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23 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 2594 DF - DISTRITO FEDERAL 0000106-05.2002.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 5 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 0000106-05.2002.1.00.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 0000106-05.2002.1.00.0000
Partes
REQTE.(S) CONFEDERACAO NACIONAL DA INDUSTRIA, REQTE.(S) CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DE TRABALHADORES POLICIAIS CIVIS - COBRAPOL
Publicação
DJe-193 30/08/2017
Julgamento
24 de Agosto de 2017
Relator
Min. ALEXANDRE DE MORAES
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Decisão

Decisão Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), com pedido de medida cautelar, tendo por objeto o inciso IV do art. 22 da Lei 8.212/1991, incluído pela Lei 9.876/1999, que trata da contribuição previdenciária da empresa em virtude da prestação de serviços de filiados a cooperativas de trabalho: Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, além do disposto no art. 23, é de: (…) IV - quinze por cento sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação de serviços, relativamente a serviços que lhe são prestados por cooperados por intermédio de cooperativas de trabalho. Sustenta a inicial, em suma, o descumprimento dos arts. 154, I (reserva de lei complementar para a criação de novos impostos), 195, I, a (que lista os valores sobre os quais deve incidir a contribuição dos empregadores, empresas e equiparados para a Seguridade Social), e 195, § 4º (reserva de lei complementar para a criação de novas contribuições para a Seguridade Social), todos da Constituição Federal, pelas seguintes razões: (a) entre as bases de cálculo previstas no art. 195, I, a, da Constituição, estão os pagamentos efetuados às pessoas físicas prestadoras de serviços, não abrangendo as pessoas jurídicas, o que inclui as cooperativas; (b) não preenchimento de quatro requisitos para a implementação de uma contribuição residual: previsão por lei complementar; observância do princípio da não-cumulatividade; fato gerador inédito; e base de cálculo inédita. Em relatório da lavra do Min. CEZAR PELUSO (fls. 296-302), foi apresentada adequada descrição dos temas constitucionais em debate nesta Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI): 1. Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Confederação Nacional da Indústria CNI, tendo por objeto o inc. IV do art. 22 da Lei nº 8.212, de 24.07.1991, introduzido pelo art. da Lei nº 9.876, de 26.11.1999, e do seguinte teor: Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, além do disposto no artigo 23 é de: IV - quinze por cento sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação de serviços, relativamente a serviços que lhe são prestados por cooperados por intermédio de cooperativas de trabalho. 2. Alega a autora, em síntese, que tal norma, ao instituir nova contribuição para a seguridade social a cargo das empresas e incidente, à alíquota de 15% (quinze por cento), sobre o valor bruto da nota fiscal ou ou fatura referente a serviços prestados por cooperados, organizados em cooperativas de trabalho, afronta o art. 195, inc. I, a, da Constituição Federal, que prescreve: Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício. (grifos da inicial) O caso seria de indevida instituição de contribuição social nova, incidente sobre notas fiscais ou faturas emitidas por cooperativas de trabalho, que, no entender da autora, são pessoas jurídicas, com existência própria, inconfundível com a dos cooperados. Tal circunstância suporia, na hipótese de contratação dos serviços destes, prestados por intermédio daquelas, duas relações jurídicas diferentes: uma entre a cooperativa e seus cooperados, traduzida pela prática dos atos cooperativos e outra, de natureza distinta, entre a cooperativa e as empresas contratantes de seus serviços (fls. 04). 3. O preceito seria seria inconstitucional, ademais, porque, ao lado do vício material decorrente de ofensa à regra superior que restringe a incidência da contribuição a rendimentos pagos a pessoas físicas, enquanto universo em que não teriam lugar as cooperativas de trabalho, dada sua natureza de pessoas jurídicas, teria desrespeitado as cláusulas constitucionais que regulam a instituição de novas contribuições. Esse defeito nasceria do conflito entre a norma impugnada e os cânones do art. 195, § 4º, cc. art. 154, inc. I, da Constituição: Art. 195. (...) § 4º - A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I. Art. 154. A União poderá instituir: I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição Seguir-se-ia, daí, a exigência de quatro requisitos para a implementação de uma contribuição residual: (i) lei complementar; (ii) observância do princípio da não-cumulatividade; (iii) fato gerador inédito; e (iv) base de cálculo inédita (fls. 06), os quais não teriam sido observados na produção da norma. 4. Invocando a presença do fumus boni iuris, evidenciado por esses vícios de inconstitucionalidade, e a configuração de periculum in mora, provindo da elevação de 15% (quinze por cento) sobre o custo da contratação de serviços de cooperativas de trabalho, requer, a autora, concessão de medida liminar, para suspender os efeitos da norma cuja inconstitucionalidade argúi. No mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade do art. 22, inc. IV, da Lei nº 8.121/91, introduzido pelo art. 1º da Lei nº 9.876/99. 5. Requeridas pelo eminente Min. SYDNEY SANCHES, foram apresentadas informações, com vista à cognição da medida liminar, pelo Senado Federal (fls. 95-118), pela Advocacia-Geral da União (fls. 123-146) e pela Procuradoria-Geral da República (fls. 150-156) O Senado entende inadmissível a ação à míngua de pertinência temática entre os objetivos institucionais da autora e os textos impugnados. Aduz, também, falta da demonstração do fumus boni iuris e do periculum in mora, donde a impossibilidade da tutela de urgência. A Advocacia-Geral da União é pela constitucionalidade do preceito, pois o art. 22, inc. IV, da Lei nº 8.212/91, teria instituído fonte ordinária de custeio da seguridade social, e cujo fundamento de validade se extrairia, em linha reta, do art. 195, inc. I, alínea a, da Constituição Federal. Sugere, com isso, que a cooperativa seria mera intermediária entre o tomador do serviço e o cooperado, circunstância que caracterizaria uma relação direta entre ambos e tornaria desnecessária instituição da contribuição por meio de lei complementar. Sustenta, por fim, que o art. 154, I, da Constituição da República, teria âmbito de aplicação restrito aos impostos, e conclui no sentido da inviabilidade da liminar e da improcedência do pedido. A Procuradoria-Geral manifesta-se pela inconstitucionalidade do dispositivo, sob fundamento de que teria havido instituição de nova fonte de custeio por instrumento legal inadequado - lei ordinária -, por força do caráter de pessoa jurídica de que se revestem as cooperativas, donde não incidir o art. 195, inc. I, a, da Constituição da República. Alega ainda a impropriedade da base de cálculo eleita, o valor bruto da nota fiscal ou fatura de prestação de serviços, a qual colidiria com a base possível prevista no mesmo art. 195, inc. I (folha de salários e demais rendimentos do trabalho), opinando assim pela concessão da liminar e pela procedência da ação. 6. Dado o tempo transcorrido, determinei a aplicação do art. 12 da Lei Federal nº 9.868, de 10 de novembro de 1999 (fls. 163). 7. Apresentando informações para o julgamento do mérito, a Presidência da República manifestou-se, às fls.170-199, pela improcedência da ação, reafirmando que o inc. IV do art. 22 da Lei nº 8.212/91 não ofende o disposto no art. 195, inc. I, a, da Constituição, porque a base de cálculo da contribuição a cargo da empresa configura a hipótese, prevista no texto constitucional, de rendimento de trabalho pago ou creditado, a qualquer título, à pessoa física (fls. 176), ou seja, embora o cooperado seja associado à cooperativa, não perde a característica de pessoa física que presta os serviços e recebe a remuneração, paga ou creditada a ele, mesmo que indiretamente, por meio da cooperativa (fls. 177). Invoca jurisprudência de Tribunais Regionais Federais, cujo entendimento pacífico foi no sentido de reconhecer a plena constitucionalidade do texto (fls. 176), bem como a decisão da AC nº 698 (Rel. Min. GILMAR MENDES, DJ de 08.04.2005), que - ao primeiro exame, entendeu ser compatível a exação com o art. 195, inc. I, a. Igual orientação permeia a pronúncia da Advocacia-Geral da União (fls. 213-221), que opinou pela constitucionalidade. 8. Pugnou o Senado Federal pela improcedência da ação, eis que os argumentos expendidos na inicial seriam, data venia, frágeis para escusar as cooperativas de trabalho da contribuição prevista na lei (fls. 203). Argumenta que o rol das pessoas citadas no art. 195 não é exaustivo e que resta definitivamente estabelecido pela Constituição que a contribuição é paga pela empresa, ou entidade a ela equiparada, e tem como base de cálculo as situações previstas nas alíneas a, b e c (fls. 207). Sustentou, ainda, ser incontestável a competição gerada pelas cooperativas no mercado de mão-de-obra terceirizada, em cujo âmbito concorreriam praticando atos de natureza empresarial (não-cooperativos) de modo vantajoso, especialmente porque lhes é dado apresentar propostas em licitações com isenções de algumas despesas, tais como os encargos trabalhistas (...) FGTS, férias, abono natalino, INSS etc. (fls. 207-208). 9. O parecer da Procuradoria-Geral da República, acerca do mérito, é pela procedência da ação, visto que a contratação, pelas empresas, dos serviços das cooperativas, se dá diretamente com estas, e não, com os cooperados, assumindo elas toda a responsabilidade pela prestação dos serviços. A determinação da base de cálculo da contribuição como o valor bruto da nota fiscal emitida pela cooperativa também seria problemática, por englobar não apenas o valor relativo à contraprestação do trabalho, mas qualquer despesa ou prestação agregada, como, por exemplo, tributos ou custos com material (fls. 225). Ter-se-ia criado, pois, uma nova base de cálculo, diversa das eleitas pelo art. 195, incs I, II e III, da Constituição Federal. É o relatório. Em 15/4/2010, o Ministro CEZAR PELUSO, relator na oportunidade, pediu dia para julgamento, pelo Plenário, distribuindo-se cópia do relatório aos senhores ministros (fl. 294). Com sua aposentadoria, houve a retirada do processo de pauta (fls. 306-308). Em decisão monocrática de 8/2/2012, o Ministro CEZAR PELUSO indeferiu os pedidos de admissão como amici curiae da Confederação dos Servidores Públicos do Brasil, da Associação Regional dos Funcionários da Saúde e da Associação dos Docentes da Universidade Federal de Uberlândia, em virtude de sua apresentação após a inclusão do processo em pauta para julgamento. Após a substituição da Relatoria, foram examinados pedidos de ingresso nos autos como amici curiae, formulados, respectivamente, pela Confederação das Associações Comerciais e Empresariais do Brasil e pela Confederação Nacional de Dirigentes Lojistas, com o indeferimento de todos. Em subsequência, foi determinado o apensamento, a estes autos, das ADIs 5.036 e 5.102, propostas respectivamente pela Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis COBRAPOL e Confederação Nacional dos Dirigentes Lojistas, que impugnam o inciso IV do art. 22 da Lei 8.212/1991 pelos mesmos fundamentos aqui invocados. Após pedido de pauta para julgamento em 14/04/2014, em 30/03/2016, o Senado Federal, no exercício da competência exclusiva prevista no art. 52, inciso X, da Constituição Federal, editou, em homenagem à declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário nº 595.838, a Resolução nº 10 suspendendo a execução do inciso IV do art. 22 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991. É o relatório. A Ação não pode prosseguir, destituída que está de um dos pressupostos processuais ao seu regular prosseguimento. Extinto o seu objeto com a suspensão da eficácia da norma veiculada pelo inciso IV do art. 22 da Lei 8.212/1991, falta à presente Ação Direta de Inconstitucionalidade a confirmação de qualquer interesse de agir. Por pertinente, de início, transcreva-se do referido RE 595.838 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 08/10/2014) a sua Ementa e correspondente Acórdão: EMENTA Recurso extraordinário. Tributário. Contribuição Previdenciária. Artigo 22, inciso IV, da Lei nº 8.212/91, com a redação dada pela Lei nº 9.876/99. Sujeição passiva. Empresas tomadoras de serviços. Prestação de serviços de cooperados por meio de cooperativas de Trabalho. Base de cálculo. Valor Bruto da nota fiscal ou fatura. Tributação do faturamento.Bis in idem. Nova fonte de custeio. Artigo 195, § 4º, CF. (g.n.) 1. O fato gerador que origina a obrigação de recolher a contribuição previdenciária, na forma do art. 22, inciso IV da Lei nº 8.212/91, na redação da Lei 9.876/99, não se origina nas remunerações pagas ou creditadas ao cooperado, mas na relação contratual estabelecida entre a pessoa jurídica da cooperativa e a do contratante de seus serviços. 2. A empresa tomadora dos serviços não opera como fontesomente para fins de retenção. A empresa ou entidade a ela equiparada é o próprio sujeito passivo da relação tributária, logo, típico contribuinte da contribuição. 3. Os pagamentos efetuados por terceiros às cooperativas de trabalho, em face de serviços prestados por seus cooperados, não se confundem com os valores efetivamente pagos ou creditados aos cooperados. 4. O art. 22, IV da Lei nº 8.212/91, com a redação da Lei nº 9.876/99, ao instituir contribuição previdenciária incidente sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura, extrapolou a norma do art. 195, inciso I, a, da Constituição, descaracterizando a contribuição hipoteticamente incidente sobre os rendimentos do trabalho dos cooperados, tributando o faturamento da cooperativa, com evidente bis in idem. Representa, assim, nova fonte de custeio, a qual somente poderia ser instituída por lei complementar, com base no art. 195, § 4º - com a remissão feita ao art. 154, I, da Constituição. (g.n.) 5. Recurso extraordinário provido para declarar a inconstitucionalidade do inciso IV do art. 22 da Lei nº 8.212/91, com a redação dada pela Lei nº 9.876/99. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, sob a presidência do Senhor Ministro Joaquim Barbosa, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos e nos termos do voto do Relator, em dar provimento ao recurso extraordinário e declarar a inconstitucionalidade do inciso IV do art. 22 da Lei 8.212/1991, com a redação dada pela Lei nº 9.876/1999. (g.n.) Brasília, 23 de abril de 2014. MINISTRO DIAS TOFFOLI Relator Aplica-se ao caso a mesma compreensão que externei por ocasião do julgamento da ADI 4919, em que decidi monocraticamente. Ali, recuperei assentando que: A jurisdição constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado, substancialmente alterado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais (ADI 709, Rel. Min. PAULO BROSSARD, DJ de 20/6/1994, ADI 3.885, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJe de 28/6/2013; ADI 2.971 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 13/2/2015; ADI 5159, Relª. Minª. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 16/2/2016; e ADI 3.408 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de 15/2/2017), sob pena de transformação da jurisdição constitucional em instrumento processual de proteção de situações jurídicas pessoais e concretas (ADI 649-5/RN, Pleno, Rel. Min. PAULO BROSSARD, DJ de 23/9/1994; ADI 870/DF QO, Pleno, Rel. Min. MOREIRA ALVES, DJ de 20/8/1993). Nas hipóteses de revogação do ato impugnado, antes do julgamento final da ação, ocorrerá a prejudicialidade da mesma, por perda do objeto, (ADI QO 748-3/RS, Pleno, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 15/102006). No caso de que aqui se trata, suspensa a execução da norma impugnada pela Resolução senatorial, de se a ter como afetada no plano da sua validade, uma vez que, enxergados diversamente os efeitos do ato parlamentar, restaria chancelada exatamente a hipótese de transformação da jurisdição constitucional, de que é fundamental ferramenta a ação direta de inconstitucionalidade, em instrumento para tratamento de situações jurídicas concretas. Ante o exposto, JULGO EXTINTO o processo sem resolução de mérito, com base nos arts. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e 485, VI, do Código de Processo Civil de 2015. Apensas à presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, por identidade de objeto, as ADIs 5.036 e 5.102, devem essas ter o mesmo desfecho, JULGANDO-SE EXTINTOS os respectivos processos, igualmente com base nos arts. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e 485, VI, do Código de Processo Civil de 2015, sem resolução de mérito. Publique-se. Intime-se. Brasília, 24 de agosto de 2017. Ministro Alexandre de Moraes Relator Documento assinado digitalmente

Referências Legislativas

Observações

08/08/2018 Legislação feita por:(NSB).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/873803573/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-2594-df-distrito-federal-0000106-0520021000000

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