jusbrasil.com.br
28 de Novembro de 2021
2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO : ARE 0009765-09.2012.8.07.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 0009765-09.2012.8.07.0000

Supremo Tribunal Federal
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Partes
RECTE.(S) ALIRIO DE OLIVEIRA NETO, RECDO.(A/S) MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS
Publicação
DJe-129 22/06/2016
Julgamento
16 de Junho de 2016
Relator
Min. CELSO DE MELLO
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Decisão

O recurso extraordinário a que se refere o presente agravo foi interposto contra acórdão que, proferido pelo E. Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios e confirmado em sede de embargos de declaração, está assim ementado: "PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. ART. 17, § 8º, LEI 8.429/1992. REQUISITOS PARA REJEIÇÃO LIMINAR. NÃO CONFIGURAÇÃO. COMPETÊNCIA DO JUÍZO ‘A QUO’. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. INAPLICABILIDADE. 1. De acordo com entendimento consolidado na Suprema Corte, o foro por prerrogativa de função não se estende às ações por prática de atos de improbidade administrativa, que possuem natureza civil. 2. Ausentes os requisitos para a rejeição liminar da ação, por inexistência do ato de improbidade, improcedência da ação ou inadequação da via eleita, nos termos do art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429/1992, e estando devidamente instruída a inicial, correta a decisão que a recebeu e determinou a citação dos réus para apresentarem contestação. 3. Recurso não provido." A parte ora recorrente, ao deduzir o apelo extremo em questão, sustentou que o Tribunal "a quo" teria transgredido os preceitos inscritos nos arts. 37, § 4º, e 125, § 1º, da Constituição da República. Sustenta-se, em síntese, que, "(...) conforme declarado por esse excelso Supremo Tribunal Federal, os juízos singulares não têm competência para processar e julgar ação civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente político com prerrogativa de foro, para atos nessa qualidade praticados (…)". Mostra-se importante assinalar – considerada a estrita delimitação que esta Suprema Corte estabeleceu no julgamento da Rcl 2.138/DF (em decisão que, inteiramente desprovida de efeito vinculante, restringiu o debate do tema, limitando-o, unicamente, aos Ministros de Estado)– que a pretendida inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos, tal como ora sustentado, conduziria, se admitida fosse, à completa frustração do dogma republicano segundo o qual todos os agentes públicos são essencialmente responsáveis ("accountable") pelos comportamentos que adotem na prática do respectivo ofício governamental. Cumpre ter presente, por necessário, que o Supremo Tribunal Federal, em julgamento plenário da Pet 3.923-QO/SP, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, ocorrido após o exame da Rcl 2.138/DF (que o recorrente invocou como fundamento de sua pretensão jurídica), ao se defrontar, uma vez mais, com idêntica controvérsia, placitou, em unânime votação, o entendimento de que agentes políticos estão sujeitos a uma "dupla normatividade em matéria de improbidade, com objetivos distintos", tanto aquela fundada na Lei nº 8.429/92, quanto aquela decorrente da Lei nº 1.079/50. Esse entendimento jurisprudencial, por sua vez, mereceu especial destaque de JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA ("Improbidade Administrativa e sua Autonomia Constitucional", p. 425/428, item n. 11.1, 2009, Fórum), cuja lição, no tema, bem analisou esse específico aspecto da controvérsia: "A similaridade do ‘conteúdo político’ das sanções por improbidade e por crime de responsabilidade não autoriza ilação no sentido de que os ‘agentes políticos’ estão salvaguardados da primeira, porque sujeitos ao processo e julgamento das infrações político-constitucionais. Inexiste no sistema republicano adotado pela Constituição Federal restrição à categoria de agente público que possa ser retirado do campo de incidência do regime sancionatório civil. A regra do artigo 37, § 4º não contém nenhum elemento autorizatório de qualquer redução do seu raio de alcance subjetivo. A República não admite diferenciação de responsabilidade de agentes públicos, senão as estritamente catalogadas na própria ordem jurídica que a instaura, sobretudo temática afeta ao controle da atuação funcional. Estruturado um sistema vocacionado à tutela direta da probidade no seio da coisa pública, não há como isentar determinados agentes com fulcro na aventada complexidade da situação funcional ou das atribuições de certo agente público republicano. (…). …................................................................................................... (…) Não impressiona que o agente público submetido à jurisdição política esteja sujeito à dupla normatividade em matéria de improbidade – já que cumprem ‘objetivos constitucionais diversos’, para utilizar expressão do Min. Joaquim Barbosa –, ‘com possibilidade de sofrer punições estatais com conteúdo político assemelhado’. É que as sanções constitucionais por crime de responsabilidade não esgotam a utilização das referidas consequências desfavoráveis aplicáveis ao agente público em razão de ilícito. Primeiro, basta referência à responsabilidade penal comum a ensejar semelhantes punições. Segundo, a justificativa das penalidades na reação ao crime de responsabilidade está umbilicalmente atrelada no desiderato da Constituição em afastar da vida política quem não logrou observar as condições de legitimidade necessárias para exercer uma relevante missão na sociedade política organizada. Terceiro, a improbidade também é causa legítima de perda da função pública e suspensão de direitos políticos de agentes submetidos à reprimenda político-constitucional, por determinação expressa de juízo de valor constitucional autônomo." (grifei) Posta a questão nesses termos, não vejo como acolher a pretensão deduzida pelo recorrente, pois o entendimento que venho de expor mostra-se reverente a um dos grandes princípios consagrados pela ordem republicana e que consiste na plena responsabilização de todos aqueles investidos no exercício de funções públicas. Como sabemos, a responsabilidade dos agentes estatais, num sistema constitucional de poderes limitados, tipifica-se como uma das cláusulas essenciais à configuração mesma do primado da ideia republicana, que se opõe – em função de seu próprio conteúdo – às formulações teóricas ou jurídico-positivas que proclamam, nos regimes monárquicos, a absoluta irresponsabilidade pessoal do Rei ou do Imperador, tal como ressaltado por JOSÉ ANTONIO PIMENTA BUENO ("Direito Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império", p. 203, item n. 267, 1958, Ministério da Justiça – DIN). Mesmo naqueles Países, cujo ordenamento político revele uma primazia do Poder Executivo, derivada do crescimento das atividades do Estado, ainda assim – e tal como salienta JOSAPHAT MARINHO (RDA 156/11) – essa posição hegemônica, no plano jurídico-institucional, "não equivale a domínio ilimitado e absorvente", basicamente porque a expansão do arbítrio, dos excessos e dos abusos deve ser contida por um sistema que permita a aferição do grau de responsabilidade daqueles que exercem o poder. A consagração do princípio da responsabilidade dos agentes estatais configura "uma conquista fundamental da democracia e, como tal, é elemento essencial da forma republicana democrática que a Constituição brasileira adotou (…)"(PAULO DE LACERDA,"Princípios de Direito Constitucional Brasileiro", vol. I/459, item n. 621). A sujeição dos agentes públicos às consequências jurídicas de seu próprio comportamento, é inerente e consubstancial, desse modo, ao regime republicano, que constitui, no plano de nosso ordenamento positivo, uma das mais relevantes decisões políticas fundamentais adotadas pelo legislador constituinte brasileiro. A forma republicana de Governo, analisada em seus aspectos conceituais, faz instaurar, portanto, um regime de responsabilidade a que se devem submeter, de modo pleno, todos os agentes públicos. O princípio republicano, que outrora constituiu um dos núcleos imutáveis das Cartas Políticas promulgadas a partir de 1891, não obstante sua plurissignificação conceitual, consagra, a partir da ideia central que lhe é subjacente, o dogma de que todos os agentes públicos são responsáveis perante a lei (WILSON ACCIOLI, "Instituições de Direito Constitucional", p. 408/428, itens ns. 166/170, 2ª ed., 1981, Forense; JOSÉ AFONSO DA SILVA, "Curso de Direito Constitucional Positivo", p. 518/519, 10ª ed., 1995, Malheiros; MARCELO CAETANO, "Direito Constitucional", vol. II/239, item n. 90, 1978, Forense, v.g.). Cumpre destacar, no ponto, o magistério irrepreensível do saudoso GERALDO ATALIBA ("República e Constituição", p. 38, item n. 9, 1985, RT), para quem a noção de responsabilidade traduz um consectário natural do dogma republicano: "A simples menção ao termo república já evoca um universo de conceitos, intimamente relacionados entre si, sugerindo a noção do princípio jurídico que a expressão quer designar. Dentre tais conceitos, o de responsabilidade é essencial." (grifei) Nesse contexto, vale referir que o princípio da moralidade administrativa (que tem, na Lei nº 8.429/92, poderosíssimo instrumento de sua concretização, na medida em que legitima a punição do"improbus administrator") qualifica-se como valor constitucional impregnado de substrato ético, erigido à condição de vetor fundamental que rege as atividades do Poder Público, como resulta da proclamação inscrita no art. 37, "caput", da Constituição da República. É preciso ressaltar, neste ponto, que a atividade estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência, está necessariamente subordinada à observância de parâmetros ético-jurídicos que se refletem na consagração constitucional do princípio da probidade administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuação do Poder Público, confere substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos em que se funda a ordem positiva do Estado. É por essa razão que o princípio constitucional da probidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Público que transgridam os valores éticos que devem pautar o comportamento dos órgãos e agentes governamentais. Na realidade, e especialmente a partir da Constituição promulgada em 1988, a estrita observância do postulado da moralidade administrativa passou a qualificar-se como pressuposto de validade dos atos, que, fundados, ou não, em competência discricionária, tenham emanado de autoridades ou órgãos do Poder Público, consoante proclama autorizado magistério doutrinário, valendo referir, no ponto, a valiosa lição expendida pela ilustre Professora e eminente Juíza desta Suprema Corte, Ministra CÁRMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA ("Princípios Constitucionais da Administração Pública", p. 191, item n. 3.3, 1994, Del Rey): "O fortalecimento da moralidade administrativa como princípio jurídico deu-se, pois, com a aceitação da idéia de que o serviço público tem que atender ao que é justo e honesto para a sociedade a que se destina. A Administração Pública tem, pois, que tomar a si a responsabilidade de realizar os fins da sociedade segundo padrões normativos de justiça e de justeza, esta configurada pelo conjunto de valores éticos que revelam a moralidade. A moralidade administrativa é, pois, princípio jurídico que se espraia num conjunto de normas definidoras dos comportamentos éticos do agente público, cuja atuação se volta a um fim legalmente delimitado, em conformidade com a razão de Direito exposta no sistema normativo. Note-se que a razão ética que fundamenta o sistema jurídico não é uma ‘razão de Estado’. Na perspectiva democrática, o Direito de que se cuida é o Direito legitimamente elaborado pelo próprio povo, diretamente ou por meio de seus representantes. A ética da qual se extraem os valores a serem absorvidos pelo sistema jurídico na elaboração do princípio da moralidade administrativa é aquela afirmada pela própria sociedade segundo as suas razões de crença e confiança em determinado ideal de Justiça, que ela busca realizar por meio do Estado. …................................................................................................... A moralidade administrativa legitima o comportamento da Administração Pública, elaborada como ela é por um Direito nascido do próprio povo. Por isso, é o acatamento da moralidade administrativa, como princípio de Direito que dota o sistema de legitimidade, o que se estende à qualificação legítima do Poder do Estado. O que se põe em foco, quando se cuida de moralidade administrativa, é a confiança do povo no Poder institucionalizado e a legitimidade de seu desempenho quanto à gestão da coisa pública. ‘O maior interessado na moralidade administrativa é, permanentemente, o povo de um Estado’. Poucos princípios jurídicos dependem mais e tão diretamente da participação e da afirmação popular permanente, em sua elaboração, em sua formalização justa, em sua aplicação e em sua garantia, do que o da moralidade administrativa." (grifei) Daí a (procedente) observação feita pelo eminente Ministro CARLOS VELLOSO, em voto proferido no julgamento da Reclamação 2.138/DF: "O princípio da moralidade administrativa e a probidade administrativa se relacionam. Aquele, o princípio da moralidade administrativa, constitui o gênero, do qual a probidade administrativa é espécie. ‘Então’, escreve Marcelo Figueiredo, ‘a improbidade administrativa seria a imoralidade administrativa qualificada, ou seja, a improbidade é exatamente aquele campo específico de punição, de sancionamento da conduta de todos aqueles que violam a moralidade administrativa’ (Marcelo Figueiredo, ‘ob. e loc. cits.’). A Lei nº 8.429, de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade, que tem sua gênese na Constituição Federal, art. 37, § 4º, é, portanto, instrumento de realização do princípio maior, o da moralidade administrativa. Dispõe o § 4º do art. 37 da Constituição da República: Art. 37. …............................................................................ § 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.’ …................................................................................................... A lei que dispõe sobre as sanções aplicáveis ao administrador ímprobo é, portanto, instrumento de realização do princípio da moralidade administrativa. Assim, a interpretação desta, que tem por finalidade, vale repetir, realizar o princípio constitucional, há de ser a mais larga, a fim de se conferir a máxima eficácia a este. …................................................................................................... Posta assim a questão, é forçoso convir que os agentes políticos mencionados somente respondem pelos crimes de responsabilidade tipificados na lei especial (CF, parágrafo único do art. 85). No que não estiver tipificado como tal, não há falar em crime de responsabilidade. E no que não estiver tipificado como crime de responsabilidade, mas estiver definido como ato de improbidade, responderá o agente político na forma da lei própria, a Lei 8.429, de 1992, aplicável a qualquer agente público, certo que ‘reputa-se como agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior’ (Lei 8.429/92, art. )."(grifei) De outro lado, não assiste razão ao ora recorrente quando sustenta que"(...) imperativo reconhecer que a competência para processar e julgar Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa em desfavor de Parlamentar ou de Secretário de Estado do Distrito Federal, assim como as ações penais de responsabilidade em relação ao mesmos agentes políticos pertence ao Conselho Especial da egrégia Corte Local". Com efeito, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 2.797/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002, que acresceu, ao art. 84 do CPP, os respectivos §§ 1º e 2º, cujo teor dá suporte à pretensão recursal ora deduzida nesta sede de apelo extremo. O julgamento plenário em questão, ao reconhecer a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002, que foi analisada na perspectiva das atribuições jurisdicionais que a própria Constituição da República deferiu a esta Suprema Corte (e, também, ao STJ), teve em consideração, para esse efeito, a circunstância de que a competência originária do Supremo Tribunal Federal – precisamente por revestir-se de extração constitucional (à semelhança do que sucede com a competência originária do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais) – submete-se, por isso mesmo, a regime de direito estrito (RTJ 43/129 – RTJ 44/563 – RTJ 50/72 – RTJ 53/766 – RTJ 94/471 – RTJ 121/17 – RTJ 141/344 – RTJ 159/28 – RTJ 171/101-102, v.g.), não podendo, desse modo, ser ampliada nem restringida por legislação meramente comum (ordinária ou complementar), sob pena de frontal desrespeito ao texto da Lei Fundamental da República. É importante rememorar, neste ponto, que o Supremo Tribunal Federal, em decisão proferida em 17 de agosto de 1895 (Acórdão n. 5, Rel. Min. JOSÉ HYGINO), já advertia, no final do século XIX, não ser lícito ao Congresso Nacional, mediante atividade legislativa comum, ampliar, suprimir ou reduzir a esfera de competência da Corte Suprema, pelo fato de tal complexo de atribuições jurisdicionais, tal como hoje ocorre com o Superior Tribunal de Justiça, derivar, de modo imediato, do próprio texto constitucional, proclamando, então, naquele julgamento, a impossibilidade de tais modificações por via meramente legislativa, "por não poder qualquer lei ordinária aumentar nem diminuir as atribuições do Tribunal (...)" ("Jurisprudência/STF", p. 100/101, item n. 89, 1897, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional – grifei). Essa mesma orientação tem o beneplácito de autorizado magistério doutrinário (ALEXANDRE DE MORAES,"Constituição do Brasil Interpretada", p. 2.681/2.683, item n. 17.3, 2ª ed., 2003, Atlas; RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO, "Ação Popular", p. 120/130, 1994, RT; HUGO NIGRO MAZZILLI, "O Inquérito Civil", p. 83/84, 1999, Saraiva; MARCELO FIGUEIREDO, "Probidade Administrativa", p. 91, 3ª ed., 1998, Malheiros; WALLACE PAIVA MARTINS JÚNIOR, "Probidade Administrativa", p. 318/321, item n. 71, 2001, Saraiva; MARINO PAZZAGLINI FILHO, "Lei de Improbidade Administrativa Comentada", p. 173/175, item n. 3.5, 2002, Atlas; JOSÉ AFONSO DA SILVA, "Curso de Direito Constitucional Positivo", p. 558, item n. 7, 23ª ed., 2004, Malheiros; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, "Comentários à Constituição Brasileira de 1988", vol. 2, p. 117, 1992, Saraiva; SÉRGIO MONTEIRO MEDEIROS, "Lei de Improbidade Administrativa", p. 176/177, 1ª ed., 2003, Juarez de Oliveira; FRANCISCO RODRIGUES DA SILVA, "Foro Privilegiado para Julgamento de Atos de Improbidade Administrativa, Seu Casuísmo e Atecnias Flagrantes", "in" Jornal Trabalhista, JTb Consulex, p. 11/12, XX/963, v.g.), cujas lições, a propósito da Lei nº 10.628/2002, ressaltam-lhe a inconstitucionalidade, pelo fato – juridicamente relevante – de falecer, ao Congresso Nacional, o poder de, mediante simples lei ordinária, modificar, sob qualquer aspecto, o rol de atribuições jurisdicionais originárias do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais. Cumpre enfatizar, neste ponto, que o Supremo Tribunal Federal, no referido julgamento plenário da ADI 2.797/DF, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002, na parte em que esta introduziu o § 2º no art. 84 do CPP, explicitou que, tratando-se de ação civil por improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92), mostra-se irrelevante, para efeito de definição da competência originária dos Tribunais, que se cuide de ocupante de cargo público ou de titular de mandato eletivo ainda no exercício das respectivas funções, pois, em processos dessa natureza, a ação civil deverá ser ajuizada perante magistrado de primeiro grau. Impende salientar, finalmente, que esse entendimento vem sendo observado em sucessivos julgamentos, proferidos no âmbito desta Corte, a propósito de questão essencialmente idêntica à que ora se examina nesta sede recursal (RE 586.545-AgR/MG, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – RE 793.889/RJ, Rel. Min. LUIZ FUX – RE 878.422/DF, Rel. Min. ROSA WEBER, v.g.): "Agravo regimental no agravo de instrumento. Improbidade administrativa. Prerrogativa de foro. Inexistência. Precedentes. 1. Inexiste foro por prerrogativa de função nas ações de improbidade administrativa. 2. Agravo regimental não provido." (AI 556.727-AgR/SP, Rel. Min. DIAS TOFFOLI) Vê-se, portanto, como anteriormente assinalado, que o acórdão impugnado nesta sede recursal extraordinária ajusta-se à orientação jurisprudencial que esta Suprema Corte firmou no exame da matéria ora em análise. Sendo assim, e em face das razões expostas, e considerando, sobretudo, o julgamento plenário da ADI 2.797/DF, ao apreciar o presente agravo, nego provimento ao recurso extraordinário, por achar-se este em confronto com acórdão proferido pelo Plenário desta Suprema Corte (CPC/15, art. 932, IV, b). Publique-se. Brasília, 16 de junho de 2016. Ministro CELSO DE MELLO Relator

Referências Legislativas

Observações

21/10/2016 Legislação feita por:(RTO).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/875974416/recurso-extraordinario-com-agravo-are-976873-df-distrito-federal-0009765-0920128070000

Informações relacionadas

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 14 anos

Supremo Tribunal Federal STF - RECLAMAÇÃO : Rcl 2138 DF

Superior Tribunal de Justiça STJ - RECURSO ESPECIAL : REsp 480387 SP 2002/0149825-2

Supremo Tribunal Federal STF - RECLAMAÇÃO : Rcl 2138 DF