jusbrasil.com.br
17 de Setembro de 2021
2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Supremo Tribunal Federal
ano passado
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) : CONFEDERACAO NACIONAL DO COMERCIO DE BENS, SERVICOS E TURISMO - CNC, INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, INTDO.(A/S) : ESTADO DE SANTA CATARINA
Publicação
17/08/2020
Julgamento
16 de Junho de 2020
Relator
DIAS TOFFOLI
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_4612_29a59.pdf
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 61

16/06/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.612 SANTA CATARINA

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

REQTE.(S) : CONFEDERACAO NACIONAL DO COMERCIO DE

BENS, SERVICOS E TURISMO - CNC

ADV.(A/S) : ORLANDO SPINETTI DE SANTA RITA MATTA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

INTDO.(A/S) : ESTADO DE SANTA CATARINA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE EMPRESAS DE

ALUGUEL DE VEICULOS - ANAV

ADV.(A/S) : DANIEL MONTEIRO PEIXOTO

ADV.(A/S) : CRISTIANE ROMANO

EMENTA

Ação direta de inconstitucionalidade. Pertinência temática. Presença. Direito Tributário. IPVA. Fato gerador. Propriedade, plena ou não, de veículo automotor. Capacidade ativa. Ponderações. Hipóteses de responsabilidade. Necessidade de observância das normas gerais. Ação direta julgada parcialmente procedente.

1. Encontra-se presente o requisito da pertinência temática, tendo em vista a existência de correlação entre os objetivos institucionais da requerente e o objeto da ação direta.

2. A Constituição Federal não fixou o conceito de propriedade para fins de tributação por meio do IPVA, deixando espaço para o legislador tratar do assunto. Nesse sentido, é constitucional lei que prevê como fato gerador do imposto a propriedade, plena ou não, de veículos automotores.

3. Como regra, a capacidade ativa concernente ao imposto pertence ao estado onde está efetivamente licenciado o veículo. Não obstante, a disciplina pode sofrer ponderações, para o respeito do télos e da

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 61

ADI 4612 / SC

materialidade do tributo, bem como do pacto federativo. Daí a fixação da tese de que “a capacidade ativa referente ao IPVA pertence ao estado onde deve o veículo automotor ser licenciado, considerando-se a residência ou o domicílio – assim entendido, no caso de pessoa jurídica, o estabelecimento – a que estiver ele vinculado”.

4. De acordo com a orientação firmada no RE nº 562.276/PR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie , DJe 10/2/11, as leis que instituem cláusula de responsabilidade tributária devem observar as normas gerais de direito tributário previstas em lei complementar, em especial as regras matrizes de responsabilidade estabelecidas pelo CTN, como, v . g ., a do art. 135, e as diretrizes fixadas em seu art. 128, sob pena de incidirem em inconstitucionalidade formal.

6. Ação direta julgada parcialmente procedente, tão somente para se declarar a inconstitucionalidade formal da expressão “bem como o sócio, diretor, gerente ou administrador”, constante do inciso I do § 3º do art. 3º da Lei nº 7.543/88, incluído pela Lei nº 15.242/10, ambas do Estado de Santa Catarina.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão virtual do Plenário de 5 a 15/6/20, na conformidade da ata do julgamento, por maioria, em conhecer da ação direta e julgar parcialmente procedente o pedido formulado, tão somente para declarar a inconstitucionalidade formal, por invasão da reserva de lei complementar, da expressão "bem como o sócio, diretor, gerente ou administrador", constante do inciso Ido § 3º do art. 3º da Lei nº 7.543/88, incluído pela Lei nº 15.242/10, ambas do Estado de Santa Catarina, nos termos do voto do Relator, Ministro Dias Toffoli (Presidente). Vencidos os Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso e Celso de Mello, que julgavam procedentes os pedidos, e os Ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski, que declaravam a inconstitucionalidade dos arts. 2º, § 1º, inciso IV, e § 2º; 7º, § 1º, incisos I, II e III, §§ 2º e 3º; 9º, § 1º; e 18-B, os quais foram incluídos pela Lei nº 15.242/2010 na Lei nº 7.543/1988.

2

Supremo Tribunal Federal EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 61

ADI 4612 / SC

Brasília, 16 de junho de 2020.

Ministro Dias Toffoli

Presidente

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 61

16/06/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.612 SANTA CATARINA

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

REQTE.(S) : CONFEDERACAO NACIONAL DO COMERCIO DE

BENS, SERVICOS E TURISMO - CNC

ADV.(A/S) : ORLANDO SPINETTI DE SANTA RITA MATTA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

INTDO.(A/S) : ESTADO DE SANTA CATARINA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE EMPRESAS DE

ALUGUEL DE VEICULOS - ANAV

ADV.(A/S) : DANIEL MONTEIRO PEIXOTO

ADV.(A/S) : CRISTIANE ROMANO

RELATÓRIO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC), tendo por objeto a expressão “plena ou não”, contida no art. 2º da Lei nº 7.543, de 30 de dezembro de 1988, bem como os arts. 2º, § 1º, inciso IV, e §§ 2º e 3º; 3º, § 3º, inciso I e II; 5º, inciso IV; 6º, § 3º; 7º, § 1º, incisos I, II e III, e §§ 2º e 3º; 8-A, caput e parágrafo único; 9º, § 1º; e 18-B, todos acrescidos à Lei nº 7.543/88 pelo art. 4º da Lei nº 15.242, de 27 de julho de 2010, ambas do Estado de Santa Catarina, os quais estabelecem novo tratamento tributário para o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA).

Eis o teor das normas impugnadas:

Lei nº 7.543/1988:

“Art. 2º - O imposto sobre a propriedade de veículos automotores tem como fato gerador a propriedade, plena ou nã o, de veículos automotores de qualquer espécie.”

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 61

ADI 4612 / SC

Lei nº 15.242/2010:

“Art. 4º - A Lei nº 7.543, de 30 de dezembro de 1988, passa a vigorar com as seguintes alterações:

'Art. 2º O imposto sobre a propriedade de veículos automotores tem como fato gerador a propriedade, plena ou não , de veículos automotores de qualquer espécie.

§ 1º Considera-se ocorrido o fato gerador:

(...)

IV - relativamente a veículo de propriedade de empresa locadora na data em que vier a ser locado ou colocado à disposição para locação no território deste Estado, em se tratando de veículo registrado anteriormente em outro Estado.

§ 2º O disposto no inciso IV do § 1º aplica-se às empresas locadoras de veículos qualquer que seja o seu domicílio, sem prejuízo da aplicação das disposições dos incisos I a III, no que couber.

§ 3º Na hipótese de chassi ainda não encarroçado, considera-se ocorrido o fato gerador no momento da saída, do estabelecimento industrializador, do conjunto formado pela carroceria acoplada ao respectivo chassi.

Art. 3º É contribuinte do IPVA o proprietário do veículo automotor.

(...)

§ 3º Respondem solidariamente pelo pagamento do imposto e dos acréscimos legais, em relação aos fatos geradores ocorridos nos exercícios em que o veículo estiver sob locação, sem a comprovação do pagamento do imposto:

I - a pessoa jurídica de direito privado, bem como o sócio, diretor, gerente ou administrador, que tomar em locação veículo para uso neste Estado; e

II - o agente público responsável pela contratação de locação de veículo, para uso neste Estado por pessoa jurídica de direito público.

2

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 61

ADI 4612 / SC

(...)

Art. 5º As alíquotas do IPVA são:

(...)

IV - 1% (um por cento) para veículos terrestres destinados à locação, de propriedade de locadoras de veículos ou por elas arrendados mediante contrato de arrendamento mercantil.

(...)

Art. 6º A base de cálculo do imposto é o valor de mercado do veículo.

(...)

§ 3º O valor do imposto a pagar relativo a veículo novo e a veículo importado e na hipótese do inciso IV do § 1º do art. 2º, é proporcional ao número de meses restantes do exercício fiscal, contado a partir do mês de aquisição, de importação ou da disponibilização para locação.

(...)

Art. 7º O imposto é devido no município em que o veículo deva ser registrado, matriculado ou licenciado.

§ 1º Nas seguintes hipóteses o imposto será devido: I - no estabelecimento situado neste Estado, quanto aos veículos que a ele estejam vinculados na data da ocorrência do fato gerador;

II - no estabelecimento onde o veículo estiver disponível para entrega ao locatário na data da ocorrência do fato gerador, na hipótese de contrato de locação avulsa; e

III - no local do domicílio do locatário ao qual estiver vinculado o veículo na data de ocorrência do fato gerador, na hipótese de locação de veículo para integrar sua frota.

§ 2º Tratando-se de veículo de propriedade de empresa de arrendamento mercantil, o imposto será devido no local de domicílio ou residência do arrendatário.

3

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 61

ADI 4612 / SC

§ 3º Excetua-se do disposto no § 1º, inciso II, o veículo destinado à locação avulsa em caráter eventual.

(...)

Art. 8º A Será dispensado o pagamento do imposto relativo ao veículo de propriedade de empresa locadora, a partir do mês seguinte ao da transferência para operação do veículo em outra unidade da Federação, em caráter não esporádico, desde que seja comprovado o pagamento proporcional aos meses restantes do ano civil em favor da unidade da Federação de destino, se assim estiver previsto na legislação da referida unidade.

Parágrafo único. O imposto pago será restituído proporcionalmente em relação ao período em que se configurar a hipótese prevista neste artigo.

Art. 9º O comprovante do pagamento do IPVA é vinculado ao veículo e, no caso de sua alienação, será transferido ao novo proprietário, para efeito de registro ou averbação no órgão competente.

§ 1º No ano de transferência para este Estado, de veículo regularizado em outra unidade da Federação, não será exigido novo pagamento do imposto, passando se a exigi-lo a partir do exercício seguinte, exceto na hipótese do inciso IV do § 1º do art. 2º.

(...)

Art. 18-B. As disposições desta Lei relativas às empresas locadoras são aplicáveis aos veículos de propriedade de empresas de arrendamento mercantil, quando o arrendatário for empresa locadora .”

Sustenta a autora, em síntese, que

“[a]s regras acima transcritas afrontam dispositivos constitucionais entre os quais: o artigo 155, III, porquanto extrapolou a competência tributária para a instituição do IPVA no Estado, uma vez que não atingiu a 'propriedade de veículos automotores', além de violar o Princípio da

4

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 61

ADI 4612 / SC

Territorialidade da Tributação, em virtude de pretender tributar fatos ocorridos fora do âmbito territorial do Estado de Santa Catarina, bem como maculou o artigo , da Carta Magna, ferindo o Princípio Federativo , inclusive extrapolou a competência suplementar, violando o artigo 24, § 3º, da Constituição Federal ao tratar diferentemente matérias insertas em Normas Gerais de âmbito Nacional – Código Tributário Nacional, tais como 'domicílio', 'solidariedade' e 'responsabilidade de terceiros' , dando tratamento completamente diverso daquele estipulado em Lei Complementar Nacional”.

A Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina prestou informações alegando ausência de pertinência temática. Sustenta que, nos termos do art. 155, III, da Constituição Federal, a competência para legislar sobre o IPVA é dos estados-membros e que o Estado de Santa Catarina agiu no âmbito de sua competência constitucional. Menciona a ausência de violação do princípio da territorialidade. Segundo entende, o IPVA incide sobre a mera “posse” do veículo, já que a Constituição não diz que a propriedade, para fins de incidência do tributo, deve ser entendida apenas como propriedade plena. Nesse sentido, o legislador estadual teria a liberdade de conceituar o fato gerador do imposto como sendo a propriedade plena ou qualquer de suas manifestações.

O Governador do Estado traz preliminar de ausência de pertinência temática e, no mérito, sustenta inexistir afronta ao princípio da territorialidade da tributação ou ao princípio federativo, ou mesmo extrapolação da competência suplementar do art. 24, § 3º, CF, bem como desrespeito às normas gerais fixadas pelo Código Tributário Nacional.

O Advogado-Geral da União aduz preliminar de ausência de pertinência temática e de parcial inobservância do ônus da impugnação especificada. No mérito, defende a constitucionalidade das normas impugnadas.

O Procurador-Geral da República afasta a preliminar de ilegitimidade ativa. Defende, contudo, que a requerente não se

5

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 61

ADI 4612 / SC

desincumbiu do ônus de fundamentar o pedido de inconstitucionalidade do art. 2º, § 3º, da Lei estadual nº 7.543/88. No mérito, pugna pela procedência parcial da ação, de modo que

“[s]eja declarada a nulidade parcial sem redução de texto da aplicação dos arts. 2º § 1º, IV; e 6º, § 3º da Lei nº 7.543/2988

os casos em que o contribuinte já tenha efetuado o pagamento do IPVA perante a unidade da federação em que o veículo está registrado, desde que o recolhimento seja referente ao ano em que o veículo usado venha a ser locado ou colocado à disposição para locação no Estado de Santa Catarina”.

A Associação Nacional de Empresas de Aluguel de Veículos (ANAV) foi admitida no feito na qualidade de amicus curiae .

Pela Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC) falou o Dr. José Eduardo Tellini Toledo; pela Associação Nacional de Empresas de Aluguel de Veículos (ANAV) falou o Dr. Daniel Monteiro Peixoto.

É o relatório.

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 61

16/06/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.612 SANTA CATARINA

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

1. DA PERTINÊNCIA TEMÁTICA. DA INTRODUÇÃO AO CASO.

Afasto, em primeiro lugar, a alegação de que não estaria presente o requisito da pertinência temática.

Conforme o estatuto acostado aos autos, a requerente, a Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo (CNC), tem por objetivo institucional, dentre outros, (i) “representar, no plano nacional, os direitos e interesses do comércio brasileiro de bens, de serviços e de turismo” e (ii) “defender, na condição de postulado filosófico, o direito de propriedade, a livre iniciativa, a economia de mercado e o Estado Democrático de Direito”.

Os dispositivos questionados, por sua vez, alteraram a disciplina do IPVA, atingindo automóveis de empresas locadoras de veículos com estabelecimentos no Estado de Santa Catarina, ainda que registrados e licenciados em outra unidade federada.

Como se vê, existe correlação entre os objetivos institucionais da requerente e o objeto da ação direta.

Passo ao exame do mérito.

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, cujo objeto são disposições da Lei nº 7.543/88 do Estado de Santa Catarina, consideradas as alterações promovidas pela Lei nº 15.242/10, as quais, ao tratarem do Imposto sobre Propriedade de Veículo Automotor (IPVA), teriam incorrido nas inconstitucionalidades a seguir especificadas.

Para melhor análise do caso, faço referência à história e ao télos da norma tributária.

2. DO BREVE HISTÓRICO DO IPVA. DA INTERPRETAÇÃO TELEOLÓGICA

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 61

ADI 4612 / SC

DA NORMA TRIBUTÁRIA.

Antes do advento do IPVA, várias taxas foram cobradas em relação aos veículos automotores. A partir da análise de diversas legislações que trataram de tributos como esse, pode-se extrair sua interpretação teleológica: com a receita dele decorrente busca-se compensar, em boa medida, os ônus suportados por estados e municípios em razão da circulação dos automóveis em seus territórios. Vejamos.

Começo referindo-me, por ser conveniente, à Lei paulista nº 2.485/35 1 . Por meio dela, criou-se, no Estado de São Paulo, a taxa de conservação das estradas de rodagem estaduais. Ela era devida por todo proprietário de veículo utilizado para transitar por estradas de rodagem daquela unidade federada ou por estradas cujas despesas de conservação estivessem a cargo dela ou fossem por ela subvencionadas. Cabe mencionar ter a lei previsto que ficavam: (i) sujeitos à exação os proprietários de veículos de outros estados que mantivessem tráfego habitual no território paulista; e (ii) isentos dela, pelo prazo de 30 dias, os proprietários de outros estados que permanecessem temporariamente em São Paulo, desde que medida recíproca existisse no estado de origem.

O tributo sofreu modificações ao longo do tempo 2 . Na Lei nº 9.995/67 3 , estipulou-se ser a taxa devida por todos os proprietários de veículos utilizados para transitar naquele estado que fossem pessoas físicas ou empresas que lá tivessem residência, domicílio, sede ou filial. Estabeleceu-se a obrigatoriedade de ela ser recolhida no município onde estivessem situadas essas referências (domicílio, residência, sede ou filial do proprietário do veículo).

A taxa rodoviária também foi cobrada pelo Estado do Rio Grande do Sul por meio da Lei nº 5.402/66 4 , a qual dispunha que a exação seria 1 Disponível em: .

2 Disponível em: .

3 Disponível em: . Vide também: .

4 Disponível em:

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 61

ADI 4612 / SC

devida como remuneração pela prestação dos serviços de conservação das rodovias estaduais, devendo ser paga, a cada ano, no momento do registro do veículo ou da renovação ou revigoramento desse registro no órgão policial competente. A lei ainda estabelecia ser o contribuinte da taxa o proprietário de veículo automotor registrado no território sul-riograndense.

Tributação parecida com essa também ocorreu no Estado de Minas Gerais por meio da Lei nº 4.747/68 5 , a qual previu que a taxa rodoviária mineira seria cobrada anualmente, tendo como fato gerador a utilização das vias públicas pelos veículos que trafegassem no território do estado, independentemente de sua procedência, tipo, espécie, categoria ou finalidade. Segundo a lei, o contribuinte da exação era o proprietário de veículo que trafegasse no Estado de Minas Gerais. Ela dispunha, fora isso, ser obrigatório o recolhimento do tributo no município de domicílio, residência, sede ou filial do proprietário do veículo. Além do mais, estabelecia que a prova do pagamento da taxa era necessária, porém não bastante, para a habilitação para o emplacamento anual, ficando sujeito à apreensão o veículo que circulasse sem que o condutor portasse o comprovante do pagamento do tributo após decorrido o prazo de recolhimento.

As leis acima, apontadas a título de exemplo, são suficientes para demonstrar como diversos estados vinham tratando do tema. A doutrina 6 informa ter havido a cobrança de taxas semelhantes a essas também por municípios na vigência das Constituições de 1967 e 1969.

Passando para a esfera federal, menciono o Decreto-lei nº 397/68, criador da Taxa Rodoviária Federal. De acordo com o diploma, o tributo

Hid_Tipo=TEXTO&Hid_TodasNormas=41405&hTexto=&Hid_IDNorma=41405>. Vide

também:

Hid_IdNorma=41405&hTexto=>.

5 Disponível em:

num=4747&ano=1968&tipo=LEI>.

6 CARNEIRO, Luísa Cristina Miranda. IPVA : teoria, prática e questões polêmicas. 1.

ed. São Paulo: Noeses, 2016. p. 103.

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 61

ADI 4612 / SC

era devido por todo proprietário de veículo motorizado que transitasse no território nacional, sendo o produto de sua arrecadação destinado ao custeio de projetos e obras de conservação e restauração de estradas de rodagem federais. Ele deveria ser pago anualmente até a data do licenciamento do veículo na repartição estadual de trânsito.

No idos de 1969, surge a Taxa Rodoviária Única (TRU), instituída pela União por meio do Decreto-lei nº 999/69. Os motivos para sua criação foram expostos no documento legislativo, sendo os principais: a) a existência de variados tributos sendo cobrados em todo o país para o registro anual e o licenciamento de veículos; b) o fato de a possibilidade de os veículos circularem livremente no território nacional, qualquer que fosse o local onde estivessem registrados, conduzir à utilização de serviços prestados em diversas unidades federativas; c) a existência de tratamento discriminatório – o que levava à evasão fiscal –, tendo em vista a diversidade de valores e de critérios de cobrança daqueles tributos.

A TRU era devida pelos proprietários de veículos automotores registrados e licenciados em todo o território nacional, sendo seu fato gerador o registro do veículo ou a renovação anual da licença para circular. A taxa era arrecadada pelos estados e territórios, bem como pelo Distrito Federal, devendo eles entregarem parte da arrecadação ao Departamento Nacional de Estadas e Rodagem (DNER).

Cabe mencionar, ao lado disso, ter o diploma previsto o dever de a lei estadual estabelecer os critérios de rateio entre o estado e seus municípios, considerando o total da arrecadação e o número de veículos licenciados. Vale também ressaltar que, naquele decreto-lei, ficou consignada a obrigação de as unidades subnacionais e os territórios disporem, em suas leis orçamentárias, acerca da aplicação de seus quinhões “em gastos de conservação[,] melhoramentos e sinalização de vias públicas e despesas administrativas e custeio dos serviços de arrecadação da taxa e de registro de veículos e respectiva fiscalização”.

Com a vinda do Decreto-lei nº 1.691/79, assentou-se que a TRU seria recolhida como receita orçamentária da União, devendo o produto de sua

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 61

ADI 4612 / SC

arrecadação ser destinado - isso depois sofreu algumas alterações - , de acordo com os percentuais lá previstos, aos estados e seus municípios, ao Distrito Federal e aos territórios; à União; ao DNER, para incorporação ao Fundo Especial de Conservação e Segurança de Tráfego; e ao Fundo de Desenvolvimento dos Transportes Urbanos.

O decreto-lei também previu que as leis orçamentárias das unidades subnacionais e dos territórios disporiam sobre a aplicação das partes que lhes cabiam em “gastos de conservação, melhoramentos e sinalização de vias públicas”, devendo ser destinado um valor mínimo a programas de mobilização energética, respeitadas certas diretrizes. No tocante à parcela da União, o art. 7º estabeleceu que ela deveria ser destinada ao Programa Nacional do Álcool, ao Programa de Transportes Alternativos para Economia de Combustíveis e ao Programa de Desenvolvimento do Carvão e Outras Fontes Alternativas de Energia. Mais tarde, esse artigo foi revogado (Decreto-lei nº 1.691/79).

Antes de avançar, abro um parêntese. A Taxa Rodoviária Federal e a TRU têm sido criticadas na atualidade. A doutrina pondera que inexistia relação entre as bases de cálculo dessas exações e suas hipóteses de incidência e que os serviços por elas custeados eram indivisíveis 7 .

Pois bem. Em 1985, foram apresentadas propostas de emendas à Constituição de 1969 que ensejariam uma reforma tributária.

Com a PEC nº 60/85 8 , por exemplo, buscava-se, dentre outras medidas, dar às municipalidades a competência para instituir o imposto sobre a propriedade de veículo automotor. De acordo com a justificação da PEC, propunha-se isso em razão de “a maior parte dos gastos provocados pela circulação de veículos [ser] suportada pelos Municípios” e de “a fiscalização sobre eles exercida na zona urbana [dizer] respeito ao peculiar interesse municipal”. Essa proposição, juntamente com as PEC nºs 58/85, 59/85 e 61/85, foi encaminha 9 à comissão mista designada para 7 CARNEIRO, Luísa Cristina Miranda. IPVA: teoria, prática e questões polêmicas. 1.

ed. São Paulo: Noeses, 2016.

8 Disponível em:

codDiario=15422&paginaDireta=1465#>.

9 Disponível em:

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 61

ADI 4612 / SC

emitir parecer sobre a PEC nº 57/85 10 , por meio da qual se desejava fazer correções no sistema tributário e modificar o quadro de distribuição de renda entre as três esferas de governo.

Em razão da existência de múltiplos interesses em torno dessas propostas de emendas à Constituição, houve diversos acordos, resultando no oferecimento de substitutivo a todas elas 11 .

Passou-se, então, a propor que competiria aos estados e ao Distrito Federal instituir o imposto sobre propriedade de veículos automotores, vedada a cobrança de impostos ou taxas sobre a utilização de veículos. Sugeriu-se que metade do produto da arrecadação da exação cobrada pelos estados constituiria receita dos municípios onde estivessem licenciados os veículos.

Cumpre ressaltar, paralelamente a isso, que, na apresentação do substitutivo, o parlamentar relator consignou que o tributo em idealização entraria no lugar da TRU. Em seguida, complementou: “em boa hora, (…) a União abre mão da Taxa Rodoviária Única para permitir a sua divisão, através da criação de um novo imposto estadual, meio a meio, entre os Estados e os Municípios brasileiros”.

Toda essa discussão resultou na promulgação, ainda naquele ano, da EC nº 27/85. o inciso III e o § 13 do art. 23 da Constituição de 1969 passaram a ter os seguintes textos:

“Art. 23. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sôbre:

(...)

III - propriedade de veículos automotores, vedada a cobrança de impostos ou taxas incidentes sobre a utilização de veículos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 27, de 1985)

(...)

codDiario=15421&paginaDireta=1448#>.

10 Disponível em:

codDiario=15421&paginaDireta=1448#>.

11 Disponível em:

codDiario=15467&paginaDireta=2088#>.

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 61

ADI 4612 / SC

§ 13 - Do produto da arrecadação do imposto mencionado no item III, 50% (cinqüenta por cento), constituirá receita do Estado e 50% (cinqüenta por cento), do Município onde estiver licenciado o veículo; as parcelas pertencentes aos Municípios serão creditadas em contas especiais, abertas em estabelecimentos oficiais de crédito, na forma e nos prazos estabelecidos em lei federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 27, de 1985).”

Durante os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-88, também se debateu sobre o tema. A tônica era manter a competência para instituir o imposto sobre propriedade de veículos automotores com os estados e o Distrito Federal, conferindo-se 50% do produto de arrecadação da exação cobrada pelos primeiros aos municípios onde os veículos estivessem licenciados 12 . A propósito, não tiveram vez as emendas tendentes a modificar essa disciplina.

Por exemplo, na etapa de análise da comissão de sistematização, aventou-se atribuir aos municípios, a fim de dar a eles mais força, atendendo a suas peculiaridades, a competência para instituir imposto sobre “veículos automotores (a propriedade e a transmissão destes)” 13 . Tendo em vista que isso quebraria “o perfil e o equilíbrio tributário previsto no projeto para os três níveis de governo” 14 , o relator geral deu

12 Nesse sentido, vide o anteprojeto da Subcomissão de Tributos, Participação e

Distribuição das Receitas; o anteprojeto da Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças; e o projeto de Constituição (da Comissão de Sistematização). Disponíveis,

respectivamente, em:

; ; e . 13 Vide a emenda 1P09086-5 (fase M). Disponível em:

.

14 Disponível em:

.

7

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 61

ADI 4612 / SC

parecer pela rejeição da sugestão.

Também naquela etapa foram apresentadas emendas 15 visando aumentar a participação das municipalidades no produto da arrecadação do imposto. As justificativas para essas proposições giravam em torno das ideias de que a “existência de veículos [exigia] inúmeras providências do poder público municipal no que diz respeito ao trânsito, desde adequados pisos de rolamentos, passando pela educação e sinalização” e de que “os veículos automotores[,] particularmente os carros [,permaneciam] estatisticamente[,n]a grande maioria do tempo[,] em área urbana, gerando sempre a necessidade de novas, caras e modernas providências”. Para o relator geral, essas emendas deveriam ser rejeitadas, pois, de sua perspectiva, a participação dos municípios em 50% do produto da arrecadação do imposto já seria adequada, além de estar alinhada com o até então desejado equilíbrio de distribuição de receitas entre as unidades da federação.

Findos os trabalhos daquela Assembleia, foi promulgada a Constituição Federal de 1988, contendo a regra de que competiria aos estados e ao Distrito Federal instituir o IPVA, e a de que pertenceria aos municípios onde os veículos automotores estivessem licenciados metade do produto da arrecadação do imposto cobrado por aqueles . Ainda hoje elas vigoram:

“Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir:

I - impostos sobre:

(…)

c) propriedade de veículos automotores

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

(...)

15 Vide as emendas ES25455-3, ES25456-1, ES25457-0 e ES25458-8 (fase O). Disponíveis

em: .

8

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 61

ADI 4612 / SC

III - propriedade de veículos automotores. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)”;

“Art. 158. Pertencem aos Municípios:

(...)

III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios.”

Como se nota, embora a Constituição não seja explícita no sentido de que o IPVA e a participação dos municípios no produto de sua arrecadação existem para compensar, em boa medida, os ônus decorrentes da circulação dos veículos automotores nos territórios das unidades subnacionais, é isso que se extrai do contexto histórico .

Com efeito, as características dos tributos predecessores do imposto induzem a tal raciocínio: as taxas rodoviárias instituídas pelos estados visavam custear, por exemplo, despesas com manutenção e conservação de suas rodovias; a Taxa Rodoviária Federal ia no mesmo sentido, embora relativamente a gastos em âmbito federal; os recursos advindos da TRU – a qual, mais tarde, foi substituída pelo IPVA – tinham destinação parecida. Os debates travados durante a constituinte de 1987-88 também levam ao mesmo entendimento: as emendas anteriormente citadas, especialmente as que visavam ao aumento da participação das municipalidades no produto da arrecadação do IPVA pelos estados, tinham por pressuposto a compreensão de que a intensa circulação dos automóveis nos municípios provocava a realização de medidas dispendiosas pelos poderes públicos municipais, mormente na área do trânsito.

Compete ressaltar que não afirmo (até porque o art. 167, IV, da Constituição 16 não permite isso) que a receita decorrente do imposto está

16 “ Art. 167. São vedados: (…) IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo

ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da

9

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 61

ADI 4612 / SC

vinculada ao custeio dos gastos com manutenção de rodovias, construção de novas estradas de rodagem, fiscalização de trânsito etc. Tampouco abono a ideia de que existe, na hipótese, imposto com fato gerador vinculado a determinada atividade estatal. Quero dizer apenas que o IPVA foi previsto para contrabalançar, em boa medida, aqueles ônus.

3. DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PLENA DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL PARA TRATAR DO IPVA.

Antes de prosseguir na análise da questão de fundo, é apropriado relembrar que não existe, ainda hoje, lei complementar de normas gerais de direito tributário tratando especificamente do IPVA (art. 146, III, a, do texto constitucional 17).

Também é conveniente recordar que, segundo o entendimento da Corte, na ausência dessas normas gerais, têm os estados e o Distrito Federal competência legislativa plena para disciplinar o imposto, em conformidade com o art. 24, § 3º, da Constituição Federal 18 . Vide :

“RECURSO - AGRAVO DE INSTRUMENTO -COMPETÊNCIA. A teor do disposto no artigo 28, § 2º, da Lei nº

administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)”.

17 “Art. 146. Cabe à lei complementar: (…) III - estabelecer normas gerais em matéria de

legislação tributária, especialmente sobre: a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes”.

18 “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar

concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; (…) § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitarse-á a estabelecer normas gerais. § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”.

10

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 61

ADI 4612 / SC

8.038/90, compete ao relator a que for distribuído o agravo de instrumento, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, bem como no Superior Tribunal de Justiça, com o fim de ver processado recurso interposto, o julgamento respectivo. IMPOSTO SOBRE PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES - DISCIPLINA. Mostra-se constitucional a disciplina do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores mediante norma local. Deixando a União de editar normas gerais, exerce a unidade da federação a competência legislativa plena - § 3º do artigo 24, do corpo permanente da Carta de 1988 -, sendo que, com a entrada em vigor do sistema tributário nacional, abriu-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a via da edição de leis necessárias à respectiva aplicação - § 3º do artigo 34 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Carta de 1988” (AI nº 1.677.777/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Marco Aurélio , DJ de 9/5/97).

Muito por conta da ausência de tais normas é que surgem discussões como a presente. Some-se a isso o fato de igualmente ainda inexistir norma do Senado Federal (art. 155, § 6º, I, da Constituição 19) fixando as alíquotas mínimas do imposto. Todo esse quadro força o intérprete a encontrar uma solução adequada para essas demandas.

4. DAS DIRETRIZES PARA RESOLVER A CONTROVÉRSIA.

Entendo que a interpretação teleológica da norma que instituiu o IPVA, a materialidade desse imposto e a noção de federalismo fiscal podem servir de importantes diretrizes para a solução da controvérsia. Anote-se, aliás, que a Corte, na análise, por exemplo, dos RE nºs

19 “Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:

(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) (…) III - propriedade de veículos automotores. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)§ 6º O imposto previsto no inciso III: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) I - terá alíquotas mínimas fixadas pelo Senado Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)”.

11

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 61

ADI 4612 / SC

405.457/SP e 198.088/SP, levou em conta esses aspectos a fim de resolver se determinado ente poderia ou não cobrar o ICMS.

No primeiro caso (RE nº 405.457/SP, Segunda Turma, DJe de 5/2/10), o Relator, Ministro Joaquim Barbosa , afirmou que, nas operações de importação de bens ou mercadorias, o texto constitucional não objetivou privilegiar, com o ICMS-importação, os estados onde existisse concentração de zonas alfandegárias primárias. Tendo presentes essa reflexão e os contornos jurídico e econômico dessas operações, a Corte assentou que o sujeito ativo do tributo seria o estado onde estivesse situado o domicílio ou o estabelecimento do destinatário jurídico da mercadoria, pouco importando onde o desembaraço aduaneiro tivesse ocorrido.

No outro caso (RE nº 198.088/SP, Tribunal Pleno, DJ de 5/9/03), em que estava em questionamento o art. 155, § 2º, X, b, da Constituição Federal, o Relator, o Ministro Ilmar Galvão , destacou que o constituinte teria, com o intuito de prevenir o agravamento das desigualdades regionais, prestigiado com o ICMS os estados onde ocorresse o consumo de lubrificantes ou de combustíveis líquidos ou gasosos derivados do petróleo, em detrimento dos estados produtores. Para tanto, se estabeleceu, no texto constitucional, norma com o intuito de “eliminar, como fonte geradora de ICMS, os poços de petróleo e as refinarias instaladas em poucos Estados, na medida em que exclui da incidência do tributo as operações destinadas ao abastecimento das demais unidades federadas”. Atento a isso, o Tribunal Pleno concluiu que o beneplácito constante daquele dispositivo “não foi instituído em prol do consumidor, mas do Estado de destino dos produtos em causa, ao qual caberá, em sua totalidade, o ICMS sobre eles incidente, desde a remessa até o consumo”.

Acerca do federalismo fiscal no contexto da tributação por meio do IPVA, vale ainda destacar um importante ponto.

A ausência de normas gerais sobre o IPVA e daquela disciplina do Senado Federal cria cenário favorável para que alguns poucos estados cobrem o imposto de maneira menos onerosa (portanto, mais vantajosa) para o contribuinte. Isso estimula concentrações injustas de

12

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 61

ADI 4612 / SC

licenciamentos de automóveis nessas unidades federadas .

Corroborando esse entendimento, cito a matéria intitulada “Por que 67% dos carros de locadora no Brasil têm placa de Minas Gerais”, publicada pelo site Uol (29/11/19):

“Se você alugar um carro ou solicitar um veículo de transporte individual por aplicativo, é bem provável que ele tenha placa de Minas Gerais, mesmo circulando majoritariamente em outro Estado.

De acordo com a Abla (Associação Brasileira das Locadoras de Automóveis), 67% da frota de 826.331 automóveis e comerciais leves para aluguel registrada em 2018 são de veículos emplacados em território mineiro - o percentual corresponde a 554.917 veículos.

Cerca de 150 mil veículos para aluguel ou 18% da frota das locadoras hoje são conduzidos por motoristas de plataformas como Uber, Cabify e 99, informa a associação. Qual é o motivo dessa preferência por Minas Gerais?

Uma razão aparentemente óbvia é que a Secretaria de Fazenda de Minas cobra alíquota de 1% do IPVA para locadoras ou 1/4 do percentual praticado para automóveis licenciados para pessoas físicas. Porém, não é o único Estado a oferecer esse benefício para o setor: o Paraná também cobra 1% dessa categoria de veículos. No Rio de Janeiro, a alíquota é ainda menor: apenas 0,5%.

Em São Paulo, locadoras têm desconto de 50% na alíquota, que varia conforme o tipo de veículo - carros flex normalmente recolhem 4% .” (grifo nosso).

5. DA POSSIBILIDADE DE O IPVA TER COMO FATO GERADOR A PROPRIEDADE, PLENA OU NÃO, DE VEÍCULOS AUTOMOTORES.

Alega a requerente ser inconstitucional a expressão “plena ou não” constante do art. 2º da Lei catarinense nº 7.543/88, o qual possui o seguinte teor:

13

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 61

ADI 4612 / SC

“Art. 2º - O imposto sobre a propriedade de veículos automotores tem como fato gerador a propriedade, plena ou não , de veículos automotores de qualquer espécie” (grifo nosso).

Articula, em síntese, que o imposto só pode recair sobre a propriedade de veículo automotor, e não sobre o domínio ou a posse desse bem, isoladamente considerados.

Não vislumbro a inconstitucionalidade apontada.

Em primeiro lugar, o Estado de Santa Catarina editou a regra em referência com apoio na competência legislativa plena à qual alude o art. 24, § 3º, do texto constitucional. Não há, assim, inconstitucionalidade formal na espécie.

Em segundo lugar, precedente da Corte aponta que a expressão atacada não viola, no sentido material, a Constituição. Sobre o assunto, cito o julgamento do RE nº 594.015/SP, em que se discutiu a aplicação da imunidade tributária recíproca para afastar a incidência do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) em relação a imóvel pertencente à União arrendado a sociedade de economia mista exploradora de atividade econômica em sentido estrito.

Na ocasião, o Relator, Ministro Marco Aurélio , além de sustentar a inviabilidade de se reconhecer a incidência daquela imunidade na espécie, aduziu ser possível a cobrança do imposto em face de tal empresa, na qualidade de contribuinte de direito . A respeito desse último ponto, Sua Excelência destacou a necessidade de se observarem os arts. 32 e 34 do Código Tributário Nacional (CTN), que estabelecem ser (i) fato gerador do tributo, além da propriedade, o domínio útil e a posse de imóvel por natureza ou por acessão física, e (ii) contribuinte da exação, fora o proprietário, o titular de seu domínio útil ou seu possuidor a qualquer título. Mais à frente, reiterando o voto que proferiu no RE nº 253.472/SP, Sua Excelência consignou que essas disciplinas teriam levado a Corte a editar a Súmula nº 583, a qual reconheceria a validade d da eleição do promitente comprador de imóvel residencial transcrito em nome de autarquia como contribuinte daquele tributo:

14

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 61

ADI 4612 / SC

“Relativamente ao IPTU, a Carta de 1988 não trouxe inovação. Compete aos municípios instituí-lo, considerada a propriedade predial e territorial urbana. Pois bem, sob tal aspecto, há muito encontra-se em vigor o disposto no artigo 32 do Código Tributário Nacional, no que revela como fato gerador do tributo a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, conforme definido na lei civil, localizado na zona urbana do município.

Mais do que isso, o Código define como contribuinte do imposto em seu artigo 34 o titular de seu domínio útil ou o seu possuidor a qualquer título. Essas balizas levaram a Corte a editar, tendo em vista os casos concretos, o Verbete nº 583 da Súmula:

Promitente comprador de imóvel residencial transcrito em nome de autarquia é contribuinte do imposto predial territorial urbano.

Ora, não se afigura como fato gerador do imposto em comento apenas a propriedade, o que desaguaria na convicção de ser contribuinte de direito, sempre e sempre, o proprietário. Requer-se a existência física do imóvel, mas admissível é que se tome como fato gerador não só a propriedade, como também o domínio útil ou a posse quando esses fenômenos não estão na titularidade daquele que normalmente os tem, ou seja, o proprietário. ” (grifo nosso).

Disso se extrai que o constituinte, ao dispor sobre o IPTU no art. 156, I, não fixou qual é o conceito de propriedade para efeito dessa tributação , deixando espaço para o legislador tratar do assunto.

Em meu modo de ver, esse entendimento aplica-se, mutatis mutandis , também ao IPVA. Afinal, o texto constitucional se vale do mesmo instituto, a propriedade, para disciplinar ambos os impostos:

“Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal

15

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 61

ADI 4612 / SC

instituir impostos sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

[...]

III - propriedade de veículos automotores. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)” (destaquei);

“Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana” (grifos nossos).

Como se vê, a Constituição também admite que o legislador eleja como fato gerador do IPVA não só a propriedade, mas também o domínio útil e a posse a qualquer título de veículo automotor. E ela permite serem nomeados como contribuintes de direito do tributo, além do proprietário, o titular do domínio útil e o possuidor, a qualquer título, do bem.

Tendo em vista as considerações acima, conclui-se que (i) é constitucional a lei estadual que prevê ser fato gerador do imposto a propriedade, plena ou não, de veículo automotor, e (ii) insustentável a alegação de que o imposto não pode alcançar os que exercitem a posse ou o domínio da coisa.

Convém destacar, aliás, que, de acordo com a Resolução nº 339/10 do Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN) 20 , é permitida a anotação, junto ao Registro Nacional de Veículos Automotores (RENAVAM), dos contratos de comodato e de aluguel ou arrendamento não vinculado ao financiamento do automóvel. E, realizada essa anotação, o Certificado de Registro e Licenciamento do Veículo (CRLV) deve ser atualizado, de modo que passe a nele constar, além do nome do proprietário do bem, “a expressão ‘Possuidor’ seguida do CPF ou CNPJ de quem terá a posse do veículo e a data de término do contrato, se houver”.

Também é oportuno citar a Resolução nº 689/17 do CONTRAN 21 , que

20 Disponível em:

.

21 Disponível em:

16

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 61

ADI 4612 / SC

estabelece o Registro Nacional de Gravames (RENAGRAV), subsistema do RENAVAM, e obriga o registro dos contratos de garantias de alienação fiduciária em operações financeiras, consórcio, arrendamento mercantil, reserva de domínio ou penhor, celebrados por instrumento público ou privado. Feito o registro, aponta o ato normativo que o gravame deve ser anotado no campo de observações do Certificado de Registro de Veículos (CRV) e do CRLV.

Vê-se, assim, que o principal documento atinente ao veículo automotor, o CRLV, tem a capacidade de exteriorizar não só quem é o proprietário pleno, mas também o titular do domínio útil e o possuidor, a qualquer título, do bem que surgem em virtude dos negócios mais comuns que desdobram a posse da coisa.

6. DA ALEGADA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA TERRITORIALIDADE. DA CAPACIDADE TRIBUTÁRIA ATIVA ATINENTE AO IMPOSTO.

De início, cabe destacar, como bem o fez o Dr. Daniel Monteiro Peixoto, em sustentação oral pela ANAV, que a presente ação direta, embora tenha alguns pontos em comum com o RE nº 1.016.605/MG, tem também algumas diferenças sensíveis em relação ao que está em discussão nesse apelo extremo.

No paradigma do Tema nº 708, tem-se uma empresa, sediada no Estado de Minas Gerais, que efetuou licenciamento do veículo no Estado de Goiás, abrindo-se discussão a respeito de qual dessas unidades federadas teria direito à cobrança do IPVA.

Já na presente ação direta, não há, propriamente, essa dicotomia entre domicílio e licenciamento, pois, de ordinário, as empresas de locação efetuam o licenciamento de seus veículos em suas sedes. Note-se que, aqui, se questionam normas que possibilitam a cobrança do IPVA pelo Estado de Santa Catarina relativamente a veículos pertencentes a empresas locadoras e de arrendamento de veículos com filiais em tal unidade federal licenciados em outra, em razão do domicílio tributário por elas eleito (ordinariamente suas sedes).

.

17

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 61

ADI 4612 / SC

Assevera a requerente que o Estado de Santa Catarina só poderia cobrar o imposto em relação aos “proprietários com domicílio eleito e com seus veículos automotores registrados” nessa unidade federada. Registra a possibilidade de o sujeito passivo, à luz do art. 127 do CTN, decidir sobre o local de seu domicílio tributário.

Assim, aponta não ser possível o imposto catarinense atingir empresas de locação e de arrendamento de veículos localizadas ou com filiais em Santa Catarina que tenham veículos licenciados em outro estado, em função do domicílio tributário por elas eleito.

Nesse passo, diz serem inconstitucionais os arts. 2º, § 1º, IV, e § 2º; 7º, §§ 1º, 2º e 3º; 9ª, § 1º; e 18-B da Lei nº 7.543/88, com as redações dadas pela Lei nº 15.242/10. Transcrevo o teor desses dispositivos:

“Art. 2º O imposto sobre a propriedade de veículos automotores tem como fato gerador a propriedade, plena ou não, de veículos automotores de qualquer espécie.

§ 1º Considera-se ocorrido o fato gerador:

[...]

IV - relativamente a veículo de propriedade de empresa locadora na data em que vier a ser locado ou colocado à disposição para locação no território deste Estado, em se tratando de veículo registrado anteriormente em outro Estado.

§ 2º O disposto no inciso IV do § 1º aplica-se às empresas locadoras de veículos qualquer que seja o seu domicílio, sem prejuízo da aplicação das disposições dos incisos I a III, no que couber.

[...]

Art. 7º O imposto é devido no município em que o veículo deva ser registrado, matriculado ou licenciado.

§ 1º Nas seguintes hipóteses o imposto será devido:

I - no estabelecimento situado neste Estado, quanto aos veículos que a ele estejam vinculados na data da ocorrência do fato gerador;

II - no estabelecimento onde o veículo estiver disponível para entrega ao locatário na data da ocorrência do fato

18

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 61

ADI 4612 / SC

gerador, na hipótese de contrato de locação avulsa; e

III - no local do domicílio do locatário ao qual estiver vinculado o veículo na data de ocorrência do fato gerador, na hipótese de locação de veículo para integrar sua frota.

§ 2º Tratando-se de veículo de propriedade de empresa de arrendamento mercantil, o imposto será devido no local de domicílio ou residência do arrendatário.

§ 3º Excetua-se do disposto no § 1º, inciso II, o veículo destinado à locação avulsa em caráter eventual.

[...]

Art. 9º O comprovante do pagamento do IPVA é vinculado ao veículo e, no caso de sua alienação, será transferido ao novo proprietário, para efeito de registro ou averbação no órgão competente.

§ 1º No ano de transferência para este Estado, de veículo regularizado em outra unidade da Federação, não será exigido novo pagamento do imposto, passando-se a exigi-lo a partir do exercício seguinte, exceto na hipótese do inciso IV do § 1º do art. 2º.

[...]

Art. 18-B. As disposições desta Lei relativas às empresas locadoras são aplicáveis aos veículos de propriedade de empresas de arrendamento mercantil, quando o arrendatário for empresa locadora ” (grifo nosso).

Encontra-se em discussão a definição quanto à titularidade da capacidade ativa concernente ao IPVA. Como regra, é titular de tal capacidade o estado onde está efetivamente licenciado o veículo automotor. São dois os principais motivos que amparam esse entendimento.

Em primeiro lugar, a orientação está alinhada com a materialidade do imposto. O licenciamento se traduz, pode-se assim dizer, em uma exteriorização do próprio direito de propriedade . Nesse sentido, o local onde aquele ato é realizado tem forte conexão com esse direito e, consequentemente, com o domicílio do proprietário, centro habitual de

19

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 61

ADI 4612 / SC

suas atividades.

Em segundo lugar, é razoável, à luz do art. 158, III, da Constituição Federal, considerar o local do licenciamento do veículo automotor não só para efeito de distribuição entre os municípios de parte do produto da arrecadação do tributo, mas também para estabelecer qual é o estado detentor da capacidade ativa atinente ao imposto . Sobre o assunto, transcrevo lição de Gladston Mamede:

“[...] o legislador constituinte, ao disciplinar que 50% do produto arrecadado com a tributação serão destinados ao Município onde esteja inscrito o veículo, acabou por estipular – ainda que por via transversa – uma solução para eventuais dúvidas quanto à competência territorial para a exigência tributária. Vale dizer, ao estipular o destino da arrecadação, a Constituição explicitou ser o registro o critério para se aferir a competência para tributar (o sujeito ativo da relação tributária). E quanto ao registro, vigem regras próprias, disciplinadas nas legislações correspondentes, como o Código de Trânsito Brasileiro. [...] Sente-se aqui com mais vigor os efeitos da ausência da legislação complementar...” (MAMEDE, Gladston. IPVA ; Impostos sobre a propriedade de veículos automotores. São Paulo: RT, 2002. p. 107).

Convém destacar, no entanto, que o licenciamento deve guardar estreita relação com a propriedade, isto é, com o núcleo da materialidade do tributo. Caso isso não aconteça, acabarão surgindo situações incongruentes, e o referido critério não servirá para definir a qual estado pertence a capacidade ativa para cobrar o imposto.

Com efeito, não raramente verificamos situação em que uma empresa qualquer, v.g ., a que se dedica ao comércio de mercadorias, registra e licencia veículos automotores seus em estado no qual não se encontra o estabelecimento empresarial ao qual estão eles vinculados (ou ligados em caráter não esporádico).

Também com alguma frequência visualizamos caso em que uma locadora de veículos faz o licenciamento dos automóveis de sua frota em

20

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 61

ADI 4612 / SC

certo estado, mas, em caráter não esporádico, os coloca à disposição para locações avulsas em estabelecimento seu localizado em estado diverso.

Vide que, nesses casos, os automóveis são licenciados num estado, mas se encontram vinculados a unidades empresariais de seus proprietários localizadas em outro.

Em quadros como esses, que critério deve ser aplicado para se determinar qual a unidade federada tem a capacidade ativa concernente ao IPVA?

Julgo não ser apropriado utilizar o critério do efetivo local de licenciamento do veículo.

Se isso fosse feito, haveria desconexão entre a cobrança do tributo e sua materialidade. Nas hipóteses retratadas, o licenciamento (i) dá apenas a aparência de que o aspecto material da exação acontece no estado onde esse ato foi realizado e (ii) cria um elo meramente formal entre tal unidade e o veículo. Com efeito, usualmente se observa que, nessas situações, a propriedade sobre o veículo automotor não é efetivamente exercida em tal unidade federada. Ademais, o licenciamento ali acontece, usualmente, apenas para o proprietário ficar sujeito a menor carga de IPVA.

De mais a mais, ao se utilizar o referido critério, haveria a chancela de cenário incongruente com a interpretação teleológica das normas que instituem o tributo. Tendo em vista a experiência, percebe-se que, muitas vezes, o veículo tende a não ser utilizado prioritariamente no estado onde o licenciamento é realizado. O uso do critério em tela faria com que receitas decorrentes do tributo fossem para essa unidade, que, como se vê, tende a ser pouquíssimo onerada com a circulação do automóvel.

Também não considero adequado aplicar o critério do local em que o veículo automotor está sendo utilizado em determinado momento. Isso traria insegurança jurídica, pois o automóvel pode, em condições normais, ser utilizado livremente em todo o país. Não obstante, entendo que a constatação do uso do veículo em certas circunstâncias pode ser aproveitada para evidenciar sua vinculação a unidade federada diversa daquela na qual esteja ele licenciado.

21

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 61

ADI 4612 / SC

Segundo minha compreensão, o critério para se determinar qual é o estado detentor da capacidade ativa atinente ao imposto em situações como aquelas descritas é o do local da residência ou do domicílio – assim entendido, no caso de pessoa jurídica, o local de seu estabelecimento – a que se encontra vinculado (vínculo substancial, e não meramente formal) o automóvel.

Nesse ponto, faço uma observação. Pela tradição jurídica, o estabelecimento da pessoa jurídica pode ser considerado seu domicílio. Havendo mais de um, cada qual pode ser entendido como um domicílio diferente em relação aos atos nele praticado e a fatos a eles pertinentes, inclusive quando dão origem a obrigação tributária principal (art. 75, § 1º, do Código Civil e art. 127, II, do CTN). Trata-se do princípio da autonomia dos estabelecimentos, comumente adotado na legislação tributária. Vide , v . g ., o art. 609, IV, do Decreto nº 7.212/10, o qual, ao regulamentar o IPI, assevera que “são considerados autônomos, para efeito de cumprimento da obrigação tributária, os estabelecimentos, ainda que pertencentes a uma mesma pessoa física ou jurídica”. Nesse sentido, para efeito de tributação por meio do IPVA, é possível considerar como domicílio o único estabelecimento da pessoa jurídica ou, na hipótese de pluralidade de estabelecimentos, cada um deles.

Pois bem. São dois os principais motivos que amparam o entendimento de que é legítimo, para se solucionar a controvérsia, o uso do critério do local do domicílio ou da residência a que se encontra vinculado o automóvel .

Primeiro, quando do advento da EC nº 27/85, que criou a competência dos estados e do Distrito Federal para instituir o IPVA, vigia o Código Nacional de Trânsito (Lei nº 5.108/66). Segundo ele, todo veículo automotor estava sujeito a licenciamento no município de domicílio ou residência de seu proprietário 22 .

Tendo presente essa regra – que se pressupunha ser respeitada –,

22 Lei nº 5.108/66: “Art. 57. Os veículos automotores[,] de propulsão humana ou tração

animal, reboques, carretas e similares, em circulação nas vias terrestres do País, estão sujeitos a licenciamento no município de domicílio ou residência de seus proprietários”.

22

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 61

ADI 4612 / SC

estabeleceu-se na Constituição de 1969, por meio daquela emenda, pertencer metade do IPVA arrecadado pelo estado ao município onde tivesse sido realizado o licenciamento do automóvel. O objetivo era, como se viu, compensar, em certo grau, os ônus decorrentes da circulação desse veículo em tal municipalidade .

Disso se depreende ter o legislador constituinte partido do pressuposto de que, ao cabo, o local de domicílio ou residência do proprietário do bem seria um critério razoável para se encontrar a região tendente a ser a mais afetada com a circulação do veículo automotor. Ao que tudo indica, o constituinte de 1987-88 também partiu do mesmo pressuposto. Repare-se que, quando do advento da Carta cidadã, ainda vigia o mesmo código.

Não é difícil perceber que, em casos como aqueles descritos, a região onde se situa o estabelecimento ao qual o automóvel se conecta em caráter não esporádico é a que tende a ser a mais onerada com sua circulação. Afinal, ali ele tem a propensão de ser mais utilizado. E é bom, mais uma vez, recordar que essa unidade empresarial, seja ela a única da pessoa jurídica proprietária do veículo, ou seja uma dentre várias, pode ser considerada como domicílio, para efeito de tributação por meio do IPVA.

Muito por conta da interpretação teleológica da norma que institui o tributo, diga-se de passagem, a lei fez por bem não permitir a cobrança do IPVA em relação ao veículo que, embora registrado anteriormente em outro estado, seja destinado à locação avulsa em caráter eventual em Santa Catarina (art. 7º, § 3º). Como se depreende, esse veículo tende a ser pouco utilizado nesse estado.

O segundo motivo que ampara a utilização do critério do local do domicílio ao qual se encontra vinculado o automóvel para solucionar a questão pertinente é a existência de coerência entre esse critério e a materialidade da exação. Isso é muito importante.

Dentre os atributos inerentes ao direito de propriedade, quais sejam, o de usar, o de gozar, o de dispor da coisa e o de reavê-la de quem injustamente a possua ou detenha, o primeiro (o de usar) tem fortíssima

23

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 61

ADI 4612 / SC

conexão com o imposto, como demonstra a história. Como visto, esse atributo, no que concerne ao IPVA, deve ser compreendido como exercido no estado onde se localiza o domicílio ou a residência a que está o automóvel vinculado, pois é nessa unidade federada que o veículo tende a mais circular, ou seja, a ser utilizado.

Afora isso, é certo que o atual Código de Trânsito Brasileiro (CTB), tal como aquele que vigia quando do advento da Constituição de 1969, impõe que o licenciamento deve ser efetivado no município de domicílio ou residência do proprietário do veículo automotor (art. 120 c/c o art. 130), constituindo infração gravíssima fazer declaração falsa de domicílio (art. 242) .

Recorde-se, de mais a mais, que a realização do licenciamento do veículo em outra unidade federada, mormente a fim de se pagar menos tributo, cria um vínculo meramente formal entre o bem e essa unidade e dá apenas a simples aparência de que ali se concretiza o aspecto material da exação.

Pois bem. Com base nas razões acima destacadas, chega-se à conclusão de que, em casos como os citados, a capacidade ativa concernente ao IPVA pertence ao estado no qual está localizado o estabelecimento (domicílio da pessoa jurídica) a que se vincula, de modo substancial, o automóvel e é nele que deve ser realizado o licenciamento.

Corroborando esse entendimento cito o seguinte trecho da doutrina:

“Já quanto às pessoas jurídicas – que são o motivo maior da polêmica provocada pelos Estados que se sentem prejudicados – a solução não pode ser diferente: deve prevalecer como critério espacial do IPVA o local onde o veículo estiver licenciado, que, a seu turno, deve corresponder ao domicílio da pessoa jurídica. Mas, aqui, há uma diferença substancial: se a pessoa jurídica tem por objeto social o uso de veículos (como uma transportadora ou uma locadora de automóveis), a frota destinada ao atendimento dos clientes daquela unidade empresarial, como uma filial, deve estar vinculada à filial, e não à matriz ou outra filial, devendo esses

24

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 61

ADI 4612 / SC

veículos, portanto, estar licenciados no território do Estado onde está situado esse estabelecimento, dando ensejo, pois, ao recolhimento do IPVA para o Estado onde está a filial. Ainda que a frota seja renovável e que o cliente que loca um veículo possa circular livremente, é evidente que há automóveis vinculados àquela determinada filial para o atendimento desses clientes, filial essa que, formalmente, tem domicílio nesse dado Estado, de tal maneira que não parece correto que o instrumento para consecução da atividade-fim da filial não esteja ligado a ela, em seu domicílio, mas sim à matriz ou outra filial. É claro que esse posicionamento está sujeito a críticas a partir da perspectiva contábil, mas ninguém, por certo, há de pactuar com subterfúgios caracterizadores de fraude, motivadores dessa verdadeira guerra fiscal.

[...]

[…] Quanto ao critério espacial, diante da verdadeira guerra fiscal instaurada, a base constitucional segura a defini-lo é o do local onde o veículo foi licenciado, que, por sua vez, deve corresponder ao domicílio do contribuinte. No caso de empresas que usam veículos como realização do seu objeto social a frota deve estar vinculada às filiais respectivas responsáveis pelo atendimento dos seus clientes, sob pena de configuração de fraude” (LOUBET, Leonardo Furtado. O direito tributário deve continuar a avançar : o IPVA, esse (ainda) ilustre desconhecido. In : Revista dos Tribunais, ano 1, volume 2, set.-out., 2016 – grifo nosso).

Desse modo, considero constitucionais os dispositivos da legislação catarinense ora analisados.

Em todo caso, é importante deixar consignado que o produto da arrecadação do IPVA deve ser partilhado com o município onde se situa o domicílio (podendo ser um estabelecimento, no caso de pessoa jurídica) ou a residência a que estiver o automóvel vinculado, para se manter a harmonia do sistema e o respeito à interpretação teleológica das normas que estabelecem o tributo.

25

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 61

ADI 4612 / SC

7. DA ALEGADA EXISTÊNCIA DE BITRIBUTAÇÃO E OFENSA AO PRINCÍPIO FEDERATIVO.

Aduz a requerente que os dispositivos mencionados no item anterior permitem que dois estados federados tributem um único fato jurídico.

Não verifico essa inconstitucionalidade.

Como asseverou o AGU, o legislador estadual editou regra visando justamente “evitar a situação de tributação simultânea do IPVA”. Essa disciplina se encontra no art. 8º-A da Lei nº 7.543/88, com a redação dada pela Lei nº 15.242/10, a seguir reproduzido:

“Art. 8º-A. Será dispensado o pagamento do imposto relativo ao veículo de propriedade de empresa locadora, a partir do mês seguinte ao da transferência para operação do veículo em outra unidade da Federação, em caráter não esporádico, desde que seja comprovado o pagamento proporcional aos meses restantes do ano civil em favor da unidade da Federação de destino, se assim estiver previsto na legislação da referida unidade.

Parágrafo único. O imposto pago será restituído proporcionalmente em relação ao período em que se configurar a hipótese prevista neste artigo.”

Anote-se que, na hipótese de o automóvel de empresa de locação de veículos, no decorrer do ano, deixar de se vincular a estabelecimento situado num estado e passar a se conectar, em caráter não esporádico, a outro, localizado em estado diferente, é justo que essas unidades federadas cobrem IPVA proporcionalmente ao período no qual o automóvel esteve ligado a cada uma delas.

Isso preserva não só o télos do tributo, mas também a isonomia. Afinal, as regiões tendentes a serem as mais afetadas pela circulação do veículo serão compensadas, em boa medida, com as receitas decorrentes dessa tributação, e o contribuinte não receberá tratamento desarrazoado quando comparado com os demais. Não há aqui tributação simultânea, e

26

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 61

ADI 4612 / SC

sim sucessiva.

8. DA ALEGADA VIOLAÇÃO DO TEXTO CONSTITUCIONAL AO TER A LEI TRATADO DE DOMICÍLIO TRIBUTÁRIO, DE SOLIDARIEDADE E DE RESPONSABILIDADE DE TERCEIROS.

Em primeiro lugar, argumenta a requerente que o art. 127 do CTN permite a eleição do domicílio tributário pelo contribuinte, devendo, assim, o IPVA ser exigido nesse domicílio. Todavia, diz que a lei questionada (arts. 2º, § 2º; 7º, § 1º, I a III, e §§ 2º e 3º; 9º; e 18-B, da Lei nº 7.543/88) estaria em descompasso com essa disciplina. Nesse sentido, aponta ter havido contrariedade ao art. 24, § 3º, da Constituição, que atribui competência legislativa plena aos estados somente na hipótese de inexistir norma geral sobre a matéria em alusão.

Considero já ter sido afastada, nas passagens anteriores, a alegada inconstitucionalidade. Note-se, assim, que não pode o contribuinte abusar do direito de eleger domicílio tributário de modo a contrariar o núcleo da materialidade do IPVA, o télos do tributo e, ao cabo, o pacto federativo, preceitos de envergadura constitucional.

Em segundo lugar, a requerente aduz que ofendeu o texto constitucional o § 3º, I e II, do art. da Lei nº 7.543/88, incluído pela Lei nº 15.242/10, a seguir transcrito:

“Art. 3º É contribuinte do IPVA o proprietário do veículo automotor.

[...]

§ 3º Respondem solidariamente pelo pagamento do imposto e dos acréscimos legais, em relação aos fatos geradores ocorridos nos exercícios em que o veículo estiver sob locação, sem a comprovação do pagamento do imposto:

I - a pessoa jurídica de direito privado, bem como o sócio, diretor, gerente ou administrador, que tomar em locação veículo para uso neste Estado; e

II - o agente público responsável pela contratação de

27

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 61

ADI 4612 / SC

locação de veículo, para uso neste Estado por pessoa jurídica de direito público ” (grifo nosso).

Especificamente, argumenta a requerente ter a lei questionada veiculado disciplina oposta à prevista no art. 128 do CTN 23 , elencando como responsáveis solidários “pessoas completamente desvinculadas ao fato jurídico tributário, que nem de longe se aproximam daquelas arroladas [no] art [.] 134 [do mesmo código] 24 ”.

Já os requeridos, o AGU e o PGR defendem a constitucionalidade das disposições acima destacadas, pois elas teriam, em síntese, se limitado a criar hipótese de solidariedade passiva, nos termos do art. 124, II, do CTN, o qual preceituaria serem “solidariamente obrigadas (…) as pessoas expressamente designadas por lei”.

Pois bem. No RE nº 562.276/PR, Relatora a Ministra Ellen Gracie , aduziu, de início, caber a lei complementar estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, nos termos do art. 146, III, da Constituição Federal. Mais à frente em seu voto, disse que o art. 124, II, do CTN, não permitiria que fossem instituídas hipóteses de responsabilidade tributária sem a observância das normas gerais de direito tributário

23 “Art. 128. Sem prejuízo do disposto neste capítulo, a lei pode atribuir de modo

expresso a responsabilidade pelo crédito tributário a terceira pessoa, vinculada ao fato gerador da respectiva obrigação, excluindo a responsabilidade do contribuinte ou atribuindo-a a este em caráter supletivo do cumprimento total ou parcial da referida obrigação”.

24 “Art. 134. Nos casos de impossibilidade de exigência do cumprimento da obrigação

principal pelo contribuinte, respondem solidariamente com este nos atos em que intervierem ou pelas omissões de que forem responsáveis: I - os pais, pelos tributos devidos por seus filhos menores; II - os tutores e curadores, pelos tributos devidos por seus tutelados ou curatelados; III - os administradores de bens de terceiros, pelos tributos devidos por estes; IV - o inventariante, pelos tributos devidos pelo espólio; V - o síndico e o comissário, pelos tributos devidos pela massa falida ou pelo concordatário; VI - os tabeliães, escrivães e demais serventuários de ofício, pelos tributos devidos sobre os atos praticados por eles, ou perante eles, em razão do seu ofício; VII - os sócios, no caso de liquidação de sociedade de pessoas. Parágrafo único. O disposto neste artigo só se aplica, em matéria de penalidades, às de caráter moratório”.

28

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 61

ADI 4612 / SC

constantes dos arts. 128, 134 e 135 25 do mesmo código.

De acordo com Sua Excelência, o inciso III do art. 135 versaria, “em caráter geral, com aplicação a tributos de quaisquer dos entes políticos”, sobre a responsabilidade dos diretores, gerentes e representantes de pessoas jurídicas. Segundo o dispositivo, esses sujeitos são pessoalmente responsáveis pelos créditos correspondentes a obrigações tributárias resultantes de atos praticados com excesso de poderes ou infração de lei, contrato social ou estatutos .

Com base nessas referências, concluiu a Relatora, naquela ocasião, ter o art. 13 da Lei nº 8.620/93 invadido reserva de lei complementar. Isso porque esse dispositivo teria estabelecido “ exceção desautorizada à norma geral de direito tributário consubstanciada no art. 135, III do CTN ” ao estabelecer que a mera condição de sócio de empresa de responsabilidade limitada seria suficiente para atribuir a ele a responsabilidade solidária pelos débitos da respectiva sociedade junto à Seguridade Social.

O julgado foi assim ementado:

“DIREITO TRIBUTÁRIO. RESPONSABILIDADE TRIBUTÁRIA. NORMAS GERAIS DE DIREITO TRIBUTÁRIO. ART 146, III, DA CF. ART. 135, III, DO CTN. SÓCIOS DE SOCIEDADE LIMITADA. ART. 13 DA LEI 8.620/93. INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL. REPERCUSSÃO GERAL. APLICAÇÃO DA DECISÃO PELOS DEMAIS TRIBUNAIS. 1. Todas as espécies tributárias, entre as quais as contribuições de seguridade social, estão sujeitas às normas gerais de direito tributário. 2. O Código Tributário Nacional estabelece algumas regras matrizes de responsabilidade tributária, como a do art. 135, III, bem como diretrizes para que o legislador de cada ente político estabeleça

25 “Art. 135. São pessoalmente responsáveis pelos créditos correspondentes a

obrigações tributárias resultantes de atos praticados com excesso de poderes ou infração de lei, contrato social ou estatutos: I - as pessoas referidas no artigo anterior; II - os mandatários, prepostos e empregados; III - os diretores, gerentes ou representantes de pessoas jurídicas de direito privado”.

29

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 61

ADI 4612 / SC

outras regras específicas de responsabilidade tributária relativamente aos tributos da sua competência, conforme seu art. 128. 3. O preceito do art. 124, II, no sentido de que são solidariamente obrigadas ‘as pessoas expressamente designadas por lei’, não autoriza o legislador a criar novos casos de responsabilidade tributária sem a observância dos requisitos exigidos pelo art. 128 do CTN, tampouco a desconsiderar as regras matrizes de responsabilidade de terceiros estabelecidas em caráter geral pelos arts. 134 e 135 do mesmo diploma. A previsão legal de solidariedade entre devedores – de modo que o pagamento efetuado por um aproveite aos demais, que a interrupção da prescrição, em favor ou contra um dos obrigados, também lhes tenha efeitos comuns e que a isenção ou remissão de crédito exonere a todos os obrigados quando não seja pessoal (art. 125 do CTN)– pressupõe que a própria condição de devedor tenha sido estabelecida validamente. 4. A responsabilidade tributária pressupõe duas normas autônomas: a regra matriz de incidência tributária e a regra matriz de responsabilidade tributária, cada uma com seu pressuposto de fato e seus sujeitos próprios. A referência ao responsável enquanto terceiro (dritter Persone, terzo ou tercero) evidencia que não participa da relação contributiva, mas de uma relação específica de responsabilidade tributária, inconfundível com aquela. O ‘terceiro’ só pode ser chamado responsabilizado na hipótese de descumprimento de deveres próprios de colaboração para com a Administração Tributária, estabelecidos, ainda que a contrario sensu, na regra matriz de responsabilidade tributária, e desde que tenha contribuído para a situação de inadimplemento pelo contribuinte. 5. O art. 135, III, do CTN responsabiliza apenas aqueles que estejam na direção, gerência ou representação da pessoa jurídica e tão somente quando pratiquem atos com excesso de poder ou infração à lei, contrato social ou estatutos. Desse modo, apenas o sócio com poderes de gestão ou representação da sociedade é que pode ser responsabilizado, o que resguarda a pessoalidade entre o ilícito (mal gestão ou representação) e a

30

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 61

ADI 4612 / SC

conseqüência de ter de responder pelo tributo devido pela sociedade. 6. O art. 13 da Lei 8.620/93 não se limitou a repetir ou detalhar a regra de responsabilidade constante do art. 135 do CTN, tampouco cuidou de uma nova hipótese específica e distinta. Ao vincular à simples condição de sócio a obrigação de responder solidariamente pelos débitos da sociedade limitada perante a Seguridade Social, tratou a mesma situação genérica regulada pelo art. 135, III, do CTN, mas de modo diverso, incorrendo em inconstitucionalidade por violação ao art. 146, III, da CF. 7. O art. 13 da Lei 8.620/93 também se reveste de inconstitucionalidade material, porquanto não é dado ao legislador estabelecer confusão entre os patrimônios das pessoas física e jurídica, o que, além de impor desconsideração ex lege e objetiva da personalidade jurídica, descaracterizando as sociedades limitadas, implica irrazoabilidade e inibe a iniciativa privada, afrontando os arts. , XIII, e 170, parágrafo único, da Constituição. 8. Reconhecida a inconstitucionalidade do art. 13 da Lei 8.620/93 na parte em que determinou que os sócios das empresas por cotas de responsabilidade limitada responderiam solidariamente, com seus bens pessoais, pelos débitos junto à Seguridade Social. 9. Recurso extraordinário da União desprovido. 10. Aos recursos sobrestados, que aguardavam a análise da matéria por este STF, aplica-se o art. 543-B, § 3º, do CPC” (RE nº 562.276/PR, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJe de 10/2/11 – grifo nosso).

A meu ver, parte do inciso I do § 3º do art. 3º em comento incidiu em inconstitucionalidade formal parecida com a referida nesse julgado.

Com efeito, o dispositivo diz que a mera condição de sócio, diretor, gerente ou administrador da pessoa jurídica de direito privado que toma em locação veículo para uso em Santa Catarina é suficiente para lhes atribuir a responsabilidade solidária quanto ao IPVA e aos acréscimos legais relativos aos fatos geradores ocorridos nos exercícios em que o automóvel estiver sob locação sem a comprovação do pagamento do imposto.

31

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 61

ADI 4612 / SC

Como se vê, para atribuir a responsabilidade, em nenhum momento a lei fez referência à prática, por tais pessoas, de atos com excesso de poder ou infração de lei, a contrato social ou a estatuto. Tenho, para mim, que isso já é suficiente para declarar a inconstitucionalidade formal do dispositivo.

Não se alegue que, em relação ao administrador referido no art. 3º, § 3º, I, da lei questionada, aplicar-se-ia o art. 134, III, do CTN, o qual estabelece a responsabilidade solidária dos “administradores de bens de terceiros, pelos tributos devidos por estes”. Segundo a doutrina, “tais administradores de bens de terceiros não se confundem com administradores de empresa. Aqueles atuam com condutas reguladas pelo Código Civil, sendo os gestores de negócios (arts. 861 a 875) e mandatários em geral (artigos 653 a 692)” 26 .

Por outro lado, não vislumbro inconstitucionalidade em relação à parte remanescente desse inciso I, relativa à responsabilidade da pessoa jurídica de direito privado locatária de veículo.

A lei, nesse caso, criou hipótese de responsabilidade, com base no art. 121, II, do CTN. Sendo assim, para verificar a constitucionalidade do dispositivo, merece destaque o que diz o art. 128 do mesmo código: para que a lei ordinária atribua a terceira pessoa a responsabilidade pelo crédito tributário, é necessário que ela esteja vinculada ao fato gerador da respectiva obrigação.

Na espécie, pode-se entender que a pessoa jurídica de direito privado locatária de veículo tem vínculo com o fato gerador do IPVA. Afinal, é ela quem realiza o contrato com a locadora de veículos, que é a contribuinte do imposto.

Ademais, tem a pessoa jurídica de direito privado locatária de veículos a capacidade de colaborar com a tributação. Com efeito, é razoável entender que ela pode exigir a comprovação de que houve o pagamento do IPVA atinente ao automóvel objeto da avença. Sobressai da lei em tela que isso deve ser feito. Isso porque ali se diz que a locatária responde pelo tributo e pelos acréscimos legais “em relação aos fatos 26 BECHO, Renato Lopes. A responsabilidade tributária dos sócios tem fundamento

legal? RDDT 182/107, nov. 2010.

32

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 42 de 61

ADI 4612 / SC

geradores ocorridos nos exercícios em que o veículo estiver sob locação, sem a comprovação do pagamento do imposto ” (grifo nosso). Ao não fazer tal exigência, estará a locatária violando dever próprio e poderá ser chamada para pagar o crédito em aberto.

Quanto ao inciso II do § 3º do art. 3º, entendo haver inconstitucionalidade. Refere-se ele à responsabilidade tributária do agente público que responda pela contratação de locação de veículo, para uso em Santa Catarina, por pessoa jurídica de direito público.

Em primeiro lugar, o CTN não trata desse caso ao disciplinar a responsabilidade de terceiros em seus arts. 134 e 135. Em segundo lugar, o dispositivo questionado não se alinha com as determinações do art. 128. Note-se que o agente público responsável pela locação de veículo não tem vínculo com o fato gerador do tributo. Quem possui esse vínculo é o ente da administração pública perante o qual ele atua. Afinal, o contrato de locação se estabelece entre esse ente e a empresa locadora, e não entre ela e o agente público. Há, portanto, inconstitucionalidade formal no dispositivo em comento.

9. DA ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 24, §§ 1º E 3º, E 155, III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

Aduz a requerente que a lei questionada (§ 3º, I e II, do art. 3º e §§ 1º, I e II, 2º e 3º do art. 7º da Lei nº 7.543/88, incluídos pela Lei nº 15.242/10) desvirtuou o fato gerador do IPVA, violando, desse modo, os arts. 24, §§ 1º e 3º; e 155, III, da Constituição Federal.

Não acolho essa alegação. As passagens anteriores de meu voto, mormente os itens 2, 3, 4 e 6, já são suficientes para afastá-la.

10. DA ALEGADA INVASÃO DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA TRIBUTAR SERVIÇOS (ART. 156, III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL).

Afirma a requerente que a lei impugnada (art. 2º da Lei nº 7.543/88 e inciso IV de seu § 1º, acrescido pela Lei nº 15.242/10) acabou por tributar a

33

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 43 de 61

ADI 4612 / SC

atividade econômica desenvolvida pelas empresas de locação de veículos automotores, e não a propriedade desses bens. Assim, entende ter havido violação da competência dos municípios para cobrar o ISS.

Não vislumbro essa inconstitucionalidade.

O art. 2º da Lei nº 7.543/88 é claro no sentido de que o fato gerador do tributo não é, propriamente, a atividade econômica explorada por tais empresas, e sim a propriedade, plena ou não, de veículos automotores de qualquer espécie. E o inciso IV de seu § 1º apenas estabelece o critério temporal da regra matriz de incidência da exação, na hipótese que menciona.

11. CONCLUSÃO.

Ante o exposto, conheço da ação direta de inconstitucionalidade e a julgo parcialmente procedente, tão somente para declarar a inconstitucionalidade formal, por invasão da reserva de lei complementar, da expressão “bem como o sócio, diretor, gerente ou administrador”, constante do inciso Ido § 3º do art. 3º da Lei nº 7.543/88, o qual foi incluído pela Lei nº 15.242/10, ambas do Estado de Santa Catarina.

É como voto.

34

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 44 de 61

16/06/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.612 SANTA CATARINA

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

REQTE.(S) : CONFEDERACAO NACIONAL DO COMERCIO DE

BENS, SERVICOS E TURISMO - CNC

ADV.(A/S) : ORLANDO SPINETTI DE SANTA RITA MATTA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

INTDO.(A/S) : ESTADO DE SANTA CATARINA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE EMPRESAS DE

ALUGUEL DE VEICULOS - ANAV

ADV.(A/S) : DANIEL MONTEIRO PEIXOTO

ADV.(A/S) : CRISTIANE ROMANO

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Com toda a devida vênia ao substancioso voto exarado pelo Ministro Dias Toffoli registro, respeitosamente, minha divergência ante ao voto proferido quando do julgamento do Tema 708, RG:

“REPERCUSSÃO GERAL – IPVA – LOCAL DE RECOLHIMENTO – ARTIGOS 146, INCISOS I E III, E 155, INCISO III, DA CARTA DA REPUBLICA. Possui repercussão geral a controvérsia acerca do local a ser pago o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA, se em favor do estado no qual se encontra sediado ou domiciliado o contribuinte ou onde registrado e licenciado o veículo automotor cuja propriedade constitui fato gerador do tributo.”

Quando do julgamento do Tema 708, RG, assumi posição de que o recolhimento do IPVA deve ser realizado onde registrado e licenciado o veículo.

Trata-se aqui de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada em face da Lei do Estado de Santa Catarina com vistas a exterminar práticas

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 61

ADI 4612 / SC

elisivas/elusivas no âmbito do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) ante a ausência de lei complementar nacional.

São os fatos de interesse para a formação de minha convicção neste voto divergente lançando por dever de coerência idênticas razões de decidir.

De saída, associo-me ao pensamento do Ilustre Ministro Marco Aurélio que assentou em preliminar de repercussão geral o seguinte raciocínio:

“(...) está em curso no país uma guerra fiscal envolvendo o Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor – IPVA. Ante a autonomia dos estados para fixar as alíquotas do tributo, tornou-se prática comum contribuintes registrarem veículos em unidades federativas diversas daquela em que têm domicílio, porque o imposto devido é menor.”

No entanto, quanto a esse aspecto, comungo do ponto de partida esposado pelo Ministro Sepúlveda Pertence no âmbito da ADI-MC 2.377, de relatoria de sua Excelência, Tribunal Pleno, DJ 07.11.2003: “[o] propósito de retaliar preceito de outro Estado, inquinado da mesma balda, não valida a retaliação: inconstitucionalidades não se compensam.”

Nesse contexto, a partir do exame que fiz dos autos, não me convenci da higidez constitucional da lei tributária de Santa Catarina, como passo a esgrimir.

Em primeiro lugar, há vício formal de inconstitucionalidade em decorrência de invasão por parte do Legislativo do Estado federado em matéria sob a reserva de lei complementar, conforme dispõe o art. 146, III, a, do Texto Constitucional :

“Art. 146. Cabe à lei complementar:

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos

2

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 61

ADI 4612 / SC

respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;”

Em consonância ao posto na exordial da ação declaratória de inexigibilidade tributária, a Lei 14.937/2003 editada por Minas Gerais tratou de critérios espacial e pessoal do Imposto sobre a Propriedade de Veículo Automotor, em contrariedade ao positivado na própria Carta Constitucional.

Por isso, a despeito do conceito de domicílio deitar raízes no direito privado, os arts. 120 e 130 do Código de Trânsito Brasileiro, instituído pela Lei ordinária federal 9.503/1997, não são instrumentos adequados para veicular a temática, à luz da reserva de lei complementar mencionada. Concorda-se integralmente com o aludido pelo ProcuradorGeral da República em relação a esse aspecto:

“Desse modo, seria possível tomar de empréstimo a normativa ordinária sobre a matéria e, a partir dela, usar o domicílio como bússola.

Tal estratégia resulta em duas graves consequências.

A primeira é permitir por via transversa que a matéria tributária, cujo regramento deve ser objeto de lei complementar, seja regulamentada por meio de lei ordinária. A segunda é a imposição à Constituição do conteúdo infraconstitucional, em inversão da hierarquia de normas que acaba por resultar na criticada interpretação da Constituição conforme a lei.”

Em segundo lugar, a lei de Santa Catarina é viciada ao optar por critério espacial distinto daquele previsto no Texto Constitucional, conforme depreende-se de seu art. 158, III , in verbis:

“Art. 158. Pertencem aos Municípios:

III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios ;” (grifos nossos)

Inicialmente, não nos impressiona a distinção efetuada pelo juízo a

3

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 61

ADI 4612 / SC

quo prolator da sentença segundo o qual essa norma não vincularia a competência tributária do Estado-membro, por versar sobre repartição de receitas tributárias, por sua vez matéria típica de direito financeiro, e não de direito tributário.

A meu modo de ver, trata-se de dicotomia contraproducente e deslocada da tradição constitucional brasileira, haja vista que a existência de um código tributário de natureza nacional, o CTN, somente ocorreu por enquadrar a matéria como normas gerais de direito financeiro, nos termos do art. , XV, b, da Constituição da República de 1946.

Igualmente, embora as práticas federativas no Brasil indiquem abuso de forma resultante em competição tributária predatória, seja em nível estadual, seja nos Municípios, sob as luzes de um federalismo assimétrico, a danosidade dessas condutas não infirmam a rígida repartição de competências tributárias construída pelo Poder Constituinte.

Além disso, entendo que o art. 127, II, do CTN, não se aplica ao presente caso, porque em contexto de pluralidade de domicílios, cabe ao contribuinte eleger seu domicílio fiscal. De todo modo, para efeitos de incidência de IPVA, revela-se neutro do ponto de vista fiscal o domicílio ou o estabelecimento fixado por pessoa jurídica detentora de veículo.

Sendo assim, diante dos vícios por reconhecidos na legislação em questão, compreendo por inconstitucional a lei estadual.

4

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 61

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.612 SANTA CATARINA

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

REQTE.(S) : CONFEDERACAO NACIONAL DO COMERCIO DE

BENS, SERVICOS E TURISMO - CNC

ADV.(A/S) : ORLANDO SPINETTI DE SANTA RITA MATTA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

INTDO.(A/S) : ESTADO DE SANTA CATARINA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE EMPRESAS DE

ALUGUEL DE VEICULOS - ANAV

ADV.(A/S) : DANIEL MONTEIRO PEIXOTO

ADV.(A/S) : CRISTIANE ROMANO

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Mediante esta ação direta, questiona-se a compatibilidade, com a Constituição Federal, da Lei nº 15.242/2010 do Estado de Santa Catarina, no que deu nova redação à de nº 7.543/1988, a versar aspectos da regra matriz de incidência do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA.

O Relator, ministro Dias Toffoli, conheceu da ação e julgou-a parcialmente procedente, tão somente para declarar a inconstitucionalidade formal da expressão “bem como o sócio, diretor, gerente ou administrador” contida no artigo 3º, § 3º, inciso I, incluído pela norma atacada.

O controle concentrado de constitucionalidade pressupõe ato normativo abstrato autônomo em plena vigência, circunstância verificada na espécie, devendo a ação ser admitida.

Quanto à matéria de fundo, divirjo parcialmente do Relator. Faço-o no tocante à higidez constitucional dos artigos 2º, parágrafos 1º, inciso IV, 2º; 7º, § 1º, incisos I, II e III; § 2º e 3º ; 9º, § 1º, e 18-B, todos introduzidos pela Lei nº 15.242/2010, os quais transcrevo para fins de documentação:

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 61

ADI 4612 / SC

“Art. 2º [...]

§ 1º Considera-se ocorrido o fato gerador:

[...]

IV - relativamente a veículo de propriedade de empresa locadora na data em que vier a ser locado ou colocado à disposição para locação no território deste Estado, em se tratando de veículo registrado anteriormente em outro Estado.

§ 2º O disposto no inciso IV do § 1º aplica-se às empresas locadoras de veículos qualquer que seja o seu domicílio, sem prejuízo da aplicação das disposições dos incisos I a III, no que couber.

[…]

Art. 7º O imposto é devido no município em que o veículo deva ser registrado, matriculado ou licenciado.

§ 1º Nas seguintes hipóteses o imposto será devido:

I - no estabelecimento situado neste Estado, quanto aos veículos que a ele estejam vinculados na data da ocorrência do fato gerador;

II - no estabelecimento onde o veículo estiver disponível para entrega ao locatário na data da ocorrência do fato gerador, na hipótese de contrato de locação avulsa; e

III - no local do domicílio do locatário ao qual estiver vinculado o veículo na data de ocorrência do fato gerador, na hipótese de locação de veículo para integrar sua frota.

§ 2º Tratando-se de veículo de propriedade de empresa de arrendamento mercantil, o imposto será devido no local de domicílio ou residência do arrendatário.

§ 3º Excetua-se do disposto no § 1º, inciso II, o veículo destinado à locação avulsa em caráter eventual.

[...]

Art. 9º O comprovante do pagamento do IPVA é vinculado

2

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 50 de 61

ADI 4612 / SC

o veículo e, no caso de sua alienação, será transferido ao novo proprietário, para efeito de registro ou averbação no órgão competente.

§ 1º No ano de transferência para este Estado, de veículo regularizado em outra unidade da Federação, não será exigido novo pagamento do imposto, passando-se a exigi-lo a partir do exercício seguinte, exceto na hipótese do inciso IV do § 1º do art. 2º.

[…]

Art. 18-B. As disposições desta Lei relativas às empresas locadoras são aplicáveis aos veículos de propriedade de empresas de arrendamento mercantil, quando o arrendatário for empresa locadora.”

O legislador estadual, ao flexibilizar o critério espacial de incidência do tributo, em desproveito do local onde licenciado o veículo, fê-lo à margem do figurino constitucional, considerado o disposto no artigo 158, inciso III, a revelar óptica linear no sentido de ser do Estado em que o automóvel se encontra registrado a competência para a cobrança do imposto.

Cumpre reiterar o que consignei quando do julgamento, sob a sistemática da repercussão geral, do recurso extraordinário nº 1.016.605/MG, da minha relatoria – Tema nº 708:

O Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA é da competência dos Estados e do Distrito Federal – artigo 155, inciso III, da Constituição Federal. Descabe confundir a nomenclatura do tributo, no que envolve a propriedade de veículos automotores, com a capacidade ativa tal como definida no Diploma Maior. Conforme ressaltado pela Procuradoria-Geral da República, a inexistência de lei complementar editada à luz do disposto no artigo 146 da Carta da Republica tem levado à variação de disciplina sob o ângulo

3

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 51 de 61

ADI 4612 / SC

da competência ativa. Alguns Estados potencializam a residência sede do contribuinte, ao passo que outros levam em conta o local em que registrado o veículo. A toda evidência, o tema é de índole constitucional, estando a regra referente à competência deste ou daquele Estado na própria Lei das leis, mais precisamente no artigo 158, inciso III, a revelar pertencer

os Municípios “cinquenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios”. A cláusula final do preceito direciona a concluir-se pela capacidade ativa, relativamente ao IPVA, do Estado em que licenciado o veículo.

Divirjo parcialmente do Relator, declarando a inconstitucionalidade dos artigos 2º, parágrafos 1º, inciso IV, 2º; 7º, § 1º, incisos I, II e III, 2º e 3º; 9º, § 1º; e 18-B incluídos pela Lei nº 15.242/2010 na de nº 7.543/1988.

4

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 52 de 61

16/06/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.612 SANTA CATARINA

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

REQTE.(S) : CONFEDERACAO NACIONAL DO COMERCIO DE

BENS, SERVICOS E TURISMO - CNC

ADV.(A/S) : ORLANDO SPINETTI DE SANTA RITA MATTA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

INTDO.(A/S) : ESTADO DE SANTA CATARINA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE EMPRESAS DE

ALUGUEL DE VEICULOS - ANAV

ADV.(A/S) : DANIEL MONTEIRO PEIXOTO

ADV.(A/S) : CRISTIANE ROMANO

VOTO:

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO:

Ementa : DIREITO TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IPVA. LEI ESTADUAL. FATO GERADOR. PROPRIEDADE PLENA. LOCAL DA OCORRÊNCIA. LICENCIAMENTO DO VEÍCULO.

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta em face de legislação de IPVA do Estado de Santa Catarina, que determina, dentre outras hipóteses, a incidência do imposto sobre a propriedade plena ou não do veículo e define que se considera ocorrido o fato gerador do tributo nesse Estado, ainda que o veículo tenha sido licenciado em Estado

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 53 de 61

ADI 4612 / SC

diferente.

2. Entendo que compete ao legislador complementar definir especificamente qual é o elemento espacial do fato gerador do IPVA, bem como definir se o conceito de “propriedade” exposto no art. 155, III, da Constituição, abrange ou não a propriedade plena. Isso porque se trata de matéria passível de gerar conflito de competência entre os entes da Federação, nos termos do art. 146, I, da Constituição. Pelo mesmo motivo, caberia à resolução do Senado a estipulação de alíquota mínima para o imposto (art. 155, § 6º, I, da Constituição).

3. No que se refere à incidência do IPVA sobre a locação de veículos registrados em outro Estado, além de conferir interpretação extensiva ao conceito de “propriedade”, não restam dúvidas de que a norma prevê hipótese de bitributação, vedada em nosso ordenamento jurídico.

4. Quanto ao local da ocorrência do fato gerador do imposto, a Constituição, aborda, em ao menos um dispositivo: o art. 158, III. Esse artigo determina que 50% do produto da arrecadação do imposto pertencem aos Municípios em que os veículos foram licenciados. Entretanto, o contribuinte não possui liberdade para escolher o Estado em que efetuará o licenciamento do veículo, seja para se evitar condutas que ameacem o pacto federativo, seja por haver previsão expressa no CTB. Desse modo, em

2

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 54 de 61

ADI 4612 / SC

interpretação sistemática dos dispositivos da Constituição e da legislação vigente, o licenciamento deverá ser feito no local de domicílio ou sede do contribuinte.

5. É necessário assumir que o órgão administrativo estadual responsável pelo registro observou a legislação vigente e exigiu a documentação necessária para efetuar o registro do veículo. Caso as autoridades administrativas do Estado em que o veículo circula comprovem a fraude no licenciamento efetuado em outra unidade da Federação, elas podem e devem desconsiderar esse ato e autuar o proprietário.

6. Diante do exposto, divirjo parcialmente do relator, para julgar integralmente procedentes os pedidos.

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta em face da expressão “plena ou não” contida no art. 2º da Lei nº 7.543, de 30 de dezembro de 1988, bem como os art. 2º, § 1º, inciso IV, e §§ 2º e 3º; 3º, § 3º, inciso I e II; 5º, inciso IV; 6º, § 3º; 7º, § 1º, incisos I, II e III, e §§ 2º e 3º; 8-A, caput e parágrafo único; 9º, § 1º; e 18-B, todos acrescidos à Lei nº 7.543/88 pelo art. 4º da Lei nº 15.242, de 27 de julho de 2010[1], ambas do Estado de Santa Catarina, os quais dispõem sobre a incidência do Imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA).

2. A requerente alega, em síntese, que a legislação impugnada não encontra amparo no art. 155, III, da Constituição, tendo o Estado extrapolado o conceito de “propriedade”, ao tributar a locação; violação do princípio da territorialidade da tributação, uma vez que os

3

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 55 de 61

ADI 4612 / SC

dispositivos da lei catarinense pretendem tributar veículos licenciados em outros Estados; feriu dispositivos do Código Tributário Nacional, que dispõem sobre domicílio e responsabilidade de terceiros.

3. A Advocacia Geral da União, no mérito, manifestou-se pela constitucionalidade das normas. A Procuradoria Geral da República, por sua vez, entendeu pela procedência parcial da ação.

4. O relator, Min. Dias Toffoli, incluiu o caso para julgamento virtual iniciado em 05.06.2020. Apresentou voto pela inconstitucionalidade formal da expressão “bem como o sócio, diretor, gerente ou administrador”, constante do inciso I do § 3º do art. 3º da Lei nº 7.543/1988, incluído pela Lei nº 15.242/2010, por afronta ao CTN.

5. Sendo esse o breve relatório, passo a votar.

6. Entendo que compete ao legislador complementar definir especificamente qual é o elemento espacial do fato gerador do IPVA, bem como definir se o conceito de “propriedade” exposto no art. 155, III, da Constituição, abrange ou não a propriedade plena. Isso porque se trata de matéria passível de gerar conflito de competência entre os entes da Federação, nos termos do art. 146, I, da Constituição. Pelo mesmo motivo, caberia à resolução do Senado a estipulação de alíquota mínima para o imposto (art. 155, § 6º, I, da Constituição). No entanto, nenhuma das duas normas foi editada, de modo que os Estados passaram a elaborar legislação para a instituição e a cobrança do IPVA, valendo-se, subsidiariamente, de artigos do Código Tributário Nacional e do Código de Trânsito Brasileiro para a fixação de determinados elementos necessários para a concretização da hipótese de incidência.

7. No que se refere à incidência do IPVA sobre a locação de veículos registrados em outro Estado, além de conferir interpretação extensiva ao conceito de “propriedade”, não restam dúvidas de que a

4

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 61

ADI 4612 / SC

norma prevê hipótese de bitributação, vedada em nosso ordenamento jurídico. O relator utiliza como fundamento para a constitucionalidade do dispositivo o entendimento firmado no RE 594.015, com repercussão geral, em que se discutiu a aplicação da imunidade tributária recíproca para afastar a incidência do imposto sobre propriedade predial e territorial urbana (IPTU) em relação a imóvel pertencente à União arrendado a sociedade de economia mista exploradora de atividade econômica em sentido estrito. Continua o Ministro Dias Toffoli: Na ocasião, o Relator o Ministro Marco Aurélio, além de sustentar a inviabilidade de se reconhecer a incidência daquela imunidade na espécie, referiu ser possível a cobrança do imposto em face de tal empresa, na qualidade de contribuinte de direito. A respeito desse último ponto, Sua Excelência destacou a necessidade de se observar os arts. 32 e 34 do Código Tributário Nacional (CTN), que estabelecem ser (i) fato gerador do tributo, além da propriedade, o domínio útil e a posse de imóvel por natureza ou por acessão física, e (ii) contribuinte da exação, fora o proprietário, o titular de seu domínio útil ou seu possuidor a qualquer título.

8. O relator conclui: Disso se extrai que o constituinte, ao dispor sobre o IPTU no art. 156, I, não fixou qual é o conceito de propriedade para efeito dessa tributação, deixando um virtuoso espaço para o legislador tratar do assunto Em meu modo de ver, esse entendimento aplica-se, mutatis mutandis, também ao IPVA. Afinal, o texto constitucional se vale do mesmo instituto, a propriedade, para disciplinar ambos os impostos (...).

9. No entanto, entendo haver uma diferença que recai justamente sobre ponto que destaquei inicialmente: diferentemente do IPVA, o IPTU possui previsão expressa no Código Tributário Nacional, que foi recebido como lei de normas gerais desse imposto, estando expresso no CTN a possibilidade da incidência sobre domínio útil ou posse a qualquer título. Além disso, esta Corte, quando do julgamento do referido paradigma, julgou constitucional hipótese de incidência do IPTU sobre imóvel da União arrendado à pessoa física de direito privado, afastando, nessa hipótese específica, a imunidade recíproca, o que não se

5

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 61

ADI 4612 / SC

confunde com a incidência do imposto sobre a locação.

10. Quanto ao local da ocorrência do fato gerador do IPVA, a Constituição, em ao menos um dispositivo, foi expressa: no art. 158, III. Esse artigo determina que 50% do produto da arrecadação do imposto pertencem aos Municípios em que os veículos foram licenciados. Desse modo, tem-se que a incidência deve ocorrer no local do licenciamento a fim de que seja possível dar efetividade à referida regra constitucional.

11. Entretanto, o contribuinte não possui liberdade para escolher o Estado em que efetuará o licenciamento do veículo, seja para se evitar condutas que ameacem o pacto federativo, seja por haver previsão expressa no art. 120, do CTB, no sentido de que o licenciamento deverá ser feito no domicílio ou sede do proprietário. Desse modo, em interpretação sistemática dos dispositivos da legislação vigente, bem como considerando o princípio da capacidade contributiva (art. 145, § 1º, da Constituição), o licenciamento deverá ser feito no local de domicílio ou sede do contribuinte. Isso porque, pelo menos em tese, a riqueza do contribuinte se manifesta no lugar em que o veículo foi adquirido, que, via de regra, é o local do domicílio do proprietário.

12. Caso as autoridades administrativas do Estado em que o veículo circula comprovem a fraude no licenciamento efetuado em outra unidade da Federação, elas podem e devem desconsiderar esse ato e autuar o proprietário.

13. Diante do exposto, peço vênia para divergir parcialmente do relator e julgar integralmente procedentes os pedidos.

14. É como voto.

6

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 61

ADI 4612 / SC

Notas:

[1] Lei nº 7.543/1988:

“Art. 2º - O imposto sobre a propriedade de veículos automotores tem como fato gerador a propriedade, plena ou não, de veículos automotores de qualquer espécie.”

Lei nº 15.242/2010:

“Art. 4º - A Lei nº 7.543, de 30 de dezembro de 1988, passa a vigorar com as seguintes alterações:

'Art. 2º O imposto sobre a propriedade de veículos automotores tem como fato gerador a propriedade, plena ou não , de veículos automotores de qualquer espécie.

§ 1º Considera-se ocorrido o fato gerador:

(...)

IV - relativamente a veículo de propriedade de empresa locadora na data em que vier a ser locado ou colocado à disposição para locação no território deste Estado, em se tratando de veículo registrado anteriormente em outro Estado.

(...)

§ 2º O disposto no inciso IV do § 1º aplica-se às empresas locadoras de veículos qualquer que seja o seu domicílio, sem prejuízo da aplicação das disposições dos incisos I a III, no que couber. § 3º Na hipótese de chassi ainda não encarroçado, considera-se ocorrido o fato gerador no momento da saída, do estabelecimento industrializador, do conjunto formado pela carroceria acoplada ao respectivo chassi.

Art. 3º É contribuinte do IPVA o proprietário do veículo automotor.

(...)

§ 3º Respondem solidariamente pelo pagamento do imposto e dos acréscimos legais, em relação aos fatos geradores ocorridos nos exercícios em que o veículo estiver sob locação, sem a comprovação do pagamento do imposto:

I - a pessoa jurídica de direito privado, bem como o sócio, diretor,

7

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 59 de 61

ADI 4612 / SC

gerente ou administrador, que tomar em locação veículo para uso neste Estado;

e II - o agente público responsável pela contratação de locação de veículo, para uso neste Estado por pessoa jurídica de direito público.

(...)

Art. 5º As alíquotas do IPVA são:

(...)

IV - 1% (um por cento) para veículos terrestres destinados à locação, de propriedade de locadoras de veículos ou por elas arrendados mediante contrato de arrendamento mercantil.

(...)

Art. 6º A base de cálculo do imposto é o valor de mercado do veículo.

(...)

§ 3º O valor do imposto a pagar relativo a veículo novo e a veículo importado e na hipótese do inciso IV do

§ 1º do art. 2º, é proporcional ao número de meses restantes do exercício fiscal, contado a partir do mês de aquisição, de importação ou da disponibilização para locação.

(...)

Art. 7º O imposto é devido no município em que o veículo deva ser registrado, matriculado ou licenciado.

§ 1º Nas seguintes hipóteses o imposto será devido:

I - no estabelecimento situado neste Estado, quanto aos veículos que a ele estejam vinculados na data da ocorrência do fato gerador;

II - no estabelecimento onde o veículo estiver disponível para entrega ao locatário na data da ocorrência do fato gerador, na hipótese de contrato de locação avulsa;

e III - no local do domicílio do locatário ao qual estiver vinculado o veículo na data de ocorrência do fato gerador, na hipótese de locação de veículo para integrar sua frota.

§ 2º Tratando-se de veículo de propriedade de empresa de arrendamento mercantil, o imposto será devido no local de domicílio ou

8

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 60 de 61

ADI 4612 / SC

residência do arrendatário.

§ 3º Excetua-se do disposto no § 1º, inciso II, o veículo destinado à locação avulsa em caráter eventual. (...)

Art. 8º A Será dispensado o pagamento do imposto relativo ao veículo de propriedade de empresa locadora, a partir do mês seguinte ao da transferência para operação do veículo em outra unidade da Federação, em caráter não esporádico, desde que seja comprovado o pagamento proporcional aos meses restantes do ano civil em favor da unidade da Federação de destino, se assim estiver previsto na legislação da referida unidade.

Parágrafo único. O imposto pago será restituído proporcionalmente em relação ao período em que se configurar a hipótese prevista neste artigo.

Art. 9º O comprovante do pagamento do IPVA é vinculado ao veículo e, no caso de sua alienação, será transferido ao novo proprietário, para efeito de registro ou averbação no órgão competente.

§ 1º No ano de transferência para este Estado, de veículo regularizado em outra unidade da Federação, não será exigido novo pagamento do imposto, passando-se a exigi-lo a partir do exercício seguinte, exceto na hipótese do inciso IV do § 1º do art. 2º.

(...)

Art. 18-B. As disposições desta Lei relativas às empresas locadoras são aplicáveis aos veículos de propriedade de empresas de arrendamento mercantil, quando o arrendatário for empresa locadora .”

9

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-16/06/2020

Inteiro Teor do Acórdão - Página 61 de 61

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.612

PROCED. : SANTA CATARINA RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

REQTE.(S) : CONFEDERACAO NACIONAL DO COMERCIO DE BENS, SERVICOS E

TURISMO - CNC

ADV.(A/S) : ORLANDO SPINETTI DE SANTA RITA MATTA (27957/RS)

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA

INTDO.(A/S) : ESTADO DE SANTA CATARINA

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA CATARINA

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE EMPRESAS DE ALUGUEL DE

VEICULOS - ANAV

ADV.(A/S) : DANIEL MONTEIRO PEIXOTO (SP238434/)

ADV.(A/S) : CRISTIANE ROMANO (1503A/DF)

Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu da ação direta e julgou parcialmente procedente o pedido formulado tão somente para declarar a inconstitucionalidade formal, por invasão à reserva de lei complementar, da expressão "bem como o sócio, diretor, gerente ou administrador", constante do inciso Ido § 3º do art. 3º da Lei nº 7.543/88, incluído pela Lei nº 15.242/10, ambas do Estado de Santa Catarina, nos termos do voto Ministro Dias Toffoli (Presidente e Relator), vencidos os Ministros Edson Fachin, Roberto Barroso e Celso de Mello, que julgavam procedentes os pedidos, e os Ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski, que declaravam a inconstitucionalidade dos artigos 2º, parágrafos 1º, inciso IV, e 2º; 7º, § 1º, incisos I, II e III, 2º e 3º; 9º, § 1º; e 18-B, incluídos pela Lei nº 15.242/2010 na de nº 7.543/1988. Falaram: pela requerente, o Dr. José Eduardo Tellini Toledo; e, pelo amicus curiae, o Dr. Daniel Monteiro Peixoto. Plenário, Sessão Virtual de 5.6.2020 a 15.6.2020.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/919848769/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-4612-sc-9932488-5220111000000/inteiro-teor-919848775

Informações relacionadas

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciaano passado

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 9932488-52.2011.1.00.0000 SC 9932488-52.2011.1.00.0000

EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Pertinência temática. Presença. Direito Tributário. IPVA. Fato gerador. Propriedade, plena ou não, de veículo automotor. Capacidade ativa. Ponderações. Hipóteses de responsabilidade. Necessidade de observância das normas gerais. Ação direta julgada parcialmente procedente. 1. …
Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 11 anos

Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO : RE 562276 PR

DIREITO TRIBUTÁRIO. RESPONSABILIDADE TRIBUTÁRIA. NORMAS GERAIS DE DIREITO TRIBUTÁRIO. ART 146 , III , DA CF . ART. 135 , III , DO CTN . SÓCIOS DE SOCIEDADE LIMITADA. ART. 13 DA LEI 8.620 /93. INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL. REPERCUSSÃO GERAL. APLICAÇÃO DA DECISÃO PELOS DEMAIS TRIBUNAIS. 1. Todas as espécies …
Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 11 anos

Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO : RE 594015 SP

TAXAS DE COLETA DOMICILIAR - CONSTITUCIONALIDADE - PRECEDENTE DO PLENÁRIO – RECURSO EXTRAORDINÁRIO – CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELA MUNICIPALIDADE.1. Discute–se, no recurso interposto pelo Município de Santos (folha 286 a 297), a harmonia da taxa de remoção de lixo domiciliar com a Carta da …