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17 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA: ACO 2966 AC - ACRE XXXXX-11.2016.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 4 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. GILMAR MENDES
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Decisão

Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de liminar, ajuizada pelo Estado do Acre, em face da União e do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), com o objetivo de cancelar a inscrição do Estado nos cadastros federais de inadimplemento, em razão de supostas irregularidades no Convênio TT 117/2004 (SIAFI XXXXX). O Estado do Acre sustenta que a inscrição no Siafi/Cauc/Cadin viola os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, pois não lhe foi oportunizada defesa prévia. Ademais, assevera que não foi realizada a tomada de contas especial, o que configuraria violação ao princípio da presunção de inocência (art. , LVII, da Constituição Federal). Defende a aplicação do princípio da intranscendência subjetiva das sanções ao caso, uma vez que as supostas irregularidades no aludido convênio estariam relacionadas com a atuação de ex-gestores, além do que o convênio teria sido firmado entre o DNIT e o Departamento de Estruturas de Rodagem do Estado do Acre (entidade dotada de personalidade jurídica, autônoma em relação ao Estado-autor). Afirma, ainda, que o DNIT se omitiu no recebimento dos trechos objeto do convênio, de modo que "restou configurado, nos termos da Lei 8.666/93, o aceitamento tácito das obras concluídas (o que contraria o procedimento de inscrição do Estado nos cadastros federais de inadimplemento") eDOC 1, p. 23. Sustenta violação ao princípio da proporcionalidade, pois a sanção aplicada seria desproporcional às consequências a serem suportadas pelo Estado. Requer a procedência da ação para declarar a nulidade do registro do Convênio 117/2001 (SIAFI XXXXX) no CAUC/SIAFI, assim como para determinar a instauração de Tomada de Contas Especial junto ao TCU. A tutela provisória de urgência foi deferida, nos seguintes termos: "Pelo exposto, preliminarmente, julgo extinto, sem julgamento de mérito, o pedido consistente em determinar à União que proceda à tomada de contas especial quanto ao convênio em questão, por ausência de interesse de agir (art. 485, VI, do CPC c/c art. 21 ,§ 1º, do RISTF). De outro lado, presentes os requisitos para a concessão do pedido, defiro, parcialmente, a tutela cautelar para determinar à União Federal que exclua o Estado do Acre no CAUC/SIAFI ou em qualquer outro cadastro de inadimplentes de responsabilidade da requerida, em virtude do Convênio TT 117/2004 (SIAFI XXXXX), impedindo-lhe da prática de exigir prova de regularidade do convênio acima citado para transferências voluntárias a tal unidade federativa". (eDOC 22, p. 16) O DNIT apresentou contestação no eDOC 38. Preliminarmente, defende que o Supremo Tribunal Federal não seria competente para processar e julgar o feito, em razão de não haver conflito federativo na causa. Afirma que a negativação do autor observou o princípio da legalidade, tendo a parte sido notificada sobre as irregularidades na execução do referido convênio antes mesmo da inscrição. Alega que o Estado não tem direito subjetivo às transferências voluntárias e que a inscrição não gerou nenhum dano concreto ao Estado do Acre. Em contestação (eDOC 41), a União suscita, de forma preliminar, sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação, já que o convênio objeto do feito foi celebrado entre o autor e o DNIT, que é autarquia federal dotada de personalidade jurídica e patrimônio próprios. Em outras palavras, não competiria à União a alteração dos registros negativos. No mérito, sustenta a legalidade da inscrição no Cauc/Siafi/Cadin e a proporcionalidade da medida, esclarecendo que houve irregularidades na execução do convênio pelo Estado do Acre. Aduz que a Administração Federal está obrigada a fazer o registro por força do disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal e que foram adotados procedimentos de comunicação da convenente, antes mesmo da efetivação da inscrição (eDOC 41, p. 27). Segue argumentando que a simples mudança de mandatário local não tem o condão de fazer cessar as restrições legais e administrativas ao repasse dos recursos federais. Pede o sobrestamento do feito até o julgamento final do paradigma de repercussão geral sobre o tema discutido nos autos RE-RG 607.420 (atualmente o RE 1.067.086). O Estado-autor apresentou réplica no eDOC 47. As partes não produziram novas provas e, em alegações finais, reiteram os termos das manifestações anteriores (eDOC 56; eDOC 58). Apesar de devidamente intimada, a Procuradoria-Geral da República não apresentou parecer nos autos (eDOC 63). É o breve relatório. Decido. 1. Preliminares 1.1. Competência do STF Não assiste razão ao DNIT (eDOC 38, p. 2), como já afirmado na decisão liminar. A possibilidade de a União valer-se da inscrição em cadastro de inadimplentes, em razão de suposta contrariedade à lei e ao convênio pelo Estado, constitui causa de propensão de ofensa ao pacto federativo, tendo em vista que tal atitude unilateral pode comprometer os compromissos financeiros e atingir a autonomia federativa, a ponto de asfixiar a provisão de receitas de um dos entes federativos, o que justifica a competência do Supremo Tribunal Federal, de acordo com o disposto no art. 102, I, f, da CF. Nesse sentido, transcrevo as ementas dos seguintes precedentes do Pleno desta Corte: "SIAFI/CADIN/CAUC INCLUSÃO, NESSE CADASTROFEDERAL, DO ESTADO DE RONDÔNIA E DO FUNDO PENITENCIÁRIO ESTADUAL FUPEN IMINÊNCIA DE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA , EM VIRTUDE DA EXIGÊNCIA DE RECOLHIMENTO, PELO ESTADO, DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS SOBRE A REMUNERAÇÃO DE TRABALHO DOS APENADOS DO SISTEMA PENITENCIÁRIO ESTADUAL EXISTÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA OCORRÊNCIA, NA ESPÉCIE, DE SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE PERICULUM IN MORA RISCO À CONTINUIDADE DA EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE POLÍTICAS PÚBLICAS LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO . - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS FEDERAIS CUJA EFETIVAÇÃO PODE COMPROMETER A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes" . (ACO 2.057 MC-Ref, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 13.3.2013, grifo nosso) "AÇÃO POPULAR. DESLOCAMENTO DA COMPETÊNCIA PARA O STF. CONFLITO FEDERATIVO ESTABELECIDO ENTRE A UNIÃO E ESTADO-MEMBRO. ARTIGO 102, I, F, DA CONSTITUIÇÃO. I - Considerando a potencialidade do conflito federativo estabelecido entre a União e Estado-membro, emerge a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a ação popular, a teor do que dispõe o art. 102, I, f, da Constituição. II - Questão de ordem resolvida em prol da competência do STF". (ACO 622 QO, Rel. Min. Ilmar Galvão, Redator para acórdão Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 15.2.2008) Rejeito, portanto, a preliminar arguida e reconheço a competência do STF para o julgamento deste feito. 1.2. Legitimidade passiva da União A União alega ser parte ilegítima passiva ad causam, sob o argumento de competir ao DNIT, autarquia autônoma, a inclusão e a exclusão de registros nos cadastros de inadimplência. Segundo aduz, a si caberia apenas a gestão dos referidos cadastros. Ressalto, entretanto, que a alegação não merece guarida, tendo em vista que esta Corte tem-se manifestado pela responsabilidade da União em organizar e manter tais cadastros de inadimplência, como o Cauc/Siafi, que são de observância obrigatória pelos Entes federais, previamente à realização de operações de crédito que envolvam a utilização de recursos públicos, concessão de incentivos fiscais e financeiros e celebração de convênios, acordos, ajustes, os quais envolvam gestão de recursos públicos. A propósito, cito as seguintes ementas de julgados: "Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Legitimidade passiva ad causam da União. Inscrição sem o prévio julgamento de tomada de contas especial. Princípio do devido processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Legitimidade da União para figurar no polo passivo de demandas como a presente, uma vez que é ela que organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI. Precedentes: ACO nº 1.995-AgR/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 4/8/15; ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; e ACO nº 2.165-AgR/RR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/9/15. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732-AgR/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131-AgR/MT, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 3. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 4. Agravo regimental não provido" . (ACO-AgR-segundo 2.811, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.9.2017, grifo nosso) "AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI/CAUC. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - A União é parte legítima para figurar no polo passivo da ação, pois os cadastros desabonadores são por ela organizados e mantidos, conforme suas leis de regência, ressaltando-se que eventual provimento jurisdicional pode e deve ser cumprido pela União. II - O Plenário deste Supremo Tribunal Federal assentou a necessidade de prévia tomada de contas especial por parte do Tribunal de Contas para a inserção de Estado-membro nos cadastros federais desabonadores, atendendo-se assim às garantias constitucionais do devido processo legal. III - Agravo regimental a que se nega provimento" . (ACO-AgR-segundo 2.656, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 25.8.2017, grifo nosso) "REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA - SIAFI. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias Cauc. 2. O Supremo Tribunal Federal reconhece conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios. 3. O registro da entidade federada, pela alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 4. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar. 5. Medida cautelar referendada. Agravo regimental prejudicado" . (ACO-MC-Ref 2.733, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 22.9.2016, grifo nosso) "AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. APLICAÇÃO DE PERCENTUAL MÍNIMO NO DESENVOLVIMENTO E MANUTENÇÃO DO ENSINO. DESCUMPRIMENTO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRESENÇA DE INTERESSE PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa (ACO 2.177/PI-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, Dje 10/8/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento" . (ACO-AgR 2.706 , Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 13.6.2016, grifo nosso) "AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. CONFIGURADA A LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DO POSTULADO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ANTES DE EFETIVADA A INSCRIÇÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO COLEGIADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Em razão de expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), inexiste, em princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente nos cadastros de restrição. 2. Não obstante, configurada, como in casu, hipótese excepcional a autorizar a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência e/ou a liberação dos recursos federais, mormente face ao não atendimento dos princípios do contraditório e da ampla defesa, deve ser preservado o interesse público. 3. É que, em casos como o presente, o propósito é de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 4. Outrossim, a tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 5. Agravo regimental a que se nega provimento". (ACO-AgR 1.900, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 25.4.2016, grifo nosso) Pelo exposto, a União é parte legítima para retirar ou suspender inscrições no Cauc/Siafi/Conconv, independentemente de qual órgão estatal tenha feito a inclusão, tais como FNDE (ACO 2.706), Suframa (ACOs 2.811 e 2.733), DNIT (ACOs 2.656 e 1.900) ou Funasa (ACO 2.849). 1.3. Ocorrência de preclusão A parte autora requer, na petição inicial, que a União seja condenada a instaurar procedimento de Tomada de Contas Especial, no âmbito do Tribunal de Contas da União. Nesse ponto, para evitar tautologia, transcrevo um capítulo da decisão liminar proferida em sede de antecipação de tutela: "2.1) Intranscendência das medidas restritivas de direito (…) Outrossim, quanto ao pedido para que a União realize a Tomada de Contas Especial junto ao TCU, não há como conhecê-lo em razão da ausência de interesse de agir, tendo em vista que o Estado dispõe de instrumentos jurídicos, ao seu alcance, para atingir o objetivo de suspender a inscrição. O artigo 5º, § 2º, da Instrução Normativa da STN 1/97 estabelece que: ‘Art. 5º. É vedado: I - celebrar convênio, efetuar transferência ou conceder benefícios sob qualquer modalidade, destinado a órgão ou entidade da Administração Pública Federal, estadual, municipal, do Distrito Federal, ou para qualquer órgão ou entidade, de direito público ou privado, que esteja em mora, inadimplente com outros convênios ou não esteja em situação de regularidade para com a União ou com entidade da Administração Pública Federal Indireta; ENTIDADES COM FINS LUCRATIVOS II - destinar recursos públicos como contribuições, auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos. [...] INADIMPLÊNCIA - GESTOR ANTERIOR § 2º - Nas hipóteses dos incisos I e IIdo paragrafoo anterior, a entidade, se tiver outro administrador que não o faltoso, e uma vez comprovada a instauração da devida tomada de contas especial, com imediata inscrição, pela unidade de contabilidade analítica, do potencial responsável em conta de ativo ‘Diversos Responsáveis’, poderá ser liberada para receber novas transferências, mediante suspensão da inadimplência por ato expresso do ordenador de despesas do órgão concedente.’ - grifei. Portanto, à luz do art. 5º, § 2º da Instrução Normativa STN 1/1997, para não restar inscrito ou para haver a suspensão da inadimplência, bastaria o Ente Federativo ter comprovado que procedeu à tomada de contas especial no âmbito estadual, identificando a responsabilidade referente à gestão anterior. É claro que a União também poderá fazê-lo, todavia para fins de sanar a lesividade apontada está claro que o Estado também possui instrumentos jurídicos para tanto, de forma que não necessita de proteção judicial como forma de compelir àquele, razão pela qual julgo extinto, sem julgamento de mérito, o pedido de determinar à União que proceda à tomada de contas especial quanto ao convênio em questão, por ausência de interesse de agir (art. 485, VI, do CPC)". (eDOC 22, p. 8-9, grifo nosso) Pois bem. Verifica-se que decorreu prazo sem que a parte autora interpusesse recurso de agravo interno contra esse trecho da decisão liminar proferida, a qual julgou extinto, sem julgamento de mérito, o pedido consistente em determinar à União que proceda à tomada de contas especial quanto ao convênio em questão, por ausência de interesse de agir (art. 485, VI, do CPC c/c art. 21 ,§ 1º, do RISTF). Assim, reconheço a ocorrência de preclusão em relação a esta matéria especificamente, não impugnada em momento oportuno por meio de agravo interno, razão pela qual não será mais analisada. 2. Mérito 2.1. Observância do devido processo legal, instauração de tomada de contas especial e presunção de inocência Quanto ao ponto, mantenho o que foi decidido em sede de antecipação de tutela e, para evitar repetição, transcrevo parte da decisão: "No que se refere à violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, entendo que assiste razão ao Estado do Acre. A jurisprudência desta Corte firmou posicionamento no sentido de que a inscrição em cadastro de inadimplentes, o qual repercuta no repasse de verbas imprescindíveis para a continuidade de projetos nos entes estaduais e municipais, deve ser precedida de tomada de conta especial. Nesse sentido: ‘AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRESENÇA DE INTERESSE PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INSTAURAÇÃO DE TOMADAS DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 2.131/MT-AgR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, DJE 20/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Dje 20/2/2015. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.’ (ACO 964 AgR-segundo, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 16.2.2016) ‘CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. ESTADO DE GOIÁS. INSCRIÇÃO NO SIAFI/CAUC. IRREGULARIDADES PRATICADAS PELO PRÓPRIO PODER EXECUTIVO NO CUMPRIMENTO DE CONVÊNIO FIRMADO COM O INCRA. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITO. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NÃO OCORRÊNCIA. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. CONFIGURADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.’ (ACO 1988 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 4.12.2015) ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. VIOLAÇÃO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. TOMADAS DE CONTAS ESPECIAL PRÉVIA. PRECEDENTES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO COLEGIADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Em razão de expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), inexiste, em princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente (o qual se mostre inadimplente em relação a débitos ou deveres legais) nos cadastros de restrição, bem como na não celebração de convênios ou prestação de garantias. 2. Não obstante, configurada, como in casu , hipótese excepcional a autorizar a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência e/ou a liberação dos recursos federais, independentemente da sua destinação, deve ser preservado o interesse público. 3. É que, em casos como o presente, o propósito é de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 4. A tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.’ (ACO 2102 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 19.11.2015) ‘AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL E CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIOS INSCRIÇÃO DE UNIDADE DA FEDERAÇÃO AUSÊNCIA DE OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL LIMINAR REFERENDADA. Viola o princípio do devido processo legal a inscrição de unidade federativa em cadastros de inadimplentes antes de iniciada e julgada eventual tomada de contas especial pelo Tribunal de contas da União’. (ACO 2159 MC-Ref, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 2.6.2014) Dito de outra forma, primeiro a União por meio de seus órgãos constitucionalmente previstos para tanto deve proceder à tomada de contas especial e, somente após o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa, é que se permite a inscrição dos demais entes federativos em cadastros restritivos, situação que claramente não foi respeitada nestes autos, razão pela qual reputo assistir razão ao Estado do Acre. Assim, a sanção imediata, sem a prévia concessão de possibilidade de defesa, mediante apuração de possíveis irregularidades via procedimento de tomada de contas especial, constitui violação ao devido processo legal por parte de União. No mesmo sentido: ‘SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL E SERVIÇO AUXILIAR DE INFORMAÇÕES PARA TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS INSCRIÇÃO DE UNIDADE DAFEDERAÇÃO DEVIDO PROCESSO LEGAL INOBSERVÂNCIA. Uma vez comprovado que o lançamento do Estado nos cadastros federais de inadimplentes ocorreu sem se viabilizar o direito de defesa, cumpre glosar o procedimento’(ACO 1662, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 28.6.2016) Seria ônus da União demonstrar que tais inscrições no SIAFI/CAUC obedeceram ao devido processo legal, respeitando tal condição prévia ao estabelecimento de sanção, o que não restou comprovado, por ora, nos autos. Ademais, a Lei nº 10.522/2002 em seu art. , § 2º, estabelece que a inclusão no CADIN ocorrerá após o decurso de 75 (setenta e cinco) dias da notificação do ente devedor, a saber: ‘Art. 2º. O Cadin conterá relação das pessoas físicas e jurídicas que: (...) § 2º A inclusão no Cadin far-se-á 75 (setenta e cinco) dias após a comunicação ao devedor da existência do débito passível de inscrição naquele Cadastro, fornecendo-se todas as informações pertinentes ao débito’. Não descuido que o art. ,§ 2º, da Lei 11945/2009 trouxe prazo diverso, in verbis: ‘Art. 8º. Os órgãos e entidades da administração pública federal responsáveis pela inscrição de pendências relativas a obrigações fiscais, legais ou de natureza financeira ou contratual devidas por Estados, Distrito Federal ou Municípios e que compõem a base de informações para fins de verificação das condições para transferência voluntária da União deverão: I - adotar procedimento prévio de notificação como condicionante à inscrição definitiva de pendência nos sistemas próprios, cadastros ou bancos de dados de controle utilizados para essa finalidade; II - manter, em seus sistemas, cadastros ou bancos de dados de controle, as informações sobre a data da notificação e o prazo para inscrição definitiva da pendência. (...) § 2º. Na hipótese de inexistência de prazo diverso previsto em regulamentação própria para o procedimento de que trata este artigo, o prazo para inscrição definitiva da pendência será de 45 (quarenta e cinco) dias, contado da data da notificação."Contudo, nesse exame perfunctório, destaque-se que a própria norma do § 2º - acima transcrito - transparece excepcionar os prazos previstos em legislação específica, o que parece ser a hipótese daquele concedido na Lei 10522/02, que regula o cadastro informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin). Do que se observa da documentação acostada aos autos, foi conferido o prazo de apenas 45 (quarenta e cinco) dias ao Deracre, em desconformidade com a regra acima (eDOC 17). Portanto, além de não ter sido realizado o procedimento de tomada de contas, também não parece ter sido oportunizado o tempo legalmente estabelecido para que o ente pudesse se manifestar sobre as irregularidades apontadas no convênio 117/2004, caracterizando a probabilidade do direito (art. 300 do CPC)". (eDOC 22, p. 10-14, grifo nosso) No tocante à presunção de inocência, é importante transcrever as lições de Nereu José Giacomolli em obra conjunta:"A tutela da presunção de inocência se aplica aos procedimentos em que haja possibilidade de restrição de direitos ou sanções à condição, conduta ou atividade da pessoa, não se restringindo somente ao processo penal. Todas as pessoas, independentemente de estarem sendo submetidas a algum procedimento, estão sob o signo da presunção de inocência. (…) Ao magistrado, especificamente, é vedado aderir antecipadamente à opinio delicti, não podendo proferir juízo condenatório antes do prévio exaurimento probatório da acusação, mediante o devido processo legal e constitucional, inclusive no seu aspecto formal, com uma necessária e acentuada nota ao pleno contraditório e à prova produzida na acusação". (CANOTILHO. J.J. Gomes. e outros. Comentários à Constituição do Brasil. MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; e STRECK, Lênio Luiz (Coord.). 2ª edição, São Paulo: Saraiva, 2018, p. 477) Entretanto, rememora-se que nenhum direito fundamental é absoluto, de sorte que a presunção de inocência comporta relativização como sói acontecer com os demais direitos fundamentais. Até o elementar direito à vida tem limitação explícita no inciso XLVII, a, do art. 5º, em que se contempla pena de morte em caso de guerra formalmente declarada. Aplicando-se esses conceitos ao caso, a instauração e a finalização do procedimento de tomada de contas especial devem ser asseguradas justamente para que o Ente não sofra nenhuma penalização de forma injusta e apressada, sem a observância ao devido processo legal. Isso, por si só, é suficiente de garantir o cumprimento do princípio da presunção de inocência no feito. Por essas razões, confirmo a decisão proferida no eDOC 22, em sede de antecipação de tutela, para determinar a exclusão definitiva da inscrição do Estado do Acre nos cadastros federais de inadimplemento, relativamente ao Convênio TT 117/2004 (SIAFI XXXXX) até que ocorra a finalização do respectivo procedimento de tomada de contas especial junto ao Tribunal de Contas da União. 2.2. Intranscendência subjetiva das sanções Novamente, para evitar tautologia, reproduzo o que foi decidido em sede liminar, o que ora mantenho:"De pronto, registre-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos, estando excluídos os atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da administração pública indireta. Confira-se: ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. ART. 23, § 3º, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RESTRIÇÕES PARA REALIZAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIAS ORIUNDAS DO PODER LEGISLATIVO, TRIBUNAL DE CONTAS E MINISTÉRIO PÚBLICO. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento’. (ACO 2099 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 22.2.2016) ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES DECORRENTE DE ATOS ATRIBUÍDOS A ÓRGÃOS DOTADOS DE AUTONOMIAS INSTITUCIONAL, ORGÂNICO-ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA, CONFORME DEFINIÇÕES CONSTITUCIONAIS. ATOS QUE NÃO PODEM ENSEJAR A INSCRIÇÃO, NOS SISTEMAS DE RESTRIÇÃO AO CRÉDITO UTILIZADOS PELA UNIÃO, DE OUTRO ÓRGÃO QUE SOBRE ELES NÃO PODE EXERCER INGERÊNCIA (PODER EXECUTIVO). AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não se mostra razoável a anotação do Poder Executivo e de órgãos da Administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão da inobservância de limites orçamentários por órgãos dotados de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, não sujeitos àquele poder, conforme definições constitucionais. 2. In casu, aplica-se o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, consoante tem decidido esta Corte em casos análogos (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015). 3. Agravo regimental a que se nega provimento.’ (ACO 1218 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 18.9.2015) ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CAUTELAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. OS TRIBUNAIS DE CONTAS DOS ESTADOS SÃO ÓRGÃOS DOTADOS DE AUTONOMIA INSTITUCIONAL, ORGÂNICO-ADMINISTRATIVA E AUTOGOVERNO. ATOS A ELES ATRIBUÍDOS NÃO PODEM ENSEJAR A INSCRIÇÃO, NOS SISTEMAS DE RESTRIÇÃO AO CRÉDITO UTILIZADOS PELA UNIÃO, DE OUTRO ÓRGÃO QUE SOBRE ELES NÃO PODE EXERCER INGERÊNCIA (PODER EXECUTIVO). APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Os Tribunais de Contas dos Estados são órgãos dotados de autonomia institucional, financeira e administrativa, conforme já assentado pelo Plenário deste Tribunal (ADI 4.643, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 28/11/2014). 2. Não se mostra razoável a anotação do Poder Executivo e de órgãos da Administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão da inobservância de limites orçamentários por órgãos dotados de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, não sujeitos àquele poder. 3. In casu, aplica-se o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, consoante tem decidido esta Corte em casos análogos (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015). 4. Agravo regimental a que se nega provimento.’ (AC 2511 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 26.8.2015) ‘AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA – JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL CONSOLIDADA QUANTO À MATÉRIA VERSADA NA CAUSA – POSSIBILIDADE, EM TAL HIPÓTESE, DE O RELATOR DECIDIR, MONOCRATICAMENTE, A CONTROVÉRSIA JURÍDICA – COMPETÊNCIA MONOCRÁTICA QUE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL DELEGOU, VALIDAMENTE, EM SEDE REGIMENTAL (RISTF, ART. 21, § 1º) – INOCORRÊNCIA DE TRANSGRESSÃO AO PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE – PLENA LEGITIMIDADE JURÍDICA DESSA DELEGAÇÃO REGIMENTAL – IMPEDIMENTO À REALIZAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO DESTINADAS AO PROGRAMA EMERGENCIAL DE FINANCIAMENTO AOS ESTADOS E AO DISTRITO FEDERAL - PEF, AO PROJETO DE MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DAS RECEITAS E DA GESTÃO FISCAL, FINANCEIRA E PATRIMONIAL DAS ADMINISTRAÇÕES ESTADUAIS - PMAE E AO PROJETO DE FORTALECIMENTO DA GESTÃO FISCAL - PROFIS – RESTRIÇÕES QUE, EMANADAS DA UNIÃO, INCIDEM SOBRE O ESTADO DO MARANHÃO POR ALEGADO DESCUMPRIMENTO, POR PARTE DE SEU PODER LEGISLATIVO E DE SEU MINISTÉRIO PÚBLICO, DOS LIMITES SETORIAIS QUE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL IMPÕE A TAIS ÓRGÃOS PÚBLICOS (LC Nº 101/2000, ART. 20, II, A)– POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.’ (ACO 1431 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 22.9.2015) Por oportuno, transcrevo trecho do voto do Ministro Celso de Mello na decisao na AC-AgR-QO 1.033/DF (DJ 16.6.2006), a qual serviu de referência para firmar o precedente acima citado, in verbis: ‘O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, no CAUC, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-membros ou o Distrito Federal, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional - por revelar-se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada - só a estes pode afetar. - Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas, a eles, as autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.).’ Pois bem. É bem verdade que a Lei Complementar do Estado do Acre 170, de 31 de julho de 2007, em seu art. 1º, estabeleceu que o ‘Deracre’ ostentaria natureza jurídica de autarquia estadual, gozando, portanto, de personalidade jurídica diversa do Ente Federativo. Senão vejamos: ‘Art. 1º. O Departamento de Estradas de Rodagem, Infraestrutura Hidroviária e Aeroportuária do Acre – Deracre constitui-se em entidade autárquica com personalidade jurídica de direito público, com autonomia financeira, técnica, administrativa e patrimonial e vincula-se à Secretaria de Estado de Infraestrutura, Obras Públicas e Habitação- SEOPH’. Contudo, a documentação acostada aos autos demonstra que foi o próprio Estado quem realizou o convênio TT 117/2004 junto ao DNIT, ostentando o ‘Deracre’ apenas a condição de interveniente (eDOC7). Sob essa ótica, por ora, não há plausibilidade no argumento de violação ao princípio da intranscendência das sanções, por se referir a descumprimento de obrigações assumidas pelo próprio autor. Ademais, as alegações do Estado do Acre de que as irregularidades no convênios que resultaram na inscrição deste no Siafi/Cauc/Conconv foram cometidas por gestão anterior também não possuem juridicidade. A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF não deve ser aplicada de forma limitada ao mandato dos gestores do Poder Executivo, haja vista ser antirrepublicano e incoerente ao Estado de Direito a hipótese de se apagar o passado por simples mudança de governante, no mínimo, a cada 4 anos. Em outras palavras, a LRF não se destina ao mandatário, mas em proteção ao Estado e, consequentemente, ao mandante (povo), evitando desgovernos que dilapidem as contas públicas. A União, ao firmar convênios com os demais Entes Federados, não transfere recursos a governantes específicos e, sim, à correspondente pessoa jurídica de direito público, que passa a ser responsável pela execução do objeto desses convênios e pela consequência jurídica de eventual inadimplemento. Importante salientar que, ao mesmo tempo em que o gestor não pode ser pessoalmente responsabilizado por irregularidades cometidas outrora pelo Ente Federativo, este deve suportar as sanções decorrentes de sua atuação ilegal, seja no passado remoto ou próximo ou mesmo no presente, como corolário do princípio republicano. É claro que não pode haver punição do gestor individualmente considerado que não tenha participado ativa ou passivamente para a consecução da ilicitude. Nesse caso, a responsabilidade deve recair sobre o Estado-Membro, enquanto responsável pela atuação de seus governantes passados, uma vez que não pode existir a incidência das sanções previstas nas disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal apenas a cada gestão, tal como se findassem as práticas anteriores e se reiniciassem as relações jurídicas". (eDOC 22, p. 3-8, grifo nosso) Por essas razões, não há como acolher o argumento do Estado-autor no sentido de que houve ofensa ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, devendo ser mantida a liminar no ponto. 2.3. Proporcionalidade na imposição de sanções Defende o Estado-autor que o registro desabonador seria desproporcional em relação às consequências a serem por si suportadas. Sobre o postulado da proporcionalidade, tive oportunidade de registrar em sede doutrinária que:"A doutrina identifica como típica manifestação do excesso de poder legislativo a violação do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso (Verhältnismässigkeitsprinzip; Übermassverbot), que se revela mediante contraditoriedade, incongruência e irrazoabilidade ou inadequação entre meios e fins. No direito constitucional alemão, outorga -se ao princípio da proporcionalidade ou ao princípio da proibição de excesso qualidade de norma constitucional não escrita. A utilização do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso no direito constitucional envolve, como observado, a apreciação da necessidade (Erforderlichkeit) e adequação (Geeignetheit) da providência legislativa. Assim, em decisão proferida em março de 1971, o Bundesverfassungsgericht assentou que o princípio do Estado de Direito proíbe leis restritivas inadequadas à consecução de seus fins, acrescentando que uma providência legislativa não deve ser já considerada inconstitucional por basear-se em um erro de prognóstico BverfGE,25:1 (12). O Tribunal Constitucional explicitou, posteriormente, que os meios utilizados pelo legislador devem ser adequados e necessários à consecução dos fins visados. O meio é adequado se, com a sua utilização, o evento pretendido pode ser alcançado; é necessário se o legislador não dispõe de outro meio eficaz, menos restritivo aos direitos fundamentais. A aferição da constitucionalidade da lei em face do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso contempla os próprios limites do poder de conformação outorgado ao legislador. É o que se constata em decisão do Bundesverfassungsgericht na qual, após discutir aspectos relativos à eficácia e adequação de medidas econômicas consagradas em ato legislativo, concluiu -se que o legislador não havia ultrapassado os limites da discricionariedade que lhe fora outorgada. O Tribunal reconhece que o estabelecimento de objetivos e a definição dos meios adequados pressupõem uma decisão de índole política, econômica, social, ou político-jurídica. Esse juízo inerente à atividade política parece ter determinado uma postura cautelosa do Tribunal no exame relativo à adequação das medidas legislativas. A inconstitucionalidade de uma providência legal por objetiva desconformidade ou inadequação aos fins somente pode ser constatada em casos raros e especiais. Embora reflita a delicadeza da aplicação desse princípio no juízo de constitucionalidade, tal orientação não parece traduzir uma atitude demissionária quanto ao controle da adequação das medidas legislativas aos fins constitucionalmente perseguidos. Uma lei será inconstitucional, por infringente ao princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso, diz a Corte Constitucional alemã, se se puder constatar, inequivocamente, a existência de outras medidas menos lesivas. No Direito português, o princípio da proporcionalidade em sentido amplo foi erigido à dignidade de princípio constitucional, consagrando-se, no art. 18º, 2, do Texto Magno, que a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. O princípio da proibição de excesso, tal como concebido pelo legislador português, afirma Canotilho, constitui um limite constitucional à liberdade de conformação do legislador. Portanto, a doutrina constitucional mais moderna enfatiza que, em se tratando de imposição de restrições a determinados direitos, deve-se indagar não apenas sobre a admissibilidade constitucional da restrição eventualmente fixada, mas também sobre a compatibilidade das restrições estabelecidas com o princípio da proporcionalidade. Essa orientação, que permitiu converter o princípio da reserva legal (Gesetzesvorbehalt) no princípio da reserva legal proporcional (Vorbehalt des verhältnismässigen Gesetzes), pressupõe não só a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas também a adequação desses meios para consecução dos objetivos pretendidos (Geeignetheit) e a necessidade de sua utilização (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit). O subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas adotadas se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos. A Corte Constitucional examina se o meio é simplesmente inadequado (schlechthin ungeeignet), objetivamente inadequado (objetktiv ungeeignet), manifestamente inadequado ou desnecessário (offenbar ungeeignet oder unnötig), fundamentalmente inadequado (grundsätzlich ungeeignet), ou se com sua utilização o resultado pretendido pode ser estimulado (ob mit seiner Hilfe der gewunschte Erfolg gefördet werden kann). O subprincípio da necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit) significa que nenhum meio menos gravoso para o indivíduo revelar-se-ia igualmente eficaz na consecução dos objetivos pretendidos. Em outros termos, o meio não será necessário se o objetivo almejado puder ser alcançado com a adoção de medida que se revele a um só tempo adequada e menos onerosa. Ressalte-se que, na prática, adequação e necessidade não têm o mesmo peso ou relevância no juízo de ponderação. Assim, apenas o que é adequado pode ser necessário, mas o que é necessário não pode ser inadequado. Pieroth e Schlink ressaltam que a prova da necessidade tem maior relevância do que o teste da adequação. Positivo o teste da necessidade, não há de ser negativo o teste da adequação. Por outro lado, se o teste quanto à necessidade revelar-se negativo, o resultado positivo do teste de adequação não mais poderá afetar o resultado definitivo ou final. De qualquer forma, um juízo definitivo sobre a proporcionalidade da medida há de resultar da rigorosa ponderação e do possível equilíbrio entre o significado da intervenção para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (proporcionalidade em sentido estrito). É possível que a própria ordem constitucional forneça um indicador sobre os critérios de avaliação ou de ponderação que devem ser adotados. Pieroth e Schlink advertem, porém, que nem sempre a doutrina e a jurisprudência se contentam com essas indicações fornecidas pela Lei Fundamental, incorrendo no risco ou na tentação de substituir a decisão legislativa pela avaliação subjetiva do juiz. Tendo em vista esses riscos, procura-se solver a questão com base nos outros elementos do princípio da proporcionalidade, enfatizando-se, especialmente, o significado do subprincípio da necessidade. A proporcionalidade em sentido estrito assumiria, assim, o papel de um controle de sintonia fina (Stimmigkeitskontrolle), indicando a justeza da solução encontrada ou a necessidade de sua revisão". (MENDES, Gilmar Ferreira; e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 223-226). De outro lado, o princípio da gestão orçamentária responsável, no qual se baseia por inteiro a nova lei, é explicitado no art. 1º da LRF. Os seus principais objetivos seriam: a) evitar os déficits; b) reduzir substancialmente a dívida pública; c) adotar uma política tributária racional; d) preservar o patrimônio público; e) promover uma crescente transparência das contas públicas. O princípio da responsabilidade, introduzido pela nova lei, vem preencher uma lacuna no Direito brasileiro, embora podendo já ser visualizado com o advento da Emenda Constitucional 19/98, que, em seu art. 30, determinava a apresentação de projeto de lei complementar pelo Executivo ao Legislativo em cento e oitenta dias da promulgação da emenda. A ideia de que o dinheiro público deve ser aplicado na forma em que previamente se convencionou, sendo necessário o esclarecimento de como ele foi utilizado, era bastante confusa e ineficiente. O conceito de accountability, próprio do sistema anglo-saxão, parece identificar-se bastante com a ideia de responsabilidade fiscal, embora com ele não se confunda. Sua tradução é bastante difícil, havendo os que, mesmo analisando profundamente o conceito, não conseguiram encontrar uma tradução satisfatória do termo para o português. Outros, muitas vezes com algum desconforto, definem accountability como: responsabilidade pela prestação de contas ou responsabilidade pela eficiente gerência de recursos públicos. De fato, a tomada de posição acerca de uma tradução correta para o termo leva consigo uma gama de questões outras, mais gerais. A existência de efetiva democracia, proporcionando o florescimento de uma cidadania participante, não somente se liga à questão da accountability como condiciona sua própria existência. À medida que se desenvolve o arcabouço burocrático, os direitos do cidadão devem também se desenvolver, no intuito de evitar os abusos da burocracia em relação àqueles. Não há dúvidas de que o exercício de accountability é determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadão, entre burocracia e clientelas. O comportamento (responsável ou não responsável) dos servidores públicos é consequência das atitudes e comportamento das próprias clientelas. Isso leva a crer que o amadurecimento da sociedade e a emergência de uma cidadania mais ativa faz surgir em seu seio, de modo natural, o conceito de accountability. À medida que se vão densificando as relações de cidadania, faz-se necessário o conceito de accountability, até que se torne algo corriqueiro tanto para a burocracia como para os cidadãos. A Lei de Responsabilidade Fiscal é, indubitavelmente, um passo de grande importância para o fortalecimento das relações entre os gestores públicos e os cidadãos. O desenvolvimento de uma filosofia da responsabilidade fiscal, no Brasil, tem o propósito de fazer surgir um conceito sólido de accountability, próprio da necessidade imposta por aquelas relações, em um contorno ímpar. Considero, portanto, que a imposição de sanção consistente na inscrição em cadastro restritivo, é medida, em tese, adequada, necessária e proporcional em sentido estrito para os fins de evitar os déficits fiscais, de reduzir substancialmente a dívida pública e de preservar o patrimônio público. 2.4. Tema 327 da Repercussão Geral Por fim, no que tange à existência de processo afetado sob a sistemática da repercussão geral (RE-RG 607.420, tema 327), ainda não julgado, não consta daqueles autos qualquer decisão de suspensão dos processos relacionados, na forma do art. 1035, § 5º, do CPC. Não havendo tal determinação do relator do processo submetido à sistemática da repercussão geral, desnecessário é aguardar o seu desfecho, ante a inexistência de obrigatoriedade. Ademais, ainda que o relator houvesse determinado o sobrestamento dos feitos cuja matéria esteja submetida à repercussão geral, tal ordem não alcança os processos originários desta Corte. Sobre o tema, confira-se o seguinte precedente:"Agravo regimental em ação rescisória. Provimento sem concurso público em serventia extrajudicial. Negativa de seguimento. Aplicação da súmula STF nº 343. Entendimento adotado na ação originária em consonância com a jurisprudência da Corte. Sobrestamento da ação rescisória no aguardo do julgamento de extraordinário com repercussão geral. Inadmissão. Inaplicabilidade da sistemática aos processos originários. Agravo regimental não provido. 1. A decisão que se pretende rescindir não diverge da orientação jurisprudencial estabelecida no Supremo Tribunal à época da prolação do decisum rescindendo e prevalente até a presente data no sentido da autoaplicabilidade do art. 236, § 3º, da CF/88 e de que, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, é inconstitucional o provimento em serviços notarial e de registro sem a prévia aprovação em concurso público. 2. Conforme tese fixada no julgamento do Tema 136 da Repercussão Geral (RE nº 590.809/RS), não cabe ação rescisória quando o julgado estiver em harmonia com o entendimento firmado pelo Plenário do Supremo à época da formalização do acórdão rescindendo, ainda que ocorra posterior superação do precedente, sendo irrelevante a natureza da discussão posta no feito rescindendo (se constitucional ou infraconstitucional) para a observância do enunciado da Súmula STF nº 343. 3. A suspensão dos processos pela aplicação da sistemática da repercussão geral não é obrigatória e, caso determinada pelo relator do processo paradigma, não atinge os feitos originários em curso na Corte. Precedentes: ACO nº 2591/DF-AgR, Relator o Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 2/12/16 e ACO nº 2648/AP-AgR, Relator o Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 2/6/16). 4. Agravo regimental não provido". (AR-AgR 2.572, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 21.3.2017, grifo nosso) Rejeito, dessa forma, o pedido de suspensão do feito. 3. Honorários Em relação aos honorários advocatícios, os critérios de arbitramento estão previstos no § 2º do art. 85 do CPC, a saber:"Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor. (...) § 2º. Os honorários serão fixados entre o mínimo de dez e o máximo de vinte por cento sobre o valor da condenação, do proveito econômico obtido ou, não sendo possível mensurá-lo, sobre o valor atualizado da causa, atendidos: I - o grau de zelo do profissional; II - o lugar de prestação do serviço; III - a natureza e a importância da causa; IV - o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço". (grifo nosso) À presente causa foi atribuído o valor não impugnado de R$ 1.000,00 (mil reais), que, corrigido monetariamente pelo IPCA-E de 12.2016 até 9.2018, alcança o montante de R$ 1.064,65, extraído da calculadora do cidadão do Banco Central do Brasil. A incidência do percentual entre 10 e 20% mostra-se irrisória, motivo pelo qual é caso de aplicação dos §§ 6º e 8º do art. 85 do CPC:"§ 6º. Os limites e critérios previstos nos §§ 2º e 3º aplicam-se independentemente de qual seja o conteúdo da decisão, inclusive aos casos de improcedência ou de sentença sem resolução de mérito. (...) § 8º. Nas causas em que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o juiz fixará o valor dos honorários por apreciação equitativa, observando o disposto nos incisos do § 2º". (grifo nosso) Nesse cenário, levando-se em conta o tempo de tramitação desta ação (cerca de dois anos), o baixo grau de complexidade do tema e o trabalho desempenhado para a elaboração das peças, considero a quantia de R$ 2.000,00 (dois mil reais) como suficiente e adequada aos comandos do § 2º do art. 85 do CPC. Analisando os autos, verifica-se que um dos pleitos da parte autora (o Estado do Acre) foi extinto, sem resolução do mérito, antes da citação da União, não tendo esta sequer apresentado defesa no que tange à determinação de instauração de tomada de contas especial junto ao TCU (obrigação de fazer). Portanto, considero que a União sucumbiu integralmente na parte da demanda conhecida, devendo arcar sozinha com os honorários, tendo em vista ter havido sucumbência mínima quanto às demais questões aventadas como causa de pedir (não integrando os pedidos), com espeque no parágrafo único do art. 86 do CPC. 4. Decisão Ante o exposto, por tratar-se de posicionamento reiterado desta Corte (art. 21, § 1º, do RISTF), confirmo a decisão de antecipação de tutela, para julgar procedente, em parte, a presente demanda e determinar a exclusão definitiva da inscrição do Estado do Acre do Convênio TT 117/2004 (SIAFI XXXXX) do sistema Cauc/Siafi/Cadin ou qualquer outro cadastro restritivo, até que ocorra a finalização do respectivo procedimento de tomada de contas especial. Condeno a União ao pagamento de honorários aos causídicos da parte adversa, no montante de R$ 2.000,00 (dois mil reais). Publique-se. Intimem-se. Brasília, 22 de novembro de 2018. Ministro GILMAR MENDES Relator Documento assinado digitalmente

Referências Legislativas

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  • LEG-FED LEI-010522 ANO-2002 ART-00002 PAR-00002 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED LEI-011945 ANO-2009 ART-00008 PAR-00002 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED RGI ANO-1980 ART-00021 PAR-00001 RISTF-1980 REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
  • LEG-FED INT-000001 ANO-1997 ART-00005 PAR-00002 INC-00001 INC-00002 INSTRUÇÃO NORMATIVA DA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL STN
  • LEG-EST LCP-000170 ANO-2007 ART-00001 LEI COMPLEMENTAR, AC

Observações

27/09/2019 Legislação feita por: (ALS)
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/872882749/acao-civel-originaria-aco-2966-ac-acre-0063971-1120161000000

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