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19 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 2 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

ALEXANDRE DE MORAES

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_6165_a632c.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 50

22/06/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.165 TOCANTINS

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE TOCANTINS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO

DE TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO CONSELHO DOS PROCURADORES

DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. INTERDEPENDÊNCIA E COMPLEMENTARIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS PREVISTAS NOS ARTIGOS 37, CAPUT, XI, E 39, §§ 4º E , E DAS PREVISÕES ESTABELECIDAS NO TÍTULO IV, CAPÍTULO IV, SEÇÕES II E IV, DO TEXTO CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DO RECEBIMENTO DE VERBA DE HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA POR ADVOGADOS PÚBLICOS CUMULADA COM SUBSÍDIO. NECESSIDADE DE ABSOLUTO RESPEITO AO TETO CONSTITUCIONAL DO FUNCIONALISMO PÚBLICO.

1. A natureza constitucional dos serviços prestados pelos advogados públicos possibilita o recebimento da verba de honorários sucumbenciais, nos termos da lei. A CORTE, recentemente, assentou que “o artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, não constitui vedação absoluta de pagamento de outras verbas além do subsídio” ( ADI 4.941, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Relator p/ acórdão, Min. LUIZ FUX, DJe de 7/2/2020).

2. Nada obstante compatível com o regime de subsídio, sobretudo quando estruturado como um modelo de remuneração por performance, com vistas à eficiência do serviço público, a possibilidade de advogados públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais não afasta a incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da

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EmentaeAcórdão

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ADI 6165 / TO

Constituição Federal.

3. AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, sob a Presidência do Senhor Ministro DIAS TOFFOLI, em conformidade com a certidão de julgamento, por maioria, acordam em declarar a constitucionalidade da percepção de honorários de sucumbência pelos Procuradores do Estado do Tocantins e em julgar parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta para, conferindo interpretação conforme à Constituição ao art. 39 da Lei Complementar estadual 20/1999, com alterações da Lei Complementar 92/2014, e à Resolução 1/2014 do Conselho dos Procuradores da Procuradoria-Geral do Estado, ambas do Estado de Tocantins, estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de sucumbência percebidos mensalmente pelos Procuradores do Estado de Tocantins não poderá exceder ao teto dos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, conforme o que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro MARCO AURÉLIO. O Ministro ROBERTO BARROSO acompanhou o relator com ressalvas.

Brasília, 24 de junho de 2020.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Relator

Documento assinado digitalmente

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Relatório

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22/06/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.165 TOCANTINS

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE TOCANTINS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO

DE TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO CONSELHO DOS PROCURADORES

DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se de Ação Direta proposta pela Procuradora-Geral da República em face do art. 39 da Lei Orgânica da Procuradoria-Geral do Estado do Tocantins, Lei Complementar Estadual 20/1999, com a redação conferida pela Lei Complementar Estadual 92/2014, bem como, por arrastamento, da Resolução 1, de 11/4/2014, do Conselho dos Procuradores da Procuradoria-Geral do Estado, normas que dispuseram sobre o pagamento de honorários advocatícios de sucumbência a Procuradores do Estado. O art. 39 tem o seguinte teor:

Art. 39. Os honorários advocatícios nos feitos judiciais que envolva a Fazenda Pública são destinadas aos Procuradores do Estado, ativos e inativos, inclusive aos que estejam no gozo de licença remunerada, exercendo cargo eletivo ou outros cargos na administração pública, ressalvado o disposto no art. 55 e parágrafos da Constituição Estadual.

Parágrafo único. Os honorários serão distribuídos igualmente entre os Procuradores do Estado, através de um

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ADI 6165 / TO

fundo especial a ser criado e administrado por deliberação do Conselho de Procuradores.

A Requerente sustenta que a verba honorária sucumbencial paga aos Procuradores do Estado possui natureza sui generis, já que ingressa nos cofres do Estado. Afirma que a Lei n. 13.327/2016 ( Código de Processo Civil) não conferiu caráter privado a essa verba, que é executada e recolhida pelo ente público. Argumenta que o fato de a lei processual prever a destinação genérica dos honorários sucumbenciais aos advogados não é suficiente para transmutar a natureza dessa receita de pública em privada.

Por conseguinte, afirma ser constitucionalmente incompatível o pagamento de honorários sucumbenciais com o regime de subsídios, uma vez que não caracteriza exercício de tarefa extraordinária pelos Procuradores. Alega que o recebimento de honorários por advogados públicos é realizado sem limitação ou controle dos valores recebidos, fato que contraria o teto remuneratório constitucional. Além disso, aduz que os dispositivos impugnados ofendem os princípios da isonomia, da moralidade e da razoabilidade, além de incitar conflito de interesse entre os Procuradores estaduais e os objetivos buscados pelos entes públicos. Requer concessão de medida cautelar para determinar a imediata suspensão da eficácia das normas impugnadas.

Em 24/6/2019, emiti Despacho (peça 6) solicitando informações adicionais, no prazo de 5 dias, ao Advogado-Geral da União, ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional e aos Procuradores-Gerais dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios das capitais de Estado para melhor instrução do debate, tendo em vista legislação federal, estadual e municipal com matéria semelhante.

A Advocacia-Geral da União apresentou parecer favorável à constitucionalidade do dispositivo impugnado. Sustentou que a verba sucumbencial configura rendimento peculiar ao exercício da advocacia, sendo extensível aos funcionários do Poder Público e compatível com o regime constitucional previsto. Ressaltou que os honorários possuem natureza extraorçamentária, não lhes sendo aplicável o teto remuneratório, e que compõem incentivos à performance e à elevação do

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ADI 6165 / TO

padrão de litigância, conforme o princípio da eficiência.

A Assembleia Legislativa do Estado do Tocantins defendeu a compatibilidade entre o regime de subsídios e o recebimento de honorários por parte dos advogados públicos. Argumentou constituir verbas privadas, sob as quais não incide o teto remuneratório previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.

Na data de 27/11/2019, proferi outro Despacho (peça 234) intimando os Procuradores-Gerais que não haviam respondido, até então, ao Despacho anterior. Requisitei aos Procuradores-Gerais dos Estados da Bahia, de Goiás, de Pernambuco, de Rondônia e do Piauí e aos Procuradores-Gerais dos Municípios de Aracaju, de Boa Vista, de Florianópolis, de Fortaleza, de Porto Velho, de Rio Branco, de Salvador e de Teresina que apresentassem as informações solicitadas no prazo de 48 horas, sob pena de configuração de crime de desobediência (art. 330 do Código Penal).

Em 13/2/2020, emiti novo Despacho reiterando o pedido de informações às Procuradorias-Gerais dos Municípios de Aracaju e Porto Velho no prazo de 5 dias, sob a mesma pena.

Esclareceram receber honorários sucumbenciais sob o regime de subsídio os Procuradores da Fazenda Nacional; os Procuradores do Distrito Federal e dos Estados do Acre, de Alagoas, de Goiás, de Mato Grosso do Sul, da Paraíba, do Paraná, do Piauí, do Rio de Janeiro, do Rio Grande do Norte, de Rondônia, de Roraima, de Santa Catarina, de Sergipe e do Tocantins; e os Procuradores dos Municípios de Cuiabá, de Palmas e de São Luís.

Informaram limitar o recebimento de honorários conforme o teto remuneratório constitucional (art. 37, XI, da CF) as Procuradorias-Gerais dos Estados do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e de São Paulo, e as Procuradorias-Gerais dos Municípios de Belo Horizonte, de Boa Vista, de Curitiba, de Florianópolis, de João Pessoa e de São Paulo.

Não apresentou informações a Procuradoria-Geral do Município de Porto Velho.

É o relatório.

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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22/06/2020 PLENÁRIO

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V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela Procuradoria-Geral da República contra o pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais a Procuradores do Estado do Tocantins.

Dirige seu pedido contra o art. 39, parágrafo único, da Lei Complementar estadual 20/1999 (Lei Orgânica da Procuradoria-Geral do Estado do Tocantins), com alterações da Lei Complementar 92/2014, e, por arrastamento, contra a Resolução 1/2014 do Conselho dos Procuradores da Procuradoria-Geral do Estado do Tocantins. Eis o teor dos dispositivos impugnados:

Lei Complementar estadual 20/1999

Art. 39. Os honorários advocatícios nos feitos judiciais que envolva a Fazenda Pública são destinados aos Procuradores do Estado, ativos e inativos, inclusive aos que estejam no gozo de licença remunerada, exercendo cargo eletivo ou outros cargos na administração pública, ressalvado o disposto no art. 55, e parágrafos da Constituição Estadual.

Parágrafo único. Os honorários serão distribuídos igualmente entre os Procuradores do Estado, através de um fundo especial a ser criado e administrado por deliberação do Conselho de Procuradores.

Resolução 1/2014, do Conselho dos Procuradores do Estado

Art. 1º. Conforme o art. 1º da Lei Complementar nº 92, de 3 de abril de 2014, que altera o art. 39 da Lei Complementar nº 20, de 17 de junho de 1999, os honorários advocatícios, verba de natureza jurídica privada, advindos dos feitos judiciais que

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envolvam a Fazenda Pública, são destinados aos Procuradores do Estado, ativos e inativos, inclusive aos que estejam no gozo de licença remunerada, exercendo cargo eletivo ou outros cargos na Administração Pública, ressalvado o disposto no art. 55 e parágrafos da Constituição Estadual.

§ 1º. Após o ajuizamento de qualquer ação judicial que vise execução ou discussão de débito inscrito em dívida ativa, os honorários advocatícios, decorrentes de adesão a programa de recuperação fiscal, serão igualmente devidos aos Procuradores do Estado.

§ 2º. É indelegável qualquer disposição relativa aos honorários advocatícios quando da edição de programas de recuperação fiscal, salvo ulterior deliberação do Conselho dos Procuradores da Procuradoria Geral do Estado.

Art. 2º. Fica criado o Fundo Especial de Honorários Advocatícios, a ser gerido pela Associação dos Procuradores do Estado do Tocantins – APROETO, no qual serão depositados diretamente os valores de que trata o art. 1º desta Resolução.

§ 1º. A APROETO fica autorizada, em seu nome, a realizar abertura de conta bancária em instituição financeira idônea, para crédito no Fundo Especial de Honorários Advocatícios.

§ 2º. O pagamento de honorários será feito exclusivamente mediante boleto, transferência ou depósito em conta bancária específica sob titularidade da Associação dos Procuradores do Estado do Tocantins - APROETO, sujeitando-se aos consectários legais em caso de atraso.

§ 3º. A distribuição dos honorários será realizada trimestralmente pela APROETO até o dia 10 do respectivo mês, sendo retido o valor correspondente a 2% (dois por cento) sobre o montante integral para fins de administração.

§ 4º. A APROETO disponibilizará aos Procuradores do Estado demonstrativo financeiro até o último dia do mês anterior àquele em que deverá ser realizado o rateio dos honorários advocatícios.

§ 5º. O Conselho dos Procuradores designará 2 (dois) Procuradores do Estado, sendo um deles o Subprocurador

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ADI 6165 / TO

Fiscal e Tributário, que, juntamente com o Presidente da APROETO, farão o acompanhamento dos valores arrecadados junto à Secretaria Estadual da Fazenda.

Art. 3º. Os honorários advocatícios, previstos nesta Resolução, não se incorporam aos subsídios ou proventos dos Procuradores do Estado, nem servem como base de cálculo para qualquer outra vantagem pecuniária.

Art. 4º. Os valores arrecadados a título de honorários advocatícios não constituem receitas do Tesouro Estadual.

Art. 5º. Todo e qualquer crédito remanescente de honorários advocatícios, em que a Fazenda Pública Estadual tenha integrado a lide, incorpora-se ao Fundo ora regulamentado.

Art. 6º. Os casos omissos serão resolvidos pelo Conselho dos Procuradores da Procuradoria Geral do Estado do Tocantins.

Art. 7º. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.

Em síntese, a requerente argumenta que a destinação desses valores aos Procuradores do Estado representaria ofensa a preceitos da Constituição Federal, nomeadamente aos arts. , caput, 22, I, 37, XI, e 39, §§ 4º e , visto que incompatível com o regime de subsídio, o teto remuneratório constitucional e os princípios republicano, da isonomia, da moralidade, da supremacia do interesse público e da razoabilidade.

Assiste razão apenas parcial à Procuradoria-Geral da República, no tocante à submissão da remuneração final dos Procuradores de Estado ao teto constitucionalmente previsto, independentemente da possibilidade de recebimento de parcela específica decorrente de verbas honorárias de sucumbência judicial, próprias do ofício da advocacia.

As normas estaduais criaram uma estrutura organizada para gerir os honorários de sucumbência a serem partilhados entre os procuradores, prevendo a forma de distribuição, fiscalização e controle do montante arrecadado. A solução da controvérsia consiste em estabelecer se, submetidos a regime de subsídio, os Procuradores do Estado do

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ADI 6165 / TO

Tocantins encontram-se constitucionalmente autorizados a receber honorários advocatícios sucumbenciais decorrentes do eventual êxito na defesa dos interesses da Fazenda Pública em juízo, bem como se, em caso positivo, a percepção cumulativa desses valores submete-se ao teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal.

O SUPREMO TRIBUNAL, ao analisar a constitucionalidade da presente norma impugnada, não pode ignorar a interdependência e complementaridade das normas constitucionais previstas nos incisos 37, caput, XI, e 39, §§ 4º e 8º. e das previsões estabelecidas no Título IV, Capítulo IV, Seções III e IV, do texto constitucional (Advocacias Pública e Privada), que não deverão, como nos lembra GARCIA DE ENTERRIA, ser interpretadas isoladamente, sob pena de desrespeito à vontade do legislador constituinte (Reflexiones sobre la ley e los princípios generales del derecho. Madri: Civitas, 1996, p. 30), sendo impositiva e primordial a análise semântica do texto Magno – e, na espécie, principalmente, a análise da plena razoabilidade do estabelecido para o sistema remuneratório dos Procuradores de Estado.

As previsões estabelecidas no Título IV, Capítulo IV, Seções III e IV, do texto constitucional (Advocacias Pública e Privada) romperam a tradição existente da representação judicial do ente federal ser exercida pelo Ministério Público, transformando-o em defensor da sociedade e criando uma instituição diretamente ligada ao Poder Executivo para exercer esse importante mister. É o que prevê o art. 131 da Constituição Federal:

Art. 131. A Advocacia-Geral da União é instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

§ 1º A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de

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notável saber jurídico e reputação ilibada.

§ 2º O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos.

§ 3º Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei.

No âmbito Estadual e Distrital, por seu turno, a representação judicial e a consultoria jurídica dos entes federados competem às Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, que são órgãos com perfil delimitado no próprio texto constitucional, como de natureza essencial à Justiça. Eis o que dispõe o art. 132 da Constituição Federal:

Art. 132. Os procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.

Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias.

O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao interpretar as normas atinentes à organização da Advocacia Pública, delimitou que: (a) as atividades de consultoria e representação em juízo devem ser organizadas, no âmbito de cada ente político, em um órgão e carreira centralizados, afastada a possibilidade de instituição de estrutura plural, vigente o princípio da unicidade da representação judicial ( ADI 1.679, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ de 21/11/2003); e (b) compete a esses órgãos e carreiras, com exclusividade, o exercício das referidas atividades de consultoria e representação em juízo, vedada a atribuição desses misteres a outras estruturas administrativas. Nesse sentido, veja-se

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ADI 6165 / TO

o precedente firmado no julgamento da ADI 4.834 MC-ED (Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJe de 18/2/2015), da qual transcrevo a seguinte passagem do voto proferido pelo eminente Ministro Relator:

O conteúdo normativo do art. 132 da Constituição da Republica revela os limites materiais em cujo âmbito processarse-á a atuação funcional dos integrantes da Procuradoria-Geral do Estado e do Distrito Federal. Nele, contém-se norma de eficácia vinculante e cogente para as unidades federadas locais que não permite conferir a terceiros – senão aos próprios Procuradores do Estado e do Distrito Federal – o exercício intransferível e indisponível, das funções de representação judicial e de consultoria jurídica da respectiva unidade federada.

[…]

A representação institucional do Estado-membro em juízo ou em atividade de consultoria jurídica traduz prerrogativa de índole constitucional outorgada, pela Carta Federal (art. 132),

os Procuradores do estado. Operou-se, nesse referido preceito da Constituição Federal, uma inderrogável imputação de específica atividade funcional cujos destinatários são, exclusivamente, os Procuradores do Estado.

O art. 135 da Constituição Federal, ao estabelecer, nos moldes do seu art. 39, § 4º, incluído pela Emenda Constitucional ao corpo permanente da Constituição, que a remuneração dos Procuradores Estaduais se dá mediante subsídio, é compatível com o regramento constitucional referente à Advocacia Pública (Título IV, Capítulo IV, Seção III), pois o recebimento de honorários advocatícios sucumbenciais por parte dos Procuradores do Estado, devidamente previsto em lei, tem caráter remuneratório e de contraprestação de serviços realizados no curso do processo, sendo compreendido, portanto, como parcela remuneratória devida a advogados em razão do serviço prestado, que recebe tratamento equivalente aos vencimentos e subsídios, sendo, inclusive, reconhecido o seu caráter alimentar.

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A Lei 8.906/1994, que dispõe sobre o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil, distingue três categorias de honorários. De acordo com seu art. 22, a prestação de serviço profissional assegura aos inscritos na OAB o direito (a) aos honorários convencionados, (b) aos honorários fixados por arbitramento judicial e (c) aos honorários de sucumbência.

Na medida em que as duas primeiras categorias não são objeto de discussão nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade, ausente qualquer dúvida relativa à impossibilidade de os advogados públicos perceberem honorários convencionados ou fixados por arbitramento judicial, a análise da questão constitucional deve restringir-se aos honorários de sucumbência.

Como se sabe, essa categoria especial de honorários encontra fundamento determinante no critério da sucumbência, ocasionalmente complementado pelo critério da causalidade. Relaciona-se, em linhas gerais, como dever da parte de, uma vez derrotada na demanda, suportar as consequências decorrentes desse resultado, sendo obrigada, via de regra, ao pagamento de todas as verbas sucumbenciais, entre as quais, os honorários advocatícios de sucumbência.

É o que prescreve o caput do art. 85 da Lei 13.105/2015 ( Código de Processo Civil), ao estabelecer que “a sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor”, e o que ressalta, entre outros autores, ARRUDA ALVIM:

Os honorários advocatícios sucumbenciais não se confundem, portanto, com os contratuais e com os arbitrados, sendo que sua exigibilidade não está vinculada com a prévia existência de relação contratual havida entre o advogado e aquele que tem o dever de pagar os honorários, bem como ao patrocínio realizado sem a prévia fixação de remuneração. Sua exigibilidade decorre de dispositivo expresso de lei (art. 85 do CPC/15), em razão do resultado objetivo na demanda (Manual de Direito Processual Civil: teoria do processo e processo de conhecimento. 17ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, p.

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396).

Embora concebidos como consequência futura, incerta e variável, que, prevista em lei e imposta por sentença à parte vencida, decorre do resultado da análise dos pedidos levados a juízo, o pagamento de verbas honorárias de sucumbência vincula-se indissociavelmente à própria natureza e qualidade dos serviços efetivamente prestados pelo profissional da advocacia, assumindo, em razão disso, feição contraprestacional e remuneratória.

O fato de os honorários sucumbenciais não serem devidos por alguém que se tenha beneficiado dos respectivos serviços profissionais não é suficiente para, por si só, descaracterizar essa natureza remuneratória. Não é por outro motivo, aliás, que tais verbas são fixadas entre percentuais limitadores de um mínimo e de um máximo, moduláveis precisamente em razão de determinados qualificativos imputáveis ao serviço objeto da contraprestação.

É o que se pode constatar do § 2º do art. 85 da Lei 13.105/2015 ( Código de Processo Civil), que regulamenta, em termos gerais, a percepção dos honorários de sucumbência pelos profissionais da advocacia:

Art. 85 […]

§ 2º Os honorários serão fixados entre o mínimo de dez e o máximo de vinte porcento sobre o valor da condenação, do proveito econômico obtido ou, não sendo possível mensurá-lo, sobre o valor atualizado da causa, atendidos:

I – o grau de zelo do profissional;

II – o lugar da prestação do serviço;

III – a natureza e a importância da causa;

IV – o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço.

No mesmo sentido, a propósito, estabelece o referido art. 22 da Lei 8.906/1994, segundo o qual é “a prestação de serviço profissional” que

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assegura aos profissionais inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil “o direito aos honorários […] de sucumbência”; aplicável, integralmente, à Advocacia Pública.

Destaque-se, ainda, como bem demonstrado pela Advocacia-Geral da União (doc. 158), que a Emenda Constitucional 19/98 não assentou qualquer objeção explícita à transposição dessa garantia profissional para o contexto da advocacia pública, cuja disciplina constitucional encontrase junto com a advocacia privada no mesmo Título IV, Capítulo IV, da Constituição Federal, distinguindo-se somente em termos de Seção, respectivamente II e III.

A possibilidade de aplicação do dispositivo legal que prevê como direito dos advogados os honorários de sucumbência também à advocacia pública está intimamente relacionada ao princípio da eficiência, consagrado constitucionalmente no artigo 37, pois dependente da natureza e qualidade dos serviços efetivamente prestados. No modelo de remuneração por performance, em que se baseia a sistemática dos honorários advocatícios (modelo este inclusive reconhecido como uma boa prática pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE), quanto mais exitosa a atuação dos advogados públicos, mais se beneficia a Fazenda Pública e, por consequência, toda a coletividade.

Por outro lado, ao contrário do que uma leitura isolada do art. 39, § 4º, da Constituição Federal pudesse sugerir, o conceito de parcela única espelhado nesse dispositivo constitucional apenas repele o acréscimo injustificável de espécies remuneratórias ordinárias, devidas em decorrência do trabalho normal do servidor submetido a regime de subsídio, sem impedir, em linha de princípio, a percepção de outras verbas pecuniárias que tenham fundamento diverso, a exemplo das verbas honorárias sucumbenciais, fundadas no fato objetivo do resultado da demanda, pois, como bem salientado pelo Ministro LUIZ FUX, a previsão trazida pela EC 19/98:

“tem como característica fundamental o pagamento de parcela remuneratória única, em prol da transparência,

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moralidade, impessoalidade e isonomia salarial entre servidores públicos” ( ADI 5.400, Rel. Min. LUIZ FUX, Pleno, DJe de 12/3/2020).

A propósito, destaco que, muito recentemente, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL teve a oportunidade de assentar que “o artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, não constitui vedação absoluta de pagamento de outras verbas além do subsídio” ( ADI 4.941, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Relator p/ acórdão, Min. LUIZ FUX, DJe de 7/2/2020), sendo possível inferir, por consequência, que, também com relação aos honorários de sucumbência, o regime de subsídio “não elimina nem é incompatível com vantagem constitucionalmente obrigatória ou legalmente concedida” (CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA. Princípios Constitucionais dos Servidores Públicos. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 314). Por oportuno, transcrevo a seguinte passagem do voto proferido na ADI 4.941 pelo saudoso Ministro TEORI ZAVASCKI:

Pois bem, uma leitura isolada – “em tira”, diria Eros Grau (Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito, 5ª ed., SP: Malheiros, p. 131) – do art. 39, § 4º, da CF poderia sugerir que o pagamento do subsídio haveria de ser feito de maneira absolutamente monolítica, isto é, sem o acréscimo de qualquer outra parcela. Isso porque o dispositivo veda expressamente “(...) o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória (...)”. Todavia, compreensão é equivocada. Interpretação sistemática revela que a própria Constituição, no art. 39, § 3º, assegura a todos os servidores públicos, sem distinção, a fruição de grande parte dos direitos sociais do art. , que envolve pagamento de verbas adicionais, cumuláveis com a do subsídio, tais como adicional de férias, décimo terceiro salário, acréscimo de horas extraordinárias, adicional de trabalho noturno, entre outras. Portanto, não há, no art. 39, § 4º, da CF, uma vedação absoluta ao pagamento de outras verbas além do subsídio.

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ADI 6165 / TO

De fato, nas hipóteses em que a Constituição Federal pretendeu vedar o recebimento de honorários em razão de alguma incompatibilidade relevante, proibiu-o expressamente, como no caso dos membros da Magistratura (art. 95, parágrafo único, II, da CF) e do Ministério Público (art. 128, § 5º, II, a, da CF). Desse modo, prosperasse a alegada incongruência, seria desnecessário que o constituinte tivesse se ocupado de estabelecer vedações específicas destinadas a determinados agentes públicos.

Portanto, é no contexto de transposição dessa peculiar sistemática de acréscimo pecuniário decorrente da eficiência de atuação institucional, devidamente autorizado pelo texto original da Constituição Federal de 1988 e não proibido expressamente pela EC 19/98, própria do ofício da advocacia, para o âmbito do regime jurídico de direito público a que submetidos os Procuradores do Estado do Tocantins, que se encontra sua plena razoabilidade, e, consequentemente, sua constitucionalidade, pois, como salientado pelo Decano da CORTE, Ministro CELSO DE MELLO:

“a norma estatal, que não veicula qualquer conteúdo de irrazoabilidade, ajusta-se ao princípio do devido processo legal, analisando na perspectiva de sua projeção material (substantive due process of Law)” ( ADI 1407/DF).

Observe-se, ainda, que, não bastasse atentar contra o próprio princípio da eficiência e contra as regras constitucionais estabelecidas para a advocacia pública, o pedido da PGR de mera supressão da verba sucumbencial da Procuradoria do Estado, sem qualquer estabelecimento de uma regra de transição e de compensação remuneratória para a parcela única do subsídio, acarretaria inconstitucional redutibilidade dos vencimentos finais dos procuradores.

Não se trata de discutir eventual direito adquirido a regime jurídico, mas sim de efetivamente consagrar a garantia de irredutibilidade, inclusive nas hipóteses de alterações na forma de composição da remuneração de agentes do poder público, conforme foi amplamente discutido e decidido pelo CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, logo

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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ADI 6165 / TO

após a promulgação da EC 45/2044, ao implementar a transição do antigo para o novo sistema remuneratório para a Magistratura, em que se garantiu a manutenção e futuro congelamento de determinadas parcelas a título de irredutibilidade (CNJ, PCA 489/SP, Rel. Conselheiro EDUARDO LORENZONI. Red. p/ Acórdão Conselheiro ALEXANDRE DE MORAES, 5/7/2007). Conferir, ainda, nesse sentido: CNJ, PCA 442/MG, Rel. Conselheiro JIRAIR ARAM MEGUERIAN, 5/7/2017; PCA 491/RJ, Rel. Conselheiro PAULO LOBO, 5/7/2017).

Diante disso, afasto a alegação veiculada na inicial e concluo que a percepção de honorários de sucumbência pelos Procuradores do Estado do Tocantins não representa ofensa à determinação constitucional de remuneração exclusiva mediante subsídio (arts. 39, § 4º, e 135 da CF).

De outra perspectiva, contudo, a requerente argumenta que a percepção dessas verbas sucumbenciais pelos Procuradores do Estado do Tocantins refletiria uma notória ofensa ao teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal, que proíbe o recebimento de qualquer valor que exceda o subsídio mensal pago aos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, sejam eles percebidos cumulativamente ou não, aí incluídas as vantagens de qualquer outra natureza decorrentes do cargo.

Com razão a Procuradoria-Geral da República.

A Lei 8.906/1994, que regulamenta o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do Brasil, e a Lei 13.105/2015 ( Código de Processo Civil), bem como a legislação local ora impugnada, atribuem os honorários advocatícios nos processos judiciais que envolvam a Fazenda Pública aos advogados públicos, sendo inegável o caráter salarial e retributivo dessas parcelas, recebíveis por serviços prestados de maneira eficiente no exercício da função pública.

Assim, em relação à observância do teto remuneratório constitucional, previsto no artigo 37, XI, da Constituição Federal, pouco importa a discussão sobre a natureza jurídica da verba honorária sucumbencial, detalhada pela Advocacia-Geral da União (doc. 158), mas sim o fato de serem percebidas pelos Procuradores de Estado como

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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ADI 6165 / TO

parcela remuneratória salarial e, consequentemente, estarem sujeitas ao limitador previsto constitucionalmente.

A possibilidade de percepção de honorários sucumbenciais por parte dos advogados públicos, portanto, não se desvencilha por completo das imposições decorrentes do regime jurídico de direito público a que se submetem esses agentes públicos, pois são valores percebidos por agentes públicos em função mesmo do exercício de cargo estritamente público. Por essa razão, nada obstante compatível com o regime de subsídio, sobretudo quando estruturado como um modelo de remuneração por performance, com vistas à eficiência do serviço público, a possibilidade de advogados públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais não afasta a incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal.

Não é por outra razão, a propósito, que, no âmbito federal, o art. 102-A da Lei 13.898/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias da União para 2020), acrescido pela Lei 13.957/20019, introduziu no ordenamento infraconstitucional regra segundo a qual, “para fins de incidência do limite de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição, serão considerados os pagamentos efetuados a título de honorários advocatícios de sucumbência”.

Diante do exposto, declaro a constitucionalidade da percepção de honorários de sucumbência pelos Procuradores do Estado do Tocantins e julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO para, conferindo interpretação conforme à Constituição ao art. 39 da Lei Complementar estadual 20/1999, com alterações da Lei Complementar 92/2014, e à Resolução 1/2014 do Conselho dos Procuradores da Procuradoria-Geral do Estado, ambas do Estado do Tocantins, estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de sucumbência percebidos mensalmente pelos Procuradores do Estado do Tocantins não poderá exceder ao teto dos Ministros do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, conforme o que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal.

É como voto.

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VotoVogal

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22/06/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.165 TOCANTINS

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE TOCANTINS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO

DE TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO CONSELHO DOS PROCURADORES

DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Saúdo o relatório proferido pelo i. Ministro Alexandre de Moraes. Apenas para consignar as premissas que embasam minhas conclusões na matéria, permito-me relembrar que se trata de um conjunto de quatro ações diretas de inconstitucionalidade, ajuizadas pela Procuradoria-Geral da República, autuadas sob os números 6165; 6178; 6181 e 6197, que questionam, respectivamente:

a) ADI 6165: art. 39 da Lei Complementar estadual 20/1999, com alterações da Lei Complementar 92/2014 e da Resolução 1/2004, do Conselho dos Procuradores da Procuradoria-Geral do Estado, ambas do Estado de Tocantins;

b) ADI 6178: art. 5º da Lei Complementar estadual 528/2014, e a Resolução 2/2016, do Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado, ambas do Estado do Rio Grande do Norte;

c) ADI 6181: art. 81, X, da Lei Complementar estadual 7/1991, e o art. 7º, V, do Decreto 4.804/2010, ambos do Estado de Alagoas;

d) ADI 6197: arts. 14, § 3º, V, e 74, da Lei Complementar 71/2003, e o art. 2º, parágrafo único, da Lei 484/2005, ambas do Estado de Roraima.

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 50

ADI 6165 / TO

Trata-se, portanto, de ações diretas aforadas em face das normas estaduais que autorizam o pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais a Procuradores do Estado das unidades federativas respectivas, conforme referido.

Saúdo as sustentações orais dos advogados Frederico Cezar Abinader Dutra, Carla Frederico Braga Martins, Gentil Ferreira de Souza Neto e Marcelo de Sá Mendes.

O debate em causa diz com duas questões. A primeira, saber se a submissão dos Procuradores de Estado ao regime remuneratório de subsídio é compatível com a percepção de honorários advocatícios sucumbenciais, decorrentes do eventual êxito na defesa dos interesses da Fazenda Pública em juízo. A segunda, saber se, em caso positivo, a percepção cumulativa desses valores submete-se ao teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição da Republica.

Em relação ao regime de subsídio, tem-se que a Constituição dispõe, no art. 135 que, nos termos do art. 39, § 4º, a remuneração dos Procuradores dos Estados tomará a forma de subsídio, em regime em todo compatível com o regramento constitucional referente à Advocacia Pública (Título IV, Capítulo IV, Seção III), já que o recebimento de honorários advocatícios sucumbenciais por parte dos Procuradores do Estado possui caráter remuneratório e de contraprestação de serviços realizados no decorrer da relação processual.

Consabido que o Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil, Lei n.º 8.906/1994, diferencia três categorias de honorários, nos termos do art. 22. São eles os honorários convencionados, os fixados por arbitramento judicial e os honorários de sucumbência. No conjunto de ações diretas submetidas a julgamento, discutem-se tão somente os honorários sucumbenciais.

Tal como consignou o i. Relator, essa categoria de honorários ampara-se no no critério da sucumbência e se relaciona com o dever da parte de, uma vez derrotada na demanda, suportar as consequências decorrentes desse resultado, sendo obrigada, via de regra, ao pagamento

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VotoVogal

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ADI 6165 / TO

de todas as verbas sucumbenciais, entre as quais, os honorários advocatícios de sucumbência.

Nesses termos dispõe o art. 85 do Código de Processo Civil, ao estabelecer que “a sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor”.

Colhe-se da doutrina de Nelson Nery Junior que “honorários sucumbenciais são aqueles fixados pelo juiz na sentença, de conformidade com os critérios estabelecidos pelo CPC 85, que devem ser pagos pelo perdedor da demanda. (…) A condenação pelas custas, despesas processuais e honorários advocatícios deve recair sobre quem deu causa à ação. Se o réu deu causa à propositura da ação, mesmo que o autor seja vencido, pode o réu ter de responder pelas verbas de sucumbência” (NERY JUNIOR, Nelson. Código de Processo Civil Comentado. São Paulo: RT, 2016, p. 471).

Com efeito, o pagamento de honorários sucumbenciais está inerentemente relacionado à natureza e qualidade dos serviços efetivamente prestados pelo profissional da advocacia, assumindo, em razão disso, feição contraprestacional e remuneratória.

Estou de acordo com a premissa elencada pelo i. Relator no sentido de que o fato de os honorários sucumbenciais não serem devidos por alguém que se tenha beneficiado dos respectivos serviços profissionais não é suficiente para, por si só, descaracterizar essa natureza remuneratória. Não por outra razão, as verbas sucumbenciais são fixadas entre percentuais mínimos e máximos, os quais devem ser modulados de acordo com parâmetros relacionados ao serviço objeto da contraprestação, nos termos do art. 85, § 2º, do CPC.

Em igual sentido, o art. 22 do Estatuto da Advocacia, que dispõe que “a prestação de serviço profissional” que assegura aos profissionais inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil “o direito aos honorários […] de sucumbência”; aplica-se, integralmente, à Advocacia Pública.

Verifica-se que, tal como apontado em memoriais trazidos aos autos pela ANAPE – Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, as ações diretas em exame não questionam o art. 85 do CPC, nem o art. 22 do Estatuto da OAB.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 50

ADI 6165 / TO

Assim, ressalto que a aplicação do dispositivo legal que prevê como direito do advogado público os honorários sucumbenciais relaciona-se, tal como apontou o i. Relator, ao princípio da eficiência, insculpido no art. 37, da Constituição da Republica, pois depende da natureza e qualidade dos serviços efetivamente prestados.

Não enfoco, ademais, contrariedade entre o regime remuneratório dos Procuradores dos Estados e o disposto no art. 39, § 4º, da Constituição da Republica, cujo teor rechaça acréscimo injustificável de espécies remuneratórias ordinárias, devidas em decorrência do trabalho normal do servidor submetido a regime de subsídio, sem impedir, em linha de princípio, como ressaltou o i. Relator, a percepção de outras verbas pecuniárias que tenham fundamento diverso, a exemplo das verbas honorárias sucumbenciais, fundadas no fato objetivo do resultado da demanda.

Na oportunidade do julgamento do recurso extraordinário 650.898, Rel. Ministro Marco Aurélio e da ação direta de inconstitucionalidade ADI 4941, Rel. o saudoso Min. Teori Zavascki, Rel. p/ Acórdão: Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 14.08.2019, consignei o seguinte sobre o regime do subsídio:

“Conforme dispõe o art. 39, § 4º, do Texto Constitucional, o subsídio é pago em parcela única, “vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória”.

O alcance desse dispositivo jamais foi analisado minudentemente pelo Plenário desta Corte. No entanto, em recente decisão da Segunda Turma ( MS 30.922, Rel. Min. Cármen Lúcia, Dje 29.05.2015), o Tribunal acolheu o magistério doutrinário nos seguintes termos:

“Embora o dispositivo [art. 39, § 4º, da Constituição da República]fale em parcela única, a intenção do legislador fica parcialmente frustrada em decorrência de outros dispositivos da própria Constituição, que não foram atingidos pela Emenda. Com efeito, mantém-se, no artigo 39, § 3º, a norma que manda

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aplicar aos ocupantes de cargo público o disposto no artigo 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX. Com isto, o servidor que ocupe cargo público (o que exclui os que exercem mandato eletivo e os que ocupam emprego público, já abrangidos pelo artigo 7º fará jus a: décimo terceiro salário, adicional noturno, salário-família, remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, a 50% à do normal, adicional de férias, licença à gestante, sem prejuízo do emprego e salário, com a duração de cento e vinte dias. (...) Também não podem deixar de ser pagas as vantagens que têm caráter indenizatório, já que se trata de compensar o servidor por despesas efetuadas no exercício do cargo; é o caso das diárias e das ajudas de custo. Não se pode pretender que o servidor que faça gastos indispensáveis ao exercício de suas atribuições não receba a devida compensação pecuniária. Tratase de aplicação pura e simples de um princípio geral de direito que impõe a quem quer que cause prejuízo a outrem o dever de indenizar” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 607-608).

Essa justificativa parece mitigar o alcance literal do art. 39, § 4º, da Constituição Federal, para exigir do intérprete uma interpretação sistemática. Tal interpretação funda-se na convicção de que é impossível afastar, em relação aos agentes públicos remunerados por meio de subsídio, os direitos inerentes aos trabalhadores de modo geral e que são expressamente aplicáveis aos demais servidores, nos termos do art. 39, § 3º, da Constituição Federal. Tal interpretação é corroborada, ainda, pela doutrina de diversos outros autores, também citados no MS 30.922:

“Na vedação estabelecida [no art. 39, § 4º, da Constituição da República]só não se incluem as vebas indenizatórias (…).

o se tratar do limite remuneratório dos servidores públicos, o disposto no art. 39, § 4º, tem que ser entendido com certos com temperamentos, não se podendo admitir que os remunerados

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por subsídio, isto é, por parcela única, fiquem privados de certas garantias constitucionais que lhes resultam do § 3º do mesmo artigo, combinado com diversos incisos do art. 7º, a que ele se reporta. Por esta razão, quando for o caso, haverão de lhes ser aditados tais acréscimos, deixando, em tais hipóteses, de ser única a parcela que os retribuirá” (MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de direito administrativo. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 277-278).

“Não obstante essa vedação [do art. 39, § 4º, da Constituição da República], é importante salientar que o servidor público remunerado por subsídio único faz jus às seguintes verbas: - em face do § 3º, do art. 39: décimo terceiro salário, adicional noturno, salário-família, remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, a 50% à normal, adicional de férias (1/3); em face do caráter indenizatório: diárias, ajudas de custo e transporte (...); - parcelas de caráter indenizatório: para efeitos dos limites estabelecidos, a EC n. 47/05 ( CF, art. 37, § 11), expressamente, excluiu as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei. Determinou, ainda, como regra de transição (art. , EC n. 47/05), a aplicação de toda legislação em vigor definidora de parcelas de caráter indenizatório, enquanto o Congresso Nacional não editar lei específica sobre o assunto. Aos congressistas, porém, em face da EC n. 50, de 14- 2-2006, está vedado o recebimento de pagamento de parcela indenizatória em razão de convocação extraordinária ( CF, art. 57, § 7º)” (MORAES, Alexandre. Direito constitucional administrativo . 4. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 169).

O mesmo entendimento é ainda perfilhado por José dos Santos Carvalho Filho:

“Não custa lembrar que o próprio art. 39, § 4º, da CF, não pode ser interpretado de forma literal, mas sim em conjugação com o § 3º do mesmo artigo, que manda aplicar aos servidores

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vários direitos concedidos aos trabalhadores da iniciativa privada, entre eles o adicional de férias, o décimo terceiro salário, o acréscimo de horas extraordinárias, o adicional de trabalho noturno etc. São direitos sociais que não podem ser postergados pela Administração. Por conseguinte, é induvidoso quealgumas situações ensejarão acréscimo pecuniário à dita ‘parcela única’”. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª ed. São Paulo: Atlas, 2013, p. 741).

É preciso observar que o magistério doutrinário, em sua maioria, autoriza a abertura do art. 39, § 4º, por meio do conteúdo do art. 39, § 3º, a todos os servidores públicos, muito embora o texto do § 3º refira-se apenas a “servidores”. Por isso, é digna de nota a opinião de Celso Antônio Bandeira de Mello:

“Seria absurdo imaginar-se que deveriam prestar serviços nas condições referidas sem a fruição das garantias outorgadas no pertinentes incisos do art. 7º (aos quais se remete o art. 39, § 3º), que isto implicaria impor a alguns – e sem contrapartida – encargos pesados ou anormais, tanto que merecedores de tratamento especial nos dispositivos referidos. O fato de se alocarem entre os melhor retribuídos no serviço público (se o são não simplesmente porque o queiram, mas porque a lei considerou ser esta sua adequada remuneração), ou a circunstância de serem remunerados por subsídios, não são razões prestantes para que sofram tratamento discriminatório detrimentoso em relação aos demais. Anote-se que ditas observações só valem para os servidores públicos, não abrangendo os agentes políticos, pois é apenas dos primeiros que cogita o art. 39, § 3º.” (MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 281).

Essa posição sustentada por Bandeira de Mello é mais consentânea com a rigorosa interpretação constitucional. Com

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efeito, a abertura permitida pelo texto a partir do art. 39, § 3º, exige que a extensão dos direitos garantidos aos “servidores ocupantes de cargo público” restrinja-se apenas aos servidores.

Para os fins desse parágrafo, ainda na lição do professor, servidores seriam os agentes públicos que “entretêm com o Estado e suas entidades da Administração indireta, independentemente de sua natureza pública ou privada (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista), relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência” (MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 253).

Assim, se é certo, como sustenta parcela expressiva da doutrina, que a interpretação do art. 39, § 4º, não pode olvidar do disposto no § 3º, é preciso reconhecer que os direitos ali garantidos estendem-se apenas aos servidores ocupantes de cargo público. Noutras palavras, o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais que não sejam servidores não farão jus a acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, incluindo, neste ponto, a gratificação natalina e o adicional do terço de férias.”

Dessa argumentação é possível extrair duas conclusões para o presente caso: a) os agentes políticos que não são servidores não têm direito ao acréscimo em seus subsídios de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, nos termos do art. 39, § 4º, da CRFB; b) os servidores remunerados por subsídios, por força do disposto no art. 39, § 3º, CRFB, que manda aplicar-se-lhes os vários direitos concedidos aos trabalhadores da iniciativa privada, têm direito ao adicional de férias, ao décimo terceiro salário, ao acréscimo de horas extraordinárias, ao adicional de trabalho noturno, ao salário-família, além de parcelas de caráter

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indenizatório.

No caso em exame, os honorários sucumbenciais são vantagens instituídas para servidores das Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, em conformidade com o art. 85, CPC e art. 22 do EAOAB. Assim, se cumpridas as exigências do art. 39, § 3º, da CRFB, não haveria inconstitucionalidade no pagamento de outras parcelas a servidores remunerados pelo regime de subsídio.

Ademais, tal como apontou o i. Relator, nas hipóteses em que a Constituição da Republica pretendeu proibir o recebimento de honorários em razão de alguma incompatibilidade relevante, a vedação é expressa, como nas hipóteses da Magistratura (art. 95, parágrafo único, II, CRFB) e do Ministério Público (art. 128, § 5º, II, a, da CRFB). Não se verifica vedação análoga para a advocacia pública.

São os argumentos que endossam a conclusão lógica no sentido da compatibilidade do percebimento de honorários sucumbenciais, própria do ofício da advocacia, para o âmbito do regime jurídico de direito público a que submetidos os Procuradores dos Estados. Acompanho, portanto, no ponto, a conclusão do i. Relator no sentido de que a percepção de honorários de sucumbência pelos Procuradores dos Estados de Tocantins, Alagoas, Roraima e Rio Grande do Norte não representa ofensa à determinação constitucional de remuneração exclusiva mediante subsídio (arts. 39, § 4º, e 135, da CF).

Em relação à segunda questão, ou seja, se a percepção cumulativa desses valores de honorários deve se submeter ao teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição da Republica, a resposta também é afirmativa.

Acompanho, portanto, em igual sentido, as conclusões do i. Relator, no sentido de que as normas que dispõem sobre os honorários no âmbito dos estados e o Estatuto da Advocacia (Lei 8.906/1994) e o CPC atribuem os honorários advocatícios nos feitos judiciais que envolvam a Fazenda Pública aos advogados públicos, sendo inegável o caráter salarial e retributivo dessas parcelas, recebíveis por serviços prestados de maneira eficiente no exercício da função pública.

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ADI 6165 / TO

Portanto, devem obediência ao teto remuneratório constitucional, previsto no artigo 37, XI da Constituição da Republica, diante de sua natureza remuneratória.

Tal como ressaltou o i. Relator, a possibilidade de percepção de honorários sucumbenciais por parte dos advogados públicos não se desvencilha por completo das imposições decorrentes do regime jurídico de direito público a que se submetem.

Também adoto o argumento perfilhado pelo i. Relator no sentido de que no âmbito federal, o art. 102-A da Lei 13.898/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias da União para 2020), acrescido pela Lei 13.957/2019, introduziu no ordenamento infraconstitucional regra segundo a qual “para fins de incidência do limite de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição, serão considerados os pagamentos efetuados a título de honorários advocatícios de sucumbência”, regra que evidencia a submissão da remuneração dos advogados públicos ao inciso XI, do art. 37, da CRFB.

Ante o exposto, acompanho as conclusões do i. Relator e declaro a constitucionalidade da percepção de honorários de sucumbência pelos Procuradores dos Estado de Tocantins, Alagoas, Rio Grande do Norte e Roraima e julgo o pedido parcialmente procedente para conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 39 da Lei Complementar estadual 20/1999, com alterações da Lei Complementar 92/2014, e à Resolução 1/2004, do Conselho dos Procuradores da Procuradoria-Geral do Estado, do Estado de Tocantins; ao art. 5º da Lei Complementar estadual 528/2014, e à Resolução 2/2016, do Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado, do Estado do Rio Grande do Norte; ao art. 81, X, da Lei Complementar estadual 7/1991, e ao art. 7º, V, do Decreto 4.804/2010, do Estado de Alagoas; ao arts. 14, § 3º, V, e 74, da Lei Complementar 71/2003, e ao art. 2º, parágrafo único, da Lei 484/2005, do Estado de Roraima para estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de sucumbência percebidos mensalmente pelos Procuradores do Estado respectivos não poderá exceder ao teto dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, a teor do que dispõe o art. 37, XI, da Constituição da Republica.

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É como voto.

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.165 TOCANTINS

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE TOCANTINS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO

DE TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO CONSELHO DOS PROCURADORES

DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A ação direta versa a compatibilidade, com a Constituição Federal, do artigo 39, cabeça e parágrafo único, da Lei Complementar nº 20, de 17 de junho de 1999, na redação dada pela de nº 92, de 3 de abril de 2014, ambas do Estado do Tocantins, a dispor sobre o recebimento, por advogados públicos, de verbas concernentes aos honorários de sucumbência judicialmente fixados nos processos em que forem parte o ente federado, autarquias e fundações, bem assim da Resolução nº 1/2014 do Conselho de Procuradores, mediante a qual criado o Fundo Especial de Honorários Advocatícios, vinculado à Procuradoria-Geral, responsável pela operacionalização da distribuição dos recursos.

A matéria é sensível e o pronunciamento do Supremo inadiável, afetando diretamente as estruturas da Administração Pública em todos os níveis, especialmente no atual contexto de grave e renitente crise econômica, agravada por outra ainda mais nefasta em termos de Estado Democrático Direito, de caráter ético, a indicar o abandono de princípios, a perda de parâmetros, a inversão de valores, desaguando em indesejável

Supremo Tribunal Federal

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confusão entre as esferas pública e privada.

A constitucionalidade dos atos impugnados há de ser analisada com maior prudência, competindo ao Tribunal perquirir – à luz da natureza da relação mantida entre o Estado e os membros da Advocacia Pública, bem como dos princípios constitucionais a vincularem a atuação da Administração – se o recebimento, pelos Procuradores do Estado de Tocantins, de valores atinentes aos honorários de sucumbência, relativamente a processos nos quais tenham atuado no exercício do cargo, revela-se compatível com a ordem jurídica constitucional.

“Nada nasce sem causa, mas tudo surge por alguma razão”. Atribuída ao filósofo materialista grego Leucipo de Mileto, a construção veio a ser reafirmada pouco tempo depois por Demócrito de Abdera, pensador atomista tido como o pai da ciência moderna, segundo o qual “nada nasce do nada, nada retorna ao nada”.

A referência justifica-se: o adequado deslinde da controvérsia constitucional exige ter-se em perspectiva a evolução das bases normativas do instituto dos honorários de sucumbência, bem como a gênese do movimento que culminou na transposição, ao âmbito da Administração Pública, de norma anteriormente restrita à esfera da iniciativa privada.

Historicamente, a discussão a respeito da natureza dos honorários advocatícios – entendidos, na esteira da lição de Cândido Rangel Dinamarco, como parte do que se convencionou chamar de “custos do processo em sentido amplo” (Instituições de Direito Processual Civil. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. v. II, p. 651) – perde-se na poeira dos séculos, remontando à Roma antiga.

No que interessa à compreensão da problemática sob exame, a figura dos honorários sucumbenciais – ligada à retribuição ante o resultado alcançado, por profissional da advocacia, em determinada demanda judicial, não se confundindo com a contraprestação negociada entre cliente e advogado, considerado o serviço prestado – surge, no ordenamento jurídico brasileiro, com o Código de Processo Civil de 1939, assumindo ares de sanção, uma vez condicionada à verificação de culpa

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ou dolo atribuível à parte vencida.

Sobreveio, em 11 de janeiro de 1973, a publicação de novo diploma processual, modificando o tratamento dado às aludidas verbas, as quais seriam devidas pelo “vencido” ao “vencedor” mediante simples aferição objetiva do desfecho da demanda, na forma da redação da cabeça do artigo 20:

Artigo 20. A sentença condenará o vencido a pagar ao vencedor as despesas que antecipou e os honorários advocatícios. Essa verba honorária será devida, também, nos casos em que o advogado funcionar em causa própria.

A razão era única, conforme explicitava Helio Tornaghi: “à sentença cabe prover para que o direito do vencedor não saia diminuído de um processo em que foi proclamada a sua razão” (Comentários ao Código de Processo Civil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1974. p. 165). Não é outra a compreensão aferível a partir da exposição de motivos do Código, transcrita para efeito de documentação:

[...]

O projeto adota o princípio do sucumbimento, pelo qual o vencido responde por custas e honorários advocatícios em benefício do vencedor. O fundamento desta condenação, como escreveu Chiovenda, é o fato objetivo da derrota: e a justificação deste instituto está em que a atuação da lei não deve representar uma diminuição patrimonial para a parte a cujo favor se efetiva; por ser interesse do Estado que o processo não se resolva em prejuízo de quem tem razão e por ser, de outro turno, que os direitos tenham um valor tanto quanto possível e constante.

Em sede legislativa, o panorama normativo sofreu importante e decisiva alteração com a vinda à balha do Estatuto da Advocacia, cujo artigo 22, cabeça, dispõe que os advogados têm direito não só aos honorários convencionados como também aos fixados por arbitramento

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judicial e na definição da sucumbência, sendo explícito o artigo 23 ao revelar que “os honorários incluídos na condenação, por arbitramento ou sucumbência, pertencem ao advogado, tendo este direito autônomo para executar a sentença nesta parte, podendo requerer que o precatório, quando necessário, seja expedido em seu favor” – previsão igualmente estendida aos advogados empregados quando vencedor, em Juízo, o tomador de serviços, na forma do parágrafo único do artigo 21.

A discussão deslocou-se à ordem do dia tanto em sede doutrinária quanto jurisprudencial. Mediante a formalização, pela Confederação Nacional Indústria – CNI, da ação direta de nº 1.194, relator ministro Maurício Corrêa, o Supremo foi instado a manifestar-se a respeito da higidez constitucional dos artigos 1º, § 2º, 21, parágrafo único, 22, 23, 24, § 3º, e 78 do diploma.

Em sessão de julgamento ocorrida em 23 de novembro de 1995, o Colegiado deixou de admitir a ação direta no ponto em que questionada a compatibilidade, com a Lei Maior, dos artigos 22 e 23 do Estatuto da Advocacia, os quais atribuem, de maneira expressa, a titularidade dos honorários de sucumbência aos profissionais da advocacia. Assentou a ilegitimidade da requerente, ausente pertinência temática, ou seja, elo entre o objeto social da Confederação e os atos atacados.

Na parte conhecida, julgou parcialmente procedente o pedido para dar interpretação conforme à Constituição ao artigo 21, cabeça e parágrafo único, decidindo no sentido da “preservação da liberdade contratual quanto à destinação dos honorários de sucumbência fixados judicialmente”.

Firme na premissa segundo a qual a razão de ser do preceito contido no artigo 20 do Código Buzaid consistia em garantir ao vencedor da demanda, compelido a litigar em Juízo, a integral recomposição do patrimônio, manifestei-me, de improviso, nos seguintes termos:

[...]

Aprendi, ainda nos bancos da Faculdade Nacional de Direito, que a distribuição das despesas no processo visa a evitar que aquele compelido a vir a juízo defender um direito

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próprio, vencedor, sofra uma diminuição patrimonial.

A realidade me conduz a afirmar que dificilmente teremos uma hipótese em que não haja a contratação dos honorários advocatícios, cliente/advogado, independentemente da sucumbência. Verifica-se, na maioria das vezes, que, além dos honorários contratados, acaba o advogado ficando com os honorários que o Código de Processo Civil, no artigo 20, revela devidos ao vencedor. E o advogado não é vencido nem vencedor. Ele atua contratado pelo constituinte que o remunera para tanto.

Se é assim, se tenho como premissa que não deve aquele compelido a vir ao Judiciário sofrer diminuição patrimonial, ser alcançado na propriedade, se vencedor na demanda, não posso conceber que os honorários da sucumbência fiquem com o profissional da advocacia, como se estivesse a advogar ad exitum, considerados apenas esses honorários a serem satisfeitos pela parte contrária, firmada a premissa de que essa satisfação visa ao reembolso daquele que contratou o advogado e saiu vencedor na contenda.

Inexistindo pronunciamento específico do Plenário, no âmbito do controle concentrado, a respeito da higidez constitucional dos artigos 22 e 23 do Estatuto da Advocacia, veio o Tribunal, desde a metade da década de 1990, a deparar com a matéria em processos reveladores de controvérsias subjetivas, construindo, paulatinamente, entendimento no sentido de os honorários advocatícios consubstanciarem, para os profissionais liberais do direito, prestação de caráter alimentício.

A título exemplificativo, na apreciação do extraordinário de nº 146.318, relator ministro Carlos Velloso, com acórdão publicado no Diário da Justiça de 4 de abril de 1997, a Segunda Turma decidiu, a uma só voz, que “os honorários advocatícios […] remuneram serviços prestados por profissionais liberais e são, por isso, equivalentes a salários”, uma vez que “deles depende o profissional para alimentar-se e aos seus, porque têm a mesma finalidade destes. Ora, se vencimentos e salários têm natureza alimentar, o mesmo deve ser dito em relação aos honorários”.

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A conclusão pelo caráter remuneratório dos honorários sucumbenciais, cujo direito ao recebimento é titularizado pelos profissionais da advocacia, repetiu-se, à exaustão, em julgamentos de ambos os Órgãos fracionários e do Pleno. Confiram estas ementas:

HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – NATUREZA – EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA.

A teor do disposto nos artigos 22 e 23 da Lei nº 8.906/94, os honorários advocatícios, incluídos na condenação, pertencem

o advogado, consubstanciando prestação alimentícia cuja satisfação pela Fazenda ocorre via precatório, observada ordem especial restrita aos créditos de natureza alimentícia.

(Recurso extraordinário nº 170.220, Segunda Turma, da minha relatoria, com acórdão publicado no Diário da Justiça de 12 de junho de 1998.)

CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE INOVAÇÃO DE FUNDAMENTO EM AGRAVO REGIMENTAL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. NATUREZA ALIMENTAR. AGRAVO IMPROVIDO.

I - É incabível a inovação de fundamento em agravo regimental, porquanto a matéria arguida não foi objeto de recurso extraordinário.

II - O acórdão recorrido encontra-se em harmonia com a jurisprudência da Corte no sentido de que os honorários advocatícios têm natureza alimentar.

III - Agravo regimental improvido.

(Agravo regimental no agravo de instrumento nº 732.358, Primeira Turma, relator ministro Ricardo Lewandowski, com acórdão publicado no Diário da Justiça de 21 de agosto de 2009.)

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. ALEGADO FRACIONAMENTO DE EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA DE ESTADO-MEMBRO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. VERBA DE NATUREZA ALIMENTAR, A

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QUAL NÃO SE CONFUNDE COM O DÉBITO PRINCIPAL. AUSÊNCIA DE CARÁTER ACESSÓRIO. TITULARES DIVERSOS. POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO AUTÔNOMO. REQUERIMENTO DESVINCULADO DA EXPEDIÇÃO DO OFÍCIO REQUISITÓRIO PRINCIPAL. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL DE REPARTIÇÃO DE EXECUÇÃO PARA FRAUDAR O PAGAMENTO POR PRECATÓRIO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 100, § 8º (ORIGINARIAMENTE § 4º), DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. RECURSO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.

(Recurso extraordinário nº 564.132, submetido à sistemática da repercussão geral – Tema nº 18 –, Plenário, redatora do acórdão ministra Cármen Lúcia, publicado no Diário da Justiça eletrônico de 10 de fevereiro de 2015.)

As reiteradas manifestações a respeito da matéria desaguaram na edição do enunciado vinculante nº 47 da Súmula do Supremo, com o seguinte teor:

Os honorários advocatícios incluídos na condenação ou destacados do montante principal devido ao credor consubstanciam verba de natureza alimentar cuja satisfação ocorrerá com a expedição de precatório ou requisição de pequeno valor, observada ordem especial restrita aos créditos dessa natureza.

Em exemplo de diálogo institucional entre os Poderes Judiciário e Legislativo, a construção jurisprudencial levada a cabo no âmbito do Tribunal foi incorporada, pelo Congresso Nacional, no processo de elaboração do Código de Processo Civil de 2015, com a inclusão do § 14 ao artigo 85, cuja redação dispõe que “os honorários constituem direito do advogado e têm natureza alimentar, com os mesmos privilégios dos créditos oriundos da legislação do trabalho, sendo vedada a compensação em caso de sucumbência parcial”.

Indaga-se: surge possível, considerada a ordem constitucional em

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vigor, transpor a mesma lógica ao âmbito da Advocacia Pública, na forma adotada pelo legislador quando da alteração normativa promovida por meio da Lei Complementar nº 92/2014 do Estado do Tocantins?

Fosse afirmativa a resposta, seria passo demasiado largo, uma vez inadequado pretender-se, a partir da coexistência de regimes jurídicos diversos – público e privado –, a prevalência deste em relação àquele.

Não se ignora que os membros das carreiras da Advocacia Pública – servidores efetivos, aprovados em concurso público de provas e títulos, a quem cabe a defesa judicial dos interesses da Administração e a assessoria e consultoria judicial do Executivo – submetem-se, a par das prescrições estatutárias, ao estabelecido na Lei nº 8.906/1994, na forma do § 1º do artigo :

Artigo 3º – O exercício da atividade de advocacia no território brasileiro e a denominação de advogado são privativos dos inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).

§ 1º. Exercem atividade de advocacia, sujeitando-se ao regime desta lei, além do regime próprio a que se subordinem, os integrantes da Advocacia-Geral da União, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Defensoria Pública e das Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas entidades de administração indireta e fundacional.

Este Tribunal, no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade nº 2.652, relator ministro Maurício Corrêa, com acórdão publicado no Diário da Justiça de 14 de novembro de 2003, reconheceu que, “embora submetidos à legislação específica que regula tal exercício”, os advogados públicos “também devem observância ao regime próprio do ente público contratante”. Em sede doutrinária, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma ter-se, no tocante aos membros da Advocacia Pública, “de um lado, um regime estatutário que os vincula à entidade pública, prestadora do serviço público e defensora de interesses públicos indisponíveis” e, “de outro lado, regime estatutário diverso, que os liga a outra entidade

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prestadora de serviço definido como público e com normas próprias que se impõem a todos os que exercem a atividade de advogado” (Advocacia Pública, Revista Jurídica da Procuradoria Geral do Município de São Paulo. São Paulo, CEJUR, n. 3, p. 11-30, 1995).

Precisa é a observação de Diogo de Figueiredo Almeida Neto, para quem o advogado público deve observar o que denomina “tríplice submissão deontológica”, a saber, as normas comportamentais da advocacia, da advocacia de Estado e do serviço público em geral. Isso porque,

[…] enquanto servidor público, o Advogado ou Procurador do Estado se investe, em virtude do ato de nomeação, uma vez selecionado em concurso público de provas e de títulos, no cargo desse título, criado por lei da pessoa jurídica de direito público a que se vincula.

Nessas condições, o Advogado ou procurador de Estado se subordina ao estatuto do servidor público civil no que lhe for aplicável. Acrescentem-se, assim, aos deveres de advogado e, mais, aos já referidos, de advogado do Estado, os deveres funcionais hierárquicos e disciplinares próprios do servidor público, mas sempre com a ressalva: desde que compatíveis, tanto com relação aos já referidos deveres gerais de advogado, como com relação aos deveres específicos de advogado do Estado.

(Advocacia de Estado revisitada: essencialidade ao Estado Democrático de Direito. In: Advocacia de Estado: questões institucionais para a construção de um Estado de Justiça. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2009. p. 45-48.)

Atentem para a organicidade do Direito. Verificada incompatibilidade entre os regimes aos quais submetidos os advogados públicos, possível antinomia há de ser resolvida a partir das normas a regerem a relação destes com a Administração. Na lição de Celso Antônio Bandeira de Melo, a própria existência do regime público estatutário justifica-se pela necessidade de “atender a peculiaridades de um vínculo

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no qual não estão em causa tão só interesses empregatícios, mas onde avultam interesses públicos básicos, visto que os servidores públicos são os próprios instrumentos de atuação do Estado” (Curso de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2016. p. 272).

Difícil imaginar domínio no qual surja mais justificável a parcial derrogação das regras gerais aplicáveis à totalidade dos profissionais da advocacia pelas normas de regência da relação entre Administração e agentes públicos do que o âmbito remuneratório.

Não se pode compatibilizar o previsto nas normas questionadas com o disposto no artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, na redação introduzida pela Emenda de nº 19/1998, segundo o qual “o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória”, ante o versado no artigo 135, também da Lei Maior, a impor remuneração em parcela única aos integrantes da Advocacia Pública.

A adoção do regime de subsídio não é conflitante com o pagamento cumulado de outras parcelas a servidores públicos organizados em carreira. Nas palavras do professor José Afonso da Silva, no clássico Curso de Direito Constitucional Positivo (38. ed. São Paulo: Malheiros. p. 695),

o conceito de parcela única só repele os acréscimos de espécies remuneratórias do trabalho normal do servidor. Não impede que ele aufira outras verbas pecuniárias que tenham fundamentos diversos, desde que consignados em normas constitucionais. Ora, o § 3º do art. 39, remetendo-se ao art. 7º, manda aplicar aos servidores ocupantes de cargos públicos (não ocupantes de mandato eletivo, de emprego ou de funções públicas) algumas vantagens pecuniárias, nele consignadas, que não entram naqueles títulos vedados.

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Não foi outro o entendimento firmado pelo Supremo quando do exame do recurso extraordinário nº 650.898, submetido à sistemática da repercussão geral – Tema nº 484 –, redator do acórdão ministro Luís Roberto Barroso, acórdão publicado no Diário da Justiça eletrônico de 24 de agosto de 2017. Assentou a necessidade de compatibilizar o preceito do § 4º do artigo 39 com o versado no § 3º do mesmo dispositivo, em nome da unidade do texto constitucional, de modo a evitar que a implementação do regime de subsídios implicasse o esvaziamento de direitos e garantias asseguradas pelo constituinte.

Na oportunidade, ao analisar a harmonia, com a Carta da Republica, do artigo 4º da Lei nº 1.929/2008 do Município de Alecrim/RS – a prever o pagamento, ao Chefe do Executivo local, do valor mensal de R$ 2.200,00 a título de “verba de representação”, sem indicar os fatos que o ensejaram –, o Tribunal reafirmou histórica jurisprudência no sentido de ser inconciliável o regime de subsídio com o recebimento de outras parcelas remuneratórias de natureza mensal, ainda que alegadamente indenizatórias.

Conforme decidiu a ministra Cármen Lúcia no mandado de segurança nº 30.922, em pronunciamento publicado no Diário da Justiça eletrônico de 29 de maio de 2015, “o art. 39, § 4º, da Constituição da Republica veda o acréscimo de qualquer espécie remuneratória ao subsídio, ressalvadas as verbas previstas no artigo 39, § 3º, da Constituição e as de caráter indenizatório”.

Ora, é nítida a natureza remuneratória dos honorários sucumbenciais, nada obstante o caráter variável e eventual, incidindo imposto de renda sobre o montante recebido, a teor do artigo 34, § 7º, da Lei nº 13.327/2016. De acordo com Hélio Vieira e Zênia Cernov, “os honorários advocatícios” – gênero a abarcar tanto os contratuais quanto os sucumbenciais – “são a contraprestação pelo exercício profissional da advocacia, remuneram o conhecimento e o trabalho efetivados em favor da pessoa que contrata o advogado na defesa de seus interesses e direitos” (Honorários advocatícios. São Paulo: LTr, 2018. p. 15). Na lição de Fabiana Azevedo Araújo, “uma vez que retribuem a atuação profissional,

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os honorários, além de possuir caráter remuneratório, constituem verba alimentar, pois são indispensáveis e destinam-se ao sustento da pessoa do advogado” (A remuneração do advogado: investigação acerca da natureza jurídica dos honorários de sucumbência. Revista Virtual da AGU, ano VIII, n. 79, p. 17, agosto de 2008).

Não conduzem a conclusão contrária as informações da Procuradoria-Geral do Estado, no que afirmada a natureza privada e o “caráter eventual” da parcela, diretamente suportada pelo litigante, quando vencido judicialmente pela Fazenda Pública, e “inconfundível com a remuneração paga pelo ente estatal”. Na mesma esteira revela-se o argumento da Advocacia-Geral da União, veiculado mediante a petição/STF nº 39.376/2020, segundo o qual a “verba sucumbencial configura rendimento peculiar do ofício da advocacia, plenamente extensível aos profissionais vinculados ao poder público, ante a natureza extraorçamentária do seu pagamento”. Os Órgãos pretenderam, a partir de artifícios sintáticos e hermenêuticos, afastar a essência ontológica, semântica do instituto.

É tempo de atentar para Sua Excelência os fatos, diria o grande Ulisses Guimarães. Tomando de empréstimo clássica passagem de “Romeu e Julieta”, de William Shakespeare, por acaso uma rosa deixaria de ser uma rosa fosse outro o nome que lhe déssemos? A resposta é desenganadamente negativa: ainda que a chamássemos de outra forma, subsistiria o mesmo perfume, completa o autor inglês.

Remuneração é, nos termos de conceito construído por Marçal Justen Filho, “o montante financeiro pago a qualquer título ao servidor como contrapartida pelo desempenho de suas atividades” (Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018. p. 919). Cuida-se de definição perfeitamente aplicável ao recebimento, pelos advogados públicos, de valores concernentes aos honorários de sucumbência fixados nos processos em que tomarem parte a União, autarquias e fundações federais, conforme previsto na Lei nº 13.327/2016.

Fixado, na forma dos atos impugnados, o caráter remuneratório dos honorários sucumbenciais, devidos a membros da Procuradoria-Geral do

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Estado do Tocantins, cumpre ir além, antecipando-se a possíveis objeções tendo em vista o que pode vir a representar evolução do entendimento do Supremo na problemática alusiva ao regime remuneratório de subsídio.

Quando do exame, no Plenário, do extraordinário de nº 650.898, ao apresentar voto-vista, o saudoso ministro Teori Zavascki sugeriu fosse o julgamento realizado em conjunto com o processo revelador da ação direta de nº 4.941, da qual era Relator, a versar a higidez constitucional da Lei nº 6.975/2008, com a redação dada pela de nº 7.406/2012, do Estado de Alagoas, que dispõe sobre o pagamento de Gratificação de Dedicação Excepcional – GDE aos servidores da Assembleia Legislativa remunerados mediante subsídio. Fê-lo considerada a necessidade de “meditar melhor a respeito do conteúdo da norma constitucional de subsídio”, indicando legítima preocupação com o alcance atribuído, pelo texto constitucional, ao vocábulo “parcela única” contido no § 4º do artigo 39, “a fim de definir as parcelas que estão acobertadas pelo seu conceito, mas também – e acima de tudo – as verbas cujo pagamento não é condizente com a sua teleologia”.

Ciente de estar a virtude no meio-termo, no equilíbrio, Sua Excelência afastou tanto interpretação estrita, “a repelir quaisquer acréscimos de contraprestação alheios ao subsídio, com exceção de pagamentos indenizatórios”, quanto aquela a albergar, indiscriminadamente, o recebimento de outras rubricas remuneratórias. Segundo assentou, “a fórmula de pagamento em subsídio não impede sejam recebidas bonificações pelo desenvolvimento de atividades de caráter excepcional”, apontando, a título exemplificativo, a legitimidade de servidores públicos organizados em carreira obterem acréscimo remuneratório em virtude do exercício de funções de direção, chefia e assessoramento.

Na dicção do saudoso magistrado e professor, a ordem constitucional autoriza a fruição, considerados os servidores alcançados pelo § 4º do artigo 39, de parte dos direitos sociais previstos nos incisos do artigo 7º, tendo em vista a remissão que o constituinte inseriu no § 3º do artigo 39, bem assim o recebimento de valores a título indenizatório e

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de quantias pagas como retribuição ante eventual execução de encargos especiais, não incluídos no plexo das atribuições normais e típicas do cargo.

Aceitas as premissas indicadas pelo ministro Teori Zavascki em julgamento ainda não finalizado ante a chegada, sempre lastimável, da “indesejada das gentes”, a questão mostra-se simples: poder-se-ia desvincular o pagamento dos honorários sucumbenciais – enquanto retribuição considerado resultado alcançado, por profissional da advocacia, em determinada demanda judicial – das atribuições ordinárias e ínsitas ao cargo de Procurador do Estado, voltado justamente à representação em Juízo da Administração?

A resposta é negativa. A Procuradoria-Geral do Estado e a Advocacia-Geral da União alegam tratar-se de incentivo direcionado a aprimorar o exercício de função própria à Advocacia Pública, aduzindo que o direito à verba honorária está atrelado ao êxito na demanda, sendo possível “afirmar que o advogado público terá incentivo adicional na busca do sucesso do seu cliente, o ente público”.

Tampouco no plano da lógica surge viável a tentativa de compatibilizar o artigo 39 da Lei nº Complementar nº 20/1999 do Estado de Tocantins com o regime remuneratório ao qual submetidos os Procuradores do Estado. A levar em conta ensinamento de Jacob Bazarian, “quando não se respeitam as leis ou princípios lógicos, o pensamento perde sua precisão, sua coerência e consequência, e torna-se incoerente e contraditório” (O problema da verdade. São Paulo: Editora Alfa-Ômega, 1985. p. 117). Daí a importância, aponta o acadêmico turco radicado no Brasil na década de 1920, de recorrer-se aos princípios lógicos formais consagrados desde Aristóteles: o da identidade – a revelar ser tudo idêntico a si mesmo (“A é A”) –; o da não contradição – segundo o qual uma coisa não pode ser e não ser ela mesma, ao mesmo tempo e do mesmo ponto de vista (“A não é não-A”) –; e o do terceiro excluído – a demonstrar que uma coisa é ou não é, não havendo espaço para o meio termo (“A é B ou A não é B”).

Ou bem se tem, ante o recebimento de montante por agente público,

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caracterizada a percepção de verba remuneratória, ou não se tem, surgindo forçoso reconhecer-lhe a natureza indenizatória – a qual, definitivamente, não se amolda à parcela sob exame. Revela-se impróprio cogitar da existência de terceiro grupo – em que supostamente enquadrados os honorários sucumbenciais –, ao argumento de estes consubstanciarem categoria especial de rendimentos, não derivando da investidura em cargo público, mas, antes, da atuação exitosa, na qualidade de profissional inscrito nos quadros da Ordem dos Advogados do Brasil, nos feitos que patrocina.

Ostentando a verba caráter de contraprestação, no que voltada a remunerar o profissional da advocacia em virtude do resultado alcançado em determinada demanda judicial no exercício de atividade ínsita no núcleo duro das atribuições do cargo público – reitere-se com a devida ênfase –, não há como, a um só tempo, sustentar tese no sentido do caráter privado da parcela apenas porque recolhida à margem da atuação tributária do Estado, não se traduzindo em receita pública de tramitação orçamentária uma vez desembolsada diretamente pela parte sucumbente em Juízo.

Sob tal ângulo, surge desimportante perquirir a origem dos recursos, cumprindo, antes, verificar a correspondente destinação, isto é, os fins para os quais se presta.

Na busca da excelência na prestação jurisprudencial, o magistrado, encarnando a figura do Estado-juiz, deve exercer a jurisdição norteado pelos princípios versados na Lei das leis, a Constituição Federal, os quais, no âmbito da Administração Pública, estão na cabeça do artigo 37, vinculando a atuação estatal na consecução dos fins social e juridicamente atribuídos tendo em conta a ordem constitucional.

Mostra-se impróprio, considerado o regime remuneratório ao qual submetidos advogados públicos ante o exercício do cargo, placitar operação legislativa direcionada a combiná-lo àquele inerente à iniciativa privada, mitigando a força normativa do preceito contido no § 4º do artigo 39, sob pena de ter-se drible à ordem constitucional e, por decorrência lógica, enriquecimento sem causa do agente público. A

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Procuradoria-Geral da República bem salientou que, ao contrário do verificado na esfera privada, os advogados públicos não têm despesas com imóvel, telefone, água, luz, impostos, nem qualquer outro encargo. É a Administração Pública que arca com todo o suporte físico e de pessoal necessário ao desempenho das atribuições. Autorizado o recebimento, pelos advogados públicos, de honorários de sucumbência, o sistema não fecha!

Por dever de coerência, cumpre reiterar quantas vezes for necessário: em Direito, os fins não justificam os meios. A necessidade de valorizar os integrantes das carreiras da Advocacia Pública – presente o exercício da representação judicial e da consultoria jurídica da Administração no âmbito estadual – não legitima atropelos, atalhos à margem do figurino constitucional. Descabe potencializar razões pragmáticas a ponto de olvidar a ordem jurídica, a ser preservada por todos, principalmente pelo Supremo, guarda maior da Lei Maior.

Ante imposição do princípio constitucional da publicidade, a desaguar na busca da transparência na gestão administrativa, o patamar remuneratório dos agentes públicos há de ser fixado a partir do orçamento do órgão tendo em vista as possibilidades advindas do que arrecadado a título de tributos. É inadequado criar receitas em passe de mágica, encerrando fonte de recursos à margem do regular processo orçamentário, sob risco, inclusive, de transformar o teto em piso, frustrando o objetivo do constituinte, traduzido na redação do artigo 37, inciso XI, da Constituição da Republica, e estabelecendo tratamento incompatível com a isonomia, levando em conta os demais agentes ocupantes de cargos vinculados ao Executivo.

Ainda que fosse possível vislumbrar aumento na eficiência da atuação dos membros das procuradorias, revela-se inviável comprovar, metodologicamente, a existência de nexo de causalidade entre o pagamento, aos advogados públicos, de verbas concernentes aos honorários de sucumbência e eventual incremento no índice de vitórias alcançadas em Juízo pela Administração senão partindo da mera capacidade intuitiva – a qual, todos o sabem, não se presta a sustentar

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ADI 6165 / TO

qualquer raciocínio que se pretenda juridicamente aceitável.

Deve-se reconhecer a inconstitucionalidade da Resolução nº 1/2004, do Conselho dos Procuradores do Estado de Tocantins, a versar a instituição e o funcionamento do Fundo Especial de Honorários Advocatícios, no que, de toda sorte, surge igualmente incompatível com a Lei Maior, considerada a titularidade da verba, discrepante, a mais não poder, da ordem republicana.

Retomando milenar pensamento filosófico a teor do qual “nada nasce sem causa”, não deve ser encarada como obra do acaso a construção legislativa a implicar autorização ao recebimento, pelos advogados públicos, de valores alusivos aos honorários de sucumbência relativamente a processos nos quais tenham atuado no exercício do cargo. Parafraseando Nelson Rodrigues, o subdesenvolvimento não se improvisa; é obra de séculos.

“A realidade histórica brasileira”, escreveu Raymundo Faoro, “demonstrou a persistência secular da estrutura patrimonial, resistindo galhardamente, inviolavelmente, à repetição, em fase progressiva da experiência capitalista” (Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 50. ed. São Paulo: Globo, 2008. p. 822), imiscuindo-se no núcleo duro da burocracia estatal, camada profissional a assegurar o adequado funcionamento do governo e da Administração. Tem-se, no patrimonialismo intermitente mas de feições mutáveis no tempo, a raiz social das disposições atacadas, incompatíveis com os ares republicanos da Carta de 1988.

O resultado não poderia ser outro senão a perpetuação de gestão distorcida da máquina pública. A coisa comum, não mais vinculada ao correspondente caráter coletivo, acaba confundindo-se com a coisa própria, tornando-se instrumento de deleite para fins privados.

A observação justifica-se ante a necessidade de ter-se avanço, e não retrocesso, civilizacional. Isso não implica diminuir a importância da atuação dos advogados públicos na defesa dos interesses do Estado – os quais, em tempos de normalidade democrática, hão de se traduzir na satisfação do bem comum em benefício de toda a sociedade.

17

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 50

ADI 6165 / TO

Julgo procedente o pedido, declarando a inconstitucionalidade do artigo 39, cabeça e parágrafo único, da Lei Complementar nº 20/1999, na redação dada pela de nº 92/2014, bem assim da Resolução nº 1/2004 do Conselho dos Procuradores da Procuradoria-Geral, todas do Estado do Tocantins.

É como voto.

18

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 50

22/06/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.165 TOCANTINS

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE TOCANTINS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO

DE TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO CONSELHO DOS PROCURADORES

DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

VOTO:

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO:

1. Acompanho o Ministro Alexandre de Moraes, de modo a assentar a constitucionalidade dos honorários de sucumbência para os advogados públicos, observando-se, porém, o limite remuneratório previsto no art. 37, XI, da Constituição. Como explicitado pelo Ministro Relator, embora não haja vedação constitucional ao pagamento de honorários a advogados públicos, o montante recebido, somado às demais verbas remuneratórias, não deve exceder o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Isso porque os honorários constituem vantagem de natureza remuneratória, que retribui a atividade pública desempenhada e é recebida em razão do exercício do cargo.

2. Faço apenas uma ressalva quanto à forma de aplicação do teto remuneratório aos honorários advocatícios. Como se sabe, os honorários são verbas de natureza variável, que dependem do êxito do ente federado nas ações judiciais. Por esse motivo, embora seja possível que, em determinado mês, as parcelas remuneratórias somadas aos

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 50

ADI 6165 / TO

honorários superem aquele limite, também há a possibilidade de esse montante total, em outro mês, permanecer muito aquém do teto constitucional. Para prevenir eventuais desequilíbrios e evitar injustiças, penso ser razoável permitir que, nos meses em que haja percepção de honorários acima do teto, o valor residual seja distribuído entre os advogados públicos nos meses seguintes, desde que se respeite mensalmente, como limite máximo, o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Esse mecanismo permitiria um maior equilíbrio na distribuição dos honorários, buscando conciliar a correta aplicação do teto constitucional com o incentivo à atuação dos advogados públicos proporcionado pelos honorários sucumbenciais. Assim, a incidência do teto não prejudicaria o recebimento de uma justa retribuição pelo trabalho exercido pelos advogados públicos na defesa dos interesses da União, dos Estados e dos Municípios.

2

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-22/06/2020

Inteiro Teor do Acórdão - Página 50 de 50

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.165

PROCED. : TOCANTINS RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE TOCANTINS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO CONSELHO DOS PROCURADORES DA

PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: O Tribunal, por maioria, declarou a constitucionalidade da percepção de honorários de sucumbência pelos Procuradores do Estado do Tocantins e julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta para, conferindo interpretação conforme à Constituição ao art. 39 da Lei Complementar estadual 20/1999, com alterações da Lei Complementar 92/2014, e à Resolução 1/2014 do Conselho dos Procuradores da Procuradoria-Geral do Estado, ambas do Estado do Tocantins, estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de sucumbência percebidos mensalmente pelos Procuradores do Estado do Tocantins não poderá exceder ao teto dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, conforme o que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Marco Aurélio. O Ministro Roberto Barroso acompanhou o Relator com ressalvas. Falou, pelo interessado Governador do Estado de Tocantins, o Dr. Frederico Cézar Abinader Dutra, Procurador do Estado. Plenário, Sessão Virtual de 12.6.2020 a 19.6.2020.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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