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20 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 5918 DF - DISTRITO FEDERAL 0067417-51.2018.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 4 anos
Detalhes da Jurisprudência
Partes
REQTE.(S) CONF NACIONAL TRAB EM TRANSPORTES TERRESTRES, INTDO.(A/S) PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Publicação
DJe-227 25/10/2018
Julgamento
22 de Outubro de 2018
Relator
Min. CELSO DE MELLO
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Decisão

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AJUIZAMENTO POR ENTIDADE SINDICAL DE GRAU SUPERIOR. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" POR FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE. PRECEDENTES. LEGITIMIDADE DO CONTROLE PRÉVIO, PELO RELATOR DA CAUSA, DOS REQUISITOS FORMAIS INERENTES À FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA (RTJ 139/67, v.g.). AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. – O requisito da pertinência temática – que se traduz na relação de congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato – foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria legitimidade ativa "ad causam" para efeito de instauração do processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Para esse efeito, e tratando-se de entidade sindical de grau superior (ou, quando for o caso, de entidade de classe de âmbito nacional), a mera existência de vínculo indireto ou mediato não basta, só por si, para atender ao requisito da pertinência temática, mesmo que se registre situação caracterizadora de "potencialidade geral de dano". Precedentes. DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Transportes Terrestres – CNTTT, com o objetivo de questionar a validade jurídico-constitucional dos "(...) arts. 40, 41 e 42 da LC nº 73/93 e do art. 69 do Regimento Interno do CONJUR/MPS, no sentido de desvincular as decisões do Conselho de Recursos do Seguro Social dos pareceres normativos da Advocacia-Geral da União aprovados pelo Ministro da Previdência Social ou pelo Presidente da República" (grifei). As normas em questão possuem o seguinte conteúdo material: "LC 73/93 Art. 40. Os pareceres do Advogado-Geral da União são por este submetidos à aprovação do Presidente da República. § 1º O parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencial vincula a Administração Federal, cujos órgãos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento. § 2º O parecer aprovado, mas não publicado, obriga apenas as repartições interessadas, a partir do momento em que dele tenham ciência. Art. 41. Consideram-se, igualmente, pareceres do Advogado-Geral da União, para os efeitos do artigo anterior, aqueles que, emitidos pela Consultoria-Geral da União, sejam por ele aprovados e submetidos ao Presidente da República. Art. 42. Os pareceres das Consultorias Jurídicas, aprovados pelo Ministro de Estado, pelo Secretário-Geral e pelos titulares das demais Secretarias da Presidência da República ou pelo Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, obrigam, também, os respectivos órgãos autônomos e entidades vinculadas. RI CONJUR/MPS Art. 69. Os pareceres da Consultoria Jurídica do MPS, quando aprovados pelo Ministro de Estado, nos termos da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, vinculam os órgãos julgadores do CRPS à tese jurídica que fixarem, sob pena de responsabilidade administrativa quando da sua não observância."(grifei) A autora da presente ação direta sustenta a inconstitucionalidade dos referidos dispositivos legais, apoiando-se, para tanto, nos seguintes fundamentos:"(...) para que o CRSS possa exercer com isenção, efetividade e imparcialidade, nos termos da ‘mens legis’, o mencionado órgão foi constituído em conformidade com o modelo previsto no art. 10 da Constituição Federal de 1988, assegurando a participação das classes dos trabalhadores na solução dos casos submetidos à sua apreciação. Ocorre que a legislação infraconstitucional, ao vincular as decisões do CRPS aos pareceres da AGU, acabou por limitar as ações deste órgão, subtraindo-lhe a autonomia no julgamento de processos administrativos em matéria previdenciária e assistencial. E é nesse sentido que se sustenta a inconstitucionalidade dos arts. 40, 41 e 42 da LC n. 73/93 e do art. 69 do Regimento Interno do CONJUR/MPS, visto que a redação dada impôs limitações à participação dos trabalhadores no órgão colegiado, de modo que não podem estar em contraposição aos pareceres normativos da AGU aprovados pelo Ministro da Previdência Social ou Ministro do Desenvolvimento Social ou pelo Presidente da República. Pode-se dizer, inicialmente, que a CF/88 determinou a criação de órgãos colegiados tripartites visando conceder o mesmo poder de voto e influência para os representantes do governo, dos trabalhadores e das empresas. Porém, ao impossibilitar que as decisões do CRSS estejam em desacordo com os pareceres aprovados pelo Ministro da Previdência Social ou pelo Presidente da República, a visão tripartite resta nitidamente violada. Ademais, a função da norma constitucional é exatamente garantir AUTONOMIA nas decisões dos órgãos colegiados, para aplicar a legislação cabível ao caso concreto. Logo, vincular as decisões do CRPS também violaria a autonomia garantida pelo art. 10 da CF/88. Inclusive, pode-se dizer que o correto seria exatamente o contrário: possibilitar o CRSS, com base na função tripartite e autônoma, afastar a aplicação de pareceres caso entendam pela necessidade de afastamento. No mais, a IMPARCIALIDADE do CRSS estaria nitidamente violada, ante o claro interesse/relação entre a autarquia previdenciária, o Ministro da Previdência Social ou o Ministro do Desenvolvimento Social e o Presidente da República."(grifei) Solicitadas prévias informações, prestaram-nas, em ordem sucessiva, a Câmara dos Deputados, o Conselho de Recursos do Seguro Social – CRSS, a Presidência da República e o Senado Federal, sendo certo que estes dois últimos órgãos suscitaram questão preliminar de não conhecimento da presente ação direta, por ausência de legitimidade ativa"ad causam" da autora, manifestando-se, quanto ao fundo da controvérsia, pelo reconhecimento da plena validade constitucional das normas ora impugnadas. Sendo esse o contexto, impõe-se examinar, desde logo, a questão preliminar ora suscitada nestes autos, concernente à alegada falta de qualidade para agir da autora desta ação direta. Se é certo, de um lado, que as entidades sindicais de grau superior possuem legitimidade ativa "ad causam" (CF, art. 103, IX), não é menos exato, de outro, que devem elas atender, também, ao requisito da pertinência temática, sob pena de incognoscibilidade desse relevantíssimo instrumento de ativação da jurisdição constitucional "in abstracto" do Supremo Tribunal Federal. Cabe verificar, desse modo, se a pretensão deduzida pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Transportes Terrestres – CNTTT satisfaz, ou não, o critério da pertinência temática, cuja ausência, se constatada, inviabilizará o próprio conhecimento da presente ação direta. É importante rememorar, neste ponto, que o requisito da pertinência temática – que se traduz na relação de congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora, de um lado, e o conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato, de outro – foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria legitimidade ativa "ad causam" para efeito de instauração do processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Como se sabe, exige-se a demonstração desse requisito (pertinência temática) tanto por parte das confederações sindicais (RTJ 184/481-482 – RTJ 185/437 – RTJ 186/175 – RTJ 206/609 – ADI 1.633/UF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADI 2.222/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.) quanto das entidades de classe de âmbito nacional (RTJ 182/510-511 – RTJ 188/519 – RTJ 207/583 – RTJ 213/436-438 – ADI 2.794/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 2.831-MC-REF/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 3.906-AgR/DF, Rel. Min. MENEZES DIREITO – ADI 3.945/PR, Rel. Min. EDSON FACHIN – ADI 4.441-AgR/SE, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 4.915-MC/PB, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 5.023-AgR/MT, Rel. Min. ROSA WEBER, v.g.): "AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL (CSPB) – AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’ POR FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA – INSUFICIÊNCIA, PARA TAL EFEITO, DA MERA EXISTÊNCIA DE INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO – HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. – O requisito da pertinência temática – que se traduz na relação de congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato – foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria legitimidade ativa ‘ad causam’ para efeito de instauração do processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Precedentes." (ADI 1.157-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO) "Em se tratando quer de confederação sindical, quer de entidade de classe de âmbito nacional, cumpre, para definição da legitimidade ativa na ação direta de inconstitucionalidade, examinar a pertinência temática, tendo em vista o objetivo social, previsto no estatuto, e o alcance da norma atacada." (ADI 1.508-MC/RJ, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – grifei) "Cumprimento da exigência da pertinência temática, ante a existência de correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação." (ADI 3.702/ES, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – grifei) Na realidade, somente quando presente o vínculo de pertinência temática é que as entidades a que se refere o inciso IX do art. 103 da Constituição podem ser qualificadas como ativamente legitimadas ao processo de controle normativo abstrato perante o Supremo Tribunal Federal (RTJ 158/441-442, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 159/756, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RTJ 159/771, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – RTJ 175/877, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RTJ 220/133, Rel. Min. AYRES BRITTO – ADI 15/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 1.184/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 4.400/DF, Red. p/ o acórdão Min. MARCO AURÉLIO, v.g.). Tenho para mim – consideradas as finalidades da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Transportes Terrestres – CNTTT – que não se mostra configurado, na espécie, o necessário vínculo de pertinência temática, eis que a matéria versada nestes autos revela-se totalmente estranha ao âmbito de atuação da entidade de classe autora da presente ação direta. Com efeito, o teor do estatuto social da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Transportes Terrestres – CNTTT explicita o objetivo institucional para o qual foi ela constituída: exercer "(...) a proteção, defesa, coordenação, orientação e representação de todos os trabalhadores em transportes terrestres, em logística, com base territorial em todo o território nacional". Ocorre, no entanto, que o conteúdo material das regras ora impugnadas, tal como enfatizado pela Presidência da República e pelo Senado Federal, não guarda qualquer relação com as atribuições e finalidades institucionais da entidade sindical que promove esta ação direta. Daí a correta observação feita pelo Senhor Presidente da República sobre referida questão: "11. No caso dos autos, não parece haver pertinência temática entre os objetivos institucionais da Confederação requerente, voltados para a representação e defesa dos interesses dos trabalhadores em transportes terrestres e logística, e a pretensão de ver declarada a inconstitucionalidade dos arts. 40, 41 e 42 da Lei Complementar nº 73, de 1993, dispositivos que cuidam da força normativa e vinculante, para a Administração Pública, dos pareceres emitidos pela Advocacia-Geral da União. Os próprios precedentes do Excelso Pretório mencionados acentuam que o liame mediato, indireto, ou a mera potencialidade geral de dano de caráter econômico-financeiro não é suficiente para satisfazer o requisito da pertinência temática. 12. Registre-se, ademais, que o Supremo Tribunal Federal tem assente que as entidades de classe e as confederações sindicais somente podem lançar mão das ações de controle abstrato quando mirarem normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe representada (ADI nº 3906 AgR-DF, Min. MENEZES DIREITO, DJe-167, publicado em 5-9-2008; e novamente a ADI nº 4302 AgR-MS, Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe-063, publicado em 4-4-2018) – o que não se verifica, na hipótese vertente." (grifei) Impende observar, ainda, por relevante, tratando-se de entidades de classe de âmbito nacional ou, como na espécie, de entidade sindical de grau superior, que a existência de "liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática" , mesmo que eventualmente se verifique situação configuradora de "mera potencialidade geral de dano", consoante adverte a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ADI 1.157-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 4.474-AgR/DF, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – ADI 4.722/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 5.023- -AgR/MT, Rel. Min. ROSA WEBER, v.g.). Não atendido, pois, na espécie, o requisito da pertinência temática, torna-se insuscetível de conhecimento a presente ação direta. Registro, por necessário, que a inviabilidade deste processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, em decorrência das razões ora expostas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175, v.g.). Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 302.839-AgR/GO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.): "PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO-RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE – Assiste ao Ministro-Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes. – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade, pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes." (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO) Cabe enfatizar, finalmente, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos objetivos de controle concentrado de constitucionalidade (ADC 21/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 593/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADO 3/RJ, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 6-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 40/MG, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 82/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 95/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ADPF 104-MC/SE, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 125/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 239/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 240/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 287/TO, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 288-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 308/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 319/PB, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 327/MG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADPF 329-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 333/RS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 340/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 352/MT, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 363-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), pois, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro "não subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar – enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, entre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta" (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Sendo assim, e em face das razões expostas, não conheço da presente ação direta. Arquivem-se estes autos. Publique-se. Brasília, 22 de outubro de 2018. Ministro CELSO DE MELLO Relator

Referências Legislativas

  • LEG-FED CF ANO-1988 ART-00010 ART-00103 INC-00009 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL
  • LEG-FED LCP-000073 ANO-1993 ART-00040 ART-00041 ART-00042 LEI COMPLEMENTAR
  • LEG-FED RGI ANO-2011 ART-00069 REGIMENTO INTERNO DO MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL MPS

Observações

17/09/2019 Legislação feita por:(ADR).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/872378548/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-5918-df-distrito-federal-0067417-5120181000000

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