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4 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 0004762-29.2007.1.00.0000 PR - PARANÁ 0004762-29.2007.1.00.0000
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL, INTDO.(A/S) ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ
Publicação
DJe-128 25-05-2020
Julgamento
15 de Abril de 2020
Relator
Min. ROBERTO BARROSO
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_3948_fc96d.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 25 108

15/04/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.948 PARANÁ

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO E

OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO

PARANÁ

Ementa: DIREITO PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR

PRIVADA. DEPUTADOS ESTADUAIS. ESTADO PATROCINADOR.

IMPROCEDÊNCIA.

1. Ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei

Complementar nº 120/2007, do Estado do Paraná, que prevê a

instituição de regime de previdência complementar privada

para Deputados estaduais, com contrapartida da Assembleia

Legislativa. Lei complementar passível de controle de

constitucionalidade, pois a controvérsia constitucional foi

suscitada em abstrato. Preliminar rejeitada.

2. A Constituição prevê a criação de regimes de

previdência complementar tanto para os segurados do regime

geral (art. 202, CF) quanto para os servidores titulares de cargo

efetivo, vinculados aos regimes próprios (art. 40, §§ 14 a 16, CF).

Como exercentes de mandatos eletivos, os parlamentares não se

inserem no regime próprio, mas, sim, no regime geral e, por

isso, se submetem ao disposto no art. 202 da Carta Federal.

3. A lei complementar que regula o regime de previdência

privada, a que se refere o art. 202 e seu § 4º, destina-se à criação

de regras e princípios gerais a que todos os regimes devem

submeter-se, e foi cumprida com a edição das Leis

Complementares nº 108/2001 e nº 109/2001. Não há exigência

constitucional de que os planos de custeio e benefício sejam

feitos por lei complementar.

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 25 109

ADI 3948 / PR

4. A previdência complementar e o regime geral de

previdência social (RGPS) são regimes jurídicos diversos e

autônomos, com regramentos específicos em níveis

constitucional e infraconstitucional. Não há

inconstitucionalidade na concessão de benefício da previdência

complementar sem a existência de aposentadoria pelo regime

geral.

5. Não há vedação, em sede constitucional, para que entes

federativos sejam patrocinadores de entidades fechadas de

previdência privada, diante da previsão do § 4º do art. 202, da

CF/88. A Lei Complementar Estadual impugnada deixa clara a

determinação de instituição de plano de previdência que

observe o caráter facultativo, contributivo e suplementar, bem

como determina a observância de critérios que preservem o

equilíbrio financeiro e atuarial e assegurem financiamento por

meio de capitalização. Compatibilidade com a Constituição.

6. Demais impugnações relacionadas a matérias

disciplinadas em âmbito infraconstitucional dependem da

análise do regramento das LC nº 108/2001 e LC nº 109/2001 e

escapam ao controle concentrado.

7. Improcedência do pedido na ação direta, com a fixação

da seguinte tese: “Não há vedação, em sede constitucional, para que

entes federativos sejam patrocinadores de entidades fechadas de

previdência privada para parlamentares, diante da previsão do § 4º do

art. 202, da CF/88. Impugnações aos respectivos planos de custeio e

benefício relacionadas a matérias disciplinadas nas LC nº 108/2001 e

LC nº 109/2001 possuem natureza infraconstitucional.”

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, por seu Tribunal Pleno, em Sessão Virtual, na

conformidade da ata de julgamento, por unanimidade de votos, em julgar

improcedente a ação direta, nos termos do voto do Relator. Não

participou deste julgamento, por motivo de licença médica no início da

sessão, o Ministro Celso de Mello (art. 2º, § 5º, da Res. 642/2019).

2

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 25 110

ADI 3948 / PR

Brasília, 3 a 14 de abril de 2020.

MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - RELATOR

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 25 111

15/04/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.948 PARANÁ

RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO E

OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO

PARANÁ

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (Relator) :

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com

pedido cautelar, ajuizada em 29.08.2007 pelo Conselho Federal da Ordem

dos Advogados do Brasil - CFOAB, que pleiteia a declaração de

inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 120, de 12 de julho de

2007, do Estado do Paraná, que instituiu o plano facultativo contributivo

e suplementar de previdência dos Deputados Estaduais. Confira-se o teor

da legislação impugnada:

“Art. 1º A Assembleia Legislativa do Estado do

Paraná instituirá Plano de Previdência Social aos

Deputados Estaduais, que compreenderá:

I - aposentadoria voluntária, por idade e tempo de

contribuição;

II - aposentadoria por invalidez permanente; e

III - pensão por morte.

Art. 2º O Plano de Previdência, de que trata esta Lei

Complementar, terá caráter facultativo, contributivo e

suplementar aos respectivos benefícios assegurados pelo

Regime de Previdência ao qual o Deputado esteja

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 25 112

ADI 3948 / PR

obrigatoriamente vinculado.

Parágrafo Único. A Resolução da Assembleia

regulamentará os respectivos Planos de Custeio e de

Benefício, o qual deverá ser elaborado por consultoria

especializada e poderá ser gerido por Entidade de

Previdência Privada, com observância de critérios que

preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e assegurem

financiamento por meio de capitalização.

Art. 3º A aposentadoria voluntária de que trata o

inciso I, do art. 1º, será devida ao Deputado que:

I - conte com, no mínimo, 60 (sessenta) anos de

idade;

II - o exercício de 05 (cinco) legislaturas;

III - 35 (trinta e cinco) anos de contribuição ao

Regime Previdenciário a que estiver obrigatoriamente

vinculado, se do sexo masculino, ou 30 (trinta) anos, se do

sexo feminino.

§ 1º O valor dos benefícios estabelecidos no caput

deste artigo e a respectiva contribuição deverão ser

calculados tomando-se por base o total de subsídios fixado

para os Deputados Estaduais.

§ 2º A base de cálculo do benefício, na data da

concessão, será obtida pela média dos subsídios utilizados

como base de contribuição durante a vinculação do

participante ao Plano, atualizadas monetariamente, por

índice de inflação a ser regulamentado.

§ 3º A renda mensal inicial de aposentadoria integral

estabelecida no caput do artigo corresponderá a 85%

(oitenta e cinco por cento) da base de cálculo de benefício

descrita no parágrafo anterior.

§ 4º Observado o disposto no art. 9º, faculta-se a

opção pela aquisição de benefício proporcional aos anos

de exercício de mandato, tendo como meta de benefício

uma reposição máxima equivalente a 85% (oitenta e cinco

por cento) da base de cálculo do benefício fixado para os

Deputados Estaduais neste Plano.

2

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 25 113

ADI 3948 / PR

§ 5º A aquisição proporcional anual do benefício

corresponderá a 4,25% (quatro vírgula vinte e cinco por

cento) da base de cálculo do benefício, na data do

requerimento.

§ 6º Para fins de contagem de tempo de exercício de

mandato é facultada ao segurado a averbação do tempo

correspondente aos mandatos eletivos municipais ou

federais, integralizando as contribuições dos respectivos

períodos.

Art. 4º Para os benefícios decorrentes de eventos de

risco, o plano deverá assegurar um valor mínimo

equivalente a, pelo menos, 17% (dezessete por cento) do

valor da base de cálculo do benefício do Deputado

Estadual.

Art. 5º Em caso de morte, observado o disposto no

artigo anterior, o plano deverá assegurar, aos dependentes

do segurado, uma pensão mensal equivalente a:

a) 70% do benefício de aposentadoria calculado

conforme trata o art. 3º, desta Lei Complementar, para o

parlamentar que falecer no exercício do mandato;

b) 70% da aposentadoria que estiver sendo paga ao

ex-parlamentar.

§ 1º São dependentes do segurado:

I - o cônjuge ou o convivente;

II - o filho menor de 21 anos ou inválido.

§ 2º A condição de dependente deverá subsistir

quando do evento gerador do benefício, não se admitindo

inscrição em face de condição superveniente.

§ 3º Cessa o pagamento do benefício em relação ao

cônjuge ou convivente, que contrair núpcias ou constituir

nova união estável, bem como o filho ou tutelado que

atingir a idade prevista no artigo.

Art. 6º Poderá figurar como segurado do Plano de

Previdência, o Deputado Estadual no exercício do

mandato ou licenciado para o exercício de cargo ou função

pública, desde que continue contribuinte desse Plano de

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 25 114

ADI 3948 / PR

Previdência.

§ 1º Para figurar na condição de segurado, o

parlamentar deverá formalizar expressa adesão ao plano,

vertendo a respectiva contribuição.

§ 2º Observado o disposto no art. 9º, o ex-Deputado

Estadual poderá manter a condição de segurado desde

que, opte por manter sua contribuição, acrescida da cota

parte que seria devida pela Assembleia Legislativa.

§ 3º O suplente de Deputado Estadual, no exercício

temporário do mandato, observado o disposto no art. 9º,

não poderá figurar na condição de segurado do Plano de

Previdência de que trata esta Lei Complementar.

§ 4º O suplente de Deputado que se efetivar no

mandato, poderá contar o tempo de exercício temporário

no parlamento, desde que contribua para o Plano de

Previdência pelo período que integralizar, com os valores

de contribuição vigentes à data da solicitação.

§ 5º Aos suplentes da legislatura a que se refere o

artigo 9º dessa lei, e que tenham exercido mandato

ininterruptamente por mais de 01 (um) ano, será

assegurado os mesmos direitos e deveres.

Art. 7º A contribuição mensal do segurado e a

respectiva contrapartida da Assembleia Legislativa serão

calculadas mediante aplicação de alíquota, fixada no

Plano de Custeio de que trata o parágrafo único, do art. 2º,

desta Lei Complementar, incidente sobre o subsídio do

Deputado Estadual.

Parágrafo Único - Ressalvada a contrapartida da

Assembleia Legislativa e alcançado o equilíbrio atuarial,

não serão aportados recursos para suprir eventuais

insuficiências financeiras em razão da inadimplência dos

seus segurados.

Art. 8º A Assembleia Legislativa regulamentará esta

Lei Complementar, mediante resolução, no prazo de

noventa dias da data de publicação desta lei.

§ 1º Observado o disposto no parágrafo único, do art.

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 25 115

ADI 3948 / PR

2º, desta Lei Complementar, a Resolução de que trata o

artigo deverá constituir um Conselho Gestor e um

Conselho Fiscal, integrados por segurados.

Art. 9º Será resgatado pela Assembleia Legislativa do

Paraná aos Segurados da 15a Legislatura em diante, como

tempo de contribuição ao Plano de Previdência, para fins

de concessão de benefícios dele decorrentes, o período de

mandato parlamentar compreendido entre a Lei nº 6.639

de 1974 e o ingresso ao presente Plano, conforme o artigo

2º da Lei nº 9.498 de 1990 bem como o Art. 4o da Emenda

Constitucional nº 20 de 1998.

§ 1º O resgate de que trata este artigo poderá incluir

a inscrição de ex-parlamentares, desde que optem por

aderir e contribuir com o Plano de Previdência de que

trata esta Lei Complementar.

§ 2º O resgate de que trata este artigo, a cargo da

Assembleia Legislativa, deverá se dar de modo

proporcional e equivalente ao resgate solicitado pelo

parlamentar ou ex-parlamentar.

§ 3º Na hipótese de que o resgate de legislatura

passada propicie o cumprimento das carências

estabelecidas, nesta Lei Complementar, para efeito de

fruição da aposentadoria voluntária, esta só poderá ser

deferida ante a expressa renúncia do parlamentar à

percepção de eventual benefício pago ou devido pela

Assembleia Legislativa por sua condição de ex-segurado

do extinto Fundo de Previdência do Parlamentar - FEPPA.

§ 4º O Plano de Custeio de que trata o parágrafo

único, do art. 2º, desta Lei Complementar, deverá

estabelecer os critérios de contribuição para efetivação do

resgate de que trata este artigo.

§ 5º O valor das obrigações atuariais de Serviço

Passado, com critério e data de corte retroativo a ser

definido, será coberto à vista.

§ 6º Excepcionalmente, o valor a que se refere o

parágrafo anterior poderá ser financiado atuarialmente no

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 25 116

ADI 3948 / PR

tempo futuro, não podendo, entretanto, o pagamento do

valor financiado, superar 50% (cinquenta por cento) do

valor devido e o prazo máximo previsto para Planos

Complementares de Entidades Fechadas de Previdência

Privada.

Art. 10 Ressalvadas as hipóteses de pensão, os

benefícios de que trata esta Lei Complementar não

poderão ser recebidos cumulativamente com o subsídio

decorrente do exercício da atividade parlamentar na esfera

federal, estadual ou municipal, ou com remuneração paga

pelo exercício de função pública no âmbito das

administrações federal, estadual ou municipal.

Art. 11 O Plano Previdenciário terá previsão no

orçamento da Assembleia Legislativa para o exercício de

2007, e correrão por conta da dotação orçamentária

0101.01031272.000 - Processo Legislativo na natureza de

despesa 33504100 para a instituição do disposto nesta lei.

Art. 12 Fica o Poder Legislativo autorizado a abrir

créditos adicionais suplementares e especiais, bem como a

readequar o orçamento dos exercícios subsequentes,

necessários à implementação do objeto desta Lei

Complementar, utilizando como crédito as formas

previstas na Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964.

Art. 13 A Assembleia Legislativa, no prazo de 30 dias

da publicação do regulamento deverá adotar as medidas

necessárias para aportar os recursos, em conta bancária

específica, para atendimento das disposições contidas

nesta lei.

Art. 14 O prazo para requerer inscrição ao Plano de

Previdência será de no máximo 60 dias da publicação do

Regulamento, autorizando nesse ato, expressamente, o

desconto em folha de pagamento das contribuições

devidas ou débito em conta corrente.

Parágrafo Único - Considerar-se-á inadimplente para

com o Plano o segurado que deixar de contribuir por mais

de 90 (noventa) dias.

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 25 117

ADI 3948 / PR

Art. 15 Constituirá recurso ao Plano objeto dessa lei,

além dos já enumerados, os valores provenientes do INSS

- Instituto Nacional da Seguridade Social, oriundos do

pagamento indevido de contribuição dos exercentes de

mandato eletivo, conforme ADIN nº 351.717-1-Paraná.

Art. 16 Esta lei complementar entrará em vigor na

data de sua publicação”.

2. A requerente sustenta que o ato normativo impugnado

viola o art. 202 da Constituição Federal. Em síntese, alega que a lei é

inválida porque: (i) permite a concessão de complementação de

aposentadoria de parlamentar advinda do regime geral ou de outro

regime, até o valor de 85% do subsídio percebido na Assembleia

Legislativa, sem prévia contribuição para a previdência complementar;

(ii) autoriza a definição do plano de custeio e benefício por simples

resolução da Assembleia Legislativa, sem lei complementar; e (iii) admite

que a complementação seja concedida de forma autônoma, sem a

aposentadoria pelos regimes geral ou próprio de previdência.

3. O Ministro Joaquim Barbosa submeteu o feito ao rito do

art. 12 da Lei nº 9.868/1999.

4. Às fls. 29-30, o Conselho Federal da OAB juntou cópia de

certidão que registra o referendo, pelo Conselho Pleno, da deliberação da

Diretoria daquela entidade relativa à propositura desta ação.

5. A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná prestou

informações em 01.10.2007 (fls. 34-49), afirmando, em sede preliminar 1 : (i)

o descabimento da ação direta, tendo em vista que o ato normativo não

seria uma lei em sentido material, mas simples ato executivo que veicula

formulação preliminar, paramétrica, que contém um comando para que a

1 As informações também questionavam a ausência de decisão colegiada do Conselho

Federal da OAB quanto à propositura da ação. Posteriormente, porém (fls. 94), a Assembleia

Legislativa pediu a desconsideração dessa preliminar tendo em vista a petição de fls. 29-30.

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 25 118

ADI 3948 / PR

Assembleia Legislativa providencie a instituição de plano de benefícios; e

(ii) o caráter genérico das razões da inicial, que apontariam de forma

imprecisa os alegados vícios de inconstitucionalidade .

6. No mérito, afirma que: (i) as exigências do art. 202 da

Constituição serão observadas pelo plano de custeio a ser elaborado; (ii) a

definição do que seria “contribuição normal” da entidade pública para os

fins do art. 202, § 3º, da Carta Federal teria sede infraconstitucional (Lei

Complementar Federal nº 109/2001, art. 19, parágrafo único, I); (iii) as leis

complementares a que se refere o art. 202 da Constituição seriam

diplomas federais (no caso, além da citada LC nº 109/2001, a LC nº

108/2001); (iv) o regime da lei impugnada não seria autônomo, e sim

complementar ao regime de previdência a que o Deputado estivesse

vinculado.

7. Em 13.11.2007, a Advocacia-Geral da União (fls. 53-77) se

manifestou no sentido da improcedência do pedido. Em sua avaliação, a

edição da Lei Complementar Federal nº 108/2001 teria possibilitado a

constituição de regimes complementares, pelos entes federativos, em

benefício dos seus agentes vinculados ao regime geral de previdência

social (o que incluiria os detentores de mandato eletivo). Para a AGU, a

lei impugnada teria criado plano facultativo, contributivo e suplementar,

atendendo às exigências pertinentes. Afirma, ainda, que a lei asseguraria

a correspondência entre as contribuições dos segurados e os benefícios a

serem concedidos. Alega, por fim, que a autonomia do regime

complementar teria fundamento constitucional, bem como que a

exigência de lei complementar teria sido satisfeita com a edição dos

diplomas federais.

8. Em 20.11.2008, a Procuradoria-Geral da República (fls. 81-85) opinou no sentido do não-conhecimento da ação, sob o fundamento

de que o parâmetro de controle, no caso, seria a legislação federal

pertinente.

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 25 119

ADI 3948 / PR

9. É o relatório. Distribuam-se cópias aos Senhores Ministros

(Lei nº 9.868/1999, art. ).

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 25 120

15/04/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.948 PARANÁ

V O T O

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (Relator) :

I. Cabimento da ação direta

1. De início, rejeito a preliminar suscitada pela Procuradoria-Geral da República. Os requisitos necessários ao conhecimento da ação

direta devem ser aferidos in statu assertionis. Aplicando ao caso em tela,

isso significa que a ação só não poderia ser conhecida se a argumentação

do requerente se baseasse na incompatibilidade da lei impugnada em

relação a outro diploma infraconstitucional. Mas não foi esse o caso: as

teses da petição inicial remetem diretamente à Constituição Federal,

alegando violação ao seu art. 202, razão pela qual não se pode deixar de

conhecer da ação. Se as normas constitucionais invocadas não oferecerem

apoio ao pedido do requerente, o caso será de improcedência, e não de

não-conhecimento.

2. Rejeito, também, as preliminares suscitadas pela

Assembleia Legislativa do Estado do Paraná. Segundo argui, a Lei

Complementar estadual nº 120/2007 não poderia ser objeto de controle de

constitucionalidade, pois é simples ato normativo, sem generalidade e

abstração, que contém um comando para que a Assembleia Legislativa

providencie a instituição de plano de benefícios.

3. A ação direta de inconstitucionalidade apenas é admissível

quando proposta contra lei ou ato normativo federal ou estadual, não

sendo possível seu ajuizamento contra ato administrativo de efeito

concreto e desprovido, portanto, de caráter normativo, generalidade e

abstração. Analisando-se a jurisprudência deste STF sobre o tema,

verifica-se que a Corte não mais considera as leis de efeito concreto

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 25 121

ADI 3948 / PR

inidôneas para o controle abstrato de normas. Ao julgar a ADI 4.048, de

relatoria do Min. Gilmar Mendes, o Plenário do STF concedeu medida

cautelar para admitir que leis orçamentárias também sejam objeto de

controle concentrado, modificando sua jurisprudência, e definiu que “o

Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de

fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando

houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em

abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou

abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas

orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade.”

4. Dessa forma, com fundamento na jurisprudência desta

Corte, cabe o controle de constitucionalidade da LC nº 120/2007 porque

há uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato. Trago à baila,

ainda, a decisão do Superior Tribunal de Justiça no AgRg no AI nº

1.228.432, de relatoria da Min. Maria Isabel Galotti, proferida na ação

popular em face do Estado do Paraná e da Assembleia Legislativa do

Estado, postulando a declaração de nulidade da mesma LC nº 120/2007. A

conclusão de que a Lei Complementar em apreço não é lei de efeitos

concretos restou bem explicada em excerto da decisão que transcrevo:

“Além disso, certo é que a discussão da

constitucionalidade em tese da Lei Complementar Estadual em

referência é inadmissível na ação popular, sob pena de

usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal.

(...)

Nas contra-razões recursais, o Agravado menciona que

um dos efeitos concretos da Lei Complementar consistiria na

inclusão no orçamento de valores destinados à sua criação. No

mesmo sentido são as informações do Juízo "a quo" e o parecer

da douta Procuradoria de Justiça.

Entretanto, a própria necessidade de inclusão em lei

orçamentária de valores destinados à formação do fundo de

previdência complementar demonstra que a Lei

Complementar em referência não apresenta, por si, efeitos

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 25 122

ADI 3948 / PR

concretos pois depende de ampla regulamentação legal e

infralegal . Dependerá a referida Lei Complementar de

integração pela legislação ordinária, especificamente por lei

orçamentária ou lei de abertura de créditos adicionais ainda

inexistentes. Estas sim teriam efeitos concretos e poderiam ser

objeto de ação popular.

Suscita a Procuradoria de Justiça que os artigos 11 e 12

estariam aptos a produzir efeitos pecuniários, abastecendo de

recursos públicos a conta bancária da PREVIDEPAR.

A alegação é inconsistente na medida em que o artigo 11 da Lei

Complementar nº 120/07 estabelece a necessidade de inclusão

do Plano Previdenciário em lei orçamentária. Essa norma,

efetivamente, não liberou qualquer recurso público, como

defende a douta Procuradoria de Justiça, limitando-se a

prescrever como se daria o ingresso destes recursos. Por sua

vez, o artigo 12 prevê a possibilidade de abertura de créditos

adicionais, evento que também dependerá de lei orçamentária.

Prova de que a Lei Complementar nº 120/2007 não apresenta

efeito concreto é o seu artigo 8º, que dispõe que a Assembléia

Legislativa a regulamentará por resolução a constituição de

um Conselho Gestor e de um Conselho Fiscal.

(...)

Além disso, o plano de previdência complementar

previsto na Lei Complementar Estadual questionada deverá,

por evidente, observar o disposto na Lei Complementar

Federal nº 109/2001 , que estabelece a realização de diversos atos

concretos que devem ser realizados para que o fundo de

previdência complementar seja, efetivamente, instituído (...)”

(grifei)

5. Inequívoco, portanto, o conhecimento da ação direta de

inconstitucionalidade em face da LC 120/2007.

6. No que concerne à alegação da Assembleia Legislativa,

formulada em sede preliminar, no sentido de que as razões da inicial

apontariam de forma imprecisa os vícios de inconstitucionalidade, trata-3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 25 123

ADI 3948 / PR

se de matéria que, da forma como foi suscitada, exige o exame do mérito,

devendo nele ser apreciada.

7. Passo, então, ao mérito da ação.

II. Mérito

8. A Constituição prevê a criação de regimes de previdência

complementar tanto para os segurados do regime geral (art. 202, CF)

quanto para os servidores titulares de cargo efetivo, vinculados aos

regimes próprios (art. 40, §§ 14 a 16, CF). Como exercentes de mandatos

eletivos, os parlamentares não se inserem no regime próprio, mas, sim, no

regime geral e, por isso, se submetem ao disposto no art. 202 da Carta

Federal. Confira-se o que prevê o dispositivo, no que interessa ao caso em

apreço:

“Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter

complementar e organizado de forma autônoma em relação ao

regime geral de previdência social , será facultativo , baseado

na constituição de reservas que garantam o benefício

contratado , e regulado por lei complementar . (Redação dada

pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

(...)

§ 3º. É vedado o aporte de recursos a entidade de

previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal e

Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas,

sociedades de economia mista e outras entidades públicas,

salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em

hipótese alguma, sua contribuição normal poderá exceder a

do segurado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de

1998)

§ 4º. Lei complementar disciplinará a relação entre a

União, Estados, Distrito Federal ou Municípios , inclusive suas

autarquias, fundações, sociedades de economia mista e

empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 25 124

ADI 3948 / PR

patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada,

e suas respectivas entidades fechadas de previdência privada.

(Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

(...)” (sem grifo no original)

9. Esse conjunto normativo é que corresponde ao parâmetro

de controle a ser observado na presente ação direta. Analisando a

matéria, concluo que a interpretação dessas disposições conduz à

improcedência do pedido.

10. Em primeiro lugar, as leis complementares que regulam o

regime de previdência privada a que se refere o art. 202, caput, da

Constituição e seu § 4º, destinam-se à criação de regras e princípios gerais

a que todos os regimes de previdência privada devem submeter-se. Tal

exigência legal foi cumprida com a edição da Lei Complementar nº

108/2001, que dispõe sobre a relação entre a União, os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios, suas autarquias, fundações, sociedades de

economia mista e outras entidades públicas e suas respectivas entidades

fechadas de previdência complementar, bem como da Lei Complementar

nº 109/2001, que dispõe sobre o Regime de Previdência Complementar.

11. Desta forma, não há a inconstitucionalidade alegada pela

requerente, especialmente em relação ao art. 2º, parágrafo único e 7º, da

LC nº 120/2007, pois não há exigência constitucional de que o plano de

custeio e benefício seja feito por lei complementar. Nesse mesmo sentido

se pronunciaram a Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da

República.

12. Em segundo lugar, deve-se ter cuidado com o uso do

termo complementar constante no caput do art. 202 da CF, ao tratar do

regime de previdência privada. O caráter complementar do regime – leia-se,

suplementar - significa a constituição de reservas que garantam o

benefício contratado, sem dependência em relação ao regime geral de

previdência. Cumpre observar, ainda, que a previdência complementar e

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 25 125

ADI 3948 / PR

o regime geral de previdência social são regimes jurídicos diversos e

autônomos, com regramentos específicos em nível constitucional e

infraconstitucional, por isso a autonomia prevista no caput do citado art.

202. Nessa sentido, a previdência complementar possui existência,

administração e benefícios que não dependem do regime geral.

13. Embora a legislação infraconstitucional não sirva como

parâmetro de constitucionalidade, trago-a como reforço argumentativo.

Com efeito, a LC nº 109/2001, no § 2º do art. 68, não deixa dúvidas acerca

da autonomia ao dispor: “A concessão de benefício pela previdência

complementar não depende da concessão de benefício pelo regime geral de

previdência social”.

14. A requerente questiona a constitucionalidade da íntegra da

LC nº 120/2007, sob o fundamento de que a concessão de benefício de

previdência complementar não pode ocorrer de forma autônoma, sem a

prévia aposentadoria pelos regimes geral ou próprio de previdência.

Delimitada a interpretação do termo “complementar” constante no caput

do art. 202 da CF, inequívoca a rejeição da argumentação da requerente.

15. Em terceiro lugar, observa-se que o restante da

argumentação deduzida pela requerente centra-se na

inconstitucionalidade dos arts. 1º, 3º, 4º, 5º e 6º da LC 120/2007, sob o

fundamento principal de que todos os benefícios previstos nestes artigos

seriam custeados por meio do aporte de recursos, em quantidade elevada,

do Estado do Paraná, pois não haveria a necessária constituição de

reservas. Tais dispositivos violariam, no seu entender, o art. 202 da CF, em

especial a proibição de seu § 3º, que veda o aporte de recursos à entidade

de previdência privada pelo Estado, salvo na qualidade de patrocinador,

situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá

exceder a do segurado.

16. Enfatiza a requerente que a lei impugnada permite que o

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 25 126

ADI 3948 / PR

parlamentar, que contribuiu por 35 anos para o regime geral ou próprio,

caso seja servidor público efetivo, receba aposentadoria do regime de

previdência complementar pelo valor de 85% da média dos subsídios

percebidos na Assembleia Legislativa, sem prévia contribuição para a

previdência complementar, desde que tenha mais de 60 anos e 5

legislaturas.

17. Antes de adentrar na discussão sobre este terceiro tópico, é

preciso verificar o regime previdenciário a que se encontram vinculados

os deputados estaduais do Paraná. Como exercentes de mandato eletivo e

não tendo o Estado do Paraná criado regime próprio aplicável

especificamente a eles – à semelhança do Plano de Seguridade Social dos

Congressistas (PSSC), criado pela Lei nº 9.506/1997 - os parlamentares

estaduais se inserem no regime geral, conforme previsto nos arts. 40, § 14

e 201 da CF, facultado-lhes a filiação no regime de previdência

complementar privada disposto no art. 202 da Constituição.

18. Cumpre destacar, por oportuno, a superveniência de fato

legislativo relevante no plano nacional, a alterar o cenário em que estava

inserido o regime de previdência aplicável a alguns titulares de mandato

eletivo. Refiro-me, no particular, à aprovação pelo Congresso Nacional da

Emenda à Constituição nº 103/2019, que dispõe em seu art. 14:

“Art. 14. Vedadas a adesão de novos segurados e a

instituição de novos regimes dessa natureza , os atuais

segurados de regime de previdência aplicável a titulares de

mandato eletivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios poderão, por meio de opção expressa

formalizada no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contado da

data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, retirarse dos regimes previdenciários aos quais se encontrem

vinculados.” (grifei)

19. Infere-se da redação da emenda que é vedada a instituição

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 25 127

ADI 3948 / PR

de novos regimes similares ao Plano de Seguridade Social dos

Congressistas (PSSC), bem como a adesão de novos parlamentares,

confirmando-se a regra de que os titulares de mandato eletivo vinculamse ao regime geral de previdência social, na forma do art. 40, § 13 da CF.

20. Destaco, ainda, que não há vedação, em sede

constitucional, para que entes federativos sejam patrocinadores de plano

de benefícios previdenciários perante entidades fechadas de previdência

privada, diante da previsão do § 4º do citado art. 202. Aliás, a LC nº

108/2001 disciplina justamente a relação entre entes federativos, suas

autarquias, fundações, sociedades de economia mista e outras entidades

públicas e suas respectivas entidades fechadas de previdência

complementar, permitindo a instituição de previdência privada para as

diversas espécies de segurados vinculados ao regime geral de previdência

social. Não há, como se percebe, distinção no caso de segurados agentes

políticos.

21. Sobre a relação entre o ente público (União, Estados,

Distrito Federal ou Municípios) e os segurados participantes do plano,

disciplinada na LC nº 108/2001, bem como sobre a necessidade de

fiscalização e controle das atividades da entidade de previdência privada

por órgãos específicos, destaca a doutrina:

“Em sintonia com a ordem jurídica estabelecida no art. 202

da Constituição Federal, a Lei Complementar nº 108/2001

regulamentou, como salientado, o regime de previdência

privada com patrocínio público, o qual deverá se nortear pelas

regras e princípios gerais previstos na Lei Complementar nº

109/2001.

(...)

Assim, mesmo os entes públicos, enquanto

patrocinadores, devem obediência às diretrizes compatíveis da

Lei Complementar nº 109/2001, as quais asseveram que a

normatização, coordenação, supervisão, fiscalização e controle

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 25 128

ADI 3948 / PR

das atividades das entidades de previdência privada

complementar serão realizados por órgão ou órgãos regulador

e fiscalizador.” (Rocha, Leonardo Vasconcellos et al. O patrocínio

público na previdência complementar fechada. Bahia: Ed.

Juspodivm, 2013, pp.11 e 25)

22. Feitos estes esclarecimentos, verifica-se que a LC 120/2007

é harmônica com as exigências do art. 202 da Constituição, destacadas no

início desta decisão. A previsão do art. 2º da Lei estadual comprova esta

conclusão:

“O Plano de Previdência, de que trata esta Lei

Complementar, terá caráter facultativo, contributivo e

suplementar aos respectivos benefícios assegurados pelo

Regime de Previdência ao qual o Deputado esteja

obrigatoriamente vinculado.

Parágrafo Único - A Resolução da Assembleia

regulamentará os respectivos Planos de Custeio e de Benefício,

o qual deverá ser elaborado por consultoria especializada e

poderá ser gerido por Entidade de Previdência Privada, com

observância de critérios que preservem o equilíbrio financeiro

e atuarial e assegurem financiamento por meio de

capitalização.” (grifei)

23. A leitura do dispositivo deixa clara a determinação legal

de instituição de plano de previdência que observe o caráter facultativo,

contributivo e suplementar. E mais: determinou a observância de critérios

que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, como determina a norma

constitucional, e assegurem financiamento por meio de capitalização.

24. O art. 3º da Lei estadual, por sua vez, em seu § 1º, dispõe

sobre o valor da contribuição. Da mesma forma, o art. 6º exige que, para

figurar como segurado do Plano de Previdência, o Deputado Estadual no

exercício do mandato ou licenciado para o exercício de cargo ou função

pública, continue contribuinte desse Plano; e o art. 7º dispõe sobre a

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 25 129

ADI 3948 / PR

contribuição mensal do segurado e a respectiva contrapartida da

Assembleia, que terão a alíquota fixada no Plano de Custeio. Como

observado pela Advocacia-Geral da União, não se pode dizer, apenas com

base na leitura dos dispositivos, que os benefícios previstos na lei

impugnada, em especial em seu art. 1º, serão concedidos sem prévia

contribuição para a previdência complementar e nem que serão custeados

por meio do aporte desproporcional de recursos pelo Estado do Paraná

por insuficiência da constituição de reservas. Tampouco se pode afirmar

que o patrocinador realizará contribuição normal que excede a do

segurado.

25. Com efeito, a constituição de reservas no regime de

previdência privada complementar é feita utilizando-se de cálculos

embasados em estudos de natureza atuarial que prevejam as despesas e

garantam o respectivo custeio em longo prazo. A presente ação

constitucional representa, nesse cenário, judicialização precoce da

matéria, uma vez que sequer é embasada em estudos de natureza

financeira e atuarial.

26. Não há, assim, qualquer incompatibilidade entre a LC

120/2007 e o art. 202 da CF. Com efeito, a lei impugnada reproduz a

exigência constitucional de facultatividade, contributividade e autonomia

da previdência privada, assim como de constituição de reservas e

consequente preservação do equilíbrio financeiro e atuarial pelo Plano de

Previdência.

27. A discordância da requerente em relação às espécies de

benefícios, a quem tem a qualidade de segurado, à forma de cálculo da

renda mensal do benefício e ao valor da sua base de cálculo, assim como

quanto ao valor da contribuição mensal do segurado e a contrapartida do

patrocinador (arts. 1º, 3º, 4º, 5º e 6º da LC 120/2007) relaciona-se a

matérias disciplinadas em âmbito infraconstitucional e depende da

análise do regramento legal. Cabe verificar, portanto, fora do controle

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 25 130

ADI 3948 / PR

concentrado de constitucionalidade, a compatibilidade com as LCs 108 e

109 de 2001, que cuidam da regulamentação do funcionamento dos

planos de previdência complementar privados.

28. Não ignoro a preocupação da requerente com o gasto de

recursos do Estado do Paraná e a sua intenção de preservar as finanças

públicas ao ajuizar a presente ADI. No entanto, ainda que se pudesse

admitir que as disposições dos arts. 1º, 3º, 4º, 5º e 6º da LC 120/2007

afetam desproporcionalmente o erário estadual, esta conclusão decorreria

da análise dos dispositivos infraconstitucionais, escapando ao controle

concentrado.

29. Ademais, é necessária autorização específica para que a

entidade de previdência complementar possa operar, bem como exige-se

que o órgão regulador e fiscalizador fixe padrões mínimos de segurança

econômico-financeira e atuarial, com fins específicos de preservar a

liquidez, a solvência e o equilíbrio dos planos de benefícios, isoladamente, e

de cada entidade de previdência complementar, no conjunto de suas

atividades (arts. 6º, 7º e 18 da LC 109/2001).

30. A necessidade de observância dos passos acima antes de o

Plano de Previdência entrar em operação é confirmada pelo Projeto de

Lei 544/2008, apresentado perante a Assembleia Legislativa do Paraná

para alterar a redação da Lei impugnada nesta ADI. Segundo consta na

justificativa do citado projeto, encaminhou-se ao Ministério da

Previdência uma solicitação de instituição do plano de previdência, com

fundamento na LC 120/2007, ocasião em que a Secretaria de Previdência

Complementar sugeriu algumas “alterações na lei, para melhor

adequação à legislação federal existente supracitada, para então, posterior

aprovação e regular tramitação do plano”. Em razão disso, foi elaborado

o PL 544/2008, efetuando as alterações sugeridas na LC 120/2007[1], o

qual foi aprovado em Plenário, recebeu sanção tácita do Governador,

porém, não foi promulgado pelo Presidente da Assembleia[2].

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 25 131

ADI 3948 / PR

31. Como não houve promulgação pelo Presidente da

Assembleia desta segunda lei, que trouxe as alterações sugeridas pela

Secretaria de Previdência Complementar, não há que se cogitar de

revogação da LC 120/2007, pois aquela sequer entrou em vigor (art. 1º,

Decreto nº 4.657/1942 – Lei de introdução às normas do direito brasileiro).

Mantém-se vigente em sua integralidade a lei objeto desta ADI.

32. Diante dessas considerações, entendo que não há

impedimento constitucional à criação de previdência complementar

privada para parlamentares, na forma da fundamentação acima. Não há,

portanto, inconstitucionalidade na LC 120/2007.

III. Conclusão

33. Por todo o exposto, voto no sentido da improcedência do

pedido na ação direta, com a fixação da seguinte tese: “Não há vedação, em

sede constitucional, para que entes federativos sejam patrocinadores de entidades

fechadas de previdência privada para parlamentares, diante da previsão do § 4º

do art. 202, da CF/88. Impugnações aos respectivos planos de custeio e benefício

relacionadas a matérias disciplinadas nas LC nº 108/2001 e LC nº 109/2001

possuem natureza infraconstitucional”.

[1] Projeto de Lei 544/2008 da Assembleia Legislativa do Paraná.

[2] Trâmite da proposição disponível na página eletrônica da

Assembleia Legislativa do Paraná.

12

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-15/04/2020

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 25 132

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.948

PROCED. : PARANÁ RELATOR : MIN. ROBERTO BARROSO

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO (18958/DF, 167075/MG,

2525/PI) E OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO (19979/DF)

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou improcedente a

ação direta, nos termos do voto do Relator. Não participou deste

julgamento, por motivo de licença médica no início da sessão, o

Ministro Celso de Mello (art. 2º, § 5º, da Res. 642/2019).

Plenário, Sessão Virtual de 3.4.2020 a 14.4.2020.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de

Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen

Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e

Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/865407996/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-3948-pr-parana-0004762-2920071000000/inteiro-teor-865408007

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