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20 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO: RE 807496 RS - RIO GRANDE DO SUL

Supremo Tribunal Federal
há 7 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
RE 807496 RS - RIO GRANDE DO SUL
Partes
RECTE.(S) SP ALIMENTAÇÃO E SERVIÇOS LTDA, RECDO.(A/S) MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Publicação
DJe-200 06/10/2015
Julgamento
30 de Setembro de 2015
Relator
Min. TEORI ZAVASCKI
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Decisão

Decisão: 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto em ação cautelar de indisponibilidade de bens. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região rejeitou as alegações de incompetência da Justiça Federal e de ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal nos termos da seguinte ementa: PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E DA UNIÃO. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. PRESENÇA DOS REQUISITOS. INDISPONIBILIDADE PATRIMONIAL. PRESERVAÇÃO DO CAPITAL DE GIRO. 1. O Programa Nacional de Alimentação Escolar é uma política pública concebida e titularizada pela União, que compromete recursos federais objeto de repasse aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (art. 1º), com execução descentralizada, existindo interesse federal em razão da natureza dos bens e dos valores jurídicos tutelados, vale dizer, da regularidade do programa, para o qual são destinadas verbas federais. 2. Legitimidade ativa do Ministério Público Federal e da União. 3. Provimento liminar que satisfaz os requisitos para a constrição judicial cautelar, à exceção do montante relativo ao capital de giro da agravante, necessário para o pagamento de verbas trabalhistas e a manutenção das atividades empresariais e limitado ao valor dos prejuízos a serem ressarcidos acaso procedente a ação civil pública de improbidade. (e-STJ, fl. 813, doc. 4) No recurso extraordinário, a parte recorrente aponta, com base no art. 102, III, a, da Constituição Federal, violação ao art. 109, pois (a) o Ministério Público Federal não é legitimado para promover a ação civil pública ou a medida cautelar de indisponibilidade de bens, não sendo a Justiça Federal competente para processá-las e julgá-las; (b) somente quando há interesse da União, será legitimado o Ministério Público Federal, e competente a Justiça Federal; (c) no presente caso, a ação civil pública visa à defesa do patrimônio público e da probidade administrativa do Município de Canoas, atribuição que cabe ao Ministério Público do Estado; (d) o valor as verbas federais repassadas aos municípios destinadas à merenda escolar é fixado de acordo com o número de alunos matriculados, de modo que pouco importa à União se a alimentação era oferecida diretamente pela Municipalidade ou por empresa privada; (e) somente poderia ocorrer desvio dos recursos federais repassados à Municipalidade caso ocorresse fraude na informação quanto ao número de alunos, ou se as verbas não fossem utilizadas para o oferecimento da merenda escolar, o que não ocorreu na hipótese em exame; (f) o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) manifestou desinteresse em integrar ação popular idêntica à presente ação civil pública; (g) o FNDE já realizou exame de legalidade das aplicações das verbas federais repassadas, não constatando a ocorrência de irregularidades. Sustenta, ademais, ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Em contrarrazões, a parte recorrida postula, preliminarmente, o não conhecimento do recurso, em razão da impossibilidade de alegação de infringência a enunciado de súmula do Superior Tribunal de Justiça. No mérito, pede o desprovimento do recurso. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do recurso extraordinário. 2. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que é ônus do recorrente a demonstração formal e fundamentada de repercussão geral da matéria constitucional discutida no recurso extraordinário, com indicação específica das circunstâncias reais que evidenciem, no caso concreto, a relevância econômica, política, social ou jurídica. Não bastam, portanto, para que seja atendido o requisito previsto nos art. 102, § 3º, da CF e 543-A, § 2º, do CPC, alegações genéricas a respeito do instituto, como a mera afirmação de que (a) a matéria controvertida tem repercussão geral; (b) o tema goza de importância econômica, política, social ou jurídica; (c) a questão ultrapassa os interesses subjetivos da parte ou tem manifesto potencial de repetitividade; (d) a repercussão geral é consequência inevitável de suposta violação a dispositivo constitucional; ou, ainda, (e) há jurisprudência pacífica desta Corte quanto ao tema discutido. Nesse sentido: ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012. Ora, no caso, a alegação de repercussão geral não está acompanhada de fundamentação demonstrativa nos moldes exigidos pela jurisprudência do STF. 3. Ademais, o recurso extraordinário não pode ser conhecido quanto à alegada ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Isso porque, não há, na fundamentação do apelo, a indicação adequada da questão constitucional controvertida, tendo a parte recorrente deixado de informar de que modo a Constituição foi violada e quais de seus dispositivos foram infringidos. Incide, na espécie, o óbice da Súmula 284 do STF: "é inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia". 4. No mais, o recurso extraordinário não merece ser provido. O Plenário do Supremo Tribunal Federal apreciou hipótese semelhante à presente ao julgar a ACO 1.463-AgR (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 1/2/2012), conflito de atribuição instaurado entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público do Estado de São Paulo relativamente à investigação de irregularidades na aplicação de recursos públicos federais repassados a municípios, entre eles verbas advindas do Programa Nacional de Alimentação Escolar. Eis a ementa desse acórdão: Agravo regimental em ação cível originária. Conflito de atribuição entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público do Estado de São Paulo. Concorrência de atribuições. Possibilidade. 1. Conflito negativo de atribuições, instaurado pelo Procurador-Geral da República, entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público do Estado de São Paulo quanto a investigar irregularidades detectadas pela Controladoria-Geral da União na aplicação de recursos públicos federais no Município de Pirangi/SP. 2. A análise do caso revela não existir o alegado conflito de atribuições, não havendo, ao menos por ora, como identificar atribuição única e exclusiva do Ministério Público Federal ou do Parquet estadual. Foram constatadas várias irregularidades que apontam para níveis de ineficiência administrativa municipal. 3. As falhas apontadas deram-se em programas federais, os quais contam com recursos derivados dos cofres da União, o que, por si só, já resulta no imediato e direto interesse federal na correta aplicação das verbas públicas, haja vista que a debilidade de gestão resulta igualmente na malversação de patrimônio público federal, independentemente da efetiva ocorrência de desvio de verbas. No caso de eventual ajuizamento de ação civil pública, por restar envolvido o interesse da União na correta aplicação dos recursos federais, será competente a Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal. Precedente: ACO nº 1.281/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 14/12/10. 4. Essa atribuição do Parquet federal não exclui, contudo, a atribuição do Ministério Público do Estado de São Paulo de também atuar no presente caso, pois além do dever de zelar pela eficiência administrativa municipal, não se pode descartar, de início, a possibilidade de haver recursos públicos estaduais e municipais envolvidos. 5. O aprimoramento dos mecanismos de controle da administração pública sempre se demonstra benéfico, sendo dotado cada órgão ministerial de independência suficiente para conduzir as apurações da forma que melhor lhe aprouver, sem que tal situação gere interferência indevida entre ambos. 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Na ocasião, teses muito semelhantes às veiculadas neste recurso extraordinário foram rejeitadas pelo Pleno, nos termos do voto do Ministro relator: (…) falece de argumentação a tese expedida pelo agravante de que o Ministério Público Federal somente teria atribuição para averiguar irregularidades quando presente efetivo desvio de verbas federais, excluindo-se, assim, os casos de má gestão dos recursos. Ora, a aderência aos programas federais importa na sujeição do ente municipal ao necessário cumprimento dos requisitos mínimos de qualidade na prestação dos serviços previamente estabelecidos em atos normativos infralegais editados pelo Governo Federal. Além disso, enseja o desempenho de atividades fiscalizatórias e sancionatórias pela União quando não atendidas as metas ou quando constatadas irregularidades ou ineficiência na execução do programa. (…) Dessa forma, as irregularidades apontadas deram-se em programas federais, os quais contam com recursos derivados dos cofres da União, o que, por si só, já resulta no imediato e direto interesse federal na correta e eficaz aplicação das verbas públicas, haja vista que a debilidade de gestão resulta igualmente na malversação de patrimônio público federal, independentemente da ocorrência de desvio de verbas. Nesse sentido, recentemente, no julgamento da ACO nº 1.281/SP, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, esta Corte teve a oportunidade de apreciar caso em que se analisava a atribuição para investigar irregularidades na execução do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), em parte subsidiado pela União, no qual se constatou a ineficiência na prestação dos serviços. No caso, o Ministério Público Federal, igualmente, alegava que "salvo comprovado desvio de recursos federais sujeitos à prestação de contas perante órgão da administração federal (...) a necessidade de eventual judicialização de demanda a fim de suprir ineficiência e/ou improbidade administrativa na execução dos referidos programas [caberia] ao Ministério Público do Estado." Contudo, reconheceu este Supremo Tribunal Federal a presença do interesse do ente central na causa, atraindo abstratamente a competência da Justiça Federal (art. 109, I, CF) e, portanto, a atribuição do Ministério Público Federal. Confira-se a ementa do julgado: "CONFLITO NEGATIVO DE ATRIBUIÇÕES ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA PROCESSAR E JULGAR A AÇÃO. PRECEDENTES. CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES. APURAÇÃO DE SUPOSTAS IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DOS RECURSOS ORIUNDOS DO PRONAF. INTERESSE DA UNIÃO. ART. 109, INC. I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. ATRIBUIÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL" (ACO nº 1.281/SP, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 14/12/10). Esclarecedoras as considerações da eminente Ministra Cármen Lúcia, em seu voto: "Esse risco que, em essência, relaciona-se à porcentagem subsidiada pela União evidencia, a um só tempo, seu interesse na escorreita aplicação dos recursos federais disponibilizados, no cumprimento das normas disciplinadoras da matéria e, ainda, na consecução integral dos objetivos traçados para o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf, que direta ou indiretamente compõe o conjunto de políticas públicas voltadas para a melhoria da qualidade de vida de grupos sociais menos favorecidos. (…) 8. Caracterizado o interesse da União na apuração de eventuais desvirtuamentos na execução do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf, nos termos do art. 109, inc. I, da Constituição da Republica, há que se reconhecer competência da Justiça Federal, instância na qual o Ministério Público Federal desempenha suas relevantes atribuições." Imprescindível, portanto, a presença do Ministério Público Federal na verificação das irregularidades apontadas no presente conflito de atribuições. Até mesmo porque, no caso de eventual ajuizamento de ação civil pública, por restar envolvido o interesse da União na correta aplicação dos recursos federais, será competente a Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal. No presente caso, o Ministério Público Federal ajuizou a ação civil pública a que está vinculada esta medida de indisponibilidade de bens sob a razão de que os gestores do Município de Canoas teriam desviado verbas do PNAE por meio de fraudes e irregularidades ocorridas no procedimento de licitação para a terceirização do fornecimento da merenda escolar. O TRF da 4ª Região decidiu pela existência de interesse da União nos seguintes termos: O Programa Nacional de Alimentação Escolar é uma política pública concebida e titularizada pela União, que compromete recursos federais objeto de repasse aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (art. 1º). Ele tem execução descentralizada, mediante o depósito em conta-corrente de recursos federais, montante a ser incluído nos orçamentos dos beneficiados (no caso, ente municipal) (art. 2º). O beneficiado deve prestar contas do total dos recursos recebidos (art. 4º), inclusive perante o Tribunal de Contas da União, o FNDE e o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (art. 4º, § 5º). A vinculação e os deveres do ente beneficiado perante a União, portanto, não se resumem à habilitação para o recebimento de verbas federais, que reforçarão o orçamento municipal. Este liame permanece, inclusive após o depósito em conta-corrente. O PNAE, aliás, é expressamente caracterizado como política pública da União com execução descentralizada (artigo 2º), o que afasta a subsunção deste caso à hipótese da Súmula 209 do STJ. Com efeito, se tratando de execução descentralizada de política nacional, não se verifica a premissa de que os recursos se desvinculariam da esfera jurídica da União e passariam a ser exclusivamente patrimônio municipal. Deste modo, apresenta-se causa que envolve interesse federal em razão da natureza dos bens e dos valores jurídicos tutelados, vale dizer, a regularidade do Programa Nacional de Alimentação Escolar, para o qual são destinadas verbas federais. Tanto que o artigo 5º, § 2º, da MP 2.178-36/2001, que dispõe sobre o repasse de recursos do PNAE, aponta o FNDE, o controle interno da União e o Ministério Público Federal como órgãos destinatários de denúncias de irregularidades identificadas na aplicação dos recursos destinados à execução do PNAE. A desnecessidade de convênio, ajuste, acordo ou contrato, sendo os recursos depositados diretamente em conta-corrente específica (art. 2º), não desnatura o caráter descentralizado da política, nem significa incorporação automática ao erário municipal sem qualquer vinculação com o ente federal. Ademais, também não afasta o dever de prestação de contas, explicitamente estampado na legislação, como referi no parágrafo anterior. Esta diretriz - poder fiscalizatório e conseqüente dever de prestação de contas (atribuição a ser exercida pelo FNDE, expressamente prevista no § 4º do artigo 4º) -, inclusive, animou a edição da Súmula 208 do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual "Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal." (STJ, fls. 776/777, doc. 4) O acórdão recorrido, como se vê, encontra-se em conformidade com o entendimento manifestado pelo Plenário desta Corte. Assim, reconhece-se a legitimidade ativa do Ministério Público Federal e, por consequência, a competência da Justiça Federal processar e julgar a demanda. 5. Diante do exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário. Publique-se. Intime-se. Brasília, 30 de setembro de 2015. Ministro Teori Zavascki Relator Documento assinado digitalmente

Referências Legislativas

Observações

11/11/2015 Legislação feita por:(FMR).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/883969056/recurso-extraordinario-re-807496-rs-rio-grande-do-sul

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