constituição da Republica. Assim, para que se lhes reconheça a legitimidade para instaurar o controle abstrato de normas, devem demonstrar o nexo entre a norma impugnada em sua validade e os objetivos institucionais específicos do órgão ou entidade ou a repercussão do ato sobre a esfera de interesses do Estado.

7. Como realçado pela Procuradoria-Geral da República, este Supremo Tribunal tem reconhecido a legitimidade ativa de Governadores para a propositura da ação direta em que se objetiva a impugnação de norma emanada de outro ente federado. Para tanto, é indispensável a demonstração da maneira como a norma impugnada representa afronta a legítimos interesses institucionais do Estado atingido. Nesse sentido, são precedentes, por exemplo:

“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. SUPOSTA OMISSÃO LEGISLATIVA NA IMPLEMENTAÇÃO DE IMPOSTO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. GOVERNADOR DO ESTADO DO MARANHÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PRECEDENTES. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. (…) 2. A jurisprudência desta CORTE é pacífica no sentido de que a legitimidade para a propositura das ações de controle concentrado de constitucionalidade, em face de ato normativo oriundo de ente federativo diverso, por governadores de Estado, exige a demonstração de pertinência temática, ou seja, a repercussão do ato, considerados os interesses do Estado. Precedentes. Ausência de pertinência temática. 3. Ilegitimidade ativa do Governador do Estado do Maranhão para propor Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão com o objetivo de instituir imposto de competência da União. 4. Agravo

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Regimental a que se nega provimento” (ADO n. 31-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 13.4.2018).

“LEGITIMIDADE – GOVERNADOR DE ESTADO – LEI DO ESTADO – ATO NORMATIVO ABRANGENTE – INTERESSE DAS DEMAIS UNIDADES DA FEDERAÇÃO – PERTINÊNCIA TEMÁTICA. Em se tratando de impugnação a diploma normativo a envolver outras Unidades da Federação, o Governador há de demonstrar a pertinência temática, ou seja, a repercussão do ato considerados os interesses do Estado” (ADI n. 2.747, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 17.8.2007).

8. A pertinência temática representa a necessidade de comprovação da relação direta entre o objeto do controle de constitucionalidade e os interesses institucionais daquele que pretende a instauração da jurisdição constitucional do Supremo Tribunal. Há se comprovar, portanto, que a norma impugnada repercute na esfera de interesses ou de atribuições do ente federado autor.

Embora a exigibilidade do preenchimento desse requisito de legitimidade ativa tenha sido atenuado na jurisprudência, em especial quanto às confederações sindicais e entidades de classe (inc. IX do art. 103 da Constituição da Republica), a exemplo do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.961-AgR, essa mitigação não se irradia em favor da legitimidade ativa de Governadores.

A admissão da legitimidade universal do governador para instauração do controle abstrato de constitucionalidade poderia transformá-los em fiscais de leis de entes federados diversos, o que poderia comprometer a estabilidade federativa.

9. Na espécie em análise, diversamente do que indicado no parecer ministerial, a circunstância de se impugnar lei pela qual se dispõe sobre remuneração e vantagens de servidores públicos militares do Distrito

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Federal não se afigura suficiente para o reconhecimento da pertinência temática exigida.

A Lei n. 10.486/2002, cujos dispositivos são impugnados nesta ação direta, decorre da conversão da Medida Provisória n. 2.218, de 5.9.2001, editada pelo Presidente da República para dispor sobre a remuneração dos servidores públicos Militares do Distrito Federal, nos exercício da competência atribuída pelo art. 21, inc. XIV, da Constituição da Republica para “organizar e manter a polícia civil, a polícia penal, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio.”

O cuidado conferido pela Constituição da Republica aos órgãos que integram a segurança pública do Distrito Federal é no sentido de atribuirse privativamente à União a competência não apenas para manter, mas também de organizar a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal (inc. XIV do art. 21 da Constituição da Republica). A organização contempla, por óbvio, a função de estruturar e dispor sobre a remuneração e vantagens dos integrantes dessas carreiras, o que se deu nas normas objeto da presente ação.

10. A impossibilidade de o ente distrital dispor sobre questões relativas à remuneração e vantagens dos integrantes da polícia civil, polícia militar e bombeiros militares do Distrito Federal tem sido considerada por este Supremo Tribunal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes precedentes:

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3º DA LEI DISTRITAL N. 3.556/2005. SERVIDORES DAS CARREIRAS POLICIAIS CIVIS CEDIDOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA DA UNIÃO E DO DISTRITO FEDERAL: TEMPO DE SERVIÇO CONSIDERADO PELA NORMA QUESTIONADA COMO DE EFETIVO EXERCÍCIO DE ATIVIDADE POLICIAL.

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ADI 4507 / DF

AMPLIAÇÃO DO BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA ESPECIAL DOS POLICIAIS CIVIS ESTABELECIDO NO ARTIGO DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 51, DE 20.12.1985. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (…) 2. Inconstitucionalidade formal por desobediência ao art. 21, inc. XIV, da Constituição da Republica que outorga competência privativa à União legislar sobre regime jurídico de policiais civis do Distrito Federal.(...) 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI n. 3.817, de minha relatoria, Plenário, DJe 3.4.2009).

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 935, DE 11 DE OUTUBRO DE 1995, QUE AUTORIZA O GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL A CONCEDER AOS POLICIAIS MILITARES E BOMBEIROS MILITARES A GRATIFICAÇÃO DE RISCO DE VIDA. 1. Ao instituir a chamada gratificação por risco de vida dos policiais e bombeiros militares do Distrito Federal, o Poder Legislativo distrital usurpou a competência material da União para organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal (...) (inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal). Incidência da Súmula 647 do STF. (...) 4. Ação direta que se julga procedente” (ADI n. 3.791, Relator o Ministro Ayres Britto, Plenário, DJe 27.8.2010).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL nº 1.654, DE 16.09.1997. INSTITUIÇÃO DE VANTAGEM A SERVIDORES MILITARES DO DISTRITO FEDERAL A SERVIÇO DA CÂMARA LEGISLATIVA. ART. 21, XIV E 22, XXI DA CF. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA CONCERNENTE À POLÍCIA MILITAR DO DF. ART. 61, § 1º, II, a , DA CF. INVASÃO DA INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO PARA PROPOR A ELABORAÇÃO DE LEI QUE VISE À CRIAÇÃO DE FUNÇÃO OU AUMENTO DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO. OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA POR PARTE DOS ESTADOS E DO DISTRITO

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 24

ADI 4507 / DF

FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL” (ADI n. 2.705, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Plenário, DJ 31.10.2003).

Essa compressão levou à edição da Súmula Vinculante n. 39 deste Supremo Tribula, pela qual se estabelece:

“Compete privativamente à União legislar sobre vencimentos dos membros das Polícias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal”.

11. Não dispondo de competência para legislar sobre organização, remuneração e vantagens dos integrantes das polícias civil e militar e dos bombeiros militares do Distrito Federal, não há como se reconhecer o interesse institucional legítimo a justificar a impugnação de dispositivos da Lei federal n. 10.486/2002 pelo Governador do Distrito Federal, pois não preenchido o requisito de pertinência temática e econômica.

12. A argumentação apresentada pelo autor não indica como as normas impugnadas poderiam afetar diretamente interesses institucionais do Distrito Federal ou comprometer a execução das atividades de segurança.

A exposição feita na inicial centra-se na alegada inconstitucionalidade formal dos dispositivos inseridos ou modificados por emendas parlamentares que não disporiam de pertinência com o projeto de lei apresentado e teriam provocado aumento da despesa originariamente prevista.

Depreende-se que o interesse subjacente à demanda não é a preservação da autonomia distrital ou do Chefe do Poder Executivo local, mas a defesa de prerrogativa do Presidente da República, consistente em não ter a medida provisória por ele editada no exercício de sua competência desvirtuada ou desfigurada por atuação parlamentar e não se lhe impor despesa superior àquela inicialmente estimada. Essa

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 24

ADI 4507 / DF

despesa, como enfatizado nas informações prestadas pela Presidência da República, não será suportada pelo Distrito Federal, mas pela União, a quem compete manter a polícia e os bombeiros militares distritais.

13. Assim, por não estarem a organização e a manutenção das polícias civil e militar e do corpo de bombeiros militar inseridas entre as competências atribuídas constitucionalmente ao Distrito Federal e por não suportar o ente federado as custas de seu orçamento, as despesas decorrentes da implementação das normas impugnadas nesta ação, não foi preenchido o requisito da pertinência temática, sem o que não se pode reconhecer ao Governador do Distrito Federal legitimidade ativa para o ajuizamento desta ação direta de inconstitucionalidade.

14. De se realçar que a circunstância de os policiais e bombeiros militares “presta[rem] serviços diretos àquela unidade federativa” (doc. 43, fl. 8) não configura razão suficiente para comprovar a pertinência temática, porque as normas questionadas em sua validade constitucional não se dirigem a orientar ou a regular a forma de prestação de serviços daquelas corporações, mas tão somente a dispor sobre o pagamento de vantagem pecuniária (adicional de certificação profissional e gratificação de representação) e sua extensão aos militares inativos, além do estabelecimento de pensão em casos específicos.

Fosse a circunstância de os servidores dessas carreiras prestarem serviços diretamente à população do Distrito Federal motivo suficiente para reconhecer a existência de pertinência temática e de legitimidade ativa do autor, haveria de se reconhecer até mesmo a possibilidade de o Governador do Distrito Federal impugnar lei federal que dispõe sobre a carreira e a remuneração dos servidores do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, que, embora servidores federais, também exercem aqui suas atividades.

15. Pelo exposto, voto no sentido de não conhecer da presente ação direta de inconstitucionalidade.

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Supremo Tribunal Federal Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 24

ADI 4507 / DF

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 24

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.507 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O Governador do Distrito Federal ajuizou esta ação direta buscando seja declarada a incompatibilidade, com a Constituição Federal, dos artigos , incisos III e VI; 20, inciso VI; 24, § 3º; 26, § 3º; 32, § 1º, inciso III; 38, parágrafo único; trecho do 59, mediante o qual inserido, na Lei nº 7.289/1984, o 53, § 2º, inciso III; trecho do 60, no que acrescentado, na Lei nº 7.479/1986, o 24, § 2º, inciso III; e 63, parágrafo único, todos da Lei nº 10.486, de 4 de julho de 2002, a versar o regime remuneratório dos policiais e bombeiros militares do Distrito Federal. Eis o teor dos preceitos atacados:

Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se como:

[…]

III - o adicional de Certificação Profissional dos militares do Distrito Federal é composto pelo somatório dos percentuais referentes a 1 (um) curso de formação, 1 (um) de especialização ou habilitação, 1 (um) de aperfeiçoamento e 1 (um) de altos estudos, inerente aos cursos realizados com aproveitamento, constantes da Tabela II do Anexo II desta Lei;

[…]

VI - gratificação de Representação - parcela remuneratória mensal devida aos militares ativos e inativos, a título de representação, conforme constante da Tabela I do Anexo III;

Art. 20. Os proventos na inatividade remunerada são constituídos das seguintes parcelas:

[…]

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 24

ADI 4507 / DF

VI - gratificação de representação.

Art. 24. O militar incapacitado terá seus proventos calculados sobre o soldo integral do posto ou graduação em que foi reformado, na forma da legislação em vigor e os adicionais e auxílios a que fizer jus, quando reformado pelos seguintes motivos:

[…]

§ 3º Na inatividade, o militar que venha a adquirir uma das doenças descritas no § 1º deste artigo, desde que declarado por Junta Médica da Corporação, terá direito à revisão dos seus proventos, nas condições estabelecidas no caput ou no art. 26.

Art. 26. O militar julgado incapaz definitivamente por um dos motivos constantes no art. 24, terá direito ao auxílio invalidez, desde que considerado total e permanentemente inválido, para qualquer trabalho, não podendo prover os meios de subsistência e satisfaça ainda a uma das condições a seguir especificadas, declaradas por Junta Médica da Corporação:

[…]

§ 3º O militar na inatividade que contrair uma das doenças do art. 24, § 1º, declarado por Junta Médica da Corporação, fará jus ao auxílio-invalidez.

Art. 32. A assistência médico-hospitalar, médico domiciliar, odontológica, psicológica e social ao militar e seus dependentes será prestada por intermédio de organizações do serviço de saúde da respectiva Corporação, com recursos consignados em seu orçamento, conforme dispuser em regulamento próprio a ser baixado pelo Governo do Distrito Federal.

[…]

III - Ao inativo e pensionista, será fornecido o transporte, quando houver necessidade de internação hospitalar decorrente de prescrição médica utilizando os parâmetros estabelecidos na legislação federal e conforme regulamentação do Governo do

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Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 24

ADI 4507 / DF

Distrito Federal.

Art. 38. O beneficiário a que se refere o item III do art. 37 poderá ser instituído a qualquer tempo, mediante declaração na conformidade com as regras constantes nesta Lei ou testamento feito de acordo com a lei civil, mas só gozará de direito à pensão militar se não houver beneficiário legítimo.

[…]

Parágrafo único. Nas mesmas condições do caput, o militar contribuinte da pensão militar com mais de 10 (dez) anos de serviço, licenciado ou excluído a bem da disciplina, em virtude de ato da autoridade competente, deixará aos seus herdeiros a pensão militar correspondente, conforme as condições do art. 37.

Art. 59. Os arts. 53 e 63 da Lei no 7.289, de 18 de dezembro de 1984, passam a vigorar com a seguinte redação:

Art. 53. A remuneração dos Policiais Militares será estabelecida em legislação específica, comum aos militares do Distrito Federal.

[...]

§ 2º Na inatividade, compreende:

[…]

III - gratificação de Representação

Art. 60. Os arts. 54 e 64 da Lei nº 7.479, de 2 de junho de 1986, passam a vigorar com a seguinte redação:

Art. 54. A remuneração dos Bombeiros Militares do Distrito Federal será estabelecida em legislação específica, comum aos militares do Distrito Federal.

[...]

§ 2º Na inatividade, compreende:

[…]

III - gratificação de Representação.

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Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 24

ADI 4507 / DF

Art. 63. Fica assegurado ao militar que, até 5 de setembro de 2001, tenha os requisitos para se transferir para a inatividade o direito à percepção de remuneração com base na legislação então vigente.

[…]

Parágrafo único. Os bombeiros militares e os policiais militares da reserva remunerada recepcionados por esta Lei serão confirmados no posto ou graduação correspondente aos proventos que recebem no momento da passagem para a inatividade, ficando-lhes assegurados todos os direitos e prerrogativas, salvo para aqueles que, na ativa, já ocupavam os postos de coronel BM ou coronel PM, limites máximos das respectivas carreiras

Cumpre definir a higidez constitucional da norma, ante alegação de vício formal considerada a inserção, por meio de emenda parlamentar, de matéria diversa em projeto de lei de iniciativa reservada, a resultar em aumento de despesa relativamente àquela inicialmente estimada.

Descabe implementar interpretação restritiva à legitimidade para deflagrar processo em sede de controle abstrato de constitucionalidade. O fato de o ato atacado haver sido editado pela União, observada a atribuição conferida para organizar e manter a polícia e o corpo de bombeiro militares do Distrito Federal – artigo 21, inciso XIV, da Constituição Federal –, não revela óbice ao ajuizamento da demanda pelo Governador daquela unidade federativa.

A afinidade temática surge evidente, uma vez que os preceitos questionados dispõem sobre a remuneração de integrantes de carreiras de órgãos cujos serviços são prestados diretamente à população local.

Voto no sentido de admitir a ação direta, cabendo o exame de fundo, ainda não ocorrido tendo em vista a atuação da Relatora.

É como voto.

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Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-05/08/2020

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 24

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.507

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. MARCO AURÉLIO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão: O Tribunal, por maioria, admitiu a ação direta, cabendo o exame de fundo, nos termos do voto do Ministro Marco Aurélio, Redator para o acórdão, vencidos os Ministros Cármen Lúcia (Relatora), Edson Fachin, Rosa Weber, Dias Toffoli (Presidente) e Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 26.6.2020 a 4.8.2020.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/937233309/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-4507-df-9944623-3320101000000/inteiro-teor-937233310

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