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15 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 4834 RJ - RIO DE JANEIRO XXXXX-85.2012.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. CÁRMEN LÚCIA
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Decisão

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRIBUTÁRIO. LEI N. 4.174/2003 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. ICMS. CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS. LEI COMPLEMENTAR N. 160/2017. CONVÊNIO CONFAZ N. 190, DE 15.12.2017. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA PREJUDICADA. Relatório 1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 13.8.2012, pelo Governador de São Paulo, objetivando a declaração de inconstitucionalidade de normas da Lei n. 4.174/2003 do Estado do Rio de Janeiro pela qual se "dispõe sobre a concessão de incentivos fiscais às empresas que vierem a expandir ou implantar suas atividades na área de influência do Porto de Sepetiba" (fl. 2, e-doc. 1). Eis o teor das normas impugnadas: "Art. 1º - Fica o Poder Executivo autorizado a conceder incentivos fiscais, por tempo determinado, às empresas que vierem a investir em projetos de implantação ou expansão de suas atividades na área de influência do Porto de Sepetiba, que impliquem em investimento fixo, igual ou superior a 500.000 (quinhentas mil) UFIR ´s - RJ e que não estejam associados à descontinuação de outras atividades da mesma empresa ou grupo econômico localizado no território fluminense. § 1º - Para efeitos desta lei, considera- se como área de influência do Porto de Sepetiba os Municípios de Itaguaí, Japeri, Paracambi, Queimados, Seropédica e os Distritos Industriais de Campo Grande e Santa Cruz, do município do Rio de Janeiro. § 2º - Consideram-se como integrantes de um mesmo grupo econômico todas as empresas controladoras, controladas, coligadas e vinculadas, ou aquelas e cujos sócios ou acionistas tenham mandato para gestão comercial entre essas empresas. § 3º - Não poderão pleitear os benefícios desta Lei empresas consideradas inadimplentes perante o fisco municipal, estadual ou federal ou que tenham como administradores ou controladores pessoa física ou jurídica nas mesmas condições. Art. 2º - Poderão ser concedidos os incentivos fiscais a seguir relacionados: I - redução de até 100% (cem por cento) da base de cálculo do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual ou intermunicipal e de comunicações - ICMS; II - concessão de crédito presumido de até 100% (cem por cento) do ICMS; III - diferimento do ICMS, ou de outro tributo que venha a substituí-lo, desde que de competência estadual, conforme a seguir: a) o imposto incidente sobre as importações de máquinas, equipamentos, peças, partes e componentes destinados aos projetos beneficiados por esta Lei será recolhido no momento de sua alienação ou eventual saída; b) o imposto relativo ao diferencial de alíquota devido sobre a aquisição de máquinas, equipamentos, peças, componentes e materiais destinados aos projetos beneficiados por esta lei será recolhido no momento de sua alienação ou eventual saída; c) nas aquisições internas de máquinas, equipamentos, peças, partes, componentes e materiais destinados a integrar o ativo fixo das empresas beneficiadas pelo incentivo desta Lei, o imposto será de responsabilidade do estabelecimento adquirente da mercadoria, na qualidade de contribuinte substituto, e recolhido no momento da alienação ou saída dos respectivos bens; d) nas importações e nas entradas provenientes do Estado do Rio de Janeiro, de matérias-primas e demais insumos (material secundário, de embalagem e intermediário), para o momento em que ocorrer a saída dos produtos industrializados com a utilização das referidas matérias-primas e insumos, hipótese em que será devido, tão somente, o ICMS incidente sobre essas operações de saída, não sendo exigido o pagamento do imposto diferido, nem permitido o aproveitamento de qualquer crédito relativo às operações de entrada referidas nesta alínea. § 1º - No que tange às importações, os incentivos fiscais previstos nas alíneas a e d do inciso III do"caput"deste artigo somente poderão ser concedidos às empresas que realizarem suas operações de importação e desembaraço alfandegário através dos portos e aeroportos localizados no território fluminense. § 2º - Os incentivos fiscais previstos no"caput"deste artigo deverão vigorar por tempo sugerido pela Comissão de Avaliação, a que se refere o art. 3.º desta Lei. Art. 3º - Fica criada uma Comissão de Avaliação constituída pelos representantes dos seguintes órgãos e entidades: I - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico e Turismo – SEDET; II - Secretaria de Estado de Energia, da Indústria Naval e do Petróleo – SEINPE; III - Secretaria de Estado de Agricultura, Abastecimento, Pesca e Desenvolvimento do Interior – SEAAPI; IV - Secretaria de Estado de Planejamento, Controle e Gestão –SEPCG; V - Secretaria de Estado da Receita – SER; VI - Secretaria de Estado de Finanças - SEF; VII - Companhia de Desenvolvimento Industrial do Estado do Rio de Janeiro - CODIN; VIII - Companhia Docas do Rio de Janeiro. * IX – Federação do Comércio do Estado do Rio de Janeiro –FECOMÉRCIO-RJ. * Inciso incluído pela Lei nº 4516/2005". 2. O autor sustenta afronta à al. g do inc. XIIdo § 2º do art. 155 da Constituição da Republica afirmando que teriam sido concedidos benefícios fiscais de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS sem prévio convênio entre Estados e Distrito Federal, conforme exigido pela Lei Complementar n. 24/1975. 3. Em 12.9.2017, o Ministro Dias Toffoli, então Relator, adotou o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 3). Prestadas as informações requisitadas, sobreveio, em 18.9.2017, despacho proferido pelo Relator, Ministro Dias Toffoli, considerado o advento da Lei Complementar n. 160/17, pela qual, nos termos do inc. II do art. , possibilita-se aos Estados e ao Distrito Federal, nos termos nela prescritos e por convênio, deliberar sobre: "i) a remissão dos créditos tributários, constituídos ou não, decorrentes das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais instituídos em desacordo com o disposto na alínea g do inciso XIIdo § 2º do art. 155 da Constituição Federal por legislação estadual publicada até a data de início de produção de efeitos desta Lei Complementar (art. 1º, inciso I); e ii) a reinstituição das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais referidos no inciso I deste artigo que ainda se encontrem em vigor". Determinou-se a suspensão do processo para que "o requerente e os interessados, tão logo saibam, prestar informação à Corte sobre a aprovação de convênio editado com base no art. da LC n. 160/17 que se refira aos benefícios fiscais relativos ao ICMS impugnados na presente ação direta" (e-doc. 22). Esgotado o prazo de suspensão do feito, não houve manifestação do autor e dos interessados. 4. Em 12.8.2019, proferi despacho pelo qual, intimados o requerente e os interessados, fosse informado "se os incentivos fiscais concedidos com base na legislação estadual questionada estariam, ou não, submetidos aos efeitos da Lei Complementar n. 160/2017 e ao Convênio Confaz n. 190/2017, manifestando-se, ainda, sobre a eventual perda de objeto da presente ação direta" (e-doc. 25). 5. Instados a se manifestar, o Governador de São Paulo, autor da presente ação direta, asseverou que "o requerente não tem conhecimento da submissão das normas impugnadas na presente ação direta à LC 160/17 e ao Convênio CONFAZ 190/17. Tais informações devem ser prestadas pelos interessados, mormente porque, para que aos benefícios fiscais concedidos sejam aplicados os efeitos previstos nas referidas normas, são necessárias providências específicas a serem adotadas no âmbito administrativo do próprio Estado interessado (e.g.: aquela prevista no art. , I, da LC 160/17). Dessa forma, pugna o requerente para que, após os interessados prestaram as informações, seja-lhe reaberto prazo para sobre elas se manifestar. Por outro lado, o requerente entende que eventual reconhecimento de perda do objeto da presente ADI em razão do advento e aplicação da LC 160/17 deve aguardar o julgamento da ADI 5.902/DF, na qual se resolverá a questão da constitucionalidade da referida LC 160/17" (e-doc. 33). 6. A Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro assinalou a perda do objeto da presente ação direta ao argumento de que, "com a entrada em vigor da Lei Complementar n. 160/2017 e a posterior celebração do Convênio CONFAZ n. 190/2017, permitiu-se a ratificação de incentivos fiscais concedidos anteriormente. No âmbito do Estado do Rio de Janeiro, tal ratificação deu-se mediante: (i) a edição do decreto estadual n. 46.409, de 30 de agosto de 2018, publicado no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro em 31 de agosto de 2018 e republicado, com retificações, em 05 de setembro de 2018 e 28 de dezembro de 2018; (ii) a entrada em vigor da Lei estadual n. 8.481, de 26 de julho de 2019, publicada em 29 de julho de 2019, a qual ratificou o Decreto estadual n. 46.409/2018" (e-doc. 37). 7. O Advogado-Geral da União manifestou, de igual forma, pela perda do objeto da presente ação direta, em parecer cuja ementa se transcreve: "Tributário. Dispositivos da Lei nº 4.174/2003, do Estado do Rio de Janeiro, que versam sobre a concessão de benefícios fiscais de ICMS. Alegação de inconstitucionalidade por descumprimento do artigo 155, § 2º, inciso XII, alínea ‘g’, da Constituição, que concretiza outros princípios constitucionais de não discriminação, previstos no artigo 152 e 170, inciso IV. Superveniência da Lei Complementar federal nº 160/2017, que autoriza a remissão de créditos tributários decorrentes de benefícios fiscais instituídos em desacordo com dispositivo constitucional, bem como a reinstituição destes, desde que cumpridos determinados condicionamentos, os quais, até o momento, foram atendidos pelo Estado do Rio de Janeiro. Manifestação pelo prejuízo da ação direta" (e-doc. 43). 8. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo sobrestamento da ação até o julgamento de mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.902: "AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRIBUTÁRIO. LEI 4.174/2003 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL DE ICMS. AUSÊNCIA DE PRÉVIA CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO. CONFORMAÇÃO NACIONAL DE TRIBUTO ESTADUAL. ART. 155-§ 2º-XII-G DA CONSTITUIÇÃO. APROVAÇÃO POSTERIOR DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 160/2017 E DO CONVÊNIO CONFAZ 190/2017. EVENTUAL PERDA DE OBJETO DEPENDE DO JULGAMENTO DE AÇÃO DIRETA DEINCONSTITUCIONALIDADE QUE QUESTIONA A VALIDADE DESSES ÚLTIMOS DIPLOMAS NORMATIVOS. 1. A ação discute a constitucionalidade de dispositivos da Lei 4.174/2003, do Estado do Rio de Janeiro, que teriam concedido benefício de ICMS sem realização de convênio no âmbito do CONFAZ. 2. Nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.902/DF, o Governador do Estado do Amazonas questiona a constitucionalidade de parte das normas contidas na Lei Complementar 160/2017 e no Convênio CONFAZ 190/2017. Tais dispositivos estabeleceram formas de deliberação, requisitos e condições para que os Estados e o Distrito Federal possam remitir débitos e reinstituir benefícios e incentivos de ICMS. 3. Eventual perda de objeto da presente ação, por força da superveniência da Lei Complementar 160/2017 e do Convênio do CONFAZ 190/2017, depende da decisão do Supremo Tribunal Federal quanto à constitucionalidade dessas normas. A extinção precoce da ação pode levar à insegurança jurídica, de maneira que deve ser sobrestado o trâmite desta ação direta até o julgamento da ADI 5.902/DF" (e-doc. 46). 9. O Governador do Rio de Janeiro requereu a perda do objeto da ação direta com a seguinte argumentação: "o alegado vício de que supostamente se ressentia a Lei n. 4.174/2003, se existente, restou sanado (i) pelo advento do Convênio ICMS n. 190/17 e da Portaria SSER n. 148/2018, (ii) pelo cumprimento do disposto no inciso segundo da cláusula segunda do referido convênio (efetivação de registro e depósito da documentação comprobatória do ato concessivo do benefício fiscal junto à Secretaria Executiva do CONFAZ), (iii) pela ratificação do benefício concedido, por meio do Decreto estadual n. 46.409/18e (iv) pela Lei n. 8.481/2019, de sorte que o presente feito perdeu seu objeto" (e-doc. 47). Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO. 10. A presente ação direta de inconstitucionalidade está prejudicada. 11. Na Lei Complementar n. 160, de 7.8.2017, autorizou-se a celebração de convênio entre os Estados e o Distrito Federal cujo objeto seja "a remissão dos créditos tributários, constituídos ou não, decorrentes das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais instituídos em desacordo com o disposto na alínea g do inciso XIIdo § 2º do art. 155 da Constituição Federal por legislação estadual", desde que a legislação estadual tenha sido publicada até a data de início de produção de efeitos dessa Lei Complementar. Nos termos autorizados pela Lei Complementar n. 160/2017, aquele convênio poderá deliberar também sobre "a reinstituição das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais (...) que ainda se encontrem em vigor". A autorização legislativa prevista na Lei Complementar n. 160/2017 resultou na celebração do Convênio no espaço do Conselho Nacional de Política Fazendária n. 190/2017 e o Despacho SE/Confaz n. 96/2018, este último definindo o formato de entrega de informações e documentação comprobatória referente à remissão de créditos tributários e sobre as correspondentes reinstituições de benefícios fiscais. 12. Os benefícios fiscais instituídos por atos normativos impugnados na presente ação direta foram incluídos no Convênio Confaz n. 190/2017, celebrado com fundamento na Lei Complementar n. 160/2017, para fins de convalidação, conforme demonstrado pelo Estado do Rio de Janeiro (e-docs. 48-52). Os benefícios fiscais discutidos na presente ação direta passaram a contar com outro fundamento de validade, situação que importa alteração substancial do quadro normativo cuja constitucionalidade é discutida na presente ação. 13. É reiterada a jurisprudência deste Supremo Tribunal quanto ao prejuízo de ações de controle abstrato por perda superveniente do objeto, nas quais ocorra revogação do ato impugnado ou sua alteração substancial. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EXTRADIÇÃO. OBJETOS DE CONTROLE. REVOGAÇÃO EXPRESSA E IMPLÍCITA. PERDA DE OBJETO. 1. A alteração substancial dos atos normativos alvo de controle em sede objetiva conduz, em regra, à extinção da ação por perda de objeto. 2. Hipótese em que as normas que prescreviam a obrigatoriedade de prisão para fins de extradição, previstas no art. 84 da Lei n. 6.815/80 e no art. 208, RISTF, foram, respectivamente, expressa e implicitamente, revogadas pela Lei n. 13.445/17, que, em seu art. 86, passou a admitir, em tese, a imposição de prisão domiciliar ou concessão de liberdade, inclusive com possibilidade de adoção de medidas cautelares diversas da prisão. 3. Ação julgada prejudicada (ADPF n. 425, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 29.10.2018). AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OBJETO DA AÇÃO. REVOGAÇÃO SUPERVENIENTE DA LEI ARGUIDA DE INCONSTITUCIONAL. PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO. CONTROVÉRSIA. OBJETO DA AÇÃO DIRETA prevista no art. 102, I, a e 103 da Constituição Federal, e a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em tese, logo o interesse de agir só existe se a lei estiver em vigor. REVOGAÇÃO DA LEI ARGUIDA DE INCONSTITUCIONAL. Prejudicialidade da ação por perda do objeto. A revogação ulterior da lei questionada realiza, em si, a função jurídica constitucional reservada a ação direta de expungir do sistema jurídico a norma inquinada de inconstitucionalidade. EFEITOS concretos da lei revogada, durante sua vigência. Matéria que, por não constituir objeto da ação direta, deve ser remetida as vias ordinárias. A declaração em tese de lei que não mais existe transformaria a ação direta, em instrumento processual de proteção de situações jurídicas pessoais e concretas. Ação direta que, tendo por objeto a Lei 9.048/89 do Estado do Paraná, revogada no curso da ação, se julga prejudicada ( ADI n. 709/PR, Relator o Ministro Paulo Brossard, Plenário, DJe 24.6.1994). AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO N. 15, DE 4 DE DEZEMBRO DE 2006, DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. REVOGAÇÃO PELA RESOLUÇÃO N. 17, DE 2 DE ABRIL DE 2007, DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor. Precedentes. 2. Ação direta de inconstitucionalidade julgada prejudicada pela perda superveniente de objeto, e cassada, em consequência, a liminar deferida ( ADI n. 3.831/DF, de minha relatoria, Plenário, DJe 24.8.2007). EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - QUESTÃO DE ORDEM - IMPUGNAÇÃO A MEDIDA PROVISÓRIA QUE SE CONVERTEU EM LEI - LEI DE CONVERSÃO POSTERIORMENTE REVOGADA POR OUTRO DIPLOMA LEGISLATIVO - PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO DIRETA. - A revogação superveniente do ato estatal impugnado faz instaurar situação de prejudicialidade que provoca a extinção anômala do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, eis que a ab-rogação do diploma normativo questionado opera, quanto a este, a sua exclusão do sistema de direito positivo, causando, desse modo, a perda ulterior de objeto da própria ação direta, independentemente da ocorrência, ou não, de efeitos residuais concretos. Precedentes ( ADI n. 1.445-QO/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 29.4.2005). Em situações análogas à dos autos, este Supremo Tribunal reconheceu, por decisão monocrática, a prejudicialidade das ações diretas de inconstitucionalidade. Confiram-se, por exemplo: ADI n. 4.836, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 17.10.2019; ADI n. 5.226, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 29.4.2019; ADI n. 4.534, Relator o Ministro Alexandre de Moares, DJe 25.4.2019; ADI n. 5.151, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 24.9.2019. 14. A pendência da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.902, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, na qual discutida a validade constitucional da Lei Complementar n. 160/2017, não impõe o sobrestamento da presente ação direta, considerada a prevalência da presunção de constitucionalidade do ato do legislador infraconstitucional. 15. Com fundamento na jurisprudência deste Supremo Tribunal e no exaurimento da eficácia das normas impugnadas, é de se concluir pelo prejuízo da presente ação por perda superveniente do objeto. 16. Pelo exposto, julgo prejudicada a presente ação direta de inconstitucionalidade, extinguindo o processo sem resolução do mérito, nos termos do inc. IX do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e no inc. VI do art. 485 do Código de Processo Civil. Publique-se. Brasília, 18 de novembro de 2019. Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora
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