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28 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 32671 DF - DISTRITO FEDERAL 999XXXX-47.2013.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 8 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

MS 9996659-47.2013.1.00.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 9996659-47.2013.1.00.0000

Partes

IMPTE.(S) ASSOCIAÇÃO DOS TÉCNICOS DA ÁREA DE AUDITORIA E FISCALIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - AUDITEC, IMPDO.(A/S) PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, LIT.PAS.(A/S) UNIÃO

Publicação

DJe-148 01/08/2014

Julgamento

28 de Maio de 2014

Relator

Min. CÁRMEN LÚCIA
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Decisão

MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PORTARIA N. 282/2013: REDISTRIBUIÇÃO DE CARGOS VAGOS DE TÉCNICO FEDERAL DA ÁREA DE CONTROLE EXTERNO PARA A ÁREA DE APOIO TÉCNICO E ADMINISTRATIVO. ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO CONGRESSO NACIONAL E ADMINISTRATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE PUBLICIDADE DO ATO. MÁ-FÉ PROCESSUAL DA ASSOCIAÇÃO IMPETRANTE AFASTADA. AUSÊNCIA DE VÍCIO NA PUBLICAÇÃO DO ATO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 266: PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA CONHECIDO EM PARTE E, NA PARTE CONHECIDA, DENEGADO. Relatório 1. Mandado de segurança coletivo, com requerimento liminar, impetrado pela Associação dos Técnicos da Área de Auditoria e Fiscalização do Tribunal de Contas da União - AUDITEC, em 13.12.2013, contra ato do Presidente do Tribunal de Contas da União, consubstanciado na Portaria-TCU n. 282, de 27.11.2013. 2. A Impetrante relata que, em 27.11.2013, "o Presidente do Tribunal de Contas da União extinguiu 2 (dois) cargos vagos de Técnico Federal de Controle Externo-TEFC-CE, Especialidade Controle Externo, integrante da Carreira Área de Controle Externo, e um cargo vago de Técnico Federal de Controle Externo da Área de Apoio Técnico e Administrativo-TEFC-ATA, Especialidade Técnico Operacional, criando 3 (três) novos cargos de Técnico Federal de Controle Externo da Área de Apoio Técnico e Administrativo-TEFC-ATA, Especialidade Técnica Administrativa, sem amparo legal" (Portaria n. 282/2013, fl. 3 – grifos no original). 3. Daí o presente mandado de segurança coletivo, no qual realça a distinção de atribuições, características e natureza dos cargos extintos, redistribuídos e criados, asseverando que os cargos da atual Carreira Área de Controle Externo foram criados "para o desempenho das atribuições relativas ao exercício das competências constitucionais e legais a cargo do Tribunal de Contas da União, classificadas como atividades-fim da Corte Federal de Contas, no contexto do auxílio prestado ao Congresso Nacional" (fl. 4 – grifos no original), enquanto que os cargos de técnicos "(Agente Administrativo, Agente de Portaria, Auxiliar de Enfermagem, Datilógrafo, Digitador, Agente de Cinefotografia e Microfilmagem, Artífice, Auxiliar Operacional de Serviços Diversos, Desenhista, Operador de Computador, Motorista Oficial e Telefonista), (...) são originários dos então empregos públicos das Tabelas Permanentes e de Especialistas da Secretaria do Tribunal de Contas da União, regidos anteriormente pela Consolidação das Leis do Trabalho- CLT, responsáveis pelo suporte administrativo e burocrático das unidades técnicas da Corte de Contas, classificadas como atividades-meio, os quais foram transformados em cargos públicos pela Lei n.º 8.112/1990, sem alteração das respectivas atribuições" (fl. 5 – grifos no original). Apresenta evolução histórica do Quadro de Pessoal do Tribunal de Contas da União até a legislação vigente (Lei n. 10.356/2001), enfatizando que os cargos da atual Carreira Área de Controle Externo "sempre exigiram o respectivo acesso por meio do devido concurso público" (fl. 5), permanecendo a "estrutura original composta de somente dois cargos de níveis superior e intermediário" (fl. 7). Afirma que os cargos de nível intermediário, originários das Tabelas Permanentes e de Especialistas da Secretaria do Tribunal de Contas da União, "foram inseridos no que se denominou de Área de Apoio Técnico e Administrativo, nas especialidades Técnica Administrativa, Técnica Operacional, Tecnologia da Informação e Enfermagem, mantidas, por óbvio, as mesmas atribuições anteriores de suporte administrativo às unidades técnicas do Tribunal de Contas da União, consideradas atividades-meio" (fl. 8). Segundo a Impetrante, com a edição da Lei n. 11.950/2009 "os cargos do Quadro de Pessoal do TCU, independentemente das origens e atribuições (fim e meio), passaram a ter a denominação de Auditor Federal de Controle Externo e Técnico Federal de Controle Externo, mantidas as respectivas áreas de especialidades de Controle Externo e Apoio Técnico e Administrativo" (fl. 8). Sustenta que, ao modificar a estrutura e a composição da atual Carreira Área Controle Externo por ato infralegal (portaria), a autoridade indigitada coatora teria usurpado competência do Congresso Nacional, afrontado o processo de elaboração das leis orçamentárias e desrespeitado o "direito de subsistência e estruturação compatíveis" (fl. 9), resultando em violação aos arts. 39, §§ 1º, inc. I, e 8º; 48, inc. X; 73; 96, inc. II, al. b; 169, § 1º, incs. I e II; e 247 da Constituição da Republica. Assevera ter sido conferida competência apenas ao Chefe do Poder Executivo para extinguir cargos públicos vagos, sendo exigida declaração prévia e aproveitamento posterior em outro cargo, nos termos dos arts. 84, inc. VI, al. b, e 41, § 3º, da Constituição da Republica, respectivamente. Argumenta que "a aceitação da sistemática ilegal e inconstitucional de extinção paulatina dos cargos de Técnico da Carreira Área de Controle Externo, por meio de transformações periódicas das vacâncias, sem observância dos pressupostos constitucionais (§ 3º do art. 41), suprimirá o direito adquirido da Categoria representada pela Auditec de paridade dos proventos dos servidores aposentados no referido cargo, já que não existirá, em futuro próximo, paradigma no Quadro de Pessoal do Tribunal de Contas da União de servidores ocupantes de cargos com a prerrogativa legal de desempenharem as atividades próprias e privativas de nível intermediário da Carreira Área de Controle Externo, conforme garantia estabelecida no Parágrafo Único do art. da Emenda Constitucional n.º 47/2005", concluindo que"a ausência de paradigma, fatalmente acarretará na equiparação indevida da Categoria aos servidores em atividades nos cargos da Área de Apoio Técnico e Administrativo" (fl. 12-13). Enfatiza que "o cargo de Técnico da Carreira Área de Controle Externo não pode ser extinto, nem considerado desnecessário, haja vista suas atribuições legais estarem vinculadas ao desempenho de atividades inerentes às competências constitucionais e legais da Corte de Contas, conforme, inclusive, reconheceu o próprio Tribunal de Contas da União ao aprovar o Acórdão n.º 26/2003-Plenário, quando declarou essa situação específica no que tange ao referido cargo" (fl. 13). Segundo a Impetrante, os diversos cargos de técnicos da Área de Apoio Técnico e Administrativo "podem ser extintos e suas vagas redistribuídas para outras atividades de acordo com a conveniência e oportunidade da Administração do TCU, conforme inclusive ocorreu com o cargo de Técnico da Especialidade Técnica Operacional, extinto por meio da Resolução TCU n.º 158, de 22/1/2003, aprovada pelo citado Acórdão n.º 26/2003-Plenário" (fl. 13-14). Afirma, ao final, não ter sido publicado o ato impugnado no Diário Oficial da União, afrontando-se o princípio da publicidade. 4. No mérito, requer seja julgada "ilegal e inconstitucional a Portaria n.º 282, de 27/11/2013, expedida pelo Presidente do Tribunal de Contas da União, que redistribuiu os cargos vagos de Técnico Federal de Controle Externo da Carreira Área Controle Externo do Quadro de Pessoal daquela Corte de Contas, por contrariar os artigos 39, §§ 1º, inciso I, e 8º; 41, § 3º; 48, inciso X; 84, inciso VI, ‘b’; 73; 96, inciso II; 169, § 1º; e 247, todos da vigente Constituição Federal" (fl. 16). 5. Em 16.12.2013, determinei que a Impetrante regularizasse sua representação processual, o que foi atendido em 18.12.2013 (Petição n. 64.802/2013). 6. Nas informações prestadas em 9.1.2014, o Impetrado afirma haver "previsão legal para o Tribunal de Contas da União efetuar a transformação dos cargos vagos de Técnicos Federais de Controle Externo da área Controle Externo, em cargos de Técnico Federal de Controle Externo da Área de Apoio Técnico e Administrativo da Especialidade Técnica Administrativa" (fl. 4 da Petição n. 416/2014), tendo os atos impugnados recebido a devida publicidade pelo Boletim do Tribunal de Contas da União de 2.12.2013. Suscita, ainda, configuração de litigância de má-fé, realçando a Impetrante ter omitido "outras ações judiciais em que aventara a mesma matéria deduzida no presente mandamus", citando o Mandado de Segurança n. 30.692 (de minha relatoria), o Mandado de Segurança n. 31.890 (Relator o Ministro Gilmar Mendes) e a Ação Ordinária n. 008670-72.2011.4.02.5101 (em curso na 2ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio de Janeiro), pelas quais buscou "o preenchimento derivado do cargo de Auditor Federal de Controle Externo, a equiparação da remuneração e paridade de proventos dos Técnicos Federais de Controle Externo da Carreira área de Controle (servidores representados pela autora) aos concedidos aos detentores do cargo de Auditor, sob o falacioso argumento de que, a exemplo destes últimos, desempenham funções relacionadas à atividade finalística, de auxílio ao Congresso Nacional, cometidas a esta Corte de Contas pela Constituição Federal, e por sua Lei Orgânica" (fls. 14-15) 7. Em 13.1.2014, indeferi a liminar pleiteada, considerando as informações prestadas pela autoridade indigitada coatora a infirmarem a argumentação desenvolvida na petição inicial (DJe 5.2.2014). 8. Em 7.5.2014, a Procuradoria-Geral da República apresentou parecer, opinando pela denegação da ordem. Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 9. Cumpre, inicialmente, analisar a má-fé processual imputada à Impetrante pela autoridade indigitada coatora com fundamento no inc. III do art. 17 do Código de Processo Civil. Conforme realçado no parecer da Procuradoria-Geral da República, as ações judiciais mencionadas, inobstante guardem alguma similitude com a petição inicial, não têm o mesmo objeto deste mandado de segurança, que questiona a Portaria n. 282/2013-TCU. Ainda que se considerasse a causa de pedir nestas ações, a Impetrante não logrou obter manifestação de órgão colegiado deste Supremo Tribunal sobre o mérito dos Mandados de Segurança ns. 30.692, indeferido pela sua utilização como ação declaratória (DJe 4.9.2012), e o n. 31.890, cujo seguimento foi negado pelo Ministro Gilmar Mendes pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 23 da Lei n. 12.016/2009 (DJe 28.6.2013). Não se há cogitar, portanto, de uso do processo para obter objetivo ilegal (inc. III do art. 17 do Código de Processo Civil). 10. Quanto à pretensa violação ao princípio da publicidade, tem-se que o ato impugnado neste mandado de segurança foi divulgado no Boletim do Tribunal de Contas da União de 2.12.2013, publicação erigida à condição oficial pelo art. 98 da Lei n. 8.443/1992, que dispõe: "Art. 98. O Boletim do Tribunal de Contas da União é considerado órgão oficial." Não assiste razão, portanto, à Impetrante no ponto. 11. Quanto ao alegado direito dos substituídos pela Impetrante de não terem sido os cargos vagos de Técnico Federal de Controle Externo, Área Controle Externo – Especialidade Controle Externo redistribuídos para a Especialidade Técnica Administrativa, cumpre ponderar sobre a natureza do ato questionado, pois daí resulta a possibilidade jurídica, ou não, de se conhecer a presente ação de mandado de segurança no ponto. Expedida no exercício do poder regulamentar atribuído ao Tribunal de Contas da União, a Portaria –TCU n. 282, de 27.11.2013, não alcançou situações jurídicas concretas e imediatamente individualizáveis, ao redistribuir a especialidade de três cargos vagos na estrutura funcional estabelecida pela Lei n. 10.356/2001. O que a Impetrante busca é a declaração de inconstitucionalidade da Portaria n. 282/2013 por via direta, conforme se depreende dos termos do requerimento feito na petição inicial: "Demonstradas as ilegalidades e inconstitucionalidades da Portaria TCU n.º 282, de 27/11/2013 e diante dos fundamentos de fato e de direito presentes na ação mandamental, com acato e respeito, requer a Impetrante: (...) 6) Julgamento procedente do pedido, confirmando-se a liminar eventualmente concedida, para no mérito julgar ilegal e inconstitucional a Portaria n.º 282, de 27/11/2013, expedida pelo Presidente do Tribunal de Contas da União, que redistribuiu os cargos vagos de Técnico Federal de Controle Externo da Carreira Área Controle Externo do Quadro de Pessoal daquela Corte de Contas, por contrariar os artigos 39, §§ 1º, inciso I, e 8º; 41, § 3º; 48, inciso X; 84, inciso VI, b; 73; 96, inciso II; 169, § 1º; e 247, todos da vigente Constituição Federal;" (fl. 16 – grifos nossos). Não ter alcançado o ato impugnado situações jurídicas concretas e específicas em relação aos substituídos pela Impetrante atrai a incidência da Súmula n. 266 (‘Não cabe mandado de segurança contra lei em tese’). 12. Nessa linha, ao examinar causa idêntica, disse o Ministro Celso de Mello: "... entendo que, em razão da natureza do ato estatal ora impugnado pela parte impetrante, sob tal perspectiva, revela-se inviável o trânsito, nesta Suprema Corte, da ação de mandado de segurança em causa. Tenho para mim que este mandado de segurança coletivo foi impetrado contra ato em tese, eis que a Portaria TCU nº 50/2014 – consideradas as prescrições evidentemente genéricas que lhe compõem o texto – não veicula quaisquer efeitos concretos imediatos, dependendo, para sua plena incidência, de atividade a ser desenvolvida no plano estritamente administrativo. Com efeito, na realidade, a referida Portaria TCU nº 50/2014 traduz ato em tese, cujo coeficiente de normatividade e de generalidade abstrata impede, na linha da diretriz jurisprudencial firmada pelo Supremo Tribunal Federal (Súmula 266), a válida utilização do remédio constitucional do mandado de segurança: ‘Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, os atos em tese, assim considerados aqueles (…) que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas. Precedentes. Súmula 266/STF.’ (RTJ 180/942-943, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Cumpre enfatizar, neste ponto, que normas em tese – assim entendidos os preceitos estatais qualificados em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e abstração – não se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de segurança, cuja utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar aplicação concreta ao que se contiver nas leis, em seus equivalentes constitucionais ou, como na espécie, em regramentos administrativos de conteúdo normativo, consoante adverte o magistério da doutrina (HELY LOPES MEIRELLES,"Mandado de Segurança e Ações Constitucionais", p. 39/40, 33ª ed., 2010, atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, Malheiros; ALFREDO BUZAID," Do Mandado de Segurança ", vol. I/126-129, itens ns. 5/6, 1989, Saraiva; CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO," Manual do Mandado de Segurança ", p. 41/43, 3ª ed., 1999, Renovar; FRANCISCO ANTONIO DE OLIVEIRA,"Mandado de Segurança e Controle Jurisdicional", p. 28/29, item n. 2.1.1, 2ª ed., 1996, RT, v.g.). Esse entendimento doutrinário, por sua vez, expressa, de maneira clara, a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que sempre vem enfatizando, a propósito da matéria em exame, não serem impugnáveis, em sede mandamental, aqueles atos estatais cujo conteúdo veicule prescrições disciplinadoras de situações gerais e impessoais e regedoras de hipóteses que se achem abstratamente previstas em tais atos ou resoluções (RTJ 132/189, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 208/1089, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – MS 24.889- -AgR/DF, Rel. Min. CEZAR PELUSO – MS 28.108-AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – MS 29.006-AgR/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – MS 29.345-ED/RO, Rel. Min. GILMAR MENDES – MS 29.359-ED/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES – MS 32.022-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RMS 26.791/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.). E é, aparentemente, o que sucede na espécie, pois a Lei nº 10.356/2001, com a redação dada pelo art. da Lei nº 11.780/2008, também questionada nesta sede mandamental – pela circunstância de apenas dispor, normativamente, ‘in abstracto’, sobre situações gerais e impessoais – depende, para efeito de sua aplicabilidade, da prática necessária e ulterior de atos concretos destinados a realizar as prescrições abstratas formalmente consubstanciadas no mencionado ato normativo. Isso significa, portanto, que a possibilidade jurídico-processual de impugnação, em sede mandamental, do ato normativo em exame equivaleria, em última análise, a tornar questionável a utilização do mandado de segurança como inadmissível sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, desconsiderando-se, desse modo, a advertência deste Supremo Tribunal Federal, cujas decisões já acentuaram, por mais de uma vez, a inviabilidade do emprego do ‘writ’ mandamental como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral (RTJ 110/77, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – RTJ 111/184, Rel. Min. DJACI FALCÃO – RTJ 132/1136, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.): (...) Não foi por outra razão que o eminente Ministro EROS GRAU, ao apreciar, como Relator, o MS 28.250-AgR/DF – impetrado contra a Portaria STF nº 177/2007 –, negou seguimento ao referido mandado de segurança, por entender, corretamente, que tal ato ‘(...) produz efeitos análogos ao de uma ‘lei em tese’, contra a qual não cabe mandado de segurança [Súmula n. 266 desta Corte]’ (grifei). Desse modo, permitir-se, na espécie ora em exame, a possibilidade jurídico-processual de impugnação, em sede mandamental, da Portaria TCU nº 50/2014 – cuja ilegitimidade constitucional está sendo expressamente arguida por suposta transgressão ‘aos postulados do Estado de Direito, da Democracia (artigo 1º), da Separação dos Poderes (artigo 2º) e do princípio da Reserva Legal (artigo 5º inciso II)’ – equivaleria, em última análise, a autorizar a indevida utilização do mandado de segurança como inadmissível sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade." (Mandado de Segurança n. 32.809/DF, DJe 22.5.2014, grifos no original). 13. Nem se alegue que o ato impugnado violaria o alegado direito adquirido "de paridade dos proventos dos servidores aposentados no referido cargo" (fl. 12 da petição inicial), pois, conforme realçou o Subprocurador-Geral da República Paulo Gonet Branco, o "ato coator não extinguiu o cargo do plano de carreira do quadro de pessoal do TCU, mas apenas transformou alguns cargos vagos em outras áreas e/ou especialidades", sendo certo que, "de todo modo, o art. 189, parágrafo único, da Lei n. 8.112/90 preserva o direito de paridade dos inativos mesmo em caso de transformação ou reclassificação do cargo em que se deu a aposentadoria" (fl. 5 do evento 36). 14. Com a edição da Emenda Regimental n. 28, de 18.2.2009, este Supremo Tribunal delegou expressa competência ao Relator da causa para, monocraticamente, denegar ou conceder mandado de segurança, quando a matéria versada na impetração constitua objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal (art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 15. Pelo exposto, conheço em parte do mandado de segurança, denegando a ordem na parte conhecida (art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Publique-se. Brasília, 28 de maio de 2014. Ministra Cármen Lúcia Relatora

Referências Legislativas

Observações

25/08/2014 Legislação feita por:(THA).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/879221434/mandado-de-seguranca-ms-32671-df-distrito-federal-9996659-4720131000000