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10 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 5495 DF - DISTRITO FEDERAL XXXXX-34.2016.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 5 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

REQTE.(S) ANMP - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MÉDICOS PERITOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, INTDO.(A/S) PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Publicação

Julgamento

Relator

Min. LUIZ FUX
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Decisão

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. ARTIGO 1º DO DECRETO FEDERAL 8.691/2016, NA PARTE QUE DEU NOVA REDAÇÃO AOS ARTIGOS 75, §§ 2º E 6º; 75-A E 78, §§ 1º E , DO REGULAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL (DECRETO FEDERAL 3.048/1999). REALIZAÇÃO DE PERÍCIA MÉDIDA PARA CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS POR MÉDICOS PARTICULARES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 84, IV E VI; 194 E 201 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA EM ÂMBITO NACIONAL. REQUERENTE QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. DECRETO REGULAMENTAR. ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. INTERPRETAÇÃO DA LEI FEDERAL 8.213/1991. CONFLITO DE LEGALIDADE. AÇÃO NÃO CONHECIDA. Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional dos Médicos Peritos da Previdência Social - ANMP, tendo por objeto o artigo 1º do Decreto federal 8.691/2016, na parte que deu nova redação aos artigos 75, §§ 2º e 6º; 75-A e 78, §§ 1º e , do Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto federal 3.048/1999. Como parâmetro de controle, arguiram-se os artigos 84, IV e VI; 194 e 201 da Constituição Federal. Eis o teor do dispositivo legal acoimado de inconstitucionalidade, in verbis: "Art. 1º O Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto n. 3.048, de 6 de maio de 1999, passa a vigorar com as seguintes alterações: ‘Art. 75. (…) § 2º Quando a incapacidade ultrapassar quinze dias consecutivos, o segurado será encaminhado à perícia médica do INSS, que o submeterá à avaliação pericial por profissional médico integrante de seus quadros ou, na hipótese do art. 75-B, de órgãos e entidades públicos que integrem o Sistema Único de Saúde - SUS, ressalvados os casos em que for admitido o reconhecimento da incapacidade pela recepção da documentação médica do segurado, conforme previsto no art. 75-A. (…) § 6º A impossibilidade de atendimento pela Previdência Social ao segurado antes do término do período de recuperação indicado pelo médico assistente na documentação autoriza o retorno do empregado ao trabalho no dia seguinte à data indicada pelo médico assistente. Art. 75-A. O reconhecimento da incapacidade para concessão ou prorrogação do auxílio-doença decorre da realização de avaliação pericial ou da recepção da documentação médica do segurado, hipótese em que o benefício será concedido com base no período de recuperação indicado pelo médico assistente. § 1º O reconhecimento da incapacidade pela recepção da documentação médica do segurado poderá ser admitido, conforme disposto em ato do INSS: I - nos pedidos de prorrogação do benefício do segurado empregado; ou II - nas hipóteses de concessão inicial do benefício quando o segurado, independentemente de ser obrigatório ou facultativo, estiver internado em unidade de saúde. § 2º Observado o disposto no § 1º, o INSS definirá: I - o procedimento pelo qual irá receber, registrar e reconhecer a documentação médica do segurado, por meio físico ou eletrônico, para fins de reconhecimento da incapacidade laboral; e II - as condições para o reconhecimento do período de recuperação indicado pelo médico assistente, com base em critérios estabelecidos pela área técnica do INSS. § 3º Para monitoramento e controle do registro e do processamento da documentação médica recebida do segurado, o INSS deverá aplicar critérios internos de segurança operacional sobre os parâmetros utilizados na concessão inicial e na prorrogação dos benefícios. § 4º O disposto neste artigo não afasta a possibilidade de o INSS convocar o segurado, em qualquer hipótese e a qualquer tempo, para avaliação pericial. (…) Art. 78. (…) § 1º O INSS poderá estabelecer, mediante avaliação pericial ou com base na documentação médica do segurado, nos termos do art. 75-A, o prazo que entender suficiente para a recuperação da capacidade para o trabalho do segurado. (…) § 4º A recepção de novo atestado fornecido por médico assistente com declaração de alta médica do segurado, antes do prazo estipulado na concessão ou na prorrogação do auxílio-doença, culminará na cessação do benefício na nova data indicada." As normas constitucionais tidas por violadas dispõem, in verbis: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (…) IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; (…) VI - dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (…) Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (…) Em sede preliminar, a requerente afirmou ser "entidade representativa de classe, de âmbito nacional, dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, de caráter eminentemente assistencial e associativo, representativa da categoria de Peritos Médicos e Supervisores Médicos Periciais da Previdência Social". Informou que "de acordo com o Estatuto em vigor, registrado sob o n. XXXXX, em 4 de setembro de 2015, no 1º Ofício de Registro de Pessoas Jurídicas, em Brasília/DF, a ANMP atua na esfera administrativa e judicial no amparo e na defesa da classe, de forma a preservar os direitos e as garantias individuais e coletivas de seus associados em todo o território nacional". No mérito, alegou, que "a norma impugnada, em síntese, confere a particulares o poder de exercer as funções típicas de Estado atribuídas por lei aos Peritos Médicos Previdenciários". Sustentou que a norma hostilizada inova no ordenamento jurídico pátrio ao permitir que outros médicos não integrantes dos quadros da Administração Pública reconheçam a incapacidade laborativa dos segurados do INSS para fins de pagamento de benefícios previdenciários, enfraquecendo a categoria por ela representada. Nessa esteira, afirmou que "da análise conjunta do Decreto n. 8.691/2016 e da Lei n. 8.213/1991, verifica-se que o ato infralegal extrapolou a sua função regulamentar e inovou na ordem jurídica pátria ao permitir que, além dos Peritos Médicos Previdenciários e dos órgãos e entidades públicos ou que integrem o SUS, os médicos particulares dos segurados pudessem realizar as perícias médicas para fins de concessão dos benefícios previdenciários", de forma que o decreto impugnado estaria em desacordo com o artigo 84, IV e VI, da Constituição Federal, uma vez que "o texto constitucional não outorga ao Presidente da República poderes para, mediante decreto, inovar no ordenamento jurídico pátrio". Por fim, argumentou que a norma impugnada teria violado o princípio constitucional da reserva legal, bem como os artigos 194 e 201 da Constituição Federal, os quais "estabelecem a obrigatoriedade da edição de lei (em sentido estrito) para tratar originariamente sobre a organização da previdência e da seguridade social, na qual está inserida a avaliação da incapacidade laboral dos cidadãos e os seus reflexos". Considerando o objeto da presente ação direta e a relevância da matéria versada, determinei fosse aplicado o rito veiculado pelo artigo 12 da Lei federal 9.868/1999 (doc. 12). A Presidência da República apresentou manifestação no sentido da constitucionalidade da norma impugnada. Defendeu o caráter regulamentar das disposições do Decreto federal 8.691/2016, uma vez que não teriam alterado a organização da previdência e da seguridade social, nem inovado indevidamente a ordem jurídica. Afirmou que a Lei federal 8.213/1991 não estabeleceu exigência de realização de perícia exclusivamente por agente da Perícia Médica da Previdência Social, apesar de impor exame médico pericial como condição essencial para concessão de benefícios por incapacidade laborativa. Por fim, informou que a celebração de convênios entre o INSS e entidades privadas ou sindicatos para realização de exames de avaliação de incapacidade laboral possui previsão em diversos dispositivos da lei de regência dos benefícios da previdência social (doc. 15). O Advogado-Geral da União exarou parecer pelo não conhecimento da ação e, sucessivamente, pela improcedência do pedido de mérito, nos termos da seguinte ementa, in verbis: "Previdenciário. Artigo 1º do Decreto nº 8.691, de 14 de março de 2016. Preliminares. Ilegitimidade ativa. Ofensa meramente reflexa à Constituição Federal, em razão da natureza regulamentar do Decreto. Mérito. Ausência de violação aos artigos 84, incisos IV e VI, 194 e 201, todos da Constituição da República. A legislação previdenciária já permitia a celebração de convênios para a realização de exames médicos, não havendo falar em inovação no ordenamento jurídico. A responsabilidade pela perícia médica permanece atribuída à Previdência Social. Necessidade de solucionar a demora excessiva no tempo médio de espera para a realização da perícia médica. Manifestação pelo não conhecimento do feito e, no mérito, pela improcedência do pedido veiculado na presente ação direta." (doc. 19) O Procurador-Geral da República também se manifestou no sentido do não conhecimento da ação, nos termos da seguinte ementa, in verbis: "CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 75, §§ 2º E 6º, 75-A E 78, §§ 1º E , DO REGULAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL (DECRETO 3.048/1999), COM REDAÇÃO DO DECRETO 8.691/2016. PERÍCIA MÉDICA PARA CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. LEGITIMIDADE ATIVA DA ANMP. NORMA DE CARÁTER REGULAMENTAR. OFENSA REFLEXA OU INDIRETA À CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. 1. Não cabe ação direta contra ato de natureza regulamentar, que encontra fundamento em texto infraconstitucional. Hipótese em que eventual ofensa à Constituição da República, caso existente, dar-se-ia de maneira reflexa ou indireta. Precedentes. 2. Parecer por não conhecimento do pedido." (doc. 21) É o relatório. Passo à análise da admissibilidade da ação direta de inconstitucionalidade. Sobre os legitimados à propositura das ações de controle concentrado de constitucionalidade, a Constituição da República de 1988, no seu artigo 103, assim dispõe: "Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos Deputados; IV a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; V o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional." A Carta Política de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, antes restrito ao Procurador-Geral da República. Pretendeu, assim, reforçar a jurisdição constitucional através da democratização das suas vias de acesso. A hipótese de habilitação que a requerente alega ostentar apresenta previsão na parte final do inciso IX do artigo constitucional supracitado, na condição de "entidade de classe de âmbito nacional". Nesse ponto, ante a ausência de disciplina constitucional, coube ao Supremo Tribunal Federal, através de construção jurisprudencial, estabelecer algumas balizas interpretativas a respeito da atuação desse legitimado ativo no processo objetivo de controle de constitucionalidade. Assim, construíram-se três condicionantes procedimentais aplicáveis às entidades de classe de âmbito nacional, a saber: a) a homogeneidade (dimensão positiva) ou, ao revés, a ausência de hibridismo (dimensão negativa) entre os membros integrantes da entidade, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) o atendimento ao requisito subjetivo de legitimação em sede de tutela coletiva (representatividade da "categoria" em sua totalidade) e ao requisito objetivo de "legitimação nacional" (comprovação do "caráter nacional" pela presença efetiva de associados – pessoas físicas e/ou jurídicas – em, pelo menos, nove Estados da Federação, em aplicação analógica do artigo 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995). Vide: ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996; c) pertinência temática entre os objetivos institucionais/estatutários da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). Em conjunto, esses requisitos permitem a avaliação, caso a caso, da legitimidade ativa para a propositura das ações de controle concentrado. É dizer, na hipótese do inciso IX do artigo 103 da Constituição Federal, a apreciação da legitimação ativa não se verifica de maneira apriorística. In casu, anoto que a demanda foi proposta por entidade associativa que representa os peritos médicos e supervisores médicos periciais da Previdência Social. A requerente alegou que congregaria mais de 80% (oitenta por cento) dos servidores da categoria. Consoante seu estatuto, a ANMP atua na esfera administrativa e judicial no amparo e na defesa da classe, de forma a preservar os direitos e as garantias individuais e coletivas de seus associados em todo o território nacional. Contudo, a requerente não indicou elementos idôneos a demonstrar sua atuação em todo o território nacional. Demais disso, as associações classistas devem comprovar a representação das respectivas categorias em sua totalidade, a fim de ostentar legitimidade ativa para provocar a jurisdição constitucional abstrata desta Corte. Tal condição não foi satisfeita na hipótese dos autos, uma vez que a requerente não demonstrou a representação da totalidade da categoria dos peritos médicos. Com efeito, a requerente congrega apenas parcela da categoria, consubstanciada nos peritos médicos servidores do INSS, excluindo os peritos médicos servidores dos demais órgãos federais e estaduais, bem como os peritos médicos particulares. No mesmo sentido, colacionam-se os seguintes julgados: "AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DE LEI DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO QUE CRIOU A CORREGEDORIA-GERAL UNIFICADA. FEDERAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES DE OFICIAIS MILITARES ESTADUAIS (FENEME). ENTIDADE QUE REPRESENTA MERO SEGMENTO DA CARREIRA DOS MILITARES, CONSTITUÍDA NÃO SÓ PELOS OFICIAIS, MAS TAMBÉM PELOS PRAÇAS MILITARES. AÇÃO PROPOSTA POR FEDERAÇÃO SINDICAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA PROVOCAR A FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. ART. 103, IX, CRFB. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. As associações que congregam mera fração ou parcela de categoria profissional em cujo interesse vêm a juízo não possuem legitimidade ativa para provocar a fiscalização abstrata de constitucionalidade. Precedentes: ADI 4.372, redator para o acórdão Min. Luiz Fux, Pleno, DJe de 26/09/2014; ADPF 154-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 28/11/2014; ADI 3.617-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe de 1/7/2011. 2. Ademais, a jurisprudência desta Corte, em interpretação ao disposto no art. 103, IX, da CRFB/88, tem restringido a legitimidade ativa para a propositura das ações do controle concentrado de constitucionalidade às confederações sindicais, entidades constituídas por, no mínimo, três federações sindicais, nos termos da legislação regente da matéria. 3. In casu, a ação foi proposta por entidade que, além de ser Federação, não representa a totalidade dos membros da categoria profissional dos militares estaduais. 4. A Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais - FENEME não ostenta legitimidade ativa para a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade ou qualquer outra ação do controle concentrado de constitucionalidade. Precedente: ADI 4.473-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 1º/2/2012. 5. Agravo regimental a que se nega provimento."(ADI 4.752-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 15/6/2015)"DIREITO CONSTITUCIONAL. FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INTELIGÊNCIA DO ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. INVIABILIDADE DE REPRESENTAÇÃO APENAS PARCIAL DA CATEGORIA. PRECEDENTES DA CORTE. ILEGITIMIDADE ATIVA CONFIGURADA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 1. A associação classista de âmbito nacional deve representar toda a respectiva categoria para que ostente a legitimidade ativa ad causam para provocar a jurisdição constitucional abstrata (CRFB, art. 103, IX) perante o Supremo Tribunal Federal. Precedentes da Corte: ADI nº 591, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 22.11.1991; ADI nº 353-QO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 16.04.1993; ADI nº 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.11.1995; ADI nº 1.771, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 03.04.1998; ADI nº 1.574-QO, Rel. Min. Octávio Gallotti, DJ de 27.04.2001; ADI nº 846, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.12.1993; ADI nº 809, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 16.04.1993 2. In casu, a ação proposta pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais (ANAMAGES) impugna a Emenda Constitucional nº 62, de 9 de dezembro de 2009, que modificou o regime jurídico dos precatórios devidos pela Fazenda Pública, alterando o art. 100 da Constituição e inserindo o art. 97 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Sem embargo, a ANAMAGES representa tão-só o corpo dos magistrados estaduais, ao passo que a norma aqui impugnada afeta todos os órgãos do Poder Judiciário, independentemente da Justiça ou ramo estrutural a que pertençam. 3. Ilegitimidade ativa ad causam configurada. Extinção do processo sem resolução do mérito."(ADI 4.372, Relator para o acórdão Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 26/9/2014)"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 1º COMBINADO COM O ARTIGO 32, AMBOS DA LEI 8.829, DE 22 DE DEZEMBRO DE 1993. PEDIDO DE LIMINAR. - FALTA À AUTORA LEGITIMAÇÃO PARA PROPOR AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, POR NÃO SER ENTIDADE DE CLASSE. - COM EFEITO, TRATA-SE ELA DE UMA ASSOCIAÇÃO QUE CONGREGA APENAS UMA PEQUENA PARCELA DE SERVIDORES PÚBLICOS DE UM DOS MINISTÉRIOS QUE INTEGRAM O PODER EXECUTIVO DA UNIÃO. ORA, ESTA CORTE, AO JULGAR O PEDIDO DE LIMINAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 591, DECIDIU QUE FALTAVA LEGITIMAÇÃO PARA PROPOR AÇÃO DESSA NATUREZA À UNIÃO DOS AUDITORES FISCAIS DO TESOURO NACIONAL - UNAFISCO NACIONAL, PORQUE ELES ‘NÃO CONSTITUEM UMA CLASSE, MAS APENAS PEQUENA PARCELA DE SERVIDORES PÚBLICOS QUE INTEGRAM UMA DAS DIVERSAS CARREIRAS EXISTENTES NO PODER EXECUTIVO’. NÃO SE CONHECEU DA PRESENTE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, FICANDO, ASSIM, PREJUDICADO O PEDIDO DE LIMINAR." (ADI 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 17/11/1995). Demais disso, ainda que superada a questão da ilegitimidade ativa ad causam, melhor sorte não mereceria esta ação direta de inconstitucionalidade. O ato normativo de que cuida o art. 102, I, a, da Constituição Federal, apto a promover a atuação deste Supremo Tribunal, é o que, em tese, viola diretamente o texto constitucional. In casu, as normas questionadas não dispuseram sobre organização da seguridade social ou do Regime Geral de Previdência Social, matérias reservadas ao legislador ordinário, nos termos do disposto nos artigos 194, parágrafo único, e 201, da Constituição Federal. Com efeito, o Decreto federal questionado foi editado para regulamentar a legislação infraconstitucional que trata dos planos de benefícios da Previdência Social (artigos 21-A e 59 a 63 da Lei federal 8.213/1991), forte na disposição do artigo 154 da referida lei. Destarte, o decreto ora impugnado não constitui norma jurídica autônoma apta a autorizar a atuação deste Tribunal Constitucional, para fins de verificação de compatibilidade com a Constituição Federal. É assente nesta Suprema Corte que as ações de controle concentrado de constitucionalidade não se prestam à impugnação de atos regulamentares ou de cunho interno dos órgãos da Administração, porquanto a controvérsia a respeito da harmonia de decreto executivo em face da lei que lhe dá fundamento de validade não caracteriza questão de constitucionalidade, mas sim de legalidade. Nesse sentido: "ADIN - SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR (SNDC) - DECRETO FEDERAL N. 861/93 - CONFLITO DE LEGALIDADE - LIMITES DO PODER REGULAMENTAR - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - Se a interpretação administrativa da lei, que vier a consubstanciar-se em decreto executivo, divergir do sentido e do conteúdo da norma legal que o ato secundário pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer, ainda, porque tenha investido contra legem, a questão caracterizará, sempre, típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar, em conseqüência, a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata. - O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que materialmente deve estar adstrito poderá configurar insubordinação executiva aos comandos da lei. Mesmo que, a partir desse vício jurídico, se possa vislumbrar, num desdobramento ulterior, uma potencial violação da Carta Magna, ainda assim estar-se-á em face de uma situação de inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua, cuja apreciação não se revela possível em sede jurisdicional concentrada." (ADI 996-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 6/5/1994) Ao comentar as hipóteses de cabimento da ação direta de inconstitucionalidade, o Ministro Luís Roberto Barroso faz as seguintes anotações em sede doutrinária (grifos meus): a) Atos normativos secundários. Atos administrativos como decretos regulamentares, instruções normativas, resoluções, atos declaratórios não podem validamente inovar na ordem jurídica, estando subordinados à lei. Desse modo, não se estabelece confronto direto entre eles e a Constituição. Havendo contrariedade, ocorrerá uma das hipóteses. (i) ou o ato administrativo está em desconformidade com a lei que lhe cabia regulamentar, o que caracterizaria ilegalidade e não inconstitucionalidade; (ii) ou é a própria lei que está em desconformidade com a Constituição, situação em que ela é que deverá ser objeto de impugnação. (Luís Roberto Barroso. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2014, 6. ed., p. 204) Deveras, os atos de natureza secundária mantêm um vínculo de subordinação e de lealdade para com as normas primárias às quais se vinculam e a que, em regra, visam regulamentar. De tal sorte, eventual conflito de constitucionalidade, caso existisse, dar-se-ia entre a norma primária norteadora e a Carta Constitucional, mas jamais entre esta última e o ato secundário. Dada a natureza secundária e regulamentar dos atos normativos objetos da presente ação, incabível, portanto, o presente controle concentrado. No caso dos autos, decreto do Poder Executivo impugnado tem sua normatividade diretamente ligada a ato normativo de natureza primária (Lei federal 8.213/1991). Assim, evidenciado que referido decreto só existe no mundo jurídico a fim de regulamentar ato normativo hierarquicamente superior, garantindo-lhe exequibilidade no mundo fático, eventual conteúdo que extrapole os limites da norma parâmetro ensejaria um conflito de legalidade, e não um conflito de constitucionalidade. A esse respeito, valiosas as lições de José dos Santos Carvalho Filho: "No que se refere ao controle judicial, é preciso distinguir a natureza do conteúdo estampado no ato regulamentar. Tratando-se de ato regulamentar contra legem, ou seja, aquele que extrapole os limites da lei, viável será apenas o controle de legalidade resultante do confronto do ato com a lei, ainda que tenha caráter normativo. O Pretório Excelso já teve a oportunidade de decidir que, se a interpretação administrativa da lei que vier a consubstanciar-se em decreto executivo divergir do sentido e do conteúdo da norma legal, que o ato secundário pretende regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer, ainda, porque tenha investido contra legem, a questão caracterizará, sempre, típica crise de legalidade e não de inconstitucionalidade. Desse modo, revelar-se-á inadequado o uso da ação direta de inconstitucionalidade, prevista no art. 102, I, a, da CF, a despeito da referência, no dispositivo, a leis e atos normativos." (José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2014, 27 ed., p. 61) Convém colacionar, por oportuno, trecho do voto do Ministro Maurício Corrêa prolatado no julgamento da ADI 2.714, oportunidade em que asseverou a configuração de hipótese de não conhecimento da ação de controle concentrado em virtude da natureza secundária dos dispositivos atacados (grifos nossos): 8. Na presente hipótese, a Resolução 03/88 do CONAMA, ao dispor sobre a possibilidade de participação das entidades civis na fiscalização de áreas de proteção e conservação ambiental, atuou conforme autorizado pelo Decreto 88351/83 e tratou de regulamentar tema afeto à sua competência institucional, prevista na Lei 6938/81, especificamente a de deliberar sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigos 4º, 5º e 6º, incisos II e IV). Portanto, eventual extrapolação da atividade regulamentar administrativa implicaria em ilegalidade, insuscetível de controle pela via da ação direta. 9. Dá-se o mesmo com a Instrução Normativa 19/01 do IBAMA, que regulamenta justamente a forma de participação particular no controle das unidades de conservação, autorizada pela Resolução do CONAMA também impugnada e que, como dito, decorre de suas atribuições legais. 10. O ato normativo, por outro lado, cuidou de regulamentar a formalização das denúncias de infração ambiental, feitas por quaisquer cidadãos, conforme autorização dada pelo § 2º do artigo 70 da Lei 9605/98, bem como a cooperação de entidades não-governamentais, organizações privadas e pessoas físicas nas ações de monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação, tal como previsto no inciso IV do artigo da Lei 9985/00, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. 11. Como se vê, as normas impugnadas decorrem das atividades administrativas atribuídas às entidades requeridas pelas mencionadas leis, em especial a Lei 6938/81. Conforme asseverou o Procurador-Geral da República, se ofensa pudesse ser constatada, seria apenas de forma indireta, o que, inclusive, inocorre na espécie. Possível excesso desses órgãos em relação à sua competência resultaria do confronto da lei que lhes conferiu tais atribuições, circunstância que impede a admissão de controle abstrato de constitucionalidade desses atos normativos."(ADI 2.714, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 27/22004) Assim, a rigor, somente por cotejo prévio entre as normas aqui impugnadas – Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto federal 3.048/1999, com a redação do artigo 1º do Decreto federal 8.691/2016 – e a referida legislação de regência (Lei federal 8.213/1991)é que se poderia cogitar de suposta violação a normas constitucionais. Tal afronta, contudo, seria de natureza oblíqua ou reflexa, uma vez que apresenta natureza secundária, pois não extrai seu conteúdo diretamente do texto da Constituição. No mesmo sentido, colacionam-se os seguintes julgados: ADI 3.132, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ de 9/6/2006; ADI 3.928, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 9/8/2007; ADI 4.176-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 1º/8/2012; e ADI 2.862, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 9/5/2008, esse último, versando caso análogo ao dos autos, porta a seguinte ementa:"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ATOS NORMATIVOS ESTADUAIS QUE ATRIBUEM À POLÍCIA MILITAR A POSSIBILIDADE DE ELABORAR TERMOS CIRCUNSTANCIADOS. PROVIMENTO 758/2001, CONSOLIDADO PELO PROVIMENTO N. 806/2003, DO CONSELHO SUPERIOR DA MAGISTRATURA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO, E RESOLUÇÃO SSP N. 403/2001, PRORROGADA PELAS RESOLUÇÕES SSP NS. 517/2002, 177/2003, 196/2003, 264/2003 E 292/2003, DA SECRETARIA DE SEGURANÇA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO. ATOS NORMATIVOS SECUNDÁRIOS. AÇÃO NÃO CONHECIDA. 1. Os atos normativos impugnados são secundários e prestam-se a interpretar a norma contida no art. 69 da Lei n. 9.099/1995: inconstitucionalidade indireta. 2. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pacífica quanto à impossibilidade de se conhecer de ação direta de inconstitucionalidade contra ato normativo secundário. Precedentes. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida." Ex positis, diante das premissas expostas e com fundamento no artigo 21, § 1º, do RISTF, NÃO CONHEÇO a ação direta de inconstitucionalidade. Publique-se. Intime-se. Brasília, 31 de outubro de 2017. Ministro Luiz Fux Relator Documento assinado digitalmente

Referências Legislativas

  • LEG-FED CF ANO-1988 ART-00084 INC-00004 INC-00006 ART-00102 INC-00003 LET-A ART-00103 INC-00009 ART-00194 PAR- ÚNICO ART-00201 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL
  • LEG-FED LEI-006938 ANO-1981 ART-00004 ART-00005 ART-00006 INC-00002 INC-00004 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED LEI-008213 ANO-1991 ART-0021A ART-00059 ART-00060 ART-00061 ART-00062 ART-00063 ART-00154 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED LEI-009096 ANO-1995 ART-00007 PAR-00001 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED LEI-009605 ANO-1998 ART-00070 PAR-00002 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED LEI-009868 ANO-1999 ART-00012 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED LEI-009985 ANO-2000 ART-00005 INC-00004 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED DEC-000861 ANO-1993 DECRETO
  • LEG-FED DEC-003048 ANO-1999 ART-00075 PAR-00002 PAR-00006 ART-0075A ART-00078 PAR-00001 PAR-00004 REDAÇÃO DADA PELO DEC-8691/2016 DECRETO
  • LEG-FED DEC-008691 ANO-2016 ART-00001 DECRETO
  • LEG-FED RGI ANO-1980 ART-00021 PAR-00001 RISTF-1980 REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Observações

21/09/2018 Legislação feita por:(HTR).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/874521216/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-5495-df-distrito-federal-0052614-3420161000000

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