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27 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 7 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Segunda Turma
Partes
IMPTE.(S) SUZE MARIA DE MELO LABOISSIERE LOYOLA, IMPDO.(A/S) PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TC Nº 00736420030)
Publicação
DJe-086 11-05-2015
Julgamento
14 de Abril de 2015
Relator
Min. CELSO DE MELLO
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_AGR-MS_27422_76ff2.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 20

14/04/2015 SEGUNDA TURMA

AG.REG. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.422 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

AGTE.(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AGDO.(A/S) : SUZE MARIA DE MELO LABOISSIERE LOYOLA

ADV.(A/S) : ANTÔNIO TORREÃO BRAZ FILHO

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA

UNIÃO (TC Nº 00736420030)

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

E M E N T A: MANDADO DE SEGURANÇA – AUDITORIA REALIZADA, PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, COM O FIM DE EXAMINAR A LEGALIDADE DE INCORPORAÇÃO , À REMUNERAÇÃO DA IMPETRANTE, DE DETERMINADA VANTAGEM PECUNIÁRIA – PROCEDIMENTO DE CARÁTER ADMINISTRATIVO DO QUAL PODE RESULTAR ANULAÇÃO OU REVOGAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO BENÉFICO AO INTERESSADO – SÚMULA VINCULANTE Nº 03/STFSITUAÇÃO DE CONFLITUOSIDADE EXISTENTE ENTRE OS INTERESSES DO ESTADO E OS DO PARTICULAR – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA , PELO PODER PÚBLICO, DA FÓRMULA CONSTITUCIONAL DO “DUE PROCESS OF LAW” – PRERROGATIVAS QUE COMPÕEM A GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO .

A C Ó R D Ã O

Vistos , relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Segunda Turma , sob a Presidência do Ministro Teori Zavascki, na conformidade da ata de julgamentos e das

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EmentaeAcórdão

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MS 27422 AGR / DF

notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em negar provimento ao recurso de agravo, nos termos do voto do Relator. Não participou, justificadamente, deste julgamento, o Senhor Ministro Dias Toffoli. Ausente, justificadamente, a Senhora Ministra Cármen Lúcia.

Brasília, 14 de abril de 2015.

CELSO DE MELLO – RELATOR

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14/04/2015 SEGUNDA TURMA

AG.REG. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.422 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

AGTE.(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AGDO.(A/S) : SUZE MARIA DE MELO LABOISSIERE LOYOLA

ADV.(A/S) : ANTÔNIO TORREÃO BRAZ FILHO

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA

UNIÃO (TC Nº 00736420030)

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): O Ministério Público Federal, em manifestação da lavra do ilustre Subprocurador-Geral da República Dr. ODIM BRANDÃO FERREIRA, ao opinar pelo não provimento do recurso de agravo, assim resumiu e apreciou a presente causa (fls. 176/181):

Mandado de Segurança. TCU. Cassação da incorporação de quintos de servidora pública federal apenas em cargo comissionado, adquiridos desde 1993 até 1997. Concessão da segurança, por ofensa do contraditório, da ampla defesa e da segurança jurídica, de acordo com prazo decadencial legal. Agravo regimental. Demonstrado o gravame individual, asseguram-se o contraditório e a ampla defesa no procedimento administrativo de todos os interessados: incide a SV 3. A subsunção do art. 54 da Lei 9.784/1999 é

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suficiente à causa. Aplicação da norma legal, que resolve claramente a causa, afasta a necessidade de ponderar princípios – legalidade e segurança jurídica. Parecer pelo desprovimento do agravo regimental.

Trata-se de agravo regimental , interposto contra decisão monocrática do STF, que cassou acórdão do TCU.

II

Servidora pública federal impetrou mandado de segurança contra ato do TCU , que, em 2008, suspendeu o pagamento dos quintos incorporados pela agravada, decorrentes de cargo em comissão, por período de 1993 a 1997, anterior a sua posse em cargo efetivo.

O em. Relator concedeu a segurança . Entendeu que houve violação do contraditório e da ampla defesa, já que a fiscalização do TCU causaria anulação de ato administrativo que beneficia a agravada, de modo a incidir a SV 3. Concluiu, também, a afronta da segurança jurídica, diante do lapso de mais de dez anos entre a última recepção considerada ilegal e o Acórdão que a cassa.

Sobreveio agravo regimental . Nele se aduz que o processo administrativo em causa prescindiria de contraditório e de ampla defesa, já que a fiscalização do TCU ocorreria com o órgão da agravada, sendo esta apenas terceira na relação. Ademais, alega que, fundado na função institucional do TCU, a legalidade, quando ponderada com a segurança jurídica, deve prevalecer.

III

O primeiro argumento empregado no agravo regimental não convence , porque parece, ‘data venia’, desfocado do caso.

Os precedentes do STF , segundo os quais não existe direito à ampla defesa em fiscalizações realizadas pelo TCU, devem ser

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entendidos em consonância com a SV 3 do STF, e não em seu detrimento. Servidores, individualmente ou associados em sindicatos, não têm, de fato, direito à ampla defesa e ao devido processo legal, por ocasião da fiscalização empreendida pelo TCU em órgãos da administração pública federal. Quando nada, não o têm, porque o TCU e, no caso, o TRE são órgãos da União, de sorte que ninguém pode manter relação jurídica consigo mesmo. O direito civil conhece o problema há séculos e lhe dá o devido tratamento sob a rubrica da confusão.

Assim , como a União, representada pelo TCU, não pode manter relação consigo, por intermédio do TRE, não se pode exigir que, nessa inexistente relação, respeitem-se garantias como a do devido processo legal. Não, no normal dos casos, quando não se discute a autonomia de entidades da administração, mas apenas corriqueiras rotinas de controle de pagamento de servidores. Para os casos de ofensa de órbitas de autonomia, a resposta também está dada há décadas por Victor Nunes Leal, em estudo sobre a capacidade processual das Câmaras de Vereadores, quando litigam com o Executivo local, na defesa de suas prerrogativas. Isso, contudo, nem de longe está em causa neste processo.

Ocorre haver grande distância entre a proclamação de que o poder de supervisão do TCU não se submete ao contraditório e a dispensa dele , quando de seus atos resulte restrição de direito de servidor. A supervisão mencionada defere-lhe o direito de orientar a administração federal sobre o modo como proceder a determinados gastos no futuro. Sucede que a revisão de situações jurídicas – ainda que mal constituídas – não se equipara mais a assunto interno da administração, mas se transforma, agora sim, em relação jurídica entre o poder público – o TCU – e o servidor, cujo patrimônio pode ser atingido pela medida em causa. Aqui, o respeito aos direitos procedimentais do cidadão é indeclinável.

Portanto , os precedentes relativos à competência para a fiscalização de órgãos federais não admitem transposição para o campo das relações jurídicas da União com seus servidores.

A intimação dos interessados , e sua eventual defesa, independe da alegação de quem compõe, formalmente, o polo passivo –

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servidor ou órgão. A ameaça de anulação de ato administrativo individual que beneficia o servidor garante sua ciência do processo administrativo. Assim entende a jurisprudência do STF:

MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA VINCULANTE Nº 3 DO STF .

1 . ‘ Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado , excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão’ (Súmula Vinculante nº 3 do STF). Acórdão do TCU que, sem intimação da servidora interessada, determinou que se procedesse à cobrança de valores recebidos a título de adicional de dedicação exclusiva. Incidência do entendimento sumulado do Supremo Tribunal Federal.

2 . Segurança concedida para garantir o exercício do contraditório e da ampla defesa'. ( MS 27.760 , Relator Ministro AYRES BRITTO, Dje 12.4.2012)

IV

O segundo argumento , de que prevaleceria a legalidade, quando ponderada com a segurança jurídica individual da servidora, para manter o Acórdão 475/2008, não merece subsistir.

Malgrado tenha a ponderação de princípios adquirido certa relevância como método de resolução de conflitos constitucionais , não se pode a aplicar indiscriminadamente. Aqui, opera um dos casos que excluem a necessidade do método de ponderação: a solução do tema por subsunção. Se o direito positivo regula claramente uma situação jurídica, sua mera aplicação precede a exigência da ponderação, já que não haveriam dúvidas quanto à subsunção.

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Parecer ser o que ocorre na presente causa . O art. 54 da Lei 9.784 regula a decadência de revisão dos atos administrativos em cinco anos. Ultrapassado o prazo, decai o direito da administração.

O art. 54 , § 1º , da Lei 9.784 regula a decadência de anulação de atos dotados de efeitos patrimoniais contínuos. O pagamento sucessivo encaixa-se nessa categoria. Daí o prazo decadencial iniciar-se quando da percepção do primeiro pagamento. Portanto, o acórdão do TCU excedeu, patentemente, o prazo decadencial de cinco anos, visto que a auditoria que gerou o acórdão impugnado se deu em 2004 (f. 84, item 22). Com efeito, entre o termo inicial, 1993, e a auditoria, de 2004, há intervalo de onze anos. Mesmo que se considere que o pagamento dos quintos não se enquadraria na regra do § 1º, o intervalo entre o termo inicial – entendido, hipoteticamente, como a data da última percepção da vantagem, ou seja, 1997 – e a auditoria – 2004 – é de sete anos.

O direito de anulação do ato administrativo em causa decaiu.

V

O Ministério Público Federal opina pelo desprovimento do agravo regimental. ” ( grifei )

É o relatório .

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Voto-MIN.CELSODEMELLO

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14/04/2015 SEGUNDA TURMA

AG.REG. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.422 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Entendo não assistir razão à parte recorrente, eis que a decisão agravada – cujos fundamentos são ora reafirmados – ajusta-se , com integral fidelidade, à diretriz jurisprudencial consolidada pelo Supremo Tribunal Federal na matéria em exame.

Tal como já tive o ensejo de assinalar na decisão ora recorrida, o Supremo Tribunal Federal, em casos assemelhados ao que ora se analisa, tem concedido a ordem mandamental, por entender acolhível a pretendida observância , pela Corte de Contas, da cláusula constitucional do “due process of law” ( MS 24.790/DF , Rel. Min. AYRES BRITTO – MS 25.426/DF , Rel. Min. EROS GRAU – MS 25.561/DF , Rel. Min. MARCO AURÉLIO – MS 25.565/DF , Rel. Min. EROS GRAU – MS 25.568/DF , Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – MS 25.589/DF , Rel. Min. EROS GRAU – MS 25.935/DF , Rel. Min. CEZAR PELUSO – MS 26.069/BA , Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – MS 26.200-MC/DF , Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):

Mandado de Segurança . 2. Cancelamento de pensão especial pelo Tribunal de Contas da União . Ausência de comprovação da adoção por instrumento jurídico adequado . Pensão concedida há vinte anos . 3. Direito de defesa ampliado com a Constituição de 1988 . Âmbito de proteção que contempla todos os processos , judiciais ou administrativos, e não se resume a um simples direito de manifestação no processo. 4. Direito constitucional comparado. Pretensão à tutela jurídica que envolve não só o direito de manifestação e de informação, mas também o direito de ver seus argumentos contemplados pelo órgão julgador. 5. Os princípios do contraditório e da ampla defesa ,

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assegurados pela Constituição, aplicam-se a todos os procedimentos administrativos . 6. O exercício pleno do contraditório não se limita à garantia de alegação oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido também em matéria jurídica. 7. Aplicação do princípio da segurança jurídica , enquanto subprincípio do Estado de Direito. Possibilidade de revogação de atos administrativos que não se pode estender indefinidamente. Poder anulatório sujeito a prazo razoável . Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 8. Distinção entre atuação administrativa que independe da audiência do interessado e decisão que, unilateralmente, cancela decisão anterior. Incidência da garantia do contraditório , da ampla defesa e do devido processo legal ao processo administrativo . 9. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica . Aplicação nas relações jurídicas de direito público . 10. Mandado de Segurança deferido para determinar observância do princípio do contraditório e da ampla defesa ( CF art. 5º LV).”

( RTJ 191/922 , Red. p/ o acórdão Min. GILMAR MENDES – grifei )

Não obstante alguns julgamentos em sentido diverso ( RTJ 183/188 , Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – MS 25.256/PB , Rel. Min. CARLOS VELLOSO – MS 25.440/DF , Rel. Min. CARLOS VELLOSO), tenho para mim , na linha de decisões que proferi nesta Suprema Corte, que se impõe reconhecer , mesmo em se tratando de procedimento administrativo, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se estabelece uma relação de polaridade conflitante entre o Estado, de um lado, e o indivíduo, de outro.

Cumpre ter presente , bem por isso, na linha dessa orientação, que o Estado, em tema de restrição à esfera jurídica de qualquer cidadão, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária,

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desconsiderando , no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois – cabe enfatizar – o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida imposta pelo Poder Público, de que resultem consequências gravosas no plano dos direitos e garantias individuais, exige a fiel observância do princípio do devido processo legal ( CF , art. 5º, LV), consoante adverte autorizado magistério doutrinário (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “ Comentários à Constituição Brasileira de 1988 ”, vol. 1/68-69, 1990, Saraiva; PINTO FERREIRA, “ Comentários à Constituição Brasileira ”, vol. 1/176 e 180, 1989, Saraiva; JESSÉ TORRES PEREIRA JÚNIOR, “ O Direito à Defesa na Constituição de 1988 ”, p. 71/73, item n. 17, 1991, Renovar; EDGARD SILVEIRA BUENO FILHO, “ O Direito à Defesa na Constituição ”, p. 47/49, 1994, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS, “ Comentários à Constituição do Brasil ”, vol. 2/268-269, 1989, Saraiva; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, “ Direito Administrativo ”, p. 401/402, 5ª ed., 1995, Atlas; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, “ Curso de Direito Administrativo ”, p. 290 e 293/294, 2ª ed., 1995, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, “ Direito Administrativo Brasileiro ”, p. 588, 17ª ed., 1992, Malheiros, v.g.).

A jurisprudência dos Tribunais, notadamente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado a essencialidade desse princípio, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público , de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida , ou não, de caráter punitivo ( RDA 97/110 – RDA 114/142 – RDA 118/99 – RTJ 163/790 , Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 306.626/MT , Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 140.195/SC , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RE 191.480/SC , Rel. Min. MARCO AURÉLIO – RE 199.800/SP , Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):

RESTRIÇÃO DE DIREITOS E GARANTIA DODUE PROCESS OF LAW ’.

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O Estado , em tema de punições disciplinares ou de restrição a direitos, qualquer que seja o destinatário de tais medidas, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando , no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida estatal – que importe em punição disciplinar ou em limitação de direitos – exige , ainda que se cuide de procedimento meramente administrativo ( CF , art. 5º, LV), a fiel observância do princípio do devido processo legal.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reafirmado a essencialidade desse princípio, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público , de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do próprio ato punitivo ou da medida restritiva de direitos. Precedentes . Doutrina .”

( RTJ 183/371-372 , Rel. Min. CELSO DE MELLO)

Isso significa , portanto, que assiste ao cidadão ( e ao administrado), mesmo em procedimentos de índole administrativa, a prerrogativa indisponível do contraditório e da plenitude de defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, consoante prescreve a Constituição da República em seu art. , inciso LV.

O respeito efetivo à garantia constitucional do “due process of law”, ainda que se trate de procedimento administrativo ( como o instaurado, no caso ora em exame, perante o E. Tribunal de Contas da União), condiciona , de modo estrito, o exercício dos poderes de que se acha investida a Pública Administração, sob pena de descaracterizar-se, com grave ofensa aos postulados que informam a própria concepção do Estado Democrático de Direito, a legitimidade jurídica dos atos e resoluções emanados do Estado, especialmente quando tais deliberações, como sucede na espécie, importarem em invalidação, por anulação , de típicas situações subjetivas de vantagem.

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Esse entendimentoque valoriza a perspectiva constitucional que deve orientar o exame do tema em causa – tem o beneplácito do autorizado magistério doutrinário expendido pela eminente Professora ADA PELLEGRINI GRINOVER (“ O Processo em Evolução ”, p. 82/85, itens ns. 1.3, 1.4, 2.1 e 2.2, 1996, Forense Universitária), como pude assinalar em decisão, por mim proferida, no MS 26.200-MC/DF , de que fui

Relator:

O coroamento do caminho evolutivo da interpretação da cláusula do ‘ devido processo legal ’ ocorreu, no Brasil, com a Constituição de 1988, pelo art. 5º, inc. LV, que reza :

Art. 5º , LV . Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.’

Assim , as garantias do contraditório e da ampla defesa desdobram-se hoje em três planos: a) no plano jurisdicional , em que elas passam a ser expressamente reconhecidas, diretamente como tais, para o processo penal e para o não-penal; b) no plano das acusações em geral , em que a garantia explicitamente abrange as pessoas objeto de acusação; c) no processo administrativo sempre que haja litigantes. (…)

É esta a grande inovação da Constituição de 1988 .

Com efeito , as garantias do contraditório e da ampla defesa, para o processo não-penal e para os acusados em geral, em processos administrativos, já eram extraídas, pela doutrina e pela jurisprudência, dos textos constitucionais anteriores, tendo a explicitação da Lei Maior em vigor natureza didática, afeiçoada à boa técnica, sem apresentar conteúdo inovador. Mas agora a Constituição também resguarda as referidas garantias aos litigantes , em processo administrativo .

E isso não é casual nem aleatório , mas obedece à profunda transformação que a Constituição operou no tocante à função da administração pública.

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Acolhendo as tendências contemporâneas do direito administrativo, tanto em sua finalidade de limitação ao poder e garantia dos direitos individuais perante o poder, como na assimilação da nova realidade do relacionamento Estado-sociedade e de abertura para o cenário sociopolítico-econômico em que se situa, a Constituição pátria de 1988 trata de parte considerável da atividade administrativa , no pressuposto de que o caráter democrático do Estado deve influir na configuração da administração, pois os princípios da democracia não podem se limitar a reger as funções legislativa e jurisdicional, mas devem também informar a função administrativa.

Nessa linha , dá-se grande ênfase, no direito administrativo contemporâneo, à nova concepção da processualidade no âmbito da função administrativa, seja para transpor para a atuação administrativa os princípios do ‘devido processo legal’, seja para fixar imposições mínimas quanto ao modo de atuar da administração.

Na concepção mais recente sobre a processualidade administrativa, firma-se o princípio de que a extensão das formas processuais ao exercício da função administrativa está de acordo com a mais alta concepção da administração: o agir a serviço da comunidade. O procedimento administrativo configura , assim, meio de atendimento a requisitos da validade do ato administrativo. Propicia o conhecimento do que ocorre antes que o ato faça repercutir seus efeitos sobre os indivíduos, e permite verificar como se realiza a tomada de decisões.

Assim , o caráter processual da formação do ato administrativo contrapõe-se a operações internas e secretas, à concepção dos ‘ arcana imperii ’ dominantes nos governos absolutos e lembrados por Bobbio ao discorrer sobre a publicidade e o poder invisível, considerando essencial à democracia um grau elevado de visibilidade do poder.

....................................................................................................... Assim , a Constituição não mais limita o contraditório e a ampla defesa aos processos administrativos (punitivos) em que haja acusados, mas estende as garantias a todos os processos administrativos , não-punitivos e punitivos ,

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ainda que neles não haja acusados, mas simplesmente litigantes .

Litigantes existem sempre que, num procedimento qualquer, surja um conflito de interesses. Não é preciso que o conflito seja qualificado pela pretensão resistida, pois neste caso surgirão a lide e o processo jurisdicional. Basta que os partícipes do processo administrativo se anteponham face a face, numa posição contraposta . Litígio equivale a controvérsia , a contenda, e não a lide. Pode haver litigantes – e os hásem acusação alguma, em qualquer lide.” ( grifei )

Não foi por outra razão que a colenda Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal – ao examinar a questão da aplicabilidade e da extensão,

os processos de natureza administrativa , da garantia do “due process of law” – proferiu decisão que, refletindo a orientação que ora exponho neste voto, restou consubstanciada em acórdão assim ementado:

Ato administrativoRepercussões – Presunção de legitimidade – Situação constituídaInteresses contrapostosanulaçãoContraditório . Tratando-se da anulação de ato administrativo cuja formalização haja repercutido no campo de interesses individuais, a anulação não prescinde da observância do contraditório , ou seja , da instauração de processo administrativo que enseje a audição daqueles que terão modificada situação já alcançada. (...).”

( RTJ 156/1042 , Rel. Min. MARCO AURÉLIO – grifei )

Todos os fundamentos que dão suporte a este voto são motivados por situação que justifica a incidência, no caso , da Súmula Vinculante nº 3, cujo enunciado tem o seguinte conteúdo normativo:

Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação

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da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.” ( grifei )

Impende destacar , ainda, um outro fundamento que me parece relevante e que se apoia no princípio da segurança jurídica, considerado o decurso, na espécie , de mais de 10 (dez) anos entre o ato de incorporação dos quintos ( 19 / 11 / 1997 – fls. 03) e a suspensão do referido pagamento pelo E. Tribunal de Contas da União ( 26 / 03 / 2008 – fls. 04), valendo referir que a ora impetrante somente veio a ser intimada de tal deliberacao em 03/06/2008 !!! (fls. 26).

A fluência de tão longo período de tempo culmina por consolidar justas expectativas no espírito do administrado ( da servidora pública , no caso) e , também, por incutir , nele, a confiança da plena regularidade dos atos estatais praticados, não se justificando – ante a aparência de direito que legitimamente resulta de tais circunstâncias – a ruptura abrupta da situação de estabilidade em que se mantinham , até então, as relações de direito público entre o agente estatal, de um lado, e o Poder Público, de outro.

Cumpre observar , neste ponto, que esse entendimentoque reconhece que o decurso do tempo pode constituir , ainda que excepcionalmente, fator de legitimação e de estabilização de determinadas situações jurídicas – encontra apoio no magistério da doutrina (ALMIRO DO COUTO E SILVA, “ Princípios da Legalidade e da Administração Pública e da Segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo ”, “in” RDP 84/46-63; WEIDA ZANCANER, “ Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos ”, p. 73/76, item n. 3.5.2, 3ª ed., 2008, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, “ Direito Administrativo Brasileiro ”, p. 99/101, item n. 2.3.7, 34ª ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, 2008, Malheiros; CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “ Curso de Direito Administrativo ”, p. 87, item n. 77, e p. 123/125, item n. 27, 26ª ed., 2009, Malheiros; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, “ Direito Administrativo ”, p. 87/88,

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item n. 3.3.15.4, 22ª ed., 2009, Atlas; MARÇAL JUSTEN FILHO, “ Curso de Direito Administrativo ”, p. 1.097/1.100, itens ns. XVII.1 a XVII.3.1, 4ª ed., 2009, Saraiva; GUSTAVO BINENBOJM, “ Temas de Direito Administrativo e Constitucional ”, p. 735/740, itens ns. II.2.2 a II.2.2.2, 2008, Renovar; RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, “ Curso de Direito Administrativo ”, p. 78/94, itens ns. 8 a 8.4, 2008, JusPodivm; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, “ Curso de Direito Administrativo ”, p. 257/260, itens ns. 3.2 a 4, 9ª ed., 2008, Malheiros; MATEUS EDUARDO SIQUEIRA NUNES BERTONCINI, “ Princípios de Direito Administrativo Brasileiro ”, p. 178/180, item n. 4.5.7, 2002, Malheiros; SÉRGIO FERRAZ, “ O princípio da segurança jurídica em face das reformas constitucionais ”, “in” Revista Forense, vol. 334/191-210; RICARDO LOBO TORRES, “ A Segurança Jurídica e as Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar ”, p. 429/445, “in” “Princípios e Limites da Tributação”, coordenação de Roberto Ferraz, 2005, Quartier Latin, v.g.).

A essencialidade do postulado da segurança jurídica e a necessidade de se respeitarem situações consolidadas no tempo, amparadas pela boa-fé do cidadão ( seja ele servidor público ou não ), representam fatores a que o Judiciário não pode ficar alheio, como resulta da jurisprudência que se formou no Supremo Tribunal Federal:

Ato administrativo . Seu tardio desfazimento , já criada situação de fato e de direito, que o tempo consolidou . Circunstância excepcional a aconselhar a inalterabilidade da situação decorrente do deferimento da liminar, daí a participação no concurso público, com aprovação, posse e exercício.”

( RTJ 83/921 , Rel. Min. BILAC PINTO – grifei )

Essa orientação jurisprudencial ( RTJ 119/1170), por sua vez, vem de ser reafirmada , por esta Suprema Corte, em sucessivos julgamentos ( MS 24.268/MG , Rel. Min. ELLEN GRACIE – MS 24.448/DF , Rel. Min.

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Voto-MIN.CELSODEMELLO

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MS 27422 AGR / DF

AYRES BRITTO – MS 25.963/DF , Rel. Min. CEZAR PELUSO – MS 26.117/DF , Rel. Min. EROS GRAU – MS 26.363/DF , Rel. Min. MARCO AURÉLIO, v.g.):

Mandado de Segurança . 2 . Acórdão do Tribunal de Contas da União . Prestação de Contas da Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária – INFRAERO. Emprego Público . Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em conformidade com a legislação vigente à época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. 4 . Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. 5 . Obrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 6 . Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7 . Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a bo -fé dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento da Infraero, vigente à época da realização do processo seletivo; a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 8 . Circunstâncias que , aliadas ao longo período de tempo transcorrido , afastam a alegada nulidade das contratações dos impetrantes. 9 . Mandado de Segurança deferido .”

( RTJ 192/620-621 , Rel. Min. GILMAR MENDES – grifei )

1 . LEGITIMIDADE . Passiva . Mandado de segurança . Autoridade tida por coatora . Pensão previdenciária . Cancelamento . Ato determinado em acórdão do Tribunal de Contas da União . Legitimação passiva exclusiva deste . Execução por parte do Gerente Regional de Administração do Ministério da Fazenda. Irrelevância.

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Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 20

MS 27422 AGR / DF

Autoridade tida por coatora , para efeito de mandado de segurança, é a pessoa que, ‘in statu assertionis’, ordena a prática do ato, não o subordinado que, em obediência, se limita a executar-lhe a ordem.

2 . MANDADO DE SEGURANÇA . Pensão previdenciária . Cancelamento . Ato determinado em acórdão do Tribunal de Contas da União. Conhecimento pelo interessado que não participou do processo . Data da ciência real, não da publicação oficial. Ação ajuizada dentro do prazo. Decadência não consumada . Preliminar repelida . Precedentes . No processo administrativo do Tribunal de Contas da União, em que a pessoa prejudicada pela decisão não foi convidada a defender-se , conta-se o prazo para ajuizamento de mandado de segurança a partir da ciência real do ato decisório, não de sua publicação no órgão oficial.

3 . SERVIDOR PÚBLICO . Vencimentos . Pensão previdenciária . Pagamentos reiterados à companheira. Situação jurídica aparente e consolidada . Cancelamento pelo Tribunal de Contas da União, sem audiência prévia da pensionista interessada. Procedimento administrativo nulo . Decisão ineficaz . Inobservância do contraditório e da ampla defesa . Violação de direito líquido e certo. Mandado de segurança concedido. Ofensa ao art. 5º , LIV e LV , da CF . Precedentes . É nula a decisão do Tribunal de Contas da União que, sem audiência prévia da pensionista interessada, a quem não assegurou o exercício pleno dos poderes do contraditório e da ampla defesa, lhe cancelou pensão previdenciária que há muitos anos vinha sendo paga.”

( MS 24.927/RO , Rel. Min. CEZAR PELUSO – grifei )

Na realidade, os postulados da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança, enquanto expressões do Estado Democrático de Direito, mostram-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, mesmo as de direito público ( RTJ 191/922 , Red. p/ o acórdão Min. GILMAR MENDES), em ordem a viabilizar a incidência desses mesmos princípios sobre comportamentos de qualquer dos Poderes ou órgãos do Estado (os

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Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 20

MS 27422 AGR / DF

Tribunais de Contas, inclusive ), para que se preservem , desse modo, situações administrativas já consolidadas no passado.

É importante referir , neste ponto, em face de sua extrema pertinência, a aguda observação de J. J. GOMES CANOTILHO (“ Direito Constitucional e Teoria da Constituição ”, p. 250, 1998, Almedina):

“Estes dois princípios – segurança jurídica e protecção da confiança – andam estreitamente associados a ponto de alguns autores considerarem o princípio da protecção de confiança como um subprincípio ou como uma dimensão específica da segurança jurídica. Em geral , considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica – garantia de estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito – enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: ( 1 ) fiabilidade , clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; ( 2 ) de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante ' qualquer acto ' de ' qualquer poder ' – legislativo, executivo e judicial.” ( grifei )

Sendo assim , em face das razões expostas, e acolhendo , ainda, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República, nego provimento ao presente recurso de agravo, mantendo , em consequência, por seus próprios fundamentos, a decisão ora recorrida.

É o meu voto .

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ExtratodeAta-14/04/2015

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SEGUNDA TURMA EXTRATO DE ATA

AG.REG. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.422

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

AGTE.(S) : UNIÃO

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AGDO.(A/S) : SUZE MARIA DE MELO LABOISSIERE LOYOLA

ADV.(A/S) : ANTÔNIO TORREÃO BRAZ FILHO

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TC Nº

00736420030)

PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

Decisão : A Turma, por votação unânime, negou provimento ao recurso de agravo, nos termos do voto do Relator. Não participou, justificadamente, deste julgamento, o Senhor Ministro Dias Toffoli. Lúcia. Presidência Ausente, justificadamente, do Senhor Ministro a Teori Senhora Zavascki. Ministra Cármen Turma , 14.04.2015.

Presidência do Senhor Ministro Teori Zavascki. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes e Dias

Toffoli. Ausente, justificadamente, a Senhora Ministra Cármen

Lúcia.

Subprocurador-Geral da República, Dr. Edson Oliveira de Almeida.

Ravena Siqueira

Secretária

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/863956607/agreg-em-mandado-de-seguranca-agr-ms-27422-df-distrito-federal-0003362-9720080010000/inteiro-teor-863956617

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