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11 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 8 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. DIAS TOFFOLI

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_3223_7fba2.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 13

06/11/2014 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.223 SANTA CATARINA

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

EMENTA

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 10.926/1998 do Estado de Santa Catarina. Tribunal de contas. Vício de iniciativa. Inconstitucionalidade formal. Transposição de cargos de corte de contas para o quadro de pessoal do Poder Executivo.

1. Inconstitucionalidade formal de dispositivo acrescentado por emenda parlamentar que transpõe cargos de analista de controle externo do quadro de pessoal do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina para o grupamento funcional do Poder Executivo local. Essa transposição promove indiretamente a extinção de cargos públicos pertencentes à composição funcional do Tribunal de Contas do Estado.

2. Conforme reconhecido pela Constituição de 1988 e pelo Supremo Tribunal Federal, gozam as cortes de contas do país das prerrogativas da autonomia e do autogoverno, o que inclui, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar processo legislativo para criar ou extinguir cargos, como resulta da interpretação sistemática dos arts. 73, 75 e 96, II, b, da Constituição Federal (cf. ADI nº 1.994/ES, Relator o Ministro Eros Grau , DJ de 8/9/06; ADI nº 789/DF, Relator o Ministro Celso de Mello , DJ de 19/12/94).

3. A jurisprudência da Corte é firme no sentido de que a Constituição Federal veda ao Poder Legislativo formalizar emendas a projetos de iniciativa exclusiva se delas resultar aumento de despesa pública ou se forem elas totalmente impertinentes à matéria versada no projeto ( ADI nº 3.288/MG, rel. Min. Ayres Britto , DJ de 24/2/11; ADI nº 2350/GO, Rel. Min. Maurício Corrêa , DJ de 30/4/2004). No caso dos autos, o projeto

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ADI 3223 / SC

original já versava acerca da transposição de cargos públicos, mas essa transposição limitava-se a cargos do quadro do Poder Executivo.

4. Ação julgada procedente.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, sob a presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos e nos termos do voto do Relator, em julgar procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade do art. 35 da Lei nº 10.926/1998 do Estado de Santa Catarina.

Brasília, 6 de novembro de 2014.

MINISTRO DIAS TOFFOLI

Relator

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Relatório

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06/11/2014 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.223 SANTA CATARINA

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA

CATARINA

RELATÓRIO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, ajuizada pelo Procurador-Geral da República, em 4 de junho de 2004, tendo por objeto o art. 35 da Lei nº 10.926/1998 do Estado de Santa Catarina.

Eis o teor do dispositivo impugnado:

“Art. 35. Ficam transpostos do Quadro de Pessoal do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, com os respectivos ocupantes, para o Quadro Único de Pessoal da Administração Direta do Poder Executivo, com lotação na Secretaria de Estado da Fazenda - SEF, 02 (dois) cargos de provimento efetivo de Analista de Controle Externo.”

Em suas alegações, o autor afirma o seguinte:

a) pode-se consignar, nos termos do art. 75, caput , da Constituição Federal, que “os Tribunais de Contas dos Estados devem seguir, no que couber, o modelo jurídico constitucionalmente previsto pra o Tribunal de Contas da União” (fl. 3), nele incluso as atribuições previstas no art. 96, que trata da autonomia do Poder Judiciário;

b) dentre as atribuições previstas no art. 96, destaca-se a prerrogativa de propor projetos ao Poder Legislativo que versem acerca da criação e da extinção de seus cargos, bem assim da definição de remuneração dos seus membros e servidores;

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Relatório

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c) “o legislador estadual, ao determinar a transposição de cargos de provimento efetivo da Corte de Contas Estadual para a Administração Direta do Poder Executivo, em realidade, extinguiu cargos do Quadro de Pessoal do Tribunal de Contas do Estado, em flagrante afronta à autonomia constitucionalmente assegurada a este Órgão Especial para dispor acerca da extinção de cargos em seu quadro funcional, nos termos do já mencionado art. 96. da Constituição da República” (fl. 3).

A Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina deixou de prestar as informações requisitadas, a teor da certidão de fl. 356.

O Governador do Estado (fls. 343/355), por sua vez, defendeu o não conhecimento do pedido, haja vista a revogação do decreto regulamentador da lei questionada antes do ajuizamento da ação direta. Ressaltou, ademais, a impropriedade de utilização da ação de controle concentrado para combater atos de efeitos concretos.

O Advogado-Geral da União (fls. 359/365) manifestou-se pela procedência do pedido, em virtude da presença do vício de inconstitucionalidade de natureza formal.

Por seu turno, em congruência com a inicial, opinou o então Procurador-Geral da República (fls. 367/369) pelo reconhecimento da incompatibilidade do dispositivo com o Texto Magno, com fulcro nos mesmos argumentos ali esposados.

É o relatório.

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Voto-MIN.DIASTOFFOLI

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06/11/2014 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.223 SANTA CATARINA

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade em que se questiona a legitimidade de dispositivo da Lei estadual nº 10.926/1998 por meio do qual dois cargos de analista de controle externo foram transpostos do quadro de pessoal do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina para o grupamento funcional do Poder Executivo local.

Num primeiro momento, afasto as preliminares apontadas pelo Governador do Estado.

A anulação do decreto que regulamentou o ato normativo impugnado, mesmo em época anterior ao ajuizamento, é irrelevante na apreciação da conservação do objeto da ação direta . Não tem a retirada do decreto o condão de expurgar do ordenamento jurídico norma de escalão superior, permanecendo o texto legal vigente até que outro de igual hierarquia venha a ele substituir ou modificar.

Como bem ressaltou a Advocacia-Geral da União, “[a]qui se impugna tão-somente artigo da Lei nº 10.926, de 1988. E essa lei continua vigente. Pouco importa que seus efeitos não estejam sendo produzidos” (fl. 361).

Assim sendo, o objeto da presente ação – Lei estadual nº 10.926/1998 – permanece apto a ser analisado em juízo abstrato de constitucionalidade.

Outrossim, é descabida de fundamento a afirmação de que o dispositivo carrega ato de efeito concreto, o que o tornaria inidôneo para fins de controle perante esta Corte. Na linha de diversos precedentes constantes deste voto, o Supremo Tribunal Federal já adentrou no mérito de ações similares, reconhecendo a existência de densidade normativa suficiente para o julgamento da matéria nesta sede .

Ainda que assim não fosse, conforme entendimento firmado por esta Corte, “[a] lei não precisa de densidade normativa para se expor ao

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controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal” ( ADI nº 4.049/DF-MC, Relator o Ministro Ayres Britto , DJ de 8/5/09).

Rejeito, portanto, as preliminares suscitadas, passando à análise da questão de fundo ora em debate.

O artigo atacado originou-se de emenda aditiva ao projeto original patrocinada por parlamentar da Assembleia Legislativa, conforme foi noticiado na representação da Corte de Contas ao Procurador-Geral da República (fl. 9). Vide :

“A iniciativa de proposição do texto do art. 35, objeto desta Representação, partiu do Deputado Romildo Titon – líder do Governo na Assembléia Legislativa de Santa Catarina, através da Emenda Aditiva nº 8, de 31 de agosto de 1998 (cópia anexa),

o Projeto-de-lei nº 210/98, procedimento igualmente afrontoso o art. 73 c/c art. 96 da Constituição Brasileira. Fato que só veio o conhecimento do Tribunal de Contas do Estado após a publicação da Lei nº 10.926/98.”

Pelo que se verifica, há ofensa aos preceitos constitucionais que asseguram autonomia administrativa e capacidade de autogestão ao Tribunal de Contas do Estado, refletidas, dentre outras, na privatividade de iniciativa de proposições legislativas direcionadas à criação e à extinção de cargos públicos componentes do seu quadro de pessoal. É o que decorre da aplicação combinada dos arts. 73; 75 e 96, II, b, da Carta da Republica:

“Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.

“Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos

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Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.”

“Art. 96. Compete privativamente:

(...)

II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo , observado o disposto no art. 169:

(...)

b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver.

Sobre a autonomia do Tribunal de Contas, vale reprisar as considerações que fiz quando da concessão da medida cautelar na ADI nº 4.418/TO, de minha relatoria. Confira-se:

“Ora, conforme reconhecido pela Constituição de 1988 e por esta Suprema Corte, gozam as Cortes de Contas do país das prerrogativas da autonomia e do autogoverno, o que inclui, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e funcionamento, como resulta da interpretação sistemática dos artigos 73, 75 e 96, II, 'd', da Constituição Federal.

Essa autonomia consubstancia garantia institucional que, segundo Paulo Bonavides, 'a Constituição confere a algumas instituições, cuja importância reconhece fundamental para a sociedade' (BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional . São Paulo: Malheiros, 2006. p.537).

A exemplo de instituições como os Tribunais Judiciários, dotados de autogoverno, os Tribunais de Contas e o Ministério Público, da mesma forma, possuem autonomia funcional, administrativa e financeira, das quais decorre, inclusive, a prerrogativa de iniciativa de lei sobre organização e funcionamento desses órgãos autônomos. Portanto, não se

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admite que a iniciativa de alteração legislativa na Lei Orgânica do Tribunal de Contas estadual advenha de proposta parlamentar . José Afonso da Silva esclarece:

'Para garantia de sua independência orgânica, a Constituição lhe confere o exercício das competências previstas para os tribunais judiciários, constantes do art. 96, no que couber, tais como: eleger seus órgãos diretivos; elaborar seu regimento interno; dispor sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos administrativos; organizar sua secretaria e serviços auxiliares; prover, por concurso público de provas ou de provas e títulos, obedecido o disposto no art. 169, parágrafo único, os cargos necessários à administração de seus órgãos, salvo, quanto ao concurso, os de confiança, assim definidos em lei; conceder licença, férias e outros afastamentos a seus membros e aos servidores que lhes sejam subordinados; propor ao Congresso Nacional a criação e extinção de cargos e a fixação de vencimentos de seus membros, e de serviços auxiliares (art. 73, c/c o art. 96).' ( Comentário Contextual à Constituição . 3 ed., São Paulo: Malheiros, 2007. p. 469).

Nesse sentido, confiram-se os seguintes pronunciamentos deste Supremo Tribunal Federal:

'(...) 3. Vício formal de iniciativa no processo legislativo que deu origem à LC 142/99. A CB/88 estabelecendo que compete ao próprio Tribunal de Contas propor a criação ou extinção dos cargos de seu quadro, o processo legislativo não pode ser deflagrado por iniciativa parlamentar [artigos 73 e 96, inciso II, alínea b] . 4. Pedido julgado procedente para declarar inconstitucionais o § 6º do artigo 74 e o artigo 279, ambos da Constituição do Estado do Espirito Santo, com a redação que lhes foi atribuída pela Emenda Constitucional n. 17/99, e toda a Lei

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Complementar n. 142/99, que promoveu alterações na Lei Complementar n. 32/93, do mesmo Estado-membro' ( ADI 1.994/ES, Relator o Ministro Eros Grau , DJ de 8/9/06).

'O Ministério Público junto ao TCU não dispõe de fisionomia institucional própria e, não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela própria Constituição (art. 130), encontra-se consolidado na ‘intimidade estrutural’ dessa Corte de Contas, que se acha investida - até mesmo em função do poder de autogoverno que lhe confere a Carta Política (art. 73, caput, in fine) -da prerrogativa de fazer instaurar o processo legislativo concernente a sua organização, a sua estruturação interna, a definição do seu quadro de pessoal e a criação dos cargos respectivos' ( ADI nº 789/DF, Relator o Ministro Celso de Mello , DJ de 19/12/94).

Com efeito, a garantia e a preservação da competência para iniciar o processo de elaboração, alteração ou revogação de leis que disponham sobre sua organização e seu funcionamento estão intimamente ligadas à independência institucional que deve ser assegurada aos Tribunais de Contas, sendo meio eficaz para imunizá-los de pressões, tanto do Poder Executivo, como do Poder Legislativo, resguardando-se a essencialidade das atribuições que a Constituição lhe acomete.

Assim, ao impor ao Tribunal de Contas do Estado regramentos alusivos à sua forma de atuação, às suas competências e aos seus deveres e, consequentemente, ao afetar o seu modo de organização, o diploma impugnado não poderia ser de iniciativa do Poder Legislativo. Nesses termos, a iniciativa de lei para dispor sobre as matérias versadas na lei impugnada é reservada ao Tribunal de Contas, pois a ele cabe dispor sobre temas concernentes à sua estrutura orgânica, tais como, competências, funcionamento de seus órgãos, organização administrativa, dentre outras atividades atreladas à autonomia orgânico-administrativa e institucional necessárias

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para o desempenho de suas funções. Inadmissíveis, assim, interferências de outros órgãos estatais, até mesmo do Poder Legislativo” (Tribunal Pleno, DJe de 22/02/11).

Com efeito, a tranposição de cargos operada pela legislação estadual acaba por vulnerar a prerrogativa do Tribunal de Contas de dispor – e propor alterações normativas – sobre seu quadro funcional.

O deslocamento de dois postos de trabalho para secretaria do Poder Executivo implica, necessariamente, a eliminação desses da composição do Tribunal de Contas, o qual não poderá suprir a sua falta senão por outra lei de criação de cargos. Assim sendo, não há dúvida de que tal situação, como visto, é obstada pela Constituição Federal.

O entendimento deste Supremo Tribunal Federal corrobora a tese da presença de inconstitucionalidade formal , bem como de ocorrência de ingerência indevida do Legislativo na esfera de autonomia do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Vide precedente nesse sentido:

“EMENTA: - Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei nº 5745, de 20.7.1993, do Estado do Maranhão, inciso I e anexo I do art. 1º. Situação funcional de servidores do extinto Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Maranhão. Aproveitamento de cinco Auditores do Tribunal extinto, no Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, em virtude de emenda de origem legislativa ao projeto de lei do Executivo. 3. Não há qualquer iniciativa do Tribunal de Contas do Estado . Relevância dos fundamentos da ação direta de inconstitucionalidade. 'Periculum in mora' caracterizado. Medida cautelar deferida. 4. Parecer da Procuradoria-Geral da República pela extinção do processo sem julgamento do mérito e, caso ultrapassada a preliminar arguida, pela procedência da ação. 5. Preliminar de não conhecimento da ação afastada. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do inciso I e anexo I do art. 1º da Lei nº 5745, de 20.7.1993, do Estado do Maranhão” ( ADI nº 1.044/MA, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Néri da Silveira , DJ de 31/08/01).

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“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. § 6º DO ARTIGO 74 E ARTIGO 279 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO ESPIRITO SANTO, COM A REDAÇÃO QUE LHE FOI CONFERIDA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 17/99. ARTIGOS 25, §§, 26, 27, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, 28, §§, TODOS DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 32/93, COM A REDAÇÃO QUE LHE FOI CONFERIDA PELA LC N. 142/99. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. CRIAÇÃO DO CARGO DE SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO. DISCREPÂNCIA DO MODELO DELINEADO NA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 73, 75, PARÁGRAFO ÚNICO, 96, INCISO II, ALÍNEA B, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Estrutura dos Tribunais de Contas Estaduais. Observância necessária do modelo federal. Precedentes. 2. Não é possível ao Estado-membro extinguir o cargo de Auditor na Corte de Contas estadual , previsto constitucionalmente, e substituí-lo por outro cuja forma de provimento igualmente divirja do modelo definido pela CB/88. 3. Vício formal de iniciativa no processo legislativo que deu origem à LC 142/99. A CB/88 estabelecendo que compete ao próprio Tribunal de Contas propor a criação ou extinção dos cargos de seu quadro, o processo legislativo não pode ser deflagrado por iniciativa parlamentar [artigos 73 e 96, inciso II, alínea b]. 4. Pedido julgado procedente para declarar inconstitucionais o § 6º do artigo 74 e o artigo 279, ambos da Constituição do Estado do Espirito Santo, com a redação que lhes foi atribuída pela Emenda Constitucional n. 17/99, e toda a Lei Complementar n. 142/99, que promoveu alterações na Lei Complementar n. 32/93, do mesmo Estado-membro” ( ADI nº 1.994/ES, Relator o Ministro Eros Grau , DJ de 8/9/06).

Ademais, é importante ressaltar que a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que a Constituição Federal veda ao Poder Legislativo formalizar emendas a projetos de iniciativa exclusiva se delas resultarem

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ADI 3223 / SC

aumento de despesa pública ou se forem totalmente impertinentes com a matéria versada no projeto ( ADI nº 3.288/MG, Rel. Min. Ayres Britto , DJ de 24/2/11; ADI nº 2.350/GO, Rel. Min. Maurício Corrêa , DJ de 30/4/04).

Conforme se observa nos documentos acostados à inicial, conquanto o projeto original – de iniciativa do Chefe Executivo – já versasse acerca da transposição de cargos públicos, essa transposição se limitava a cargos do quadro funcional da própria administração direta, de autarquias ou fundações do Poder Executivo .

Diante disso, a Assembleia Legislativa, ao emendar o projeto inicial, transpondo cargos de analista de controle externo do quadro de pessoal do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina para o grupamento funcional do Poder Executivo local, promoveu aditamento de matéria estranha àquela constante do projeto . Portanto, resta inegável o abuso perpetrado pela Casa Legislativa.

Ante o exposto, julgo procedente o pedido e declaro a inconstitucionalidade do art. 35 da Lei nº 10.926/1998 do Estado de Santa Catarina.

É como voto.

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Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-06/11/2014

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.223

PROCED. : SANTA CATARINA RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA

Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade do art. 35 da Lei nº 10.926/1998 do Estado de Santa Catarina. Ausente, justificadamente, o Ministro Marco Aurélio, que participa, a convite da Academia Paulista de Magistrados e da Universidade de Paris 1 – Sorbonne, do 7º Colóquio Internacional sobre o Direito e a Governança da Sociedade de Informação – “O Impacto da Revolução Digital sobre o Direito”, na Universidade de Paris 1 – Sorbonne, na França. Ausente, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 06.11.2014.

Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso.

Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Ela Wiecko Volkmer de Castilho.

p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte

Assessora-Chefe do Plenário

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