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19 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 4146 DF - DISTRITO FEDERAL 0005496-43.2008.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 0005496-43.2008.1.00.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 0005496-43.2008.1.00.0000
Partes
REQTE.(S) CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL - CSPB, INTDO.(A/S) PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Publicação
DJe-249 30/10/2017
Julgamento
25 de Outubro de 2017
Relator
Min. LUIZ FUX
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Decisão

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. ART. 15, § 1º, PARTE FINAL, DA LEI FEDERAL 9.527/2007. ART. 62-A, PARÁGRAFO ÚNICO, PARTE FINAL, DA LEI FEDERAL 8.112/1990. EXTINÇÃO DA INCORPORAÇÃO DA RETRIBUIÇÃO PELO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO DE DIREÇÃO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO, CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO OU DE NATUREZA ESPECIAL. TRANSFORMAÇÃO EM VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA – VPNI SUJEITA EXCLUSIVAMENTE À ATUALIZAÇÃO DECORRENTE DA REVISÃO GERAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. AÇÃO PROPOSTA POR CONFEDERAÇÃO HETEROGÊNEA QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA EM ÂMBITO NACIONAL. REQUERENTE QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AÇÃO NÃO CONHECIDA. Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB, tendo por objeto o artigo 15, § 1º, parte final, da Lei federal 9.527/1997, e o artigo 62-A, parágrafo único, parte final, da Lei federal 8.112/1990, com a redação dada pelo artigo 3º da Medida Provisória 2.225-45/2001, que dispõe sobre a extinção da incorporação da retribuição pelo exercício de função de direção, chefia ou assessoramento, bem como sobre sua transformação em vantagem especial nominalmente identificada, sujeita exclusivamente à atualização decorrente da revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais. Como parâmetro de controle, arguiram-se os artigos 5º, XXXVI; 7º, VI; e 37, X e XV, da Constituição Federal. Eis o teor dos dispositivos legais acoimados de inconstitucionalidade, in verbis: "Lei federal 9.527/1997 Art. 15. Fica extinta a incorporação da retribuição pelo exercício de função de direção, chefia ou assessoramento, cargo de provimento em comissão ou de Natureza Especial a que se referem os arts. 3º e 10 da Lei nº 8.911, de 11 de julho de 1994. § 1º A importância paga em razão da incorporação a que se refere este artigo passa a constituir, a partir de 11 de novembro de 1997, vantagem pessoal nominalmente identificada, sujeita exclusivamente à atualização decorrente da revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais. Lei federal 8.112/1990 Art. 62-A. Fica transformada em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI a incorporação da retribuição pelo exercício de função de direção, chefia ou assessoramento, cargo de provimento em comissão ou de Natureza Especial a que se referem os arts. 3º e 10 da Lei no 8.911, de 11 de julho de 1994, e o art. da Lei no 9.624, de 2 de abril de 1998. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001) Parágrafo único. A VPNI de que trata o caput deste artigo somente estará sujeita às revisões gerais de remuneração dos servidores públicos federais." As normas constitucionais tidas por violadas dispõem, in verbis: "Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (…) XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada; Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: (…) VI - irredutibilidade do salário, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo; Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…) V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (…) XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;" Em sede preliminar, a requerente afirmou ser "entidade sindical de âmbito nacional, que representa os interesses dos servidores públicos em geral (…)", bem como ter qualidade de "entidade máxima de terceiro grau do sistema confederativo da categoria profissional dos servidores públicos civis dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, nos níveis federal, estadual e municipal, com registro no Ministério do Trabalho, tendo base territorial em todo território nacional (...)". No mérito, em síntese, sustentou: "Os servidores públicos pertencentes às carreiras do Poder Judiciário da União têm suas relações regidas pela Lei nº 8.112/90 e pela Lei 11.416/06, que instituiu o respectivo Plano de Cargos e Salários. Aqueles que exerceram Funções Comissionadas ou Cargos em Comissão, em especial FC-7 a FC-10 e cuja nomenclatura foi alterada para CJ-1 a CJ-4 (Cargos em Comissão) pela Lei 10.475/2002, incorporaram parcelas de quintos/décimos calculadas sobre o valor da respectiva retribuição, pelo exercício de tais funções e cargos. (...) Ocorre que o instituto da incorporação, até então em vigor, nos termos das Leis nº 8.112/90, 8.911/94 e 9.421/96, assegurava-lhes o direito de terem tais parcelas de quintos/décimos reajustadas automaticamente pelos mesmos índices de reajuste da retribuição decorrente do exercício dessas funções e cargos. (…) É dizer, integrava então o patrimônio jurídico dos servidores não somente a mera incorporação de tais parcelas, como também o direito de reajuste automático destas, sempre que reajustada a referida retribuição, na mesma proporção. (…) O instituto da incorporação veio a ser revogado pelo art. 15 da Lei nº 9.527/97 e pelo art. 62-A da Lei nº 8.112/90 (por força do art. 3º da Medida Provisória nº 2.225-45/01) a partir de 11/11/1997. Em observância dos princípios do direito adquirido e do ato jurídico perfeito (art. 5º, inciso XXXVI) e da irredutibilidade salarial (art. 7º, inciso VI) da Constituição Federal, a citada legislação transformou as referidas parcelas de quintos/décimos em VPNI, porém afrontando o direito, igualmente constitutivo da legislação da incorporação e igualmente dela decorrente, ao vincular o reajuste das parcelas incorporadas dos quintos/décimos à revisão geral de sua remuneração (…) (…) o instituto do direito adquirido deveria ter sido assegurado integralmente, abrangendo também o direito ao seu reajuste automático pelos mesmos índices de reajuste das CJs, como acima exposto, porque este direito integrava o instituto da incorporação, por força das leis citadas. (…) A desvinculação, entretanto, do mesmo critério de reajuste, promove o desaparecimento gradativo de seu valor no tempo, o que implica na supressão do próprio direito adquirido. (…) Com isso, ofendeu, ainda, o princípio da irredutibilidade salarial, assegurado no art. 37, inciso X, e art. , inciso VI, da Carta Maior, posto que, com tal vinculação aos vencimentos básicos, deixou de reajustar a verba VPNI pelo mesmo índice do reajuste instituído pela Lei 11.406/06 (novo PCS) às CJ-1 a CJ-4 (que serviram de base de incorporação dos quintos/décimos originadas das FC-7 a FC-10, antes da transformação destas em CJ-1 a CJ-4)." O Ministro Eros Grau, relator originário do feito, solicitou informações à autoridade requerida, nos termos do artigo , parágrafo único, da Lei federal 9.868/1999 (doc. 4). A Presidência da República prestou informações (doc. 6). Na peça, em síntese, sustentou que "o direito adquirido reconhecido aos servidores se restringe à não redução dos valores nominais das retribuições já incorporadas quando da transformação dos quintos/décimos em vantagem pessoal nominalmente identificada, em obediência ao princípio da irredutibilidade dos vencimentos. Contudo, não há direito adquirido à manutenção da mesma base de cálculo que as funções comissionadas". Por sua vez, o Congresso Nacional informou a vigência das normas impugnadas (doc. 5) e sustentou "que foi a opção do Legislador, acatando iniciativa do Poder Executivo, de eliminar o caráter acumulativo ou ‘cascata’, das funções gratificadas pelo exercício do cargo de confiança, porém respeitando os direitos daqueles servidores que já exerciam essas funções há bastante tempo" (doc. 7). O Advogado-Geral da União exarou parecer pela improcedência do pedido de mérito, nos termos da seguinte ementa, in verbis: "Administrativo. Art. 15, § 1º, parte final, da Lei nº 9.527/97. Art. 62-A, parágrafo único, parte final, da Lei nº 8.112/90, com a redação dada pelo art. da Medida Provisória nº 2.225/2001. Extinção da incorporação da retribuição pelo exercício de função de direção, chefia ou assessoramento, cargo de provimento em comissão ou de Natureza Especial. Transformação em vantagem pessoal nominalmente identificada – VPNI, sujeita exclusivamente à atualização decorrente da revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais. Ausência de violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à garantia da irredutibilidade de vencimentos. Pela improcedência do pedido." (doc. 9) O Procurador-Geral da República se manifestou no sentido do não conhecimento da ação e, sucessivamente, pela improcedência do pedido de mérito, nos termos da seguinte ementa, in verbis: "AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE PROCURAÇÃO COM PODERES ESPECÍFICOS. ILEGITIMIDADE DA REQUERENTE, POR CARÊNCIA DE HOMOGENEIDADE EM SUA REPRESENTAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO DO SERVIDOR PÚBLICO A REGIME JURÍDICO-FUNCIONAL, TAMPOUCO À PERMANÊNCIA DO REGIME LEGAL DE REAJUSTE DE VANTAGEM INCORPORADA À REMUNERAÇÃO. PRECEDENTES. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO E, NO MÉRITO, PELA IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO."(doc. 10) Houve a intimação da requerente para sanar vício na representação processual, consistente na ausência de poderes específicos para o ajuizamento da presente ação, bem como para demonstrar sua constituição por, no mínimo, três federações, a fim de comprovar a condição de confederação sindical (doc. 11). A diligência foi respondida na petição constante do doc. 12. É o relatório. Passo à análise da admissibilidade da ação direta de inconstitucionalidade. Sobre os legitimados à propositura das ações de controle concentrado de constitucionalidade, a Constituição da República de 1988, no seu artigo 103, assim dispõe: "Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos Deputados; IV a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; V o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional." A Carta Política de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, antes restrito ao Procurador-Geral da República. Pretendeu, assim, reforçar a jurisdição constitucional através da democratização das suas vias de acesso. A hipótese de habilitação que a requerente alega ostentar apresenta previsão na parte inicial do inciso IX do artigo constitucional supracitado, na condição de "confederação sindical". Nesse ponto, ante a ausência de disciplina constitucional, coube ao Supremo Tribunal Federal, através de construção jurisprudencial, estabelecer algumas balizas interpretativas a respeito da atuação das confederações sindicais no processo objetivo de controle de constitucionalidade. Assim, construíram-se as seguintes condicionantes procedimentais, a saber: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, reconhecida por Decreto do Presidente da República, em observância ao artigo 535 da Consolidação das Leis do Trabalho (Decreto-Lei 5.452/1943); b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e a norma específica objeto de impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). Em conjunto, esses requisitos permitem a avaliação, caso a caso, da legitimidade ativa para a propositura das ações de controle concentrado. É dizer, na hipótese do inciso IX do artigo 103 da Constituição Federal, a apreciação da legitimação ativa não se verifica de maneira apriorística. In casu, anoto que a demanda foi proposta por entidade sindical que representa segmentos de várias categorias profissionais, uma vez que é composta por federações de servidores públicos federais, estaduais e municipais. No entanto, não foi comprovada a representação nacional da categoria profissional dos servidores públicos pertencentes às carreiras do Poder Judiciário da União, pois a requerente não demonstrou a filiação de, pelo menos, três federações sindicais representativas da referida categoria profissional, destinatária das normas impugnadas. Apesar da ampla interpretação pluralista da Constituição Federal por este Tribunal Constitucional, a legitimidade ativa das confederações sindicais para a propositura das ações de controle concentrado de constitucionalidade somente estará concretizada quando presentes a representatividade nacional de determinada categoria econômica ou profissional e a pertinência temática. Demais disso, este Supremo Tribunal tem entendido que entidades de caráter abrangente não dispõem de legitimidade para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade. São entidades de caráter abrangente aquelas que congregam distintas classes, carreiras ou categorias, mesmo supondo exercício de labor análogo (ADI 3.787, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ de 9/10/2006). Com efeito, ao tentar abranger os servidores públicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todas as entidades federativas (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios), a requerente se propõe a vincular pessoas pertencentes a categorias diversas, sujeitas a regimes jurídicos dos mais variados. Nesse contexto, a requerente não se desincumbiu do ônus de demonstrar que congrega federações de sindicatos que representem a maioria absoluta de um grupo de atividades ou profissões idênticas, similares ou conexas (ADI 928, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 8/10/1993). A propósito, colaciono trecho da manifestação do Procurador-Geral da República nos autos da ADI 4.036, o qual bem demonstra a inviabilidade de se admitir a requerente como legitimada à propositura de ações no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade, in verbis: "Reconhecer-lhe a prerrogativa de ajuizar ações diretas de inconstitucionalidade na defesa dos interesses desta enorme gama de congregados significaria acrescentar novo legitimado universal – ao menos em matérias relativas ao serviço público em geral – ao taxativo rol do art. 103 da Lei Maior. Por mais ampla e benevolente que seja a análise, não há como afirmar estar presente liame de identidade ou até mesmo similaridade entre todas as carreiras abarcadas pela confederação em questão. Trata-se de instituição deveras heterogênea. Para ilustrar essa dicção, é pertinente imaginar que, eventualmente, ante a imensidão de agregados aos objetivos sociais da entidade requerente, seja ela absolutamente vazia, na verdade. É tão ampla que escapa ao conceito de unidade sindical, ignorando assim que as categorias aqui imediatamente atingidas pelas proposições normativas atacadas podem sequer integrar o rol de filiados da entidade. Ou, noutro modo de dizer, a amplidão conceitual dos objetivos e da gama de potenciais representados cria uma segunda ordem de representação, eventualmente, à revelia de organizações específicas estruturadas pelas categorias em si consideradas." Por tal razão, este Supremo Tribunal Federal já declarou inúmeras vezes a ilegitimidade da Confederação Nacional dos Servidores Públicos do Brasil – CSPB para provocar o controle abstrato da constitucionalidade de normas, senão vejamos: ADI 4.302, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 19/6/2017; ADI 4755, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18/12/2014; ADI 5.023-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 6/11/2014; ADI 4.915-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 8/8/2013; ADI 4.036, Rel. Min. Ayres Britto, DJe de 25/5/2009; ADI 3.906-AgR, Rel. Min. Menezes Direito, Plenário, DJe de 5/9/2008; ADI 2.698, Rel. Min Sydney Sanches, DJe de 16/9/2002; ADI 2.679, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 12/8/2002; ADI 1.820, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 1º/2/2002; ADI 2.205, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 19/10/2001; ADI 2.499, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 5/9/2001; e ADI 1.471, Rel. Min. Néri da Silveira, Plenário, DJ de 22/11/1996, esse último julgado portando a seguinte ementa: "Ação direta de inconstitucionalidade. Legitimação ativa. 2. Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB. 3. Entidade considerada ilegitimada ativamente para a ação direta de inconstitucionalidade, com base no art. 103, IX, da Constituição, pelo hibridismo de sua composição. 4. Precedentes do STF, não reconhecendo legitimidade ativa da autora à ação direta de inconstitucionalidade, nas ADINs nºs 324-DF, 444-DF e 1427-PE. 5. Ação não conhecida, por ilegitimidade ativa da autora." Ex positis, diante da ilegitimidade ativa ad causam da requerente e com fundamento no artigo 21, § 1º, do RISTF, NÃO CONHEÇO a ação direta de inconstitucionalidade. Publique-se. Intime-se. Brasília, 25 de outubro de 2017. Ministro Luiz Fux Relator Documento assinado digitalmente

Referências Legislativas

Observações

27/09/2018 Legislação feita por:(NSB).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/874010044/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-4146-df-distrito-federal-0005496-4320081000000

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