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17 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA: ACO 3173 MT - MATO GROSSO XXXXX-12.2018.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. GILMAR MENDES
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Decisão

Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado de Mato Grosso e pelo Instituto de Terras do Mato Grosso (Intermat) em face da União, com a finalidade de impedir ou cancelar definitivamente a inscrição do Estado-autor no Cauc/Siafi/Cadin, em razão de supostas irregularidades no Convênio 003/2007 (605686/2007). Os autores narram que celebraram o referido convênio, por intermédio da Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministério das Cidades, tendo por objeto: "(...) a promoção de medidas de apoio à regularização fundiária de 10.000 (dez mil) domicílios ocupados por famílias com renda de até 5 (cinco) salários mínimos, em assentamentos precários de municípios do Estado de Mato Grosso, por meio do desenvolvimento de diagnóstico preliminar em cada município, da realização de levantamentos físicos e sociais básicos nos assentamentos e da elaboração do projeto de regularização fundiária dos imóveis em favor das famílias mencionadas". (eDOC 1, p. 2) Relatam que, para a execução do convênio, deveriam ser aportados R$ 1.713.176,00 (um milhão, setecentos e treze mil, cento e setenta e seis reais), sendo R$ 1.535.999,00 (um milhão, quinhentos e trinta e cinco mil, novecentos e noventa e nove reais) de responsabilidade da União e o restante a título de contrapartida pelo Intermat. Informam ter o Intermat prestado contas do convênio, porém a unidade técnica do órgão responsável, amparada pela Nota Técnica 36/2017/DAFU/SNDU-MCIDADES, teria se manifestado pela reprovação total daquelas após ter constatado que não houve a comprovação da execução do objeto do convênio celebrado. Noticiam, ainda, que, por meio do Ofício 118/2018/SMDU-MCIDADES, tiveram ciência de que a não adoção das providências reclamadas, entre elas a devolução da quantia de R$ 3.215.307,29 (três milhões, duzentos e quinze mil, trezentos e sete reais e vinte e nove centavos), ensejaria a inscrição do Estado-membro nos cadastros federais de inadimplemento, com posterior instauração de tomada de contas especial. Defendem, em síntese, haver violação aos princípios: i) do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, uma vez que a inclusão em cadastro federal deve ser precedida da instauração do procedimento de tomada de contas especial no âmbito do TCU; ii) da proporcionalidade na imposição da medida restritiva; iii) da intranscendência subjetiva das sanções. Neste último ponto, afirmam que não há como o Estado de Mato Grosso ser incluído em cadastros restritivos da União por eventuais atos irregulares de gestões passadas, nem mesmo por ato de autarquia estadual. Requereram a concessão de tutela de urgência, na forma do art. 300 do Código de Processo Civil e a confirmação dessa tutela com o julgamento de procedência dos pedidos deduzidos na inicial, para "impor à Ré uma obrigação de não fazer, consubstanciada na não inscrição no SIAFI/CAUC/SICONV ou qualquer outro cadastro restritivo, relativamente ao Convênio nº 605686/2007, até a conclusão pelo Tribunal de Contas da União de Tomada de Contas Especial ou, em caso de efetivação da inscrição, a sua retirada", bem como a condenação da União ao pagamento de honorários de sucumbência. Preliminarmente, determinei a intimação da União para que se manifestasse acerca de eventuais restrições imputadas ao Estado em decorrência do Convênio 003/2007 (605686/2007), celebrado por intermédio da Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministério das Cidades, e sobre a eventual instauração e finalização de tomada de contas especial no âmbito do TCU (eDOC 14). A União peticionou no eDOC 18, informando"que está em curso o prazo solicitado pelo próprio Instituto estadual para pagamento e que, por esse motivo, ainda não houve instauração de tomada de contas especial, tampouco qualquer inscrição dos autores em cadastros federais". (p. 3) No eDOC 21, entendendo presentes os requisitos legais, deferi a tutela de urgência para determinar:"(…) que a União se abstenha de inscrever o Estado do Mato Grosso no Cauc/Siafi/Cadin, referente ao Convênio 003/2007 (605686/2007), em razão do princípio da intranscendência das sanções; em relação ao Intermat, igualmente a União não poderá inscrevê-lo no Cauc/Siafi/Cadin, referente ao Convênio 003/2007 (605686/2007), até que seja finalizada a tomada de contas especiais no âmbito do TCU". Em seguida, a União apresentou contestação (eDOC 30), aduzindo que a inscrição do convenente no CAUC/SIAFI/SICONV teria por finalidade garantir a observância da restrição prevista no art. 25, § 1º, IV, a, da Lei Complementar n. 101/2000 c/c art. 26-A, § 5º, da Lei nº 10.522/02, devendo ocorrer antes da instauração de tomada de contas especial. Sustenta que,"conforme se depreende da Nota Técnica nº 399/DAFUPR/SNAPU/MCIDADES (e-STF, peça nº 4, p. 7/18)", não teria havido qualquer violação ao devido processo legal, pois:"(…) diante da constatação de que o INTERMAT não adotou a metodologia prevista no Plano de Trabalho, foi dada nova oportunidade ao convenente para que apresentasse informações complementares, para que a avaliação do cumprimento das metas pudesse ser realizada. Em seguida, conforme narrado na Nota Técnica nº 36/2017/DAFU/SNDU-MCIDADES (e-STF, peça nº 3, p. 5/9), ‘o INTERMAT encaminhou o Oficio nº 933/20I3/PRES contendo comprovante de Recolhimento da GRU — Guia de Recolhimento da União referente aos saldos remanescentes dos recursos repassados e dos rendimentos do mercado (financeiro, bem como extrato da conta corrente para anexação ao processo’. Posteriormente, solicitou ainda ‘dilação do prazo de entrega da documentação complementar por 30 (trinta) dias, justificando se tratar de informações muito precisas e que demandariam tempo maior para consolidá-las’, solicitação essa que foi atendida. (…) Portanto, depois das reiteradas comunicações acima expostas, as exigências de informações complementares apresentadas na Nota Técnica nº 399/DAFUPR/SNAPU/MCIDADES não foram atendidas, de modo que não foi possível atestar o cumprimento parcial ou integral do Convênio 003/2007, sendo considerado ‘reprovado’, consoante a Nota Técnica nº 36/2017/DAFU/SNDUMCIDADES". Alega que seria improcedente a alegação dos autores de que haveria desproporcionalidade na medida de inscrição de entes públicos em cadastros federais, pois a previsão normativa de inscrição estaria fundamentada no princípio da gestão orçamentária responsável (art. 1º da LRF) e decorrente de expressa determinação legal (art. , I, da Lei n.º 11.945/2009 c/c art. 31, § 4º, da Instrução Normativa-STN n.º 01/97), tendo por finalidade garantir a observância da restrição prevista no art. 25, § 1º, IV, a, da Lei Complementar n.º 101/2000 c/c art. 26-A, § 5º, da Lei n.º 10.522/2002. Ressalta carecer de apreciação por esse Pretório Excelso, no regime da repercussão geral (tema 327), o RE-RG 1.067.086, de relatoria da Min. Rosa Weber, cujo objeto é o mesmo deste processo. Afirma que, nos precedentes invocados por esta Corte, não foram explicitados os motivos pelos quais o atendimento dos princípios constitucionais alegados como violados, deveria ser, necessariamente, suprido por meio da tomada de contas especial. Argumenta que não teria havido o enfrentamento, pelo Supremo Tribunal Federal, dos atos normativos que regem a prestação de contas de repasses voluntários e a tomada de contas especial. Cita precedentes que entende serem favoráveis à tese aludida. Por fim, assevera que a simples mudança de mandatário local não teria o condão de fazer cessar as restrições legais e administrativas ao repasse dos recursos federais, não podendo se invocar o princípio da intranscendência subjetiva das sanções. Requer a improcedência dos pedidos deduzidos na inicial, e, subsidiariamente, o sobrestamento do feito até o julgamento final do paradigma da repercussão geral (RE-RG 1.067.086 - Tema 327). Em suas razões finais, as partes informam que não possuem novas provas a produzir (eDOCs 39 e 41). A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer pela improcedência do pedido, sustentando que teria sido comprovada a oportunidade de contraditório e de ampla defesa, no tocante às pendências indicadas, não havendo desrespeito ao princípio do devido processo legal. (eDOC 43) É o relatório. Decido. 1. Competência do STF De início, reafirmo a competência do Supremo Tribunal Federal para o processamento e julgamento da presente aação, nos termos no art. 102, inciso I, alínea f, da Constituição Federal, tendo em vista a potencialidade da existência de conflito federativo. Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte: "CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)". (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso) No caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado de Mato Grosso, ressoando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea f do inciso I do art. 102 da CF. 2. Mérito Indo diretamente ao cerne da questão, é caso de confirmação da tutela de urgência, a qual está redigida nos seguintes termos: "2.1. Proporcionalidade em sentido estrito Defende o autor que o registro desabonador seria desproporcional em relação às consequências a serem suportadas pelo Estado. Sobre o postulado da proporcionalidade, tive oportunidade de registrar em sede doutrinária que: ‘A doutrina identifica como típica manifestação do excesso de poder legislativo a violação do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso (Verhältnismässigkeitsprinzip; Übermassverbot), que se revela mediante contraditoriedade, incongruência e irrazoabilidade ou inadequação entre meios e fins. No direito constitucional alemão, outorga -se ao princípio da proporcionalidade ou ao princípio da proibição de excesso qualidade de norma constitucional não escrita. A utilização do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso no direito constitucional envolve, como observado, a apreciação da necessidade (Erforderlichkeit) e adequação (Geeignetheit) da providência legislativa. Assim, em decisão proferida em março de 1971, o Bundesverfassungsgericht assentou que o princípio do Estado de Direito proíbe leis restritivas inadequadas à consecução de seus fins, acrescentando que uma providência legislativa não deve ser já considerada inconstitucional por basear-se em um erro de prognóstico BverfGE,25:1 (12). O Tribunal Constitucional explicitou, posteriormente, que os meios utilizados pelo legislador devem ser adequados e necessários à consecução dos fins visados. O meio é adequado se, com a sua utilização, o evento pretendido pode ser alcançado; é necessário se o legislador não dispõe de outro meio eficaz, menos restritivo aos direitos fundamentais. A aferição da constitucionalidade da lei em face do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso contempla os próprios limites do poder de conformação outorgado ao legislador. É o que se constata em decisão do Bundesverfassungsgericht na qual, após discutir aspectos relativos à eficácia e adequação de medidas econômicas consagradas em ato legislativo, concluiu -se que o legislador não havia ultrapassado os limites da discricionariedade que lhe fora outorgada. O Tribunal reconhece que o estabelecimento de objetivos e a definição dos meios adequados pressupõem uma decisão de índole política, econômica, social, ou político-jurídica. Esse juízo inerente à atividade política parece ter determinado uma postura cautelosa do Tribunal no exame relativo à adequação das medidas legislativas. A inconstitucionalidade de uma providência legal por objetiva desconformidade ou inadequação aos fins somente pode ser constatada em casos raros e especiais. Embora reflita a delicadeza da aplicação desse princípio no juízo de constitucionalidade, tal orientação não parece traduzir uma atitude demissionária quanto ao controle da adequação das medidas legislativas aos fins constitucionalmente perseguidos. Uma lei será inconstitucional, por infringente ao princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso, diz a Corte Constitucional alemã, se se puder constatar, inequivocamente, a existência de outras medidas menos lesivas. No Direito português, o princípio da proporcionalidade em sentido amplo foi erigido à dignidade de princípio constitucional, consagrando-se, no art. 18º, 2, do Texto Magno, que a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar -se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. O princípio da proibição de excesso, tal como concebido pelo legislador português, afirma Canotilho, constitui um limite constitucional à liberdade de conformação do legislador. Portanto, a doutrina constitucional mais moderna enfatiza que, em se tratando de imposição de restrições a determinados direitos, deve-se indagar não apenas sobre a admissibilidade constitucional da restrição eventualmente fixada, mas também sobre a compatibilidade das restrições estabelecidas com o princípio da proporcionalidade. Essa orientação, que permitiu converter o princípio da reserva legal (Gesetzesvorbehalt) no princípio da reserva legal proporcional (Vorbehalt des verhältnismässigen Gesetzes), pressupõe não só a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas também a adequação desses meios para consecução dos objetivos pretendidos (Geeignetheit) e a necessidade de sua utilização (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit). O subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas adotadas se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos. A Corte Constitucional examina se o meio é simplesmente inadequado (schlechthin ungeeignet), objetivamente inadequado (objetktiv ungeeignet), manifestamente inadequado ou desnecessário (offenbar ungeeignet oder unnötig), fundamentalmente inadequado (grundsätzlich ungeeignet), ou se com sua utilização o resultado pretendido pode ser estimulado (ob mit seiner Hilfe der gewunschte Erfolg gefördet werden kann). O subprincípio da necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit) significa que nenhum meio menos gravoso para o indivíduo revelar-se-ia igualmente eficaz na consecução dos objetivos pretendidos. Em outros termos, o meio não será necessário se o objetivo almejado puder ser alcançado com a adoção de medida que se revele a um só tempo adequada e menos onerosa. Ressalte-se que, na prática, adequação e necessidade não têm o mesmo peso ou relevância no juízo de ponderação. Assim, apenas o que é adequado pode ser necessário, mas o que é necessário não pode ser inadequado. Pieroth e Schlink ressaltam que a prova da necessidade tem maior relevância do que o teste da adequação. Positivo o teste da necessidade, não há de ser negativo o teste da adequação. Por outro lado, se o teste quanto à necessidade revelar -se negativo, o resultado positivo do teste de adequação não mais poderá afetar o resultado definitivo ou final. De qualquer forma, um juízo definitivo sobre a proporcionalidade da medida há de resultar da rigorosa ponderação e do possível equilíbrio entre o significado da intervenção para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (proporcionalidade em sentido estrito). É possível que a própria ordem constitucional forneça um indicador sobre os critérios de avaliação ou de ponderação que devem ser adotados. Pieroth e Schlink advertem, porém, que nem sempre a doutrina e a jurisprudência se contentam com essas indicações fornecidas pela Lei Fundamental, incorrendo no risco ou na tentação de substituir a decisão legislativa pela avaliação subjetiva do juiz. Tendo em vista esses riscos, procura-se solver a questão com base nos outros elementos do princípio da proporcionalidade, enfatizando-se, especialmente, o significado do subprincípio da necessidade. A proporcionalidade em sentido estrito assumiria, assim, o papel de um controle de sintonia fina (Stimmigkeitskontrolle), indicando a justeza da solução encontrada ou a necessidade de sua revisão’. (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 223-226). De outro lado, o princípio da gestão orçamentária responsável, no qual se baseia por inteiro a nova lei, é explicitado no art. 1º da LRF. Os seus principais objetivos seriam: a) evitar os déficits; b) reduzir substancialmente a dívida pública; c) adotar uma política tributária racional; d) preservar o patrimônio público; e) promover uma crescente transparência das contas públicas. O princípio da responsabilidade, introduzido pela nova lei, embora podendo já ser visualizado com o advento da Emenda Constitucional 19/98, que, em seu art. 30, determinava a apresentação de projeto de lei complementar pelo Executivo ao Legislativo em cento e oitenta dias da promulgação da emenda, vem preencher uma lacuna no Direito brasileiro. A ideia de que o dinheiro público deve ser aplicado na forma em que previamente se convencionou, sendo necessário o esclarecimento de como ele foi utilizado, era bastante confusa e ineficiente. O conceito de accountability, próprio do sistema anglo-saxão, parece identificar-se bastante com a ideia de responsabilidade fiscal, embora com ele não se confunda. Sua tradução é bastante difícil, havendo os que, mesmo analisando profundamente o conceito, não conseguiram encontrar uma tradução satisfatória do termo para o português. Outros, muitas vezes com algum desconforto, definem accountability como: responsabilidade pela prestação de contas ou responsabilidade pela eficiente gerência de recursos públicos. De fato, a tomada de posição acerca de uma tradução correta para o termo leva consigo uma gama de questões outras, mais gerais. A existência de efetiva democracia, proporcionando o florescimento de uma cidadania participante, não somente se liga à questão da accountability como condiciona sua própria existência. À medida que se desenvolve o arcabouço burocrático, os direitos do cidadão devem também se desenvolver, no intuito de evitar os abusos da burocracia em relação àqueles. Não há dúvidas de que o exercício de accountability é determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadão, entre burocracia e clientelas. O comportamento (responsável ou não responsável) dos servidores públicos é consequência das atitudes e comportamento das próprias clientelas. Isso leva a crer que o amadurecimento da sociedade e a emergência de uma cidadania mais ativa faz surgir em seu seio, de modo natural, o conceito de accountability. À medida que se vão densificando as relações de cidadania, faz-se necessário o conceito de accountability, até que se torne algo corriqueiro tanto para a burocracia como para os cidadãos. A Lei de Responsabilidade Fiscal é, indubitavelmente, um passo de grande importância para o fortalecimento das relações entre os gestores públicos e os cidadãos. O desenvolvimento de uma filosofia da responsabilidade fiscal, no Brasil, tem o propósito de fazer surgir um conceito sólido de accountability, próprio da necessidade imposta por aquelas relações, em um contorno ímpar. Considero, portanto, que a imposição de sanção consistente na inscrição em cadastro restritivo é medida, em tese, adequada, necessária e proporcional em sentido estrito para os fins de evitar os déficits fiscais, de reduzir substancialmente a dívida pública e de preservar o patrimônio público. Rejeito, portanto, o argumento do Estado-autor quanto ao ponto. 2.2. Intranscendência subjetiva das sanções e gestão anterior De pronto, rejeitem-se as alegações do Estado do Mato Grosso de que os fatos que ensejaram a reprovação total das contas do convênio seriam de responsabilidade da antiga administração e que não se estenderia à atual, por força da aplicação da teoria da intranscendência subjetiva das sanções. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos, estando excluídos os atos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, do Tribunal de Contas e dos entes da administração pública indireta. A propósito, transcrevo a seguinte ementa: ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO ESTATAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento’. (ACO-AgR 2.066, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 31.8.2015, grifo nosso). Da leitura do precedente, verifica-se que a aplicação do princípio da intranscendência está adstrito ao entendimento de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo, excluídos os atos do Legislativo, do Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta. Em outras palavras, esse entendimento não se aplica quando ocorre a simples mudança do mandatário local. Dessa forma, os compromissos legais ou contratuais assumidos no passado pelo ente federativo não são feitos em nome do mandatário, mas em proteção e/ou interesse do Estado e, consequentemente, do mandante (povo), evitando desgovernos que dilapidem as contas públicas ou desrespeitem os pactos firmados anteriormente sem qualquer fundamento de juridicidade para tanto. A União, ao firmar convênios com os demais entes federados, não transfere recursos a governantes específicos, e sim à correspondente pessoa jurídica de direito público, que passa a ser responsável pela execução do objeto desses convênios e pela consequência jurídica de eventual inadimplemento. Rejeito o argumento de aplicação do princípio da intranscendência frente às gestões anteriores. Por outro lado, o Estado alega, também, que não poderia sofrer restrições desfavoráveis e gravosas em virtude de atos praticados por Autarquia Estadual, pessoa jurídica de direito público integrante da administração indireta, sob a qual não tem ingerência. Razão lhe assiste nesse ponto específico. Conforme narrado na petição inicial, o Convênio 003/2007 foi celebrado entre o Instituto de Terras do Mato Grosso (Intermat) e a União, pela sua Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos do Ministério das Cidades, com a interveniência do Estado do Mato Grosso. Analisando as cláusulas do referido convênio (eDOC 5), que tem força obrigatória entre as partes, verifica-se que o Estado, na condição de interveniente, não assumiu o encargo de fiscalizar a execução do convênio e de prestar as contas respectivas, tampouco o dever de devolução de numerário em caso de inexecução. Transcrevo, a propósito, um trecho o item III da cláusula segunda, que traz as obrigações do interveniente Estado do Mato Grosso: ‘a) garantir a manutenção das atribuições do CONVENENTE no tocante à implementação da política fundiária do Estado do Mato Grosso; b) apoiar o CONVENENTE na implementação da política fundiária, em especial nas ações de regularização fundiária urbana sustentável de interesse social; c) reconhecer, sem ônus financeiro para as famílias beneficiadas, a situação jurídica dos moradores dos imóveis sob sua dominialidade, tendo em vista a efetivação da regularização fundiária pretendida; d) disponibilizar informações necessárias à execução dos trabalhos, conforme estabelecido no Plano de Trabalho, se solicitadas; e) estimular a participação dos Municípios na implementação das ações de regularização fundiária a serem executados pelo CONVENENTE’. (eDOC 5, p. 5-6) Veja-se, portanto, que, entre essas obrigações, não figuram as de pagamento e a devolução de qualquer valor pelo Estado, em razão da inexecução do contrato. Por essas razões, acolho os argumentos da petição inicial para que a União se abstenha de inscrever o Estado do Mato Grosso no Cauc/Siafi/Cadin, em razão de descumprimentos relacionados ao Convênio 003/2007 (605686/2007). 2.3. Obrigatoriedade da tomada de contas especial no âmbito do TCU A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que, para proceder à inscrição dos demais entes federativos em cadastros restritivos, a União deve realizar o procedimento da tomada de contas especial, garantindo, assim, o exercício efetivo do contraditório e da ampla defesa. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: ‘CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. AGRAVOS REGIMENTAIS NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRESENÇA DE INTERESSE PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa (ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015). 2. Agravos regimentais improvidos’. (ACO-AgR 2.703, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 23.11.2016, grifo nosso) ‘Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Legitimidade passiva ad causam da União. Inscrição sem o prévio julgamento de tomada de contas especial. Princípio do devido processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Legitimidade da União para figurar no polo passivo de demandas como a presente, uma vez que é ela que organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI. Precedentes: ACO nº 1.995-AgR/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 4/8/15; ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; e ACO nº 2.165-AgR/RR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/9/15. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732-AgR/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131-AgR/MT, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 3 Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 4. Agravo regimental não provido’. (ACO-AgR 2.811, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 15.9.2017, grifo nosso) ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DO ESTADO DO MARANHÃO NO SIAFI/CAUC. NECESSIDADE DE PRÉVIA NOTIFICAÇÃO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Esta Corte possui entendimento no sentido de que viola as garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa a inscrição do Estado em cadastro de inadimplência federal enquanto não ultimado o processo tomada de contas especial. 2. Inocorrência de violação ao princípio da colegialidade. Tema 327 da Repercussão Geral. RE 607.420, Rel. Min. Rosa Weber. Existência de inúmeros precedentes do Plenário do STF no mesmo sentido da decisão agravada (art. 21, § 1º, do RISTF). 3. Agravo a que se nega provimento’. (ACO-AgR 1.470, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 22.5.2018, grifo nosso) ‘Direito constitucional e financeiro. Agravo interno em ação cível originária. Inscrição de Estado-membro em cadastro federal de inadimplência. Necessidade de prévia instauração de tomada de constas especial. 1. A jurisprudência do STF tem entendido que viola o devido processo legal a inscrição de Estado-membro nos cadastros federais de inadimplência antes da efetiva instauração e julgamento de tomada de contas especial. Precedentes. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015’. (ACO-AgR 2.461, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 28.2.2018, grifo nosso) O fato é que, no caso dos autos, há informação de que não foi instaurado – e finalizado – o procedimento de tomada de contas especial, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a legitimar a possibilidade de inscrição nos cadastros restritivos, como indica a jurisprudência desta Corte (eDOC 18, p. 3). A União, nas informações preliminares prestadas, afirma que está em curso o prazo solicitado pelo próprio Instituto Estadual devolução do valor do convênio, e que o referido prazo se esgotará no dia 1º de novembro de 2018. Observo que, ainda que o órgão ministerial tenha empreendido esforços no sentido de informar o Estado-autor sobre as pendências relativas ao convênio objeto da demanda, o STF já assentou que a troca de ofícios e expedientes entre os convenentes não é suficiente para garantir o cumprimento do princípio do devido processo legal e da ampla defesa, havendo, para tanto, a necessidade de instauração do procedimento formal de tomada de contas especial. Nesse sentido, cito o seguinte precedente da Primeira Turma: ‘CONVÊNIO CONTRAPARTIDA INEXISTÊNCIA CADASTRO DE INADIMPLENTES ISENÇÃO IMPROPRIEDADE. Adotando o Estado providências, com o ajuizamento de ação contra o responsável pelo descumprimento do Convênio, descabe o lançamento no cadastro de inadimplência federal SIAFI e CAUC. PROCESSO ADMINISTRATIVO UNIÃO VERSUS ESTADO CADASTRO DE INADIMPLENTES DIREITO DE DEFESA. Considerada irregularidade verificada na observância de convênio, há de ter-se a instauração de processo administrativo, abrindo-se margem ao Estado interessado, antes do lançamento no cadastro de inadimplentes, de manifestar-se. PROCESSO ADMINISTRATIVO INTIMAÇÃO CORRESPONDÊNCIAS TROCA INSUFICIÊNCIA. Ante as consequências da conclusão sobre a inadimplência do Estado, cumpre intimá-lo formalmente, o que pode ocorrer mediante postado com aviso de recebimento, sendo insuficiente a troca de memorandos e correspondência sobre o desenrolar da observância do convênio. PROCESSO ADMINISTRATIVO CONVÊNIO INADIMPLÊNCIA AÇÃO DE IMPROBIDADE IRRELEVÂNCIA. O ajuizamento de ação de improbidade contra gestor anterior não obstaculiza as consequências da relação jurídica entre a União e o Estado, considerado o inadimplemento relativo a convênio. CONVÊNIO RELAÇÃO JURÍDICA UNIÃO E ESTADO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA INADEQUAÇÃO. O fato de a relação jurídica envolver a União e a unidade da Federação o Estado afasta a observância do princípio da intranscendência. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBÊNCIA. Verificada a sucumbência, impõe-se a fixação de honorários advocatícios’. (ACO 1.978, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 27.5.2016, grifo nosso) Todos esses elementos indicam fortemente a probabilidade do direito do autor, nos termos da norma prevista no art. 300, caput, do CPC. Quanto ao perigo de dano, este justifica-se em face do risco acentuado de que a União proceda à anotação nos cadastros federais de inadimplemento, mesmo sem a instauração da tomada de contas especial, após o dia 1º de novembro deste ano. Transcrevo, a propósito, trecho do Despacho 493/2018/SNDU, de lavra do Secretário Nacional de Desenvolvimento Urbano do Ministério das Cidades, em que presta informações sobre o convênio em análise: ‘Aos 26 de junho de 2017, o Instituto de Terras do Mato Grosso - INTERMAT, foi Oficiado (conforme SEI XXXXX) e informado da análise técnica do objeto do referido Convênio e solicitado a restituição dos recursos financeiros por meio de GRU. Como não foi obtida resposta, aos 26 de julho de 2018, o INTERMAT foi oficiado novamente (conforme SEI XXXXX) e solicitado novo reembolso. A resposta daquele Instituto se deu através do Ofício nº 434/UNIJUR/PRESIDENCIA/2018 de 31 de agosto de 2018 no qual é solicitado um prazo adicional de 60 (sessenta) dias para pagamento da dívida. Como o prazo final desta solicitação se findará no dia 1º de novembro, esta zelosa Secretaria aguarda o envio do comprovante de pagamento e em caso de negativa, a instauração da Tomada de Contas Especial (TCE) do Convênio Supracitado. Aproveitando o ensejo, questiona-se a essa Consultoria Jurídica se é necessário fazer a inscrição no Sistema SIAFI da inadimplência do Convenente". (grifo nosso) Desse modo, reitero que a imposição de sanção consistente na inscrição em cadastro restritivo é medida, em tese, adequada, necessária e proporcional em sentido estrito para os fins de evitar os déficits fiscais, de reduzir substancialmente a dívida pública e de preservar o patrimônio público. No entanto, pendente de conclusão a tomada de contas especial, não pode a União proceder à inscrição do Estado de Mato Grosso no Cauc/Cadin/Siafi/SICONV, uma vez que, ao assim atuar, viola o princípio constitucional do devido processo legal, conforme amplamente decidido por esta Corte em inúmeros precedentes. Isso porque a Lei do Processo Administrativo (Lei 9.784/1999) dispõe em seus arts. 3º, inciso III, e 50, incisos I e II, respectivamente, o que segue: "Art. 3º. O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados: (...) III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente. Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções". (grifo nosso) Assim, a inscrição em cadastro de inadimplentes, a qual repercute no repasse de verbas imprescindíveis para a continuidade de projetos nos entes estaduais e municipais, deverá ser precedida do exercício do contraditório e da ampla defesa. Não é outro o posicionamento do STF sobre o tema, como podemos ver: "Agravos Regimentais em Ação Cível Originária. 2. Direito Administrativo e Financeiro. 3. Inscrição do Estado de Mato Grosso no SIAFI/CAUC. 4. Mínimo constitucional aplicado em ações e serviços de saúde (art. 198, § 2º, II, da CF/88). Divergência entre a União e o Tribunal de Contas estadual quanto à metodologia de cálculo. 5. Sistema de Informação sobre Orçamento Público em Saúde SIOPS. Preenchimento pelo próprio ente federado. Indicadores automáticos, com base no art. 77 do ADCT e no item I da Res. 322/2003 do CNS (hoje substituídos pelos arts. 6º e 9º da LC 141/2012). Possibilidade de incluir informações e julgamentos do TCE para justificar eventuais diferenças. Vedação aos comportamentos contraditórios. Princípios da confiança e da boa-fé objetiva. 6. Violação ao devido processo legal. A inscrição do ente federativo em cadastro de inadimplência deve ser precedido de notificação prévia (art. , da Lei 11.945/2009). 7. Princípio da intranscendência subjetiva das sanções. Inscrição do Estado por débitos atribuídos a sociedades de economia mista, entidades pertencentes à administração indireta, com personalidade jurídica própria. Impossibilidade. 8. Agravos regimentais aos quais se nega provimento". (ACO-AgR 1.154, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 9.5.2018, grifo nosso)"SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL E SERVIÇO AUXILIAR DE INFORMAÇÕES PARA TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS.INSCRIÇÃO DE UNIDADE DA FEDERAÇÃO. DEVIDO PROCESSO LEGAL INOBSERVÂNCIA. Uma vez comprovado que o lançamento do Estado nos cadastros federais de inadimplentes ocorreu sem se viabilizar o direito de defesa, cumpre glosar o procedimento". (ACO 1.662, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 28.6.2016, grifo nosso) Nem se diga que o disposto no art. , inciso III, da Lei n. 9.784/1999 não se aplicaria às pessoas jurídicas de direito público. Conforme bem apontado pelo Min. Celso de Mello, por ocasião do julgamento da ACO-AgR 2.177, DJe 9.6.2015, in verbis: "(...) o Estado, em tema de restrição à esfera jurídica de qualquer pessoa (inclusive das pessoas estatais), não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois cabe enfatizar o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida imposta pelo Poder Público de que resultem, como no caso, consequências gravosas no plano dos direitos e garantias individuais exige a fiel observância do princípio do devido processo legal (CF, art. , LIV e LV), consoante adverte autorizado magistério doutrinário (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, Comentários à Constituição Brasileira de 1988, vol. 1/65-66, 1997, 2ª ed., Saraiva; PINTO FERREIRA, Comentários à Constituição Brasileira, vol. 1/176 e 180, 1989, Saraiva; JESSÉ TORRES PEREIRA JÚNIOR, O Direito à Defesa na Constituição de 1988, p. 71/73, item n. 17, 1991, Renovar; EDGARD SILVEIRA BUENO FILHO, O Direito à Defesa na Constituição, p. 47/49, 1994, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS, Comentários à Constituição do Brasil, vol. 2/280-285, 2004, 3ª ed., Saraiva; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 686/688, 25ª ed., 2012, Atlas; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, Curso de Direito Administrativo, p. 443/456, 9ª ed., 2008, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, DÉLCIO BALESTERO ALEIXO e JOSÉ EMMANUEL BURLE FILHO, Direito Administrativo Brasileiro, p. 108/109 e 767/768, 39ª ed., 2013, Malheiros, v.g.). Cumpre ter presente, neste ponto, o valioso magistério de PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, em obra conjunta escrita com GILMAR FERREIRA MENDES e INOCÊNCIO MÁRTIRES COELHO (Curso de Direito Constitucional, p. 349/350, item n. 12.1, 2010, Saraiva), cuja lição ressalta a possibilidade constitucional de pessoas jurídicas titularizarem, elas mesmas, direitos e garantias fundamentais, aí incluídas, no que concerne às prerrogativas jurídicas de ordem procedimental, as próprias pessoas de direito público: ‘Não há, em princípio, impedimento insuperável a que pessoas jurídicas venham, também, a ser consideradas titulares de direitos fundamentais, não obstante estes, originalmente, terem por referência a pessoa física. Acha-se superada a doutrina de que os direitos fundamentais se dirigem apenas às pessoas humanas. Os direitos fundamentais suscetíveis, por sua natureza, de serem exercidos por pessoas jurídicas podem tê-las por titular’. (…). ....................................................................................................... Questão mais melindrosa diz com a possibilidade de pessoa jurídica de direito público vir a titularizar direitos fundamentais. Afinal, os direitos fundamentais nascem da intenção de garantir uma esfera de liberdade justamente em face dos Poderes Públicos. Novamente, aqui, uma resposta negativa absoluta não conviria, até por força de alguns desdobramentos dos direitos fundamentais do ponto de vista da sua dimensão objetiva. Tem-se admitido que as entidades estatais gozam de direitos do tipo procedimental. Essa a lição de Hesse, que a ilustra citando o direito de ser ouvido em juízo e o direito ao juiz predeterminado por lei. A esses exemplos, poder-se-ia agregar o direito à igualdade de armas que o STF afirmou ser prerrogativa, também, da acusação pública, no processo penal e o direito à ampla defesa". (grifos do autor) Em outras palavras, primeiro a União, por meio de seus órgãos constitucionalmente instituídos, deve proceder à tomada de contas especial, pois somente após o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa, é que se permite a inscrição dos demais entes federativos em cadastros restritivos. Portanto, pendente de conclusão a tomada de contas especial, não pode a União proceder à inscrição do Estado de Pernambuco no Cauc/Cadin/Siafi/SICONV, uma vez que, ao assim atuar, viola o princípio constitucional do devido processo legal, conforme amplamente decidido por esta Corte em inúmeros precedentes. Ademais, conforme já consignado na decisão que deferiu a tutela de urgência, é pacífica a jurisprudência desta Corte no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos, estando excluídos os atos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, do Tribunal de Contas e dos entes da administração pública indireta. Sobre o tema, confiram-se: "AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI/CAUC. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. OCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO. NECESSIDADE DE PRÉVIA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - A jurisprudência da Corte está orientada no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. II - Agravo regimental não provido" . (ACO-AgR 2.995, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 6.3.2018) "AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA ANTES DA EFETIVA INSCRIÇÃO. IRREGULARIDADES COMETIDAS POR ÓRGÃOS DOTADOS DE AUTONOMIA INSTITUCIONAL E ORGÂNICO-ADMINISTRATIVA. APLICÁVEL O PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Em razão de expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37,caput), inexiste, em princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente nos cadastros de restrição. 2. A anotação de ente federado em tais cadastros exige a prévia e efetiva observância do devido processo legal, em suas dimensões material e processual. 3. In casu, a inscrição do ente central nos cadastros de restrição ao crédito se deu em razão do apontado descumprimento de parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal por órgãos despersonalizados, mas dotados de independência e autonomia institucional e orgânico-administrativa (Tribunal de Justiça, Assembleia Legislativa, Tribunal de Contas e Ministério Público Estadual), conforme prerrogativas estabelecidas por normas constitucionais. 4. É de se aplicar ao caso o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, consoante tem decido esta Corte em casos análogos. Precedente: ACO 1.848-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 6/11/2014. 5. Em casos como o presente, o propósito é de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 6. Agravo interno a que se nega provimento" . (ACO-AgR 2.674, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 6.3.2018) "AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI. CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. NECESSIDADE DE PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. APLICAÇÃO DA INSTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES FINANCEIRAS. PODERES DISTINTOS. AUTONOMIA FINANCEIRA. 1. É aplicável o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras em matéria de limites setoriais de gastos com pessoal aos Poderes com autonomia financeira, a despeito da personalidade jurídica una do ente federativo, pois o Poder Executivo não dispõe de meios para ingerir na execução orçamentária dos demais órgãos autônomos. Precedentes. 2. A jurisprudência do STF entende pela caracterização de violação ao devido processo legal, quando não há a instauração prévia de processo administrativo antes da inclusão no cadastro de inadimplentes federal, tendo em vista que a restrição ao crédito público representa gravame ao patrimônio do ente público subnacional, portanto passível de sindicabilidade judicial. 3. Agravo regimental a que se nega provimento". (ACO-AgR-segundo 2.190, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 27.10.2017) Com efeito, analisando as cláusulas do referido convênio (eDOC 5), que tem força obrigatória entre as partes, verifica-se que o Estado, na condição de interveniente, não assumiu o encargo de fiscalizar a execução do convênio e de prestar as contas respectivas, tampouco o dever de devolução de numerário em caso de inexecução. Portanto, reitero que o Poder Executivo não dispõe de meios para ingerir na execução orçamentária dos demais órgãos autônomos, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes. 3. Tema 327 da Repercussão Geral Por fim, no que tange à existência de processo afetado sob a sistemática da repercussão geral (RE-RG 607.420, tema 327), ainda não julgado, não consta daqueles autos qualquer decisão de suspensão dos processos relacionados, na forma do art. 1.035, § 5º, do CPC. Não havendo tal determinação do relator do processo submetido à sistemática da repercussão geral, desnecessário é aguardar o seu desfecho, ante a inexistência de obrigatoriedade. Ademais, ainda que o relator houvesse determinado o sobrestamento dos feitos cuja matéria esteja submetida à repercussão geral, tal ordem não alcança os processos originários desta Corte. Sobre o tema, confira-se o seguinte precedente: "Agravo regimental em ação rescisória. Provimento sem concurso público em serventia extrajudicial. Negativa de seguimento. Aplicação da súmula STF nº 343. Entendimento adotado na ação originária em consonância com a jurisprudência da Corte. Sobrestamento da ação rescisória no aguardo do julgamento de extraordinário com repercussão geral. Inadmissão. Inaplicabilidade da sistemática aos processos originários. Agravo regimental não provido. 1. A decisão que se pretende rescindir não diverge da orientação jurisprudencial estabelecida no Supremo Tribunal à época da prolação do decisum rescindendo e prevalente até a presente data no sentido da autoaplicabilidade do art. 236, § 3º, da CF/88 e de que, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, é inconstitucional o provimento em serviços notarial e de registro sem a prévia aprovação em concurso público. 2. Conforme tese fixada no julgamento do Tema 136 da Repercussão Geral (RE nº 590.809/RS), não cabe ação rescisória quando o julgado estiver em harmonia com o entendimento firmado pelo Plenário do Supremo à época da formalização do acórdão rescindendo, ainda que ocorra posterior superação do precedente, sendo irrelevante a natureza da discussão posta no feito rescindendo (se constitucional ou infraconstitucional) para a observância do enunciado da Súmula STF nº 343. 3. A suspensão dos processos pela aplicação da sistemática da repercussão geral não é obrigatória e, caso determinada pelo relator do processo paradigma, não atinge os feitos originários em curso na Corte". Precedentes: ACO nº 2591/DF-AgR, Relator o Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 2/12/16 e ACO nº 2648/AP-AgR, Relator o Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 2/6/16). 4. Agravo regimental não provido. (AR-AgR 2.572, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 21.3.2017, grifo nosso) Rejeito, dessa forma, o pedido de sobrestamento do feito. 4. Honorários advocatícios Em relação aos honorários advocatícios, os critérios de arbitramento estão previstos nos §§ 2º e 8º do art. 85 do CPC, a saber: "§ 2º. Os honorários serão fixados entre o mínimo de dez e o máximo de vinte por cento sobre o valor da condenação, do proveito econômico obtido ou, não sendo possível mensurá-lo, sobre o valor atualizado da causa, atendidos: I - o grau de zelo do profissional; II - o lugar de prestação do serviço; III - a natureza e a importância da causa; IV - o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço". (grifo nosso) (...) § 8º. Nas causas em que for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o juiz fixará o valor dos honorários por apreciação equitativa, observando o disposto nos incisos do § 2º". Tendo em vista o valor atribuído à causa, correspondente ao montante de R$ 1.000,00 (mil reais), verifico que os honorários advocatícios resultariam em irrisório proveito econômico, o que autoriza o arbitramento em valores fixos, a teor do art. 85, § 8º, do novo CPC. Assim, fixo o valor dos honorários da presente ação cível originária em R$ 1.000,00 (mil reais), sopesando-se o tempo de tramitação (1 ano), a complexidade da causa e o trabalho desempenhado para a elaboração das peças, de acordo com as diretrizes do § 2º do art. 85 do CPC. Portanto, a União deverá arcar com os honorários advocatícios devidos aos procuradores do Estado de Mato Grosso e do Intermat, a serem divididos igualmente (R$ 500,00 para cada). 5. Conclusão Ante o exposto, por tratar-se de posicionamento reiterado desta Corte (art. 21, § 1º, do RISTF): 1) julgo procedente, em parte, a presente ação cível originária para que a União se abstenha de inscrever o Estado de Mato Grosso no Cauc/Siafi/Cadin, referente ao Convênio 003/2007 (605686/2007), em razão do princípio da intranscendência das sanções; em relação ao Intermat, igualmente a União não poderá inscrevê-lo no Cauc/Siafi/Cadin, referente ao Convênio 003/2007 (605686/2007), até que seja finalizada a tomada de contas especiais no âmbito do TCU; 2) condeno a União ao pagamento dos honorários advocatícios ao (s) causídico (s) dos autores, no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), pro rata. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 25 de setembro de 2019. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente

Referências Legislativas

Observações

02/06/2020 Legislação feita por:(TFO).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/865105909/acao-civel-originaria-aco-3173-mt-mato-grosso-0078885-1220181000000

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