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26 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA : ACO 0004966-44.2005.1.00.0000 PA - PARÁ 0004966-44.2005.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ACO 0004966-44.2005.1.00.0000 PA - PARÁ 0004966-44.2005.1.00.0000
Partes
AUTOR(A/S)(ES) ESTADO DO PARÁ
Publicação
DJe-234 29/10/2019
Julgamento
24 de Outubro de 2019
Relator
Min. GILMAR MENDES
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Decisão

Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de antecipação de tutela, proposta pelo Estado do Pará em face da União, cujo objeto é a declaração de nulidade do ato que rejeitou as contas preliminares prestadas sobre o convênio MTE/SEFOR/CODEFAT n. 21/99 firmado com a União no âmbito do Planfor (Plano Nacional de Qualificação), cumulada com pedido de condenação em obrigação de não fazer (ou alternativamente, de fazer), visando impedir a sua inclusão/manutenção nos cadastros de inadimplência em relação aos anos 2000 e 2001. A presente ação é principal em relação à AC nº 956/PA, originariamente de relatoria do Ministro Cezar Peluso e que também tinha por objeto o impedimento ou a suspensão dos efeitos de eventual inscrição do autor no Siafi, por débitos relativos ao descumprimento do mesmo convênio acima referido. A liminar foi indeferida pelo relator. Nestes autos, o autor alega que a finalidade do citado convênio seria a qualificação profissional, no intuito de ofertar educação profissional permanente, com foco na demanda do mercado de trabalho, de acordo com sua cláusula primeira. Relata que, por meio do aditivo n. 2/2000 – que fixou o Plano de Trabalho para o exercício do ano de 2000 –, a União teria reduzido seu repasse orçamentário em 2,2% e aumentado as metas fixadas para o Estado em 5,93%, contrariando o custo programado no Plano Plurianual (PPA). Afirma que, para ser mantida a proporcionalidade do acréscimo da meta, o importe do repasse pela União não poderia ter sido reduzido, mas aumentado. Após apresentar os cálculos que entende devidos para o cumprimento da meta, o Estado do Pará afirma que teria sido surpreendido com ofícios da Secretaria de Políticas Públicas de Emprego (SPPE) vinculada ao Ministério do Trabalho (MTE), os quais apontavam para o descumprimento das metas nos anos 2000 e 2001, cobrando a devolução dos repasses financeiros efetuados pela União, com a ameaça de inscrição do referido débito no Siafi. Afirma que a divergência de entendimento, quanto à meta ser considerada, não pode ser razão para sua inscrição no Cadastro de Inadimplentes do Siafi, uma vez que suspenderá todas as transferências voluntárias do Estado, o que violaria o disposto nos arts. 25, § 3º, da Lei Complementar 101/2000, bem como no art. 26 da Lei 10.522/2002, comprometendo seriamente as atividades do Ente público. Defende que a aplicação da regra constante do convênio que estipulou metas diferentes do constante no PPA (aditivo n. 2/2000) ofenderia o princípio da programação orçamentária, previsto no art. 166, §§ 2º, 3º e , da Constituição Federal, além de que o repasse inferior ao estipulado inicialmente ensejaria o denominado "fato da administração". Assevera que a exigência de parâmetros, além do que foi programado, levaria ao empobrecimento sem causa do Estado do Pará em prol de enriquecimento também sem causa da União, o que seria vedado pelos arts. 884 a 886 do Código Civil, os quais seriam aplicáveis ao caso em tela, por força dos arts. 54 e 116 da Lei n. 8.666/93. Argumenta que os termos aditivos estabelecidos pela União afetaram o equilíbrio econômico-financeiro fixado pelas partes no início do Convênio, de modo que as metas tornaram-se inexequíveis, o que viola o disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e nos arts. 58, § 1º, e 65, d, da Lei 8.666/93. Aduz que não havia previsão de cláusula que estipulasse a devolução de verbas transferidas por divergência quantitativa entre a meta prevista e a executada e que não se poderia considerar ter havido inexecução, total ou parcial, do objeto conveniado, mas sim de mera divergência de entendimento acerca do quantitativo físico de metas previstas, razão pela qual não se aplicaria a alínea a da cláusula sétima do convênio. Requer ao final: "a) a concessão de tutela antecipada, initio litis, para impedir a inclusão do nome da parte autora do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, ou caso referida inscrição já tenha sido realizada, que a mesma seja imediatamente desfeita ou suspensa. (...) c) a procedência da ação (principal), para declarar a nulidade do ato que resultou na rejeição da prestação de contas do convênio referido, por inobservância das normas que disciplinam a espécie, com o consequente impedimento da inclusão do nome da parte autora do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, ou, caso referida inscrição já tenha sido realizada, que a mesma seja imediatamente desfeita". O pedido de antecipação de tutela foi indeferido pelo Min. Cézar Peluso (eDOC 110, fls. 108-111 dos autos originais físicos), relator originário desta ação. Houve interposição de agravo regimental pelo Estado-autor (eDOC 110, fls. 123-135 dos autos originais físicos), reiterando os argumentos de mérito e de que estariam presentes os requisitos para a concessão de tutela provisória. A União apresentou contestação (eDOC 110, fls. 139-155 dos autos originais físicos), aduzindo que a inscrição do Estado do Pará no Siafi seria resultado de irregularidades na prestação de contas do Convênio n. 21/99, tendo em vista que o autor não teria cumprido as metas acordadas, a despeito do recebimento dos valores correspondentes. Afirma também que, ao contrário do alegado pelo Estado, o MTE não teria aumentado as metas fixadas; ao contrário, pois: "(...) foram adotados como critérios custos de execução maiores, de acordo com o preço praticado na própria Região Norte, a fim de que fosse readequada a meta anteriormente estabelecida, considerando-se, ainda, o percentual de evasão de dez por cento dos treinandos. Portanto, conclui-se que houve redução das metas nos exercícios de 2000 e 2001 por parte do MTE, mas, mesmo assim, a SETEPS do Estado do Pará não cumpriu o pactuado". Em relação ao argumento do Estado de que, com as alterações procedidas pelo MTE, seria impossível a manutenção da média de custo de R$ 150,00 (cento e cinquenta reais) para cada treinando, a União sustenta que esse valor seria referente apenas em relação ao ano de 1998 e que nunca houve um custo médio definido no Plano de Trabalho do Convênio nº 21/99, nem em seus respectivos Termos Aditivos, pois os custos variavam de acordo com cada período, de modo a atender a meta de qualificação profissional do maior número de trabalhadores. Assevera que todas as alterações realizadas no Convênio n. 21/99 teriam sido espontaneamente acordadas pelos partícipes, por meio dos termos aditivos, não havendo qualquer ofensa às diretrizes do Plano Plurianual - PPA, ou rompimento do equilíbrio econômico-financeiro a ensejar a execução parcial do convênio pelo autor. Alega que não haveria de se falar em prejuízo para as políticas públicas sociais do Estado do Pará, pois a Lei de Responsabilidade Fiscal excepciona a suspensão de transferências voluntárias destinadas a projetos de educação, de saúde e de assistência social. Defende, portanto, que a inscrição do autor no cadastro de inadimplentes do Siafi atendeu a todos os requisitos constitucionais, legais e administrativos. Na réplica, o Estado do Pará (eDOC 110, fls. 196-203 dos autos originais físicos) aduz que as alegações da União seriam genéricas e que não teriam refutados os fatos comprovados documentalmente pelo autor. Na oportunidade, requereu a produção de prova pericial. Na petição de fl. 2014 dos autos originais físicos (eDOC 110), a União informa não ter provas a produzir, considerando que os documentos necessários ao julgamento da lide já foram anexados aos autos. Redistribuído o feito à minha relatoria, e ante a possível perda de objeto da pretensão inicial, as partes foram intimadas para que manifestassem seu interesse no prosseguimento do feito (eDOC 110, fl. 207 dos autos originais físicos). Diante da afirmativa de ambas as partes, o processo foi encaminhado para tentativa de conciliação perante a Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal – CCAF (eDOC 8). A União informou que não houve acordo, pois as Tomadas de Contas Especiais instauradas pelo Ministério do Trabalho e Emprego, relativas ao Convênio objeto dessa ACO, estariam sendo analisadas pelo Tribunal de Contas da União, o que inviabilizaria as tratativas conciliatórias (eDOC 110, fl. 242 dos autos originais físicos). Em seguida, as partes foram intimadas a especificar os pontos ainda objeto da controvérsia, na forma do despacho constante do eDOC 17. Em resposta, o Estado do Pará afirmou a persistência do quadro fático que levou ao ajuizamento da demanda, requerendo a procedência do pedido (eDOC 19). A União, de outro lado, requereu a dilação do prazo para aguardar informações solicitadas ao Ministério do Trabalho e Emprego (eDOC 22). Após a concessão de prolongamento do prazo, a União juntou documentos encaminhados pelo Ministério do Trabalho e Emprego – MTE, pela Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal e pelo Tribunal de Contas da União (TCU) (eDOCs 26 a 36, fls. 261/264 dos autos originais físicos). Narrou a impossibilidade de êxito das tratativas de autocomposição, "por já estarem em fase de instrução e julgamento na Corte de Contas as Tomadas de Contas Especiais relativas ao Convênio MTE/SEFOR/CODEFAT Nº 21/99". Aponta que, em decorrência de irregularidades do convênio, foram autuados no TCU 53 (cinquenta e três) processos de Tomada de Contas Especial, em parte dos quais já houve a imposição de débito e multa aos responsáveis. Reitera o pedido de improcedência da ação (eDOC 25). A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela improcedência dos pedidos, em parecer assim ementado (eDOC 111, fls. 478/489): "DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONVÊNIO. INADIMPLÊNCIA. PRESTAÇÃO DE CONTAS. VERBAS FEDERAIS. LIMINAR INDEFERIDA. AGRAVO. DESPROVIMENTO DO RECURSO E IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1 - A inscrição da Secretaria Executiva de Trabalho e Promoção Social do Estado do Pará - SETEPS como inadimplente em face da União, em razão de irregularidades na execução do Convênio MTE/SEFOR/CODEFAT 21/99, não merece revisão em sede jurisdicional. 2 - Parecer pelo desprovimento do agravo regimental aviado contra o indeferimento do pedido liminar e pela improcedência da ação". O Estado do Pará reiterou o pedido de designação de perito contábil e ratificou os pedidos deduzidos na inicial (eDOC 111, fls. 497/499 dos autos originais físicos). A União informou não ter outras provas a produzir (eDOC 39 e fl. 501 dos autos originais físicos). Em seguida, a União foi intimada para complementar as informações constantes dos eDOCs 26 a 36, juntando o inteiro teor dos votos dos processos administrativos referentes às 53 (cinquenta e três) tomadas de contas especiais relativas ao Convênio nº 21/99 - MTE/SEFOR/CODEFAT (eDOC 42 e fl. 505 dos autos originais físicos). A União cumpriu a determinação judicial (eDOCs 47 a 106 e fls. 509/1.259 dos autos originais físicos). O pedido de produção de prova pericial foi indeferido no eDOC 108, tendo em vista estarem presentes todos os elementos fáticos necessários à adequada compreensão da controvérsia, remanescendo matéria eminentemente jurídica (saber se houve cumprimento do objeto do Convênio), a qual dispensa dilação probatória (fls. 1.263/1.266 dos autos originais físicos). Irresignado, o Estado do Pará interpôs agravo interno (eDOC 115, fls. 1.270/1.278 dos autos originais físicos), alegando a quebra do equilíbrio financeiro da avença, o qual só poderia ser comprovado após a realização da perícia contábil requerida. Afirma que somente através do laudo pericial seria possível concluir se efetivamente se desincumbiu de sua parte na avença, no que se refere ao número de alunos/treinandos efetivamente formados, considerando os índices de evasão e os valores que efetivamente recebeu à título de transferência voluntária específica do convênio 21/99. O Estado do Pará apresentou também suas alegações finais, oportunidade na qual reiterou todas as manifestações anteriores e arguiu a preclusão na juntada dos documentos (fls. 1.280/1.288 dos autos originais físicos). A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo desprovimento do agravo interno, dado seu intuito manifestamente protelatório e pela improcedência dos pedidos, ratificando o parecer anteriormente oferecido (eDOC 115, fls. 1.292/1.294 dos autos originais físicos). Em contrarrazões, a União manifestou-se pelo desprovimento do agravo interno. (eDOC 119) É importante destacar, como último relato, que o Estado do Pará ajuizou a ação cautelar 1074 (que foi posteriormente apensada a esta demanda), na qual alega que estava impedido de receber parcela do Convênio 47/2004 em decorrência de impedimento derivado do convênio objeto desta demanda. Naquele feito cautelar, a Min. Ellen Gracie, no exercício da Presidência desta Corte, concedeu, em 6..1.2006, a tutela de urgência para "tão somente para suspender os efeitos da apontada inscrição do requerente no Siafi, decorrente de sua situação de inadimplência relacionada ao Convênio". É o relatório. Decido. 1) Competência Preliminarmente, constato a existência de conflito federativo entre a União e o Estado do Pará, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para julgar e processar esta ação cível originária, nos termos do art. 102, I , f, da CF. Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte: "CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)". (ACO-QO 1.048, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso) O Estado-autor, entre outras medidas, visa afastar a inscrição no Siafi pelos óbices apontados pela União em relação ao convênio 21/99, matéria que é reconhecidamente sujeita à competência originária desta Corte. 2) Inocorrência de preclusão na juntada de documentos Alega o Estado-requerente que teria ocorrido a preclusão na juntada dos documentos pela União. Sem razão, eis que a colação aos autos desses documentos decorreu de determinação judicial, com arrimo nos arts. 370, 396 e 438, II, do CPC, respectivamente: "Art. 370. Caberá ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, determinar as provas necessárias ao julgamento do mérito. (...) Art. 396. O juiz pode ordenar que a parte exiba documento ou coisa que se encontre em seu poder. (...) Art. 438. O juiz requisitará às repartições públicas, em qualquer tempo ou grau de jurisdição: (...) II - os procedimentos administrativos nas causas em que forem interessados a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios ou entidades da administração indireta". (grifo nosso) Em outras palavras, a União trouxe à baila as cinquenta e três tomadas de contas especiais (procedimentos administrativos), cumprindo determinação desta relatoria. Ademais, juntados os documentos, foi oportunizada à parte contrária, posteriormente, a manifestação sobre seu teor, conferindo a observância do contraditório e da ampla defesa. Rejeito tal alegação. 3) Execução dos convênios e controle fiscal Ab initio, é importante registrar que constitui poder-dever da União, desde que observado o procedimento específico, controlar a execução dos convênios celebrados com os demais entes e de fiscalizar a aplicação dos recursos transferidos, tal como previsto no art. 116 da Lei 8.666/93: "Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração. § 1º. A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações: I - identificação do objeto a ser executado; II - metas a serem atingidas; III - etapas ou fases de execução; IV - plano de aplicação dos recursos financeiros; V - cronograma de desembolso; VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas; VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador. § 2º. Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à Assembleia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva. § 3º. As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o saneamento das impropriedades ocorrentes: I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração Pública; II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias aos princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados na execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas conveniais básicas; III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno. § 4º. Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos verificar-se em prazos menores que um mês. § 5º. As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão obrigatoriamente computadas a crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de contas do ajuste. § 6º. Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade competente do órgão ou entidade titular dos recursos". Esse poder-dever decorre do ordenamento jurídico que, como se pode aferir pela leitura do art. 25, § 1º, da Lei Complementar 101/2000, impõe uma série de exigências para a realização de transferências voluntárias:"Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. § 1º. São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: I - existência de dotação específica; II - (VETADO) III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição; IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde; c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; d) previsão orçamentária de contrapartida. § 2º. É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. § 3º. Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social". (grifo nosso) Acrescento que o princípio da responsabilidade na gestão fiscal encontra-se explicitado no art. 1º da LRF, cujos principais objetivos se traduzem em: a) evitar os déficits; b) reduzir substancialmente a dívida pública; c) adotar uma política tributária racional; d) preservar o patrimônio público; e) promover uma crescente transparência das contas públicas. Portanto, a atuação da União, desde que observados os princípios constitucionais, não implica violação ao modelo federativo adotado pela Constituição da República; ao contrário, encontra-se em consonância com os princípios da legalidade e da responsabilidade fiscal. O princípio da responsabilidade, introduzido pela nova lei, embora podendo já ser visualizado com o advento da Emenda Constitucional 19/98, que, em seu art. 30, determinava a apresentação de projeto de lei complementar pelo Executivo ao Legislativo em cento e oitenta dias da promulgação da emenda, vem preencher lacuna no Direito brasileiro. A ideia de que o dinheiro público deve ser aplicado na forma em que previamente se convencionou, sendo necessário o esclarecimento de como ele foi utilizado, era bastante confusa e ineficiente. O conceito de accountability, próprio do sistema anglo-saxão, parece identificar-se bastante com a ideia de responsabilidade fiscal, embora com ele não se confunda. Sua tradução é bastante difícil, havendo os que, mesmo analisando profundamente o conceito, não conseguiram encontrar uma tradução satisfatória do termo para o português. Outros, muitas vezes com algum desconforto, definem accountability como: responsabilidade pela prestação de contas ou responsabilidade pela eficiente gerência de recursos públicos. De fato, a tomada de posição acerca de uma tradução correta para o termo leva consigo uma gama de questões outras, mais gerais. A existência de efetiva democracia, proporcionando o florescimento de uma cidadania participante, não somente se liga à questão da accountability como condiciona sua própria existência. À medida que se desenvolve o arcabouço burocrático, os direitos do cidadão devem também se desenvolver, no intuito de evitar os abusos da burocracia em relação àqueles. Não há dúvidas de que o exercício de accountability é determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadão, entre burocracia e clientelas. O comportamento (responsável ou não-responsável) dos servidores públicos é consequência das atitudes e comportamento das próprias clientelas. Isso leva a crer que o amadurecimento da sociedade e a emergência de uma cidadania mais ativa faz surgir em seu seio, de modo natural, o conceito de accountability. À medida que se vão densificando as relações de cidadania, faz-se necessário o conceito de accountability, até que se torne algo corriqueiro tanto para a burocracia como para os cidadãos. A Lei de Responsabilidade Fiscal é, indubitavelmente, um passo de grande importância para o fortalecimento das relações entre os gestores públicos e os cidadãos. O desenvolvimento de uma filosofia da responsabilidade fiscal, no Brasil, tem o propósito de fazer surgir um conceito sólido de accountability, próprio da necessidade imposta por aquelas relações, em um contorno ímpar. Considero, portanto, que a imposição de sanção, em caso de irregularidades na execução de convênios que envolvam transferências voluntárias, é medida, em tese, adequada, necessária e proporcional em sentido estrito para os fins de preservar o patrimônio público. No presente caso, verifica-se que houve a conclusão de diversos processos de tomadas de contas especial, em relação ao Convênio 21/99, com imposição de débito e multa aos responsáveis, conforme se observa do Anexo LIV - Quadro Resumo das Tomadas de Contas Especial apresentado pelo Tribunal de Contas da União (eDOC 29, fl. 98), de sorte a análise da matéria debatida nestes autos não adentrará nas minúcias da execução do convênio em si, nem atuará como revisor das conclusões da Corte de Contas nos procedimentos de tomada de contas especiais. Por conseguinte, a presente cognição judicial limitar-se-á a avaliar o cumprimento das metas anuais e/ou globais, no que se refere ao número de alunos/treinandos, do Convênio MTE/SEFOR/CODEFAT 21/99, matéria que foi esgrimida desde a exordial e, de outro lado, não foi objeto de análise do TCU, como se observam dos documentos anexados pela União (cinquenta e três tomadas de contas especiais). 4) Análise do cumprimento das metas anuais e/ou globais dos alunos/treinandos envolvendo o citado convenio O Estado do Pará, através de sua Secretaria Executiva de Trabalho e Promoção Social (Seteps) e o, à época, Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), por intermédio da Secretaria de Formação e Desenvolvimento Profissional (Sefor), celebraram o Convênio MTE/SEFOR/CODEFAT 21/99, com o objetivo de cooperação técnica e financeira mútua para a execução das atividades inerentes à qualificação profissional, no âmbito do Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador – Planfor (eDOC 110, fls. 25/35 dos autos originais físicos). Os recursos para a realização da avença foram estabelecidos na ordem de R$ 40.229.420,00 (quarenta milhões, duzentos e vinte e nove mil, quatrocentos e vinte reais), compreendendo o montante a ser repassado em parcelas pelo MTE (R$ 36.572.200,00 – trinta e seis milhões, quinhentos e setenta e dois mil e duzentos reais) e a contrapartida do Estado-autor, no valor global de R$ 3.657.220,00 (três milhões, seiscentos e cinquenta e sete mil, duzentos e vinte reais), que serviria para o pagamento de todas as despesas operacionais necessárias para a execução das metas do convênio, conforme previsto no Plano de Trabalho (cláusula quarta do Convênio MTE/SEFOR/CODEFAT nº 21/99, eDOC 110, fl. 28 dos autos originais físicos) Com esse valor, o Estado do Pará deveria cumprir uma meta global prevista no Plano de Trabalho do Convênio, no período de 1999 a 2002 de treinar 216.186 alunos e desenvolver 16 projetos especiais. Para o exercício de 1999, o ajuste inicial previu que o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) transferiria ao Estado do Pará valores da ordem de R$ 5.554.000,00 (cinco milhões, quinhentos e cinquenta e quatro mil reais) e o Estado do Pará alocaria recursos no montante de R$ 555.400,00 (quinhentos e cinquenta e cinco mil e quatrocentos reais) – cláusula quinta do referido Convênio (eDOC 110, fl. 29 dos autos originais físicos). O Primeiro Termo Aditivo, assinado em 19.11.1999, alterou o valor global do convênio para R$ 43.647.186,00 (quarenta e três milhões, seiscentos e quarenta e sete mil e cento e oitenta e seis reais), sendo R$ 39.679.260,00 (trinta e nove milhões, seiscentos e setenta e nove mil e duzentos e sessenta reais) de recursos da União, e o valor da contrapartida do convenente para R$ 3.967.926,00 (três milhões, novecentos e sessenta e sete mil e novecentos e vinte e seis reais), bem como modificou para o ano de 1999, tanto a parcela a ser transferida pelo concedente para R$ 6.654.000,00 (seis milhões, seiscentos e cinquenta e quatro mil reais), como o valor da contrapartida do convenente para R$ 665.400,00 (seiscentos e sessenta e cinco mil e quatrocentos reais) (cláusula quarta, eDOC 110, fls. 170/171 dos autos originais físicos). O Segundo Termo Aditivo, assinado em 1º.3.2000, definiu para o exercício de 2000 recursos federais do MTE da ordem de R$ 9.100.000,00 (nove milhões e cem mil reais) e contrapartida do Estado do Pará de R$ 910.000,00 (novecentos e dez mil reais). Durante esse exercício, deveriam ser beneficiados pelo programa, no mínimo 66.000 treinandos (eDOC 110, fls. 48/52 e 56 dos autos originais físicos). O Terceiro Termo Aditivo, firmado em 24.4.2001, entre outras alterações, estabeleceu para o exercício de 2001 o valor de R$ 9.342.000,00 (nove milhões, trezentos e quarenta e dois mil reais), a cargo da União, e R$ 934.200,00 (novecentos e trinta e quatro mil e duzentos reais) de contrapartida pelo Estado do Pará. Durante esse exercício, deveriam ser beneficiados pelo programa, no mínimo, 69.000 treinandos (eDOC 110, fls. 68/73 e 75 dos autos originais físicos). Todavia, o Ministério do Trabalho e Emprego (nomenclatura da época), juntamente com sua equipe técnica, ao apurar as prestações de contas parciais, excluindo 2002 – que teve execução até maio/2003 – , verificou o não cumprimento das metas estabelecidas no Plano de Trabalho, referente ao exercício de 2000 e 2001, assim explicitando: "Após análise e verificação da prestação de contas referente ao quadriênio e sanadas as pendências relativas às informações constantes do SIGAE, o Departamento de Qualificação/SPPE solicitou justificativa para o não cumprimento da meta física prevista em Plano de Trabalho, referente ao exercício de 2001. Atendendo à solicitação, foram apresentadas por essa Secretaria, justificativas tratando dos parâmetros de custos que foram adotados em exercícios anteriores e de metas estabelecidas, superiores aos dados reais de execução do Estado. Frente às justificativas apresentadas, consideramos as variações nos preços dos custos para execução, adotamos preço maior que o pactuado e readequamos a meta estabelecida, com vistas a garantir que o Estado não fique prejudicado quanto à gestão correta dos recursos públicos. Entretanto, ainda, adotado tal procedimento, foi constatado que o Estado precisar á restituir a este concedente o valor principal de R$ 73.031,30 (setenta e três mil, trinta e um reais e trinta centavos), devidamente corrigidos nos lermos das Leis 8.443/92 e 6.822/80, conforme demonstrativo de débito anexo, correspondentes à execução parcial, do exercício de 2001" . (eDOC 110, fls. 78/79 dos autos originais físicos) Igualmente em relação ao ano de 2000, a Secretaria Executiva de Trabalho e Promoção Social do Estado do Pará - SETEPS justificou o inadimplemento das metas com base nas variações de preços do período, requerendo a adoção de parâmetros de custos aplicados em exercícios anteriores (eDOC 110, fls. 59/60 dos autos originais físicos). Em razão dessas justificativas, o Departamento de Qualificação do MTE passou a considerar as variações nos preços pactuados e readequou as metas anteriormente estabelecidas, levando em consideração as variações dos preços dos custos de execução, nos seguintes termos: "(...) Frente às justificativas apresentadas, consideramos as variações nos preços dos custos para execução, adotamos o preço maior que o pactuado e readequamos a meta estabelecida, com vistas a garantir que o Estado não fique prejudicado quanto à gestão correta dos recursos públicos". (eDOC 110, fls. 59 e 78 dos autos originais físicos, grifo nosso) Mesmo adotando esses novos parâmetros, segundo a União, a meta atingida pelo Estado ficou abaixo do pactuado, gerando uma diferença inferior da meta, de 12.173 (doze mil, cento e setenta e três) e 463 (quatrocentos e sessenta e três) treinandos, nos exercícios de 2000 e 2001, respectivamente, o que gerou a cobrança da importância de R$ 1.921.953,26 (um milhão, novecentos e vinte e um mil, novecentos e cinquenta e três reais e vinte e seis centavos), em relação ao ano de 2000 e de R$ 73.031,30 (setenta e três mil, trinta e um reais e trinta centavos) em relação a 2001, conforme destacam pelos ofícios 4183/DEQ/SPPE, 4177/DEQ/SPPE, 1093/DEQ/SPPE, 2977/DEQ/SPPE (eDOC 110, fls. 58, 77, 83 e 89). É fato incontroverso que o autor reconhece que descumpriu as metas iniciais estabelecidas, no Convênio MTE/SEFOR/CODEFAT 021/99, de treinar 216.816 pessoas, mas argumenta que tal descumprimento teria ocorrido em virtude de mudança posterior das condições acordadas e por descumprimento do acordo pela União, ao repassar valores inferiores ao devido. Reclama a cobrança indevida dos valores remanescentes pela União. Pois bem. Anote-se, inicialmente, que o convênio 21/1999 estabelece em sua cláusula segunda: "CLÁUSULA SEGUNDA - DO PLANO DE TRABALHO A especificação das ações objeto deste Convênio, metas e etapas de execução com os respectivos cronogramas, devidamente justificados, nos termos da Resolução CODEFAT nº 194, de 23 de setembro de 1998, e suas alterações, consta no Plano de Trabalho para o período de 1999 a 2002, aprovado pelo MTE, que passa a fazer parte deste Convênio, independentemente de transcrição. 2.1 O detalhamento das metas e o respectivo cronograma físico-financeiro referente a cada exercício será feito mediante a apresentação da respectiva proposta de Anexo ao Plano de Trabalho, a ser apresentada pelo ESTADO, até o último dia útil do mês de novembro do exercício, imediatamente, anterior ao que se refere e submetida à aprovação do MTE. 2.2 O detalhamento das metas para o exercício de 1999, consta do Anexo I ao Plano de Trabalho, que integra este Convênio. 2.3 A eventual necessidade de reformulação do Plano de Trabalho deverá observar o disposto no art. 15 da IN/STN/Nº 01/97". A Administração há de atuar com lealdade e boa-fé, de modo que o ato constitutivo do que foi convencionado entre as partes traz consigo a submissão, não só ao que foi ajustado naquele instante, mas, também, aos subsequentes acordos que foram realizados posteriormente, bem ainda às concessões realizadas no âmbito administrativo. Registre-se que os instrumentos de renovação anuais faziam remissão aos valores que seriam alocados, bem como às fontes de custeio do projeto, de modo que houve um planejamento prévio das ações que estariam a cargo do Estado do Pará (veja-se, como exemplo, a cláusula terceira do Termo Aditivo 2/2000, que trata da classificação orçamentária – v. 110, fl. 49). Assim, não há qualquer fato constante nos autos que comprove ofensa às diretrizes do Plano Plurianual ou ao princípio da programação orçamentária. Nesse contexto, é importante frisar que: "Nenhum ente público é obrigado a celebrar convênio, nem a permanecer em convênio celebrado. Trata-se de instrumento de cooperação voluntária, ao qual se adere ou do qual se retira, no exercício da autonomia político-administrativa que a todos os entes federativos assegura o art. 18 da CR/88". (JÚNIOR, Jessé Torres Pereira, Convênios e outros instrumentos de "administração consensual" na Gestão Pública do século XXI: restrições em ano eleitoral. 2ª ed. Rev. Atual. Ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 69, grifo nosso) De outro lado, considero o documento mais importante para o deslinde da matéria em disceptação ser o recálculo procedido pelo Departamento de Qualificação do MTE (União), em relação aos exercícios de 2000 e 2001, no qual reformulou a meta pactuada nos Planos de Trabalho, utilizando como critério as variações dos preços dos custos de execução, de acordo como o preço praticado a maior que o pactuado (Nota Técnica 19 do MTE, v. 110, fl. 165). Nesse ponto, é importante ressaltar que, conforme já consignado anteriormente, houve readequação das metas pelo Ministério do Trabalho, de forma que a própria União concordou em readequar as metas. Nos termos do Parecer/Conjur/MTE 21/06 (v. 110, fl. 160) juntado pela Advocacia-Geral da União: "12. In casu, cumpre afastar o argumento de que o Ministério do Trabalho e Emprego - MTE aumentou indevidamente as metas fixadas, a contrario sensu, verifica-se que foram até adotados como critério pelo MTE, custos de execução maiores, de acordo com o preço praticado na própria Região Norte, a fim de fosse readequada a meta anteriormente estabelecida, considerando-se, ainda, o percentual de evasão de 10 (dez) por cento. Portanto, conclui-se, que houve redução das metas nos exercícios de 2000 e 2001 por parte do MTE, mas mesmo assim a SETEPS, do Estado do Pará, não conseguiu cumprir o pactuado. 13. Desse modo, não são necessários cálculos aritméticos extremamente elaborados, basta comparar a meta programada no Plano de Trabalho, com a meta efetivamente realizada pelo Estado do Pará, levando-se em consideração as etapas de execução constantes do Plano de Trabalho. (...)" (grifo nosso) A já referida Nota Técnica 19/DEQ/SPPE/MTE (v. 110, fls. 165/166) bem esclarece a questão, demonstrando que, apesar de ter havido um repasse menor de receitas programadas para os anos de 2000 e 2001, a readequação das metas favoreceu o Estado em sua meta global, diminuindo em 51.668 o número de alunos a serem treinados durante a execução do convênio. Assim: "(...) em termos percentuais, a redução de repasses totais correspondeu a 18,06%, enquanto que a diminuição das metas do convenente atingiu o patamar de 23,89%, ao longo de quatro anos. (...) Curiosamente, mesmo em face dessa revisão global das prestações devidas pelo convenente, ainda houve, nos exercícios de 2000 e 2001, a frustração na formação 12.173 e 463 alunos, respectivamente. Bem se vê que, não fosse o acordo para reequilibrar as prestações das partes, o Estado do Pará também teria descumprido o mínimo exigido para os anos de 1999 e de 2002". (Parecer da PGR, v. 110, fl. 228, grifo nosso) Ou seja, a própria União, através de seu órgão desconcentrado, anuiu em redimensionar a meta de educandos, tanto no cenário anual quanto globalmente, considerando uma combinação de fatores, tais como, custos, metas, valor e taxa de evasão de 10%, fato que justifica a existência de custos unitários, metas e repasses distintos para períodos distintos (Ofício 2750/2005 DEQ/SPPE, fl. 86). Desse modo, perscrutar a correção daquele documento perpassa o centro da matéria fático-jurídica, o que se passa a fazer. Tal Nota Técnica 19/DEQ/SPPE/MTE identificou como premissa o seguinte:"4. Diante disso o departamento de Qualificação, junto com a sua equipe técnica procedeu à reanálise destas prestações, o que inclui o Convênio ora citado. 5) Como o Estado do Pará sofreu contingenciamento de recursos durante os exercícios de 2000 e 2002, sem no entanto reformular a meta pactuada em Planos de Trabalho, o Departamento de Qualificação utilizou como critério de reformulação de metas, as variações dos preços dos custos de execução, de acordo com o praticado a maior que o pactuado, conforme quadro abaixo: (...)" Em outras palavras, o MTE, espontaneamente e no âmbito extrajudicial (administrativo), aquiesceu com o pedido de repactuação das metas, reconhecendo fatos supervenientes e imprevisíveis que influenciaram o cumprimento da avença. Tal fato é incontroverso, sendo debatida apenas a extensão numérica dessa readequação das metas. Indo diretamente ao cerne da questão, considero que há 2 (dois) lapsos na citada nota técnica: i) erro no cálculo da meta repactuada do ano 2000; e ii) equívoco na desconsideração da superação das metas revistas dos anos de 1999 e 2002, conforme passo a expor. Primeiro, considero ferir a boa-fé contratual-convencional cobrar diferentes metas anuais, sem considerar a totalização das metas de forma global. Isso porque, relembre-se que o objeto do convênio era realizar a qualificação de 216.186 pessoas, não podendo a União se dissociar da totalidade do período pactuado (1999 a 2002) para cobrar eventual descumprimento em alguns anos e desconsiderar o cumprimento acima da meta em outros. Basta conferir que, ao serem readequadas as metas dos anos de 1999 e de 2002, houve o cumprimento pelo Estado do pactuado nessas eras. Senão vejamos: . ano de 1999: "meta programada": 49.905; "meta readequada de acordo com o preço praticado a maior que o pactuado (descontada a taxa de evasão de 10%)": 40.464; "meta realizada, conforme anexo I da Prestação de Contas": 40.512. Saldo positivo de 48 treinados acima da meta; . ano de 2002: "meta programada": 31.281; "meta readequada de acordo com o preço praticado a maior que o pactuado (descontada a taxa de evasão de 10%)": 11.562; "meta realizada, conforme anexo I da Prestação de Contas": 11.887. Saldo positivo de 325 treinados acima da meta; Todavia, esse "crédito" de cumprimento acima das metas readequadas de 1999 e 2002 (373 pessoas capacitadas acima da expectativa) foi desconsiderado pela União, incidindo em grave impropriedade ao apenas computar aquilo que lhe é favorável (descumprimento dos anos de 2000 e 2001, respectivamente 12.173 e 463 pessoas capacitadas menos que as metas). Em segundo lugar – e mais importante – diz respeito à readequação do valor por aluno capacitado no ano de 2000, no qual houve erro de cálculo, ocasionando diminuição totalmente desproporcional no valor per capita do custo da prestação de serviço por pessoa capacitada. Da análise cuidadosa dos números desse ano, colhe-se que foi programado o treinamento de 66.000 (sessenta e seis mil) pessoas, com correspondente repasse, a cargo da União, de R$ 9.100.000,00 (nove milhões e cem mil reais), extraindo-se valor per capita de R$ 137,87 (cento e trinta e sete reais e oitenta e sete centavos), por capacitação custeada pelo erário federal. Com a readequação da meta, aquiescida pelo MTE (União), houve o recálculo por este órgão federal, diminuindo-se de 66.000 para 56.038 pessoas a serem capacitadas, observando-se, também, a queda do repasse de R$ 9.100.000,00 (nove milhões e cem mil reais) para R$ 7.090.000,00 (sete milhões e nove mil reais), desaguando no valor, por pessoa, de R$ 126,52 (cento e vinte e seis reais e cinquenta e dois centavos). Isto é, no ano de 2000, do valor inicialmente orçado per capita, a cargo da União, de R$ 137,87, depois da readequação, decresceu-se para R$ 126,52, constatação que se afigura totalmente desproporcional ao custo do serviço prestado. Dito de outro modo: após o recálculo, ao invés de aumentar o valor per capita, houve diminuição, ferindo a lógica da repactuação por custos superiores aos orçados. E mais: como justificar o discrímen de a União considerar que, no ano de 2000, seria suficiente repassar ao Estado-convenente R$ 7.090.000,00 e exigir a meta de capacitação de 56.038 pessoas, ao passo que, no ano seguinte (2001), considerou proporcional repassar R$ 9.342.000,00 para cobrar a capacitação de 56.455 pessoas ? Em outras palavras, afigura-se totalmente desproporcional aumentar o repasse em R$ 2.252.000,00 [dois milhões, duzentos e cinquenta e dois mil reais (R$ 9.342.000,00 – R$ 7.090.000,00)], entre um ano (2000) e outro (2001), para uma diferença de apenas 417 (quatrocentos e dezessete) pessoas (56.455 – 56.038). Isso equivaleria dizer que o custo de cada uma dessas 417 pessoas, acrescidas em 2001, equivaleria ao valor per capita de R$ 5.400,47 (cinco mil, quatrocentos reais e quarenta e sete centavos), o que se mostra manifestamente desarrazoado frente ao padrão de custo per capita inferior a R$ 200,00 (duzentos reais) durante toda a execução do convênio em tela. O erro de cálculo na readequação das metas, no ano 2000, é evidente e dispensa qualquer outra consideração senão a lógico-proporcional. Repise-se que, nas palavras da União (MTE), "Frente às justificativas apresentadas, (...) adotamos as variações nos preços dos custos para execução", asseverando, ao final, que, "adotamos o preço maior que o pactuado e readequamos a meta estabelecida, com vistas a garantir que o Estado não fique prejudicado quanto à gestão correta dos recursos públicos". (Ofício 4183/DEQ/SPPE, eDOC 110, p. 58/59 do arquivo em pdf. e fls. 59/60 dos autos originais, grifo nosso) Trata-se de inexatidão matemática verificável primo icto oculi, conclusão que dispensa qualquer exame pericial a respeito da matéria, sendo aferível mediante simples análise documental, sendo este o motivo pelo qual se indeferiu a realização daquela produção probatória no eDOC 108. A própria União (Consultoria Jurídica do, à época, Ministério do Trabalho e Emprego), concorda que a questão é numérica e dispensa maiores profundidade: "(...) 13. Desse modo, não são necessários cálculos aritméticos extremamente elaborados, basta comparar a meta programada no Plano de Trabalho, com a meta efetivamente realizada pelo Estado do Pará, levando-se em consideração as etapas de execução constantes do Plano de Trabalho" (eDOC 110, p. 160 do arquivo em pdf., fls. 158 dos autos físicos, grifo nosso) Aqui, é de bom alvitre rememorar que, conforme item 4.2 da cláusula quarta do convênio em tela, a contrapartida do Estado ficaria responsável "para pagamento de todas as despesas com o pessoal necessário e em efetivo exercício no órgão executor do convênio", enquanto o repasse da União serviria para custear a "qualificação profissional, no âmbito do Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador - PLANFOR, visando construir, gradativamente, oferta de educação profissional (EP) permanente com foco na demanda do mercado de trabalho". Esse mesmo entendimento também foi realizado pelo MTE, tal como se observa da nota técnica acima citada, cujas premissas fático-calculatórias sempre considerou apenas o repasse efetuado pela União. Assentadas essas premissas, nas quais se comprovam o equívoco realizado, é necessário calcular medianamente o custo per capita do ano 2000, a cargo da União, com base na média dos anos anterior e subsequente, após as revisões de meta e de repasse, para possibilitar a readequação proporcional da meta de capacitações do ano de 2000. Para tanto, calcular-se-á o valor per capita antes e após a meta readequada de acordo com o dos anos de 1999, 2001 e 2002 para, com base nesses valores, alçar-se o valor per capita de 2000 para, por fim, alcançar-se o número correto da "meta readequada de acordo com o preço praticado a maior que o pactuado (descontada a taxa de evasão de 10%)", em nítido juízo de proporcionalidade entre os fins (metas repactuadas) e os meios (recursos disponibilizados). i) valores per capita, custeados pelo erário federal, conforme meta inicialmente programada . ano de 1999: ""meta programada no Plano de Trabalho": 49.905;"recurso programado"a cargo da União: R$ 6.654.000,00 (seis milhões, seiscentos e cinquenta e quatro mil reais), alcançando o custo per capita, com recursos federais, de R$ 133,33 (cento e trinta e três reais e trinta e três centavos). . ano de 2001:" "meta programada no Plano de Trabalho" : 69.000; "recurso programado" a cargo da União: R$ 9.342.000,00 (nove milhões, trezentos e quarenta e dois mil reais), alcançando o custo per capita, com recursos federais, de R$ 135,39 (cento e trinta e cinco reais e trinta e nove centavos). . ano de 2002: ""meta programada no Plano de Trabalho": 31.281;"recurso programado"a cargo da União: R$ 5.500.000,00 (cinco milhões e quinhentos mil reais), alcançando o custo per capita, com recursos federais, de R$ 175,82 (cento e setenta e cinco reais e oitenta e dois centavos). ii) valores per capita, custeados pelo erário federal, após a readequação da meta" de acordo com o preço praticado a maior que o pactuado (descontada a taxa de evasão de 10%) ". ano de 1999:" "meta readequada de acordo com o preço praticado a maior que o pactuado (descontada a taxa de evasão de 10%)" : 40.464; "recurso repassado" pela União: R$ 6.654.000,00 (seis milhões, seiscentos e cinquenta e quatro mil reais), alcançando o custo per capita, com recursos federais, de R$ 164,44 (cento e sessenta e quatro reais e quarenta e quatro centavos). . ano de 2001: ""meta readequada de acordo com o prelo praticado a maior que o pactuado (descontada a taxa de evasão de 10%)": 56.455;"recurso repassado"pela União: R$ 9.342.000,00 (nove milhões, trezentos e quarenta e dois mil reais), alcançando o custo per capita, com recursos federais, de R$ 165,47 (cento e sessenta e cinco reais e quarenta e sete centavos). . ano de 2002:" "meta readequada de acordo com o preço praticado a maior que o pactuado (descontada a taxa de evasão de 10%)" : 11.562; "recurso repassado" pela União: R$ 1.983.993,00 (um milhão, novecentos e oitenta e três mil, novecentos e noventa e três reais), alcançando o custo per capita, com recursos federais, de R$ 171,59 (cento e setenta e um reais e cinquenta e nove centavos). Seguindo essa linha de raciocínio, falta razoabilidade na constatação de que o valor por aluno tenha variado, de forma substancial e negativa, apenas no ano de 2000 (inicialmente orçado em R$ 137,87 para, depois da readequação, R$ 126,52, com decréscimo de R$ 11,35 per capita) e positivamente no antecedente e no subsequente (1999 e 2001). O processo inflacionário foi crescente nesse período, não havendo deflação que justificasse tamanha discrepância em relação ao custo per capita do ano 2000. Basta conferir a variação oficial do IPCA (IBGE) entre os anos de 1999 a 2002: 1999 (8,94%); 2000 (5,97%); 2001 (7,67%); e 2002 (12,53%). Além disso, no ano de 2000, a União não efetuou o repasse integral do valor inicialmente previsto de R$ 9.100.000,00 (nove milhões e cem mil reais), transferindo apenas R$ 7.900.000,00 (sete milhões e novecentos mil reais), com decréscimo de R$ 1.200.000,00 (um milhão e duzentos mil reais), prejudicando o bom andamento do cumprimento da avença. Consequentemente, partindo dessa linha de intelecção, a repactuação do preço, com a readequação da meta, no ano 2000, deveria ter observado que "o preço [do serviço fora] maior que o pactuado" com o recálculo da "meta estabelecida, com vistas a garantir que o Estado não fique prejudicado quanto à gestão correta dos recursos públicos". (Ofício 4183/DEQ/SPPE, eDOC 110, p. 58/59 do arquivo em pdf. e fls. 59/60 dos autos originais, grifo nosso) Em seguida, para se chegar no valor médio proporcional, deve-se calcular a média simples entre os valores per capita readequados para os anos de 1999 e 2001, replicando o resultado sobre o ano de 2000, da seguinte forma: ano de 1999, alcançou custo per capita, com recursos federais, de R$ 164,44; ano de 2001, custo per capita, com recursos federais, de R$ 165,47; média simples: R$ 164,44 + R$ 165,47= R$ 329,91 / 2 = R$ 164,95. Diante desse cenário, arbitro como razoável, suficiente e proporcional, aplicar para o ano de 2000, o custo per capita, com recursos federais, de R$ 164,95 (cento e sessenta e quatro reais e noventa e cinco centavos). Em razão de terem sido repassados apenas R$ 7.090.000,00 (sete milhões e noventa mil reais), a cargo da União, a meta readequada e correta, considerando o valor per capita de R$ 164,95, deveria ser de 42.983 (quarenta e duas mil, novecentos e oitenta e três) capacitações (42.982,72, com arrendondamento para cima), razão pela qual o Estado do Pará cumpriu a meta do ano 2000, por ter realizado capacitação de 43.865 pessoas. Por fim, totalizando as metas readequadas anuais – e corrigida a meta do ano 2000 –, alcança-se a meta global de 151.464 (cento e cinquenta e uma mil, quatrocentos e sessenta e quatro) pessoas a serem capacitadas [40.464 (1999) + 42.983 (2000 ora corrigida) + 56.455 (2001) + 11.562 (2002)]. Por outro lado, a meta efetivamente realizada pelo Estado do Pará alcançou a capacitação de 152.256 (cento e cinquenta e duas mil, duzentas e cinquenta e seis) pessoas [40.512 (1999) + 43.865 (2000) + 55.992 (2001) e 11.887 (2002), superando a meta global readequada de 151.464. Verifica-se, portanto, a partir de uma simples análise dos documentos constantes dos autos que, ao contrário do alegado pela União, houve erro no cálculo procedido por órgão deste Ente Federativo ao calcular a "meta readequada de acordo com o preço praticado a maior que o pactuado (descontada a taxa de evasão de 10%)", do ano de 2000, além de totalizar equivocadamente a meta global de treinamento. Em razão de a cobrança discutida nestes autos, no valor histórico, de R$ 1.994.984,56 [R$ 1.921.953,26 (2000) + R$ 73.031,30 (2001)] guardar correlação com a constatação, pela União, de que o Estado do Pará não teria cumprido a meta de treinamento de 12.636 pessoas [12.173 (2000) + 463 (2001)] e verificado o cumprimento das metas anual de 2000 e global de 1999, 2000, 2001 e 2002, tem-se como consequência a declaração de sua inexigibilidade. Diante do erro de cálculo procedido pela União (à época MTE) no ano 2000 e na desconsideração da totalização da meta global, considero que o Estado do Pará cumpriu as metas anual (2000) e global (somados os anos de 1999, 2000, 2001 e 2002) estabelecidas no convênio em tela, devendo ser declarado essa situação fático-jurídica, com a consequente exclusão do Ente subnacional de qualquer cadastro restritivo por esse motivo. Por fim, tal como salientado no tópico 3 acima, não será enfrentada ou decidida eventual nulidade do ato que resultou na rejeição da prestação de contas do convênio referido, mas tão somente a declaração do cumprimento da meta numérica de capacitação relativa ao ano de 2000, aliada ao cumprimento da meta global de treinamentos (somadas as metas realizadas dos anos 1999, 2000, 2001 e 2002), após os devidos reajustes considerados pela própria União, no âmbito administrativo, e nesta decisão, não se imiscuindo na análise da execução do convênio em si, tampouco nas conclusões do Tribunal de Contas da União nos procedimentos de tomada de contas especiais. 5) Honorários advocatícios Em relação aos honorários advocatícios, os critérios de arbitramento estão previstos no § 2º do art. 85 do CPC, a saber: "§ 2º. Os honorários serão fixados entre o mínimo de dez e o máximo de vinte por cento sobre o valor da condenação, do proveito econômico obtido ou, não sendo possível mensurá-lo, sobre o valor atualizado da causa, atendidos: I - o grau de zelo do profissional; II - o lugar de prestação do serviço; III - a natureza e a importância da causa; IV - o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço. (grifo nosso) (…) § 8º. Nas causas em que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o juiz fixará o valor dos honorários por apreciação equitativa, observando o disposto nos incisos do § 2º". (grifo nosso) Tendo em vista o valor atribuído à causa, correspondente ao montante de R$ 1.000,00 (mil reais), verifico que os honorários advocatícios resultariam em irrisório proveito econômico, o que autoriza o arbitramento em valores fixos, a teor do art. 85, § 8º, do novo CPC. Assim, fixo o valor dos honorários da presente ação cível originária em R$ 14.000,00 (quatorze mil reais), sopesando-se o tempo de tramitação (14 anos), a complexidade da causa e o trabalho desempenhado para a elaboração das peças, de acordo com as diretrizes do § 2º do art. 85 do CPC. Consequentemente, a União deverá arcar com os honorários advocatícios devidos ao (s) procurador (es) do Estado do Pará. 6) Conclusão Ante o exposto, julgo procedentes, em parte, os pedidos contidos nesta ação cível originária (art. 21, § 1º, RISTF) para: 1) declarar que houve o cumprimento pelo Estado-autor da meta numérica readequada de capacitação do ano 2000 e a soma as metas realizadas dos anos 1999, 2000, 2001 e 2002 do Convênio MTE/SEFOR/CODEFAT 21/99, com a consequente inexigibilidade da cobrança efetuada pela União a esse título e sob esse fundamento; 2) impedir a inclusão/manutenção do Estado do Pará nos cadastros de inadimplência em relação a tais fatos jurígenos descritos no item 1 acima, determinando à União a exclusão imediata de qualquer anotação negativa sob esse fundamento (sem qualquer interferência quanto às conclusões do Tribunal de Contas da União nos procedimentos de tomada de contas especiais); e 3) declarar prejudicados os agravos pendentes de análise. Condeno a União ao pagamento ao (s) procurador (es) do Estado do Pará, a título de honorários advocatícios, da quantia de R$ 14.000,00 (quatorze mil reais). Publique-se. Intimem-se. Brasília, 24 de outubro de 2019. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente
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