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27 de Novembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 4000141-66.2017.1.00.0000 DF 4000141-66.2017.1.00.0000
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
EMBTE.(S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA, EMBDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
Publicação
17/09/2020
Julgamento
24 de Agosto de 2020
Relator
ROSA WEBER
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_5717_4705f.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 21

24/08/2020 PLENÁRIO

EMB.DECL. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.717

DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

EMBTE.(S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

EMBDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

EMENTA

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 27 DA LEI Nº 9.868/1999. PROCESSO LEGISLATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA. ESTABELECIMENTO DA ORGANIZAÇÃO BÁSICA DOS ÓRGÃOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA E DOS MINISTÉRIOS. OFENSA AO ART. 62, CAPUT e §§ 3º e 10, CF. REQUISITOS PROCEDIMENTAIS. REJEIÇÃO E REVOGAÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA COMO CATEGORIAS DE FATO JURÍDICO EQUIVALENTES E ABRANGIDAS NA VEDAÇÃO DE REEDIÇÃO NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA. INTERPRETAÇÃO DO § 10 DO ART. 62 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TUTELA DA SEGURANÇA JURÍDICA DOS ATOS E DA CONFIANÇA LEGÍTIMA DOS JURISDICIONADOS NOS ATOS ADMINISTRATIVOS PRATICADOS. PRECEDENTES JUDICIAIS.

1 . Verificadas razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, nos termos do que prescreve o art. 27 da Lei nº 9.868/1999, cumpre ao Supremo Tribunal Federal harmonizar o princípio da nulidade da norma inconstitucional com a exigência de preservação -considerado o aspecto temporal, histórico e irreversível da realidade -, de outros preceitos constitucionais, como a segurança jurídica, a confiança legítima e a boa-fé objetiva.

2 . A confiança justificada e a segurança jurídica dos atos administrativos respaldados na MP nº 782/2017 e na Lei nº 13.502/2017, impõe a incidência do art. 27 da Lei nº 9.868/1999.

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EmentaeAcórdão

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ADI 5717 ED / DF

3 . Restrição dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, de modo a assegurar a perfectibilidade dos atos administrativos praticados desde a entrada em vigência da MP nº 782, em 31.05.2017, até a suspensão da eficácia da Lei 13.502/2017, fruto de sua conversão, pela MP nº 870/2019, em 1º.01.2019. Precedentes judiciais.

4 . Embargos de declaração acolhidos para fins de modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal em acolher os embargos de declaração quanto à necessária modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, no caso, para assentar a validade dos atos normativos praticados com base na Lei nº 13.502/2017 e na medida provisória que lhe deu origem, nos termos do voto da Relatora e por maioria de votos, vencido o Ministro Marco Aurélio, em sessão virtual do Pleno de 14 a 21 de agosto de 2020, na conformidade da ata do julgamento. Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso de Mello.

Brasília, 26 de agosto de 2020.

Ministra Rosa Weber

Relatora

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Relatório

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24/08/2020 PLENÁRIO

EMB.DECL. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.717

DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

EMBTE.(S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

EMBDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

RELATÓRIO

1 . A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora) : Trata-se de embargos de declaração, com pedido de modulação de efeitos, interpostos pelo Advogado-Geral da União , em face do acórdão proferido pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal em 27.03.2019, o qual, por unanimidade dos votos, julgou procedente as ações direitas de inconstitucionalidade 5709, 5716, 5717 e 5727. Por conseguinte, declarada a inconstitucionalidade da Lei n. 13.502, de 1º de novembro de 2017, resultado da conversão da Medida Provisória n. 782/2017.

No julgamento restou fixada a seguinte tese:

É inconstitucional medida provisória ou lei decorrente de conversão de medida provisória cujo conteúdo normativo caracterize a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória anterior rejeitada, de eficácia exaurida por decurso do prazo ou que ainda não tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional dentro do prazo estabelecido pela Constituição Federal.

2. O julgamento colegiado proferido por esse Supremo Tribunal Federal ocorreu em 27.03.2019, com publicação do DJ em 28.06.2019. Transcrevo o teor da ementa do acórdão, para a adequada compreensão da controvérsia recursal:

EMENTA CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA. ESTABELECIMENTO DA ORGANIZAÇÃO BÁSICA DOS ÓRGÃOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA E DOS MINISTÉRIOS.

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Relatório

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ADI 5717 ED / DF

ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 62, CAPUT e §§ 3º e 10, CRFB. REQUISITOS PROCEDIMENTAIS. REJEIÇÃO E REVOGAÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA COMO CATEGORIAS DE FATO JURÍDICO EQUIVALENTES E ABRANGIDAS NA VEDAÇÃO DE REEDIÇÃO NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA. INTERPRETAÇÃO DO § 10 DO ART. 62 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONVERSÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI. AUSÊNCIA DE PREJUDICIALIDADE SUPERVENIENTE. ADITAMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. PRECEDENTES JUDICIAIS DO STF. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. 1. O Supremo Tribunal Federal definiu interpretação jurídica no sentido de que apenas a modificação substancial, promovida durante o procedimento de deliberação e decisão legislativa de conversão de espécies normativas, configura situação de prejudicialidade superveniente da ação a acarretar, por conseguinte, a extinção do processo sem resolução do mérito. Ademais, faz-se imprescindível o aditamento da petição inicial para a convalidação da irregularidade processual. Desse modo, a hipótese de mera conversão legislativa da medida provisória não é argumento suficiente para justificar prejudicialidade processual superveniente. 2. Medida provisória não revoga lei anterior, mas apenas suspende seus efeitos no ordenamento jurídico, em face do seu caráter transitório e precário. Assim, aprovada a medida provisória pela Câmara e pelo Senado, surge nova lei, a qual terá o efeito de revogar lei antecedente. Todavia, caso a medida provisória seja rejeitada (expressa ou tacitamente), a lei primeira vigente no ordenamento, e que estava suspensa, volta a ter eficácia. 3. Conversão do exame da medida cautelar em julgamento do mérito da demanda. 4. O argumento de desvio de finalidade para justificar o vício de inconstitucionalidade de medida provisória, em razão da provável direção de cargo específico para pessoa determinada não tem pertinência e validade jurídica, porquanto, na espécie, se trata de ato normativo geral e abstrato, que estabeleceu uma reestruturação

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Relatório

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ADI 5717 ED / DF

genérica da Administração Pública. Esse motivo, inclusive, autorizou o acesso à jurisdição constitucional abstrata. 5. Impossibilidade de reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória revogada, nos termos do prescreve o art. 62, §§ 2º e 3º. Interpretação jurídica em sentido contrário, importaria violação do princípio da Separação de Poderes. Isso porque o Presidente da República teria o controle e comando da pauta do Congresso Nacional, por conseguinte, das prioridades do processo legislativo, em detrimento do próprio Poder Legislativo. Matéria de competência privativa das duas Casas Legislativas (inciso IV do art. 51 e inciso XIII do art. 52, ambos da Constituição Federal). 6. O alcance normativo do § 10 do art. 62, instituído com a Emenda Constitucional n. 32 de 2001, foi definido no julgamento das ADI 2.984 e ADI 3.964, precedentes judiciais a serem observados no processo decisório, uma vez que não se verificam hipóteses que justifiquem sua revogação. 7. Qualquer solução jurídica a ser dada na atividade interpretativa do art. 62 da Constituição Federal deve ser restritiva, como forma de assegurar a funcionalidade das instituições e da democracia. Nesse contexto, imperioso assinalar o papel da medida provisória como técnica normativa residual que está à serviço do Poder Executivo, para atuações legiferantes excepcionais, marcadas pela urgência e relevância, uma vez que não faz parte do núcleo funcional desse Poder a atividade legislativa. 8. É vedada reedição de medida provisória que tenha sido revogada, perdido sua eficácia ou rejeitada pelo Presidente da República na mesma sessão legislativa. Interpretação do § 10 do art. 62 da Constituição Federal. 9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 13.502, de 1º de novembro de 2017, resultado da conversão da Medida Provisória n. 782/2017. (ADI 5709, minha relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 27.03.2019, DJe 28.06.2019)

3 . O Advogado-geral da União sustenta, preliminarmente, sua legitimidade recursal. Afirma que se até mesmo aos amici curiae a legislação

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Relatório

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ADI 5717 ED / DF

assegura legitimidade para opor embargos de declaração, com maior razão, a mesma prerrogativa deve assistir ao Advogado-Geral da União. Trata-se, na verdade, de um poder implícito decorrente do artigo 103, § 3º, da Constituição.

Em suas razões recursais, defende a modulação de efeitos da decisão, ao argumento de que a declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 13.502/2017, sem reservas, que estabelecia a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, ocasiona a repristinação da estrutura presidencial e ministerial constante da Lei nº 10.683/2003, que dispunha anteriormente sobre a matéria.

Destaca que, qualquer incompatibilidade de atribuições, competências e responsabilidades dos órgãos superiores da Administração Federal, entre a Lei nº 13.502/2017, resultado da conversão da Medida Provisória n. 782/2017, e o diploma repristinado, colocaria em risco a validade dos atos praticados por esses órgãos, o que poderia comprometer a integridade de incontáveis políticas públicas e gerar graves inconvenientes em termos de segurança jurídica, afetando, em consequência, um dos pilares do Estado Democrático de Direito.

4 . Requer sejam concedidos efeitos modificativos aos embargos de declaração. Nesse sentido, justifica que a interferência na ampla reestruturação procedida pelo ato em questão, sem que se preservem os atos administrativos validamente praticados sob a sua égide, implicaria risco de danos de difícil reparação ao funcionamento do Poder Executivo e, por conseguinte, ao desempenho das funções e serviços públicos em benefício da sociedade.

Ao final, pede sejam acolhidos os embargos de declaração para que seja estabelecida a modulação temporal dos efeitos das decisões embargadas, de modo a preservar os atos administrativos praticados com base na Lei nº 13.502/2017 e na medida provisória que lhe deu origem.

5 . Considerado o pedido de atribuição de efeitos modificativos, a parte autora foi intimada para manifestar-se, oportunidade em que limitou-se a cientificar ciência do recurso.

Relatados os principais elementos argumentativos do processo na fase recursal .

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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24/08/2020 PLENÁRIO

EMB.DECL. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.717

DISTRITO FEDERAL

VOTO

A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora):

Objeto do julgamento

1. Senhor Presidente, conforme relatado trata-se de embargos de declaração interpostos pelo Advogado-Geral da União contra acórdão proferido pelo Plenário desta Suprema Corte em 27.03.2019, no qual, por unanimidade, nos termos do voto condutor que proferi, julgaram-se procedente as ações direitas de inconstitucionalidade nº 5.709, 5.716, 5.717 e 5.727 para declarar a inconstitucionalidade do inteiro teor da Lei nº 13.502, de 1º de novembro de 2017, e fixar a seguinte tese:

É inconstitucional medida provisória ou lei decorrente de conversão de medida provisória cujo conteúdo normativo caracterize a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória anterior rejeitada, de eficácia exaurida por decurso do prazo ou que ainda não tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional dentro do prazo estabelecido pela Constituição Federal.

Legitimidade Recursal

2. Reconheço, preliminarmente, a legitimidade recursal do Advogado-Geral da União para interpor embargos de declaração, conforme precedente formado por esta Suprema Corte, cujas razões de decidir compartilho na justificativa deste voto:

Ementa: Processo penal. Constitucional. Embargos de declaração em ação direta de inconstitucionalidade. Modulação temporal da decisão. 1. O Advogado-Geral da União, no processo de controle objetivo de constitucionalidade, não exerce atividade de representação judicial da União, mas múnus especial do qual foi incumbido pela Constituição. Nessa condição, tem legitimidade para a interposição de

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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ADI 5717 ED / DF

embargos de declaração. 2. Antes do julgamento da presente ação direta, foram propostas ações de execução de penas de multa criminal, promovidas por iniciativa da Fazenda Pública. 3. Tais ações foram iniciadas com fundamento não apenas em lei, mas em entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça (Súmula 521). 4. Ademais, os fundamentos que levaram à procedência da presente ação direta têm por objetivo conferir maior eficácia às funções da pena – e não o seu enfraquecimento, pela invalidação de sanções anteriormente aplicadas. 5. Diante do exposto, por razões de segurança jurídica e de excepcional interesse social, devem ser modulados temporalmente os efeitos da decisão, de modo a estabelecer a competência concorrente da Procuradoria da Fazenda Pública quanto às execuções findas ou iniciadas até a data do trânsito em julgado da presente ação direta de inconstitucionalidade. 6. Embargos de declaração conhecidos e providos. (ADI 3150 ED, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 20/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-124 DIVULG 19-05-2020 PUBLIC 20-05-2020) ( grifei).

Contexto decisório do acórdão impugnado

3. Para a adequada compreensão dos elementos decisórios definidos no julgamento colegiado é necessário, de plano, traçar breve linha evolutiva que deu origem ao ato normativo declarado inconstitucional.

Em 02.02.2017, foi publicada a Medida Provisória nº 768, que, entre outras medidas de reestruturação organizacional da Administração Pública Federal, em alteração à Lei nº 10.683/2003, criou a Secretaria-Geral da Presidência da República e o cargo de Ministro de Estado Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, bem como instituiu o Ministério dos Direitos Humanos, além de extinguir determinadas Secretarias Especiais do Ministério da Justiça e Cidadania.

Transcorrido o prazo de sessenta dias de vigência da referida medida provisória, sem deliberação pelo Congresso Nacional, sua vigência foi prorrogada por igual período, nos termos do art. 62, § 7º, da Constituição Federal. Todavia no decorrer desse período, sem que

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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ADI 5717 ED / DF

houvesse a devida apreciação e votação pelo Congresso Nacional, sobreveio, em 31.05.2017, a Medida Provisória nº 782, que, revogando a MP nº 768/2017, manteve a organização básica dos órgãos da Presidência e dos Ministérios estabelecida por ela. Posteriormente, em 1.11.2017, a MP nº 782/2017 foi convertida na Lei nº 13.502/2017.

A inconstitucionalidade da MP nº 782/2017 e, por conseguinte, da Lei nº 13.502/2017, foi justificada pelos seguintes argumentos jurídicos: (i) edição da MP nº7822/2017 com o propósito de burlar o prazo previsto para a perda de eficácia da MP nº7688/2017, nos termos do art.622,§ 7ºº, daCRFBB; (ii) o alcance normativo do§ 100 do art.622, instituído com a Emenda Constitucional n.322 de 2001, foi definido no julgamento das ADIs nº 2.984 e 3.964, precedentes judiciais a serem observados no processo decisório, uma vez inocorrente hipótese de revogação, (iii) violação da regra constitucional que veda a reedição de medidas provisórias que tenha sido revogada, perdido sua eficácia ou rejeitada pelo Presidente da República na mesma sessão legislativa, conform§ 10º0º do art. 62 da CRFB.

4. Este Plenário decidiu a controvérsia jurídico-constitucional em acórdão assim ementado, que traduz as razões de decidir compartilhadas na motivação judicial:

EMENTA CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA. ESTABELECIMENTO DA ORGANIZAÇÃO BÁSICA DOS ÓRGÃOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA E DOS MINISTÉRIOS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 62, CAPUT e §§ 3º e 10, CRFB. REQUISITOS PROCEDIMENTAIS. REJEIÇÃO E REVOGAÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA COMO CATEGORIAS DE FATO JURÍDICO EQUIVALENTES E ABRANGIDAS NA VEDAÇÃO DE REEDIÇÃO NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA. INTERPRETAÇÃO DO § 10 DO ART. 62 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONVERSÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI. AUSÊNCIA DE PREJUDICIALIDADE SUPERVENIENTE. ADITAMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. PRECEDENTES JUDICIAIS DO STF.

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Voto-MIN.ROSAWEBER

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ADI 5717 ED / DF

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. 1. O Supremo Tribunal Federal definiu interpretação jurídica no sentido de que apenas a modificação substancial, promovida durante o procedimento de deliberação e decisão legislativa de conversão de espécies normativas, configura situação de prejudicialidade superveniente da ação a acarretar, por conseguinte, a extinção do processo sem resolução do mérito. Ademais, faz-se imprescindível o aditamento da petição inicial para a convalidação da irregularidade processual. Desse modo, a hipótese de mera conversão legislativa da medida provisória não é argumento suficiente para justificar prejudicialidade processual superveniente. 2. Medida provisória não revoga lei anterior, mas apenas suspende seus efeitos no ordenamento jurídico, em face do seu caráter transitório e precário. Assim, aprovada a medida provisória pela Câmara e pelo Senado, surge nova lei, a qual terá o efeito de revogar lei antecedente. Todavia, caso a medida provisória seja rejeitada (expressa ou tacitamente), a lei primeira vigente no ordenamento, e que estava suspensa, volta a ter eficácia. 3. Conversão do exame da medida cautelar em julgamento do mérito da demanda. 4. O argumento de desvio de finalidade para justificar o vício de inconstitucionalidade de medida provisória, em razão da provável direção de cargo específico para pessoa determinada não tem pertinência e validade jurídica, porquanto, na espécie, se trata de ato normativo geral e abstrato, que estabeleceu uma reestruturação genérica da Administração Pública. Esse motivo, inclusive, autorizou o acesso à jurisdição constitucional abstrata. 5. Impossibilidade de reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória revogada, nos termos do prescreve o art. 62, §§ 2º e 3º. Interpretação jurídica em sentido contrário importaria violação do princípio da Separação de Poderes. Isso porque o Presidente da República teria o controle e comando da pauta do Congresso Nacional, por conseguinte, das prioridades do processo legislativo, em detrimento do próprio Poder Legislativo. Matéria de competência privativa das duas Casas

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ADI 5717 ED / DF

Legislativas (inciso IV do art. 51 e inciso XIII do art. 52, ambos da Constituição Federal). 6. O alcance normativo do § 10 do art. 62, instituído com a Emenda Constitucional n. 32 de 2001, foi definido no julgamento das ADI 2.984 e ADI 3.964, precedentes judiciais a serem observados no processo decisório, uma vez que não se verificam hipóteses que justifiquem sua revogação. 7. Qualquer solução jurídica a ser dada na atividade interpretativa do art. 62 da Constituição Federal deve ser restritiva, como forma de assegurar a funcionalidade das instituições e da democracia. Nesse contexto, imperioso assinalar o papel da medida provisória como técnica normativa residual que está à serviço do Poder Executivo, para atuações legiferantes excepcionais, marcadas pela urgência e relevância, uma vez que não faz parte do núcleo funcional desse Poder a atividade legislativa. 8. É vedada reedição de medida provisória que tenha sido revogada, perdido sua eficácia ou rejeitada pelo Presidente da República na mesma sessão legislativa. Interpretação do § 10 do art. 62 da Constituição Federal. 9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 13.502, de 1º de novembro de 2017, resultado da conversão da Medida Provisória n. 782/2017.(ADI 5709, Relator (a): Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 27/03/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-140 DIVULG 27-06-2019 PUBLIC 28-06-2019)

5. Da análise da justificativa do acórdão, em sua integralidade com todos os votos proferidos, verifica-se que o Supremo Tribunal Federal decidiu pela inconstitucionalidade da Lei nº 13.502/2017, resultante da conversão da Medida Provisória nº 782/2017, ao entendimento de que a citada medida provisória consistiu na reedição substancial do conteúdo da Medida Provisória nº 768/2017, violando, portanto, o § 10 do art. 62 da Constituição da República, que veda a reedição de medida provisória na mesma sessão legislativa, conforme interpretação jurídica definida em precedentes judiciais formados pelo Plenário do Tribunal.

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Da alegação de omissão quanto à análise da técnica decisória de modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade (art. 27 da Lei n.9.868/99)

6. De início, cumpre assinalar que no caso em exame a questão da modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade não foi objeto do julgamento. Esta questão não havia sido colocada para deliberação por parte do Plenário, conforme infere-se do exame das manifestações juntadas no processo.

7. O entendimento desta Suprema Corte firmou-se no sentido de que as decisões proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade têm natureza declaratória, e, portanto, resultam na pronúncia da nulidade ab initio da lei ou do ato normativo impugnado. Eventuais efeitos prospectivos atribuídos à decisão, na esteira do que dispõe o artigo 27 da Lei nº 9.868/99, devem derivar de manifestação expressa do Tribunal, por maioria de dois terços de seus membros, de modo que a ausência de pronunciamento expresso sobre a questão deve ser interpretada no sentido de considerar como ex tunc os efeitos impressos à decisão.

8. Nada obstante, de acordo com os precedentes judiciais formados no Plenário deste Supremo Tribunal Federal, é cabível o pedido de modulação temporal dos efeitos das decisões tomadas em controle concentrado de constitucionalidade, em sede de embargos de declaração, sendo hipótese típica de conhecimento do recurso.

9. Para explicitar a justificativa subjacente ao precedente, transcrevo a razão de decidir adotada pelo Plenário no julgamento da ADI 2.797:

"A proposição nuclear, em sede de fiscalização de constitucionalidade, é a da nulidade das leis e demais atos do Poder Público, eventualmente contrários à normatividade constitucional. Todavia, situações há que demandam uma decisão judicial excepcional ou de efeitos limitados ou restritos, porque somente assim é que se preservam princípios

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ADI 5717 ED / DF

constitucionais outros, também revestidos de superlativa importância sistêmica. Quando, no julgamento de mérito dessa ou daquela controvérsia, o STF deixa de se pronunciar acerca da eficácia temporal do julgado, é de se presumir que o Tribunal deu pela ausência de razões de segurança jurídica ou de interesse social. Presunção, porém, que apenas se torna absoluta com o trânsito em julgado da ação direta. O Supremo Tribunal Federal, ao tomar conhecimento, em sede de embargos de declaração (antes, portanto, do trânsito em julgado de sua decisão), de razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social que justifiquem a modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade, não deve considerar a mera presunção (ainda relativa) obstáculo intransponível para a preservação da própria unidade material da Constituição. Os embargos de declaração constituem a última fronteira processual apta a impedir que a decisão de inconstitucionalidade com efeito retroativo rasgue nos horizontes do Direito panoramas caóticos, do ângulo dos fatos e relações sociais. Panoramas em que a não salvaguarda do protovalor da segurança jurídica implica ofensa à Constituição ainda maior do que aquela declarada na ação direta."(ADI 2.797-ED, rel. p/ o ac. min. Ayres Britto, julgamento em 16-5-2012, Plenário, DJE de 28-2-2013.)

10. Dessa forma, configuradas as estritas condições materiais previstas no art. 27 da Lei nº 9.868/1999 – razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social –, cumpre ao Supremo Tribunal Federal, no desempenho do seu papel de Corte Constitucional, lançar mão do poder-dever de harmonizar o princípio da nulidade da norma inconstitucional com a exigência de preservação, considerado o aspecto temporal, histórico e irreversível da realidade, de preceitos outros da Lei Fundamental que, sem essa providência, seriam feridos caso atribuída eficácia retroativa ou plena à decisão. Notadamente impõe-se o juízo de proporcionalidade dos valores da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa-fé objetiva, expressões do devido processo legal e do

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ADI 5717 ED / DF

Estado de Direito.

11. No caso, a estrutura organizacional da Administração Pública Federal inaugurada pela MP nº 768/2017, e posteriormente mantida pela MP nº 782/2017 e pela Lei nº 13.502/2017, foi responsável pela criação de novos cargos e órgãos, assim como pela redistribuição de competências e atribuições no âmbito presidencial e ministerial.

À guisa de exemplo, criado o Ministério dos Direitos Humanos, que passou a exercer as seguintes competências:

I - formulação, coordenação e execução de políticas e diretrizes voltadas à promoção dos direitos humanos, incluídos:

a) direitos da cidadania;

b) direitos da criança e do adolescente;

c) direitos da pessoa idosa;

d) direitos da pessoa com deficiência; e

e) direitos das minorias;

II - articulação de iniciativas e apoio a projetos de proteção e promoção dos direitos humanos;

III - promoção da integração social das pessoas com deficiência;

IV - exercício da função de ouvidoria nacional em assuntos relativos aos direitos humanos, da cidadania, da criança e do adolescente, da pessoa idosa, da pessoa com deficiência e das minorias;

V - formulação, coordenação, definição de diretrizes e articulação de políticas para a promoção da igualdade racial, com ênfase na população negra, afetada por discriminação racial e demais formas de intolerância;

VI - combate à discriminação racial e étnica; e

VII - coordenação da Política Nacional da Pessoa Idosa, prevista na Lei nº 8.842, de 4 de janeiro de 1994.

Essa organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios fundamentou a concretização de inúmeros atos administrativos, inclusive, nova reestruturação administrativa promovida

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ADI 5717 ED / DF

pela Medida Provisória nº 870/2019, posteriormente convertida na Lei nº 13.844/2019.

12 . Conforme apontado pelo Advogado-Geral da União, nas razões recursais, a declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 13.502/2017, com eficácia ex tunc, ocasiona a repristinação da estrutura presidencial e ministerial disciplinada pela Lei nº 10.683/2003, de modo que qualquer discrepância de atribuições, competências e responsabilidades existentes entre as duas formas de estruturação do Poder Executivo Federal colocaria em xeque a validade dos atos administrativos praticados no período de vigência do ato normativo declarado inconstitucional.

Com efeito, a prática dos atos administrativos deve ser resguardada dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade, sob pena de se configurarem situação de insegurança jurídica e quebra da presunção de legitimidade dos atos da Administração Pública, praticados com fundamento legal e de boa-fé. Além dos prejuízos ao funcionamento interno da Administração, a nulidade dos atos administrativos respaldados na MP nº 782/2017 e na Lei nº 13.502/2017 poderia comprometer, como visto, a realização de políticas públicas em temas de extrema importância, como a integração social de pessoas com deficiência, a proteção das pessoas idosas e o combate à discriminação racial.

13. A modulação dos efeitos da decisão, no caso, apresenta-se como técnica decisória necessária para proteger a segurança jurídica e a confiança justificada dos cidadãos e outros atores institucionais no funcionamento da Administração Pública Federal, bem como para resguardar a formulação e a persecução de políticas públicas.

Nessa linha argumentativa, já decidiu este Plenário. Confiram-se os precedentes judiciais abaixo identificados:

EMENTA: PROCESSO CONSTITUCIONAL. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. EMBARGOS

DECLARATÓRIOS. SEGURANÇA JURÍDICA. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL PARA SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS NÃO

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 21

ADI 5717 ED / DF

CONCURSADOS. HIPÓTESES DE APOSENTADORIA. NECESSIDADE DE PRESERVAR A VALIDADE DOS ATOS PRATICADOS PELOS SERVIDORES DE PROVIMENTO IRREGULAR. POSSIBILIDADE DE MODULAR EFEITOS. PARCIAL PROVIMENTO DOS DECLATÓRIOS. 1. Modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade para (i) preservar os atos praticados pelos ocupantes dos cargos declarados irregulares e (ii) ressalvar, exclusivamente para fins de aposentadoria, os aposentados e os indivíduos que implementaram os requisitos para aposentação até a data da publicação da ata de julgamento. Precedentes representativos: ADI nº 1.301-ED, Rel. Min. Roberto Barroso; ADI nº 3.609, Rel. Min. Dias Toffoli; ADI nº 4.876, Rel. Min. Dias Toffoli; ADI nº 3.415-ED-Segundos, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 2. Embargos de declaração parcialmente providos. (ADI 3552 ED, relator Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 14.12.2018, DJe 11.02.2019)

INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 82 DA LEI COMPLEMENTAR N. 96/2010 DA PARAÍBA. NORMA SOBRE REMOÇÃO E PROMOÇÃO DE MAGISTRADOS. AFRONTA

O ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal reconhece a legitimidade ad causam de associações que representem apenas fração da classe de magistrados “quando a norma objeto de controle abstrato de constitucionalidade referir-se exclusivamente à magistratura de determinado ente da Federação”. 2. Até a edição da lei complementar prevista no caput do art. 93 da Constituição da República, compete exclusivamente à Lei Orgânica da Magistratura dispor sobre a promoção, a remoção e o acesso de magistrados aos cargos. 3.

o acrescentar a promoção por antiguidade às hipóteses em que a remoção terá prevalência, a lei complementar paraibana contrariou o disposto no art. 81 da LOMAN, segundo o qual, na

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 21

ADI 5717 ED / DF

magistratura de carreira dos Estados-membros, ao provimento inicial e à promoção apenas por merecimento precederá a remoção. 4. Necessidade de convalidação dos atos de ofício praticados por magistrados promovidos ou removidos nos termos da lei impugnada, em observância aos princípios da segurança jurídica e da presunção de constitucionalidade das leis. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente com efeitos ex nunc. (ADI 4758, relatora Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 18.12.2019, DJe 06.03.2020)

EMENTA EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OMISSÃO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 27 DA LEI Nº 9.868/1999. ATUAÇÃO DE PROCURADOR DE ESTADO CHEFE E SUBPROCURADOR-GERAL DO ESTADO POR SIGNIFICATIVO LAPSO TEMPORAL. CARGOS DE LIVRE NOMEAÇÃO E EXONERAÇÃO POR PARTE DO GOVERNADOR DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE. TUTELA DA SEGURANÇA JURÍDICA DOS ATOS E DA CONFIANÇA LEGÍTIMA DOS JURISDICIONADOS. PRECEDENTES JUDICIAIS. 1. Verificadas razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, nos termos do que prescreve o art. 27 da Lei nº 9.868/1999, cumpre ao Supremo Tribunal Federal harmonizar o princípio da nulidade da norma inconstitucional com a exigência de preservação, considerado o aspecto temporal, histórico e irreversível da realidade, de outros preceitos constitucionais, como a segurança jurídica, a confiança legítima e a boa-fé objetiva. A não tomada desse pronunciamento jurisdicional ao atribuir eficácia retroativa ou plena à decisão implicaria danos irreversíveis a tais valores constitucionais. 2. A confiança justificada e a segurança jurídica dos atos praticados pelos representantes do Estado, em sua defesa jurídica judicial e extrajudicial, impõe a incidência do art. 27 da Lei nº 9.868/1999 para restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, de modo a assegurar a

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 21

ADI 5717 ED / DF

perfectibilidade dos atos praticados pelo Procuradores de Estado, exercentes dos cargos de Procurador Chefe de Estado e Subprocurador-Geral do Estado, até a data da publicação do acórdão embargado, dia 19.6.2009. Precedentes judiciais formados pelo Plenário desse Supremo Tribunal Federal. 3. Embargos de declaração acolhidos para fins de modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. (ADI 2682 ED, de minha relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 20/.09.2019, DJe 03.10.2019)

Ementa: EMBARGOS DECLARATÓRIOS. LEIS 10.052/2014 E 7.461/2001 DO ESTADO DE MATO GROSSO. ANALISTA ADMINISTRATIVO. EMISSÃO DE PARECERES JURÍDICOS. INCONSTITUCIONALIDADE. INOCORRÊNCIA DOS VÍCIOS APONTADOS. MODULAÇÃO DE EFEITOS EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. VIABILIDADE. DEMONSTRAÇÃO DE SITUAÇÃO DE EXCEPCIONALIDADE. EFICÁCIA PROSPECTIVA À DECLARAÇÃO DE INVALIDADE DA NORMA. 1. O acórdão embargado enfrentou e decidiu, de maneira integral e com fundamentação suficiente, toda a controvérsia veiculada na inicial, reafirmando a jurisprudência reiterada do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 2. Embargos de declaração não se prestam a veicular inconformismo com a decisão tomada, nem permitem que as partes impugnem a justiça do que foi decidido, pois tais objetivos são alheios às hipóteses de cabimento típicas do recurso (art. 1.022 do CPC/2015). 3. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL admite o conhecimento de embargos declaratórios para a modulação da eficácia das decisões proferidas em controle concentrado de constitucionalidade, desde que comprovada suficientemente hipótese de singular excepcionalidade (ADI 3.601 ED, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 15/12/2010). 4. Tendo em vista o considerável intervalo de tempo transcorrido desde a promulgação das leis estaduais atacadas (2001 e 2014) e os incontáveis atos de representação judicial e de consultoria ou

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 21

ADI 5717 ED / DF

assessoramento jurídicos praticados por servidores investidos nos cargos de analista administrativo da área jurídica, surge, inevitavelmente, o interesse em resguardar as atividades desenvolvidas, bem como suas consequências para a efetividade do funcionamento do Estado. 5. Modulam-se os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, para atribuição de eficácia ex nunc, a partir da data de publicação da ata de julgamento dos presentes embargos declaratórios. 6. Embargos de Declaração parcialmente acolhidos. (ADI 5107 ED-terceiros, relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 12.11.2018, DJe 23.11.2018)

14. Assim, considerada a configuração dos requisitos legais exigidos, entendo justificado conferir modulação de efeitos à declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito da presente ação direta, de modo a preservar os atos administrativos praticados desde a entrada em vigência da MP nº 782, em 31.05.2017, até a suspensão da eficácia da Lei 13.502/2017, fruto de sua conversão, pela MP nº 870/2019, em 1º.01.2019.

Conclusão

15. Ante o exposto, acolho os embargos de declaração quanto à necessária modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, no caso, para assentar a validade dos atos normativos praticados com base na Lei nº 13.502/2017 e na medida provisória que lhe deu origem.

É o voto.

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Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 21

EMB.DECL. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.717

DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

EMBTE.(S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

EMBDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Eis a denominada inconstitucionalidade útil. Praticamente aposta-se na morosidade da Justiça. Proclamado o conflito da Lei nº 13.502/2017, resultante da conversão da Medida Provisória nº 782/2017, com a Constituição Federal, mitiga-se esta sob o ângulo da higidez, como se não estivesse em vigor até então, e assenta-se, como termo inicial do surgimento dos efeitos da constatação, a suspensão da eficácia da norma pela Medida Provisória nº 870/2019.

Divirjo da Relatora, no que projeta a eficácia do pronunciamento referente à incompatibilidade com a Carta da Republica.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-24/08/2020

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 21

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

EMB.DECL. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.717

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATORA : MIN. ROSA WEBER

EMBTE.(S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

EMBDO.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

Decisão: O Tribunal, por maioria, acolheu os embargos de declaração quanto à necessária modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, no caso, para assentar a validade dos atos normativos praticados com base na Lei nº 13.502/2017 e na medida provisória que lhe deu origem, nos termos do voto da Relatora, vencido o Ministro Marco Aurélio. Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 14.8.2020 a 21.8.2020.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/928280096/embdecl-na-acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-5717-df-4000141-6620171000000/inteiro-teor-928280105

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