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26 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

RE 1171699 SE - SERGIPE

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

RECTE.(S) MUNICÍPIO DE ARACAJU, RECDO.(A/S) LOTEPLAN - LOTEAMENTOS E INCORPORACOES PLANEJADAS EIRELI

Publicação

DJe-282 18-12-2019

Julgamento

29 de Novembro de 2019

Relator

Min. CÁRMEN LÚCIA

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_RE_1171699_19c95.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 34 266

29/11/2019 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.171.699 SERGIPE

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

RECTE.(S) : MUNICÍPIO DE ARACAJU

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE

ARACAJU

RECDO.(A/S) : LOTEPLAN

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL.

EXECUÇÃO FISCAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE

DA ALTERAÇÃO DOS LIMITES INTERMUNICIPAIS POR AUSÊNCIA

DE OBSERVÂNCIA DO § 4º DO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO DA

REPÚBLICA. A EXIGÊNCIA DA REALIZAÇÃO DE PLEBISCITO, COMO

SE DETERMINA NO § 4º DO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO DA

REPÚBLICA, NÃO FOI AFASTADA PELO ART. 96 DO ATO DAS

DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS, INTRODUZIDO

PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 57/2008, SENDO ILEGÍTIMO O

MUNICÍPIO OCUPANTE PARA COBRAR O IMPOSTO SOBRE A

PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA – IPTU NOS

TERRITÓRIOS INDEVIDAMENTE INCORPORADOS. RECURSO

EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, na

conformidade da ata de julgamento, por unanimidade, apreciando o

tema 400 da repercussão geral, em negar provimento ao recurso

extraordinário , nos termos do voto da Relatora. O Ministro Dias Toffoli

(Presidente) acompanhou a Relatora com ressalvas. Foi fixada a seguinte

tese: "A exigência da realização de plebiscito, conforme se determina no §

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 34 267

RE 1171699 / SE

4º do art. 18 da Constituição da Republica, não foi afastada pelo art. 96,

inserido no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da

Constituição da Republica pela Emenda Constitucional n. 57/2008, sendo

ilegítimo o município ocupante para cobrar o Imposto sobre a

Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU nos territórios

indevidamente incorporados". Sessão de 22.11.2019 a 28.11.2019.

Brasília, 29 de novembro de 2019.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

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29/11/2019 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.171.699 SERGIPE

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

RECTE.(S) : MUNICÍPIO DE ARACAJU

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE

ARACAJU

RECDO.(A/S) : LOTEPLAN

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

R E L A T Ó R I O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (Relatora):

1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do

art. 102 da Constituição da Republica contra julgado do Tribunal de

Justiça de Sergipe.

O caso

2. Em 26.1.2008, o Município de Aracaju/SE moveu execução fiscal

contra Loteplan com o objetivo de receber crédito tributário inscrito em

dívida ativa, relacionado a imóvel localizado no Povoado de

Mosqueiro/SE, por falta de pagamento do Imposto sobre a Propriedade

Predial e Territorial Urbana – IPTU (fls. 12-13).

Em 27.3.2009, a juíza da Vigésima Vara Cível da Comarca de

Aracaju/SE extinguiu a execução fiscal:

“Trata-se de Ação de Execução Fiscal movida pelo Município de

Aracaju objetivando o recebimento de crédito tributário inscrito em

dívida ativa relativo a imóvel situado no Povoado Mosqueiro.

Com efeito, em que pese o estágio atual do processo, vislumbra

se, do contexto fático-jurídico em que está inserida a presente

demanda, a necessidade de intervenção do juízo para que seja

apreciada, de ofício, ainda neste momento processual, a questão

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 34 269

RE 1171699 / SE

atinente à legitimidade ativa do Município de Aracaju para a

instituição e cobrança do IPTU dos imóveis situados na sobredita

localidade.

Para as digressões acerca do assunto, faz-se imperiosa a análise

da legislação pertinente às demarcações dos limites deste Estado,

iniciando-se com a Lei Estadual nº 554/54, que fixa os limites do

Município de Aracaju com o de São Cristóvão; delimitando que

geograficamente as cidades têm a seguinte divisa:

‘Parte do marco no pontal de N. da Barra do Rio Vaza

Barris e segue em linha reta ao marco colocado no lugar Monde

da Onça; daí em linha reta ao marco nas cabeceiras do riacho

Palame, somente até o ponto em que esta reta corta o rio Poxim’.

Em seguida, destaca-se a Emenda Constitucional 16/99 que

acrescentou o § 2º ao art. 37 do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias da Constituição do Estado de Sergipe, enumerando

alguns bairros e povoados que passaram a pertencer a Aracaju, dentro

dos limites já traçados pela redação originária do mesmo artigo,

rezando que:

‘Art. 37: Fica alterada a delimitação do Município de

Aracaju com o Município de São Cristóvão a partir do Pontal N

da barra do rio Vaza-Barris, que passa a ter a seguinte descrição:

inicia na foz do rio Vaza-Barris seguindo seu curso até o

talvegue até o encontro das águas do seu afluente Santa Maria,

seguindo pelo talvegue deste até o ponto em frente à Capela Bom

Jesus dos Navegantes no povoado Areia Branca; daí em linha

reta até o marco do Monde da Onça na estrada da Cabrita; daí

em linha reta ao marco nas cabeceiras do riacho Palame, somente

até o ponto em que esta reta corta o rio Poxim. (Redação dada

pela Emenda Constitucional n. 16 de 1999)

§ 2º Com a alteração estabelecida neste artigo, ficam

situados no território do Município de Aracaju as localidades

denominadas povoado Mosqueiro, povoado Areia Branca,

povoado São José, povoado Robalo e povoado Terra Dura, neste

compreendendo as localidades Lixeira da Terra Dura e núcleos

habitacionais Santa Maria, Maria do Carmo Alves e Antônio

Carlos Valadares. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 16

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 34 270

RE 1171699 / SE

de 1999).

Entretanto, posteriormente, o Tribunal de Justiça deste Estado,

com base na competência prevista no art. art. 106, I, ‘c’ da

Constituição Estadual de Sergipe, declarou inconstitucional a própria

redação originária do art. 37 da ADCT da Constituição do Estado de

Sergipe de 1989, bem como as alterações promovidas através da

Emenda Constitucional n. 16/99, haja vista que não fora

materializada a consulta prévia à populações diretamente interessadas,

nos termos do art. 18, § 4º da Constituição Federal, ao que reproduzo:

‘CONSTITUCIONAL. EMENDA

CONSTITUCIONAL. REDAÇÃO ORIGINÁRIA DE 89.

MUNICÍPIOS. LIMITES. ALTERAÇÃO. PLEBISCITO. - A

nova redação dada pela Emenda Constitucional n. 16/99 ao art.

37. do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da

Constituição do Estado de Sergipe, acrescentando o § 2º, não

alterou os limites entre os municípios de São Cristóvão e

Aracaju, mas apenas enumerou alguns povoados que pertencem

a Aracaju, dentro dos limites já traçados pela redação originária

do dispositivo questionado; II - A redação originária do art. 37, e

do seu parágrafo único, do ADCT da Constituição Estadual de

89 também deve ter sua constitucionalidade analisada, tendo em

vista que alterou os limites do sul do município de Aracaju; III -A alteração dos limites efetuada pela redação originária de 89

deve obedecer os requisitos essenciais impostos pelo art. 18, § 4º

da Constituição Federal, sendo imprescindível a realização de

consulta prévia mediante plebiscito, às populações diretamente

interessadas; IV - Diante da inconstitucionalidade dos limites

fixados pela redação originária, do art. 37 e seu parágrafo único,

prejudicado está o § 2º acrescentado pela emenda 16/99. porque

não há como esclarecer aqueles limites; V - Incidente conhecido,

para declarar a inconstitucionalidade da redação originária do

art. 37, e de seu parágrafo único, do ADCT, da Constituição

Estadual.’ (TJSE - Incidente de inconstitucionalidade n.

0001/2000 - Acórdão n. 2696/2000 - Rel. Desa. Marilza

Maynard Salgado de Carvalho -Julgado em 06.12.2000)’

Imperioso reconhecer no presente decisum o acerto da nossa

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 34 271

RE 1171699 / SE

Colenda Corte Recursal, vez que a formalidade insculpida no art. 18,

§ 4a da Lei Maior apresenta-se indispensável à validade da declaração

de limites geográficos promovida, vez que o plebiscito

constitucionalmente assegurado às populações de ambas as

localidades, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal,

não fora preservado, ao que igualmente declaro a

inconstitucionalidade do art. 37 da ADCT da Constituição do Estado

de Sergipe de 1989 e suas alterações, incidenter tantum.

Assim, a partir de tal julgado, observa-se a confirmação dos

limites entre a Cidade de São Cristóvão e Aracaju até então

estabelecidos pela Lei 554/54, sendo correto inferir que até a

promulgação da fustigada EC n. 16/99, entendia-se pacificamente que

o Povoado do Mosqueiro pertencia geograficamente ao Município de

São Cristóvão.

Observa-se que, somente com a vergastada Emenda

Constitucional passaram os municípios e o Poder Executivo e,

posteriormente, o próprio Poder Judiciário, a se questionar acerca de

pertencer o Povoado Mosqueiro a São Cristóvão ou a Aracaju.

Havendo sido declarada a inconstitucionalidade do artigo, e via

de consequência, do parágrafo § 2º, que externou ser de competência

de Aracaju o Povoado do Mosqueiro, bem como, inconstitucional a

própria redação originária do art. 37 da Constituição Estadual, faz-se

mister reconhecer que jurídica e validamente passou novamente a

reger a matéria a antiga Lei n. 554/54 de 06.02.54 que, durante todos

os anos de sua aplicação teve por certo que a região do Mosqueiro

encontrava-se no Município de São Cristóvão. Deve prevalecer tal

regramento infraconstitucional até que no formato

constitucionalmente previsto para tanto, ou seja, através de emenda

que tenha por lastro consulta popular prévia às comunidades

envolvidas, sejam alterados tais limites.

Assim, a ilação alcançada é a de que o Município de Aracaju é

incompetente para cobrar o IPTU - Imposto Predial e Territorial

Urbano do Povoado Mosqueiro, apresentando-se imperiosa a

desconstituição de todos os atos praticados neste processo, já que os

títulos executivos que embasam a presente execução, ex vi do presente

decisum, perdem sua eficácia executiva.

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 34 272

RE 1171699 / SE

Desta forma, forte nos argumentos acima expostos, DECLARO

inconstitucional o art. 37 da ADCT da Constituição do Estado de

Sergipe de 1989 e suas alterações, reconhecendo, de ofício, a

ilegitimidade ativa do Município de Aracaju cobrar o Imposto Predial

e Territorial Urbano - IPTU do Povoado Mosqueiro e, em

consequência, EXTINGO a presente execução fiscal” (fls. 51-53).

Contra essa sentença o Município de Aracaju/SE interpôs apelação,

desprovida pela Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Sergipe:

“APELAÇÃO CÍVEL - EXECUÇÃO FISCAL - ZONA DE

EXPANSÃO – MOSQUEIRO - EXISTÊNCIA DE LITÍGIO

ENTRE OS MUNICÍPIOS DE ARACAJU E SÃO CRISTÓVÃO

SOBRE OS LIMITES TERRITORIAIS - DÚVIDA SOBRE A

COMPETÊNCIA PARA INSTITUIR E COBRAR O IMPOSTO

SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL URBANA - IPTU -AUSÊNCIA DE REQUISITO ESSENCIAL DO TÍTULO

EXECUTIVO - RECONHECIMENTO EX OFFICIO PELO

MAGISTRADO - POSSIBILIDADE - EXTINÇÃO DO

PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, NOS TERMOS

DO ART. 267, INC. IV, DO CPC - ALTERAÇÃO DOS

FUNDAMENTOS DA SENTENÇA - RECURSO CONHECIDO E

IMPROVIDO - DECISÃO UNÂNIME. Considerando a existência

de litígio entre os Municípios de Aracaju e São Cristóvão, quanto às

suas linhas divisórias, além da impossibilidade de definir se o imóvel

em questão, localizado na área litigiosa, pertence a um ou a outro ente

federativo, forçoso reconhecer que o título executivo em questão não

possui a certeza exigida pela lei, inviabilizando a execução fiscal em

comento. Tratando-se de vício do próprio título executivo, que diz

respeito às condições da ação, pode ser reconhecido em qualquer fase

do processo ou grau de jurisdição, inclusive ex officio pelo

magistrado, por se tratar de matéria de ordem pública” (fl. 78).

Contra esse acórdão o Município de Aracaju interpôs recurso

extraordinário, no qual alega ter o Tribunal de origem contrariado o § 4º

do art. 18 da Constituição da Republica e o art. 96 do Ato das Disposições

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 34 273

RE 1171699 / SE

Constitucionais Transitórias.

Sustenta que “concluir pela inconstitucionalidade da norma da

Constituição Estadual simplesmente por não ter preenchido os requisitos

previstos no art. 18, § 4º é fechar os olhos para a realidade da situação fática

consolidada pelo decurso do tempo no caso concreto, sobretudo desconsiderar o

fato de que o Município Recorrente sempre foi o responsável pelos investimentos

e políticas públicas efetuadas no Povoado Mosqueiro, beneficiando diversos

cidadãos e suas famílias” (fl. 115).

Assevera que “em diversos julgados proferidos por este Supremo Tribunal

Federal ficou assentado que os princípios da segurança jurídica e da continuidade

do estado podem afastar a necessidade de preenchimento de todos os requisitos do

art. 18, § 4º para a alteração dos limites de Municípios” (fl. 115).

Requer:

”a) a integral reforma do acórdão a quo para, declarando a

constitucionalidade do art. 37 do ADCT da Constituição Sergipana,

determinar a competência tributária do Município de Aracaju, no

presente caso, para instituir e cobrar o tributo municipal em questão.

b) subsidiariamente, acaso indeferido o pedido anterior, requer a

declaração de inconstitucionalidade do art. 37 do ADCT da

Constituição Sergipana sem pronúncia de nulidade, a fim de que, em

razão da situação fática consolidada, seja declarada competência do

Município para instituir e cobrar o tributo em análise” (fls. 125-126).

3. O recurso extraordinário foi inadmitido pelo Presidente do

Tribunal de Justiça de Sergipe sob os fundamentos de incidência das

Súmulas ns. 279 e 283 e harmonia do acórdão recorrido com a

jurisprudência deste Supremo Tribunal (fls. 143-146).

Em 6.5.2011, o Presidente do Supremo Tribunal Federal submeteu o

Agravo de Instrumento n. 837.409 à sistemática da repercussão geral.

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 34 274

RE 1171699 / SE

Em 26.5.2011, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão

geral da questão suscitada no Agravo de Instrumento n. 837.409,

vencidos os Ministros Cezar Peluso, Luiz Fux, Marco Aurélio, Ricardo

Lewandowski e Ayres Britto. Não se manifestaram os Ministros Joaquim

Barbosa e Cármen Lúcia:

“Agravo de instrumento. 2. Direito Tributário. IPTU. Execução

fiscal. Competência tributária ativa. Controvérsia. Declaração de

inconstitucionalidade de dispositivo que definia limites territoriais de

município. 3. Requisitos contidos no art. 18, § 4º, da Constituição

Federal. Mitigação. 4. Discussão quanto à correta aplicação do artigo

96 da CF/88. 5. Repercussão geral reconhecida” (fl. 159).

O Agravo de Instrumento n. 837.409 passou a ser paradigma do

Tema 400 da repercussão geral, pelo qual se dispõe sobre a “legitimidade

ativa para cobrar IPTU referente à área de município em que se controverte

acerca da observância do artigo 18, § 4º, da Constituição Federal no processo de

desmembramento”.

4. Em 28.5.2015, o Agravo de Instrumento n. 837.409 veio-me em

conclusão nos termos do § 3º do art. 324 do Regimento Interno do

Supremo Tribunal Federal (fl. 178).

Em 12.9.2016, o Agravo de Instrumento n. 837.409 foi distribuído ao

Ministro Ricardo Lewandowski, nos termos do art. 38 do Regimento

Interno do Supremo Tribunal Federal (fl. 179).

A Procuradoria-Geral da República (fl. 180) se manifestou pelo

provimento do recurso extraordinário:

“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO TRIBUTÁRIO.

EXECUÇÃO FISCAL. CRÉDITOS DE IPTU. LEGITIMIDADE

ATIVA. EMENDA CONSTITUCIONAL. ALTERAÇÃO DE

LIMITES INTERMUNICIPAIS. COMPATIBILIDADE COM A

CONSTITUI-ÇÃO. ART. 18, § 42, DA CRFB E ART. 96 DE SEU

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 34 275

RE 1171699 / SE

RESPECTIVO ADCT. PROVIMENTO DO RECURSO

EXTRAORDINÁRIO. 1 - Proposta de tese de repercussão geral

(Tema 400): Ainda que não preenchidos os requisitos exigidos pelo art.

18, § 42, da Constituição da Republica, a compatibilidade do ato de

criação, fusão, incorporação ou desmembramento com o art. 96 do

respectivo Ato das Disposições Constituições Transitórias confere ao

município legitimidade ativa para a execução fiscal de créditos de

tributos municipais relativos a bens imóveis situados em áreas que,

segundo a Constituição Estadual, integram seu respectivo território. 2

- É compatível com a Constituição Federal, em razão do art. 96 de seu

ADCT, a Emenda à Constituição do Estado de Sergipe n. 16, que,

promulgada em 1999, alterou os limites intermunicipais no âmbito

daquele Estado. 3 - Parecer pelo provimento do recurso

extraordinário” (fl. 184).

5. Em 27.9.2017, o Ministro Ricardo Lewandowski submeteu o

processo à Presidente do Supremo Tribunal para decidir sobre eventual

redistribuição, nos termos do § 3º do art. 324 do Regimento Interno do

Supremo Tribunal Federal (doc. 202).

Em 18.12.2017, com a exclusão dos Ministros Luiz Fux, Marco

Aurélio e Ricardo Lewandowski, este recurso foi distribuído ao Ministro

Dias Toffoli (doc. 207).

Em 11.9.2018, o Ministro Dias Toffoli deu provimento ao Agravo de

Instrumento n. 837.409 “e, sendo suficientes as peças trasladadas, determino[u]

sua conversão em recurso extraordinário, devendo a Secretaria Judiciária,

considerando a incorporação noticiada, proceder a alteração da autuação” (fl.

209).

Em 25.10.2018, o Agravo de Instrumento n. 837.409 foi reautuado

como Recurso Extraordinário n. 1.171.699, substituindo o paradigma da

repercussão geral (Tema 400).

Em 31.10.2018, o presente recurso veio-me em conclusão nos termos

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 34 276

RE 1171699 / SE

do art. 38 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (fl. 211).

É o Relatório.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 34 277

29/11/2019 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.171.699 SERGIPE

V O T O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (Relatora):

1. Razão jurídica não assiste ao recorrente.

2. Na espécie em exame, discute-se a legitimidade ativa do

Município de Aracaju para cobrar Imposto sobre a Propriedade Predial e

Territorial Urbana – IPTU de imóveis localizados no povoado de

Mosqueiro/SE, após a declaração de inconstitucionalidade do art. 37 do

Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de

Sergipe.

No Tema 400 da repercussão geral, põe-se em foco a “legitimidade

ativa para cobrar IPTU referente à área de município em que se controverte

acerca da observância do artigo 18, § 4º, da Constituição Federal no processo de

desmembramento”.

O recorrente sustenta que “concluir pela inconstitucionalidade da norma

da Constituição Estadual simplesmente por não ter preenchido os requisitos

previstos no art. 18, § 4º é fechar os olhos para a realidade da situação fática

consolidada pelo decurso do tempo no caso concreto, sobretudo desconsiderar o

fato de que o Município Recorrente sempre foi o responsável pelos investimentos

e políticas públicas efetuadas no Povoado Mosqueiro, beneficiando diversos

cidadãos e suas famílias” (fl. 115). Pontua ter o Supremo Tribunal afastado

os requisitos previstos no § 4º do art. 18 da Constituição quando

”presentes princípios autorizadores da situação fática consolidada” (fl. 117).

3. No art. 37 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da

Constituição de Sergipe, julgado inconstitucional pelo Tribunal de Justiça,

dispõe-se:

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 34 278

RE 1171699 / SE

“Art. 37. Fica alterada a delimitação do Município de Aracaju

com o Município de São Cristóvão a partir do Pontal N da barra do

rio Vaza-Barris, que passa a ter a seguinte descrição: inicia na foz do

rio Vaza-Barris seguindo seu curso até o talvegue do mesmo rio no

fundo da Capela Bom Jesus dos Navegantes no povoado Areia Branca;

daí em linha reta até o marco do Mondé da Onça na estrada da

Cabrita; daí em linha reta ao marco nas cabeceiras do riacho Palame,

somente até o ponto em que esta reta corta o rio Poxim” (Redação

original).

“Art. 37. Fica alterada a delimitação do Município de Aracaju

com o Município de São Cristóvão a partir do Pontal N da barra do

rio Vaza-Barris, que passa a ter a seguinte descrição: inicia na foz do

rio Vaza-Barris seguindo seu curso pelo talvegue até o encontro das

águas do seu afluente Santa Maria, seguindo pelo talvegue deste até o

ponto em frente à Capela Bom Jesus dos Navegantes no povoado Areia

Branca; daí em linha reta até o marco do Mondé da Onça na estrada

da Cabrita; daí em linha reta ao marco nas cabeceiras do riacho

Palame, somente até o ponto em que esta reta corta o rio Poxim.

(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16/99, de 30 de junho

de 1999)

§ 1º. Ficam, em consequência, alterados os limites do Município

de Aracaju com o Município de São Cristóvão a partir do Mondé da

Onça, que passa a ter a seguinte descrição: linha reta a partir do

Mondé da Onça até o talvegue do rio Santa Maria em frente à Capela

Bom Jesus dos Navegantes no povoado Areia Branca; rio Santa Maria

até o encontro das águas do rio Vaza-Barris, seguindo pelo talvegue

deste até sua foz no oceano Atlântico. (Anterior Parágrafo Único –

passou a ser § 1º pela Emenda Constitucional nº 16/99, de 30 de

junho de 1999)

§ 2º. Com a alteração estabelecida neste artigo, ficam situados

no território do Município de Aracaju as localidades denominadas

povoado Mosqueiro, povoado Areia Branca, povoado São José, povoado

Robalo e povoado Terra Dura, neste compreendendo as localidades

Lixeira da Terra Dura e núcleos habitacionais Santa Maria, Maria do

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 34 279

RE 1171699 / SE

Carmo Alves e Antônio Carlos Valadares. (Acrescentado pela Emenda

Constitucional nº 16/99, de 30 de junho de 1999)” .

No § 4º do art. 18 da Constituição da Republica se dispõe:

“Art. 18. A organização político administrativa da República

Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta

Constituição. (…)

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de

Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado

por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia,

mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após

divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e

publicados na forma da lei ”.

No art. 96 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da

Constituição da Republica, tem-se que ”ficam convalidados os atos de

criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha

sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos

na legislação do respectivo Estado à época de sua criação”.

4. Em 2.8.2010, neguei seguimento ao Recurso Extraordinário n.

611.261, interposto pelo Município de Aracaju, ao seguinte fundamento:

“4. O Tribunal a quo fundamentou sua decisão na declaração

de inconstitucionalidade do art. 37 do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias da Constituição de Sergipe. Declarou

esse artigo inconstitucional por ausência da previsão de plebiscito para

a incorporação territorial determinada, configurando-se assim, o

descumprimento do quanto preceituado no art. 18, § 4º, da

Constituição da Republica.

É de se realçar que a exigência da realização de plebiscito

constava na redação originária do art. 18, § 4º, da Constituição,

manteve-se na alteração determinada pela Emenda Constitucional n.

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 34 280

RE 1171699 / SE

15/1996 e, ainda, subentende-se prevista na norma do artigo 96

inserida no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da

Constituição da Republica pela Emenda Constitucional n. 57/2008,

segundo a qual:

‘Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão,

incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha

sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os

requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à

época de sua criação’.

Parece claro que a convalidação da criação de municípios por leis

editadas até 31.12.2006 aludiria à inexistência da lei complementar

federal à qual se refere o art. 18, § 4º, da Constituição da Republica

com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 15/1996, mas não

teria dispensado a realização de consulta prévia às populações dos

Municípios envolvidos. Até mesmo porque as legislações estaduais

para serem constitucionalmente válidas deveriam conter a previsão do

plebiscito já estabelecida pela Constituição desde a redação originária

do art. 18, § 4º. (...)

5. Tem-se, portanto, que, ao contrário do que sustentado pelo

Recorrente, o caso em análise não se enquadra na situação descrita no

art. 96 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, pois o

povoado Mosqueiro foi anexado ao Município de Aracaju sem a

consulta às populações interessadas.

Essa condição já era exigida desde a promulgação da

Constituição do Estado de Sergipe (1989), da Emenda Constitucional

n. 16/1999 à Constituição estadual e mantém-se para a convalidação

determinada pela Emenda à Constituição da República n. 57/2008.

6. Sob a perspectiva de situação consolidada pelo decurso do

tempo, também não se faz possível acolher a pretensão do Recorrente.

É certo que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal

firmou-se no sentido da inconstitucionalidade das normas estaduais

que, editadas após a Emenda Constitucional n. 15/1996, tenham

criado municípios apesar da inexistência da lei complementar federal à

qual se refere a emenda constitucional. Confiram-se os seguintes

julgados: ADI 2.702, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ

6.2.2004; ADI 2.632-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 34 281

RE 1171699 / SE

Pleno, DJ 29.8.2003; e ADI 2.381-MC, Rel. Min. Sepúlveda

Pertence, Tribunal Pleno, DJ 14.12.2001.

É certo, também, que o Supremo Tribunal Federal prestigiou o

princípio da segurança jurídica quando a situação fática se apresentou

de tal forma estabilizada pelo decurso do tempo que a modificação do

status quo traria maior prejuízo que a manutenção da norma

inconstitucional. Todavia, também nesses casos foi cumprida a

exigência da consulta prévia às populações que seriam atingidas pela

alteração territorial: ADI 3.689, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno,

DJe 29.6.2007; ADI 3.682, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal

Pleno, DJe 6.9.2007; e ADI 2.240, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal

Pleno, DJe 3.8.2007.

Na espécie vertente, como já asseverado, não houve a

indispensável consulta prévia às populações dos municípios

envolvidos” (DJe 9.8.2010).

A exigência da realização de plebiscito, conforme se determina no §

4º do art. 18 da Constituição da Republica, não foi suspensa pelo art. 96,

inserido no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da

Constituição pela Emenda Constitucional n. 57/2008. Esse entendimento

tem sido observado pelo Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 3.196, de 15 de

março de 1999, do Estado do Rio de Janeiro. Alteração dos limites

territoriais dos Municípios de Cantagalo e de Macuco. Violação do art.

18, § 4º, da Constituição Federal. Precedentes. Ausência de

convalidação pela Emenda Constitucional nº 57/2008. Lei nº 2.497, de

28 de dezembro de 1995, do Estado do Rio de Janeiro. Controle de

norma de direito pré-constitucional por ação direta. Impossibilidade.

Não conhecimento. Ação da qual se conhece parcialmente e a qual se

julga parcialmente procedente.1. A Lei nº 3.196/1999 estabeleceu

novos limites territoriais para os Municípios de Cantagalo e Macuco

sem que fossem observadas as disposições do art. 18, § 4º, da

Constituição Federal, inclusive sem a realização da imprescindível

consulta popular. A jurisprudência da Corte se consolidou no sentido

de que os requisitos constitucionais previstos no art. 18, § 4º, da Lei

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 34 282

RE 1171699 / SE

Maior devem ser sempre observados, mesmo quando não se trate

propriamente de criação, mas de alteração ou retificação de limites,

especialmente a exigência de realização de consulta plebiscitária.

Precedentes: ADI nº 1.262/TO, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ de

12/12/97; ADI nº 1.034/TO, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de

25/2/2000; ADI nº 2.812/RS, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de

28/11/03; ADI nº 2.632//BA, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de

12/3/04; ADI nº 2.994/BA, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 4/6/04.2. A

Emenda Constitucional nº 57/2008 convalidou os atos de criação,

fusão, incorporação e desmembramento de municípios que tenham

obedecido, cumulativamente, a dois requisitos: 1) publicação da lei até

31 de dezembro de 2006 e 2) atendimento aos requisitos estabelecidos

na legislação do respectivo estado à época de sua criação. Embora

atenda à primeira exigência, a Lei nº 3.196/1999 não atende aos

requisitos estabelecidos na legislação do Estado do Rio de Janeiro

vigente à época de sua criação, os quais exigiam a realização de

consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente

interessadas, razão pela qual a lei estadual não restou convalidada pela

Emenda Constitucional nº 57/2008.3. A Lei nº 2.497/1995 ingressou

no ordenamento jurídico sob a vigência do § 4º do art. 18 da

Constituição, com sua redação original. No entanto, na época em que

a presente ação foi proposta, já vigorava a redação dada ao dispositivo

pela EC nº 15/1996, o que põe a questão em termos de um pretendido

controle de norma de direito pré-constitucional via ação direta, oque é

rechaçado por firme jurisprudência da Corte.4. A Lei nº 2.497/1995

foi invalidada por decisao do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro.

Portanto, a declaração de inconstitucionalidade da Lei estadual nº

3.196/1999 restaura os limites territoriais fixados pelos Decretos-Lei

1.055 e 1.056/1943, não se fazendo necessária a modulação dos efeitos

da decisão de declaração de inconstitucionalidade da Lei nº

3.196/1999.5. Ação direta da qual não se conhece relativamente à Lei

estadual nº 2.497, de 28 de dezembro de 1995. Ação julgada

parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei

nº 3.196, de 15 de março de 1999, do Estado do Rio de Janeiro” (ADI

n. 2.921, Redador para o acórdão o Ministro Dias Toffoli,

Plenário, DJe 22.3.2018).

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 34 283

RE 1171699 / SE

5. No § 4º do art. 18 da Constituição da Republica se estrutura

sistema hermético e complexo de normas para criação, incorporação,

fusão e desmembramento de municípios, a pressupor participação

qualificada do Congresso Nacional pela edição de lei complementar geral

sobre a matéria e plebiscitária dos municípios envolvidos:

“Art. 18. A organização político-administrativa da República

Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta

Constituição. (...)

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de

Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado

por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia,

mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após

divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e

publicados na forma da lei” (norma alterada pela Emenda

Constitucional n. 15, de 1996).

Ainda que a referida lei complementar não tenha sido editada até a

presente data, configurando norma constitucional de eficácia limitada,

imprime, “em linha de princípio e sempre que possível, a imediata eficácia

negativa” contra disposições que lhe sejam contrárias.

6. O Plenário deste Supremo Tribunal, no julgamento da Ação Direta

de Inconstitucionalidade n. 2967, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence,

decidiu que “a subtração de parte do território de um município substantiva

desmembramento, seja quando a porção desmembrada passe a constituir o âmbito

espacial de uma nova entidade municipal, seja quando for ela somada ao

território de município preexistente”. Esta a ementa do julgado:

“Ação direta de inconstitucionalidade: cabimento contra lei de

criação, incorporação, fusão e desmembramento: jurisprudência do

STF: precedentes. II. Município: desmembramento. A subtração de

parte do território de um município substantiva desmembramento,

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 34 284

RE 1171699 / SE

seja quando a porção desmembrada passe a constituir o âmbito

espacial de uma nova entidade municipal, seja quando for ela somada

o território de município preexistente. III. Município:

desmembramento: EC 15/96: inconstitucionalidade da criação,

incorporação, fusão e do desmembramento de municípios desde a

promulgação da EC 15/96 e até que lei complementar venha a

implementar sua eficácia plena, o que, entretanto, não ilide a imediata

revogação do sistema anterior (precedente: ADInMC 2381, 20.06.01,

Pertence, DJ 24.5.2002). IV. Município: desmembramento:

exigibilidade de plebiscito. Seja qual for a modalidade de

desmembramento proposta, a validade da lei que o efetive estará

subordinada, por força da Constituição, ao plebiscito, vale dizer, à

consulta prévia das "populações diretamente interessadas" - conforme

a dicção original do art. 18, § 4º - ou "às populações dos Municípios

envolvidos" - segundo o teor vigente do dispositivo” (DJ 19.3.2004).

Confiram-se também os seguintes precedentes:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

ALTERAÇÃO DE LIMITES DE MUNICÍPIOS IMPUGNADA A

VISTA DO DISPOSTO NO ARTIGO 18, PARÁGRAFO 4., DA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OCORRENCIA DA RELEVÂNCIA

DOS FUNDAMENTOS JURIDICOS DO PEDIDO E DO

'PERICULUM IN MORA'. DESPACHO CONCESSIVO DE

LIMINAR REFERENDADO PELO PLENÁRIO DA CORTE”

( ADI n. 188-MC, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ

16.3.1990).

“Municípios – Limites – Alteração – Formalidade. A alteração

dos limites territoriais de municípios não prescinde da consulta

plebiscitária prevista no artigo 18 da Constituição Federal, pouco

importando a extensão observada” ( ADI n. 1.034, Relator o

Ministro Marco Aurélio, DJ 24.3.1997).

Com esse mesmo entendimento, em diversos julgados foi declarada

a inconstitucionalidade de leis estaduais redefinidoras de limites

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 34 285

RE 1171699 / SE

territoriais de municípios:

“I. Ação direta de inconstitucionalidade: objeto idôneo: lei de

criação de município. Ainda que não seja em si mesma uma norma

jurídica, mas ato com forma de lei, que outorga status municipal a

uma comunidade territorial, a criação de Município, pela generalidade

dos efeitos que irradia, é um dado inovador, com força prospectiva, do

complexo normativo em que se insere a nova entidade política: por

isso, a validade da lei criadora, em face da Lei Fundamental, pode ser

questionada por ação direta de inconstitucionalidade: precedentes. II.

Norma constitucional de eficácia limitada, porque dependente de

complementação infraconstitucional, tem, não obstante, em linha de

princípio e sempre que possível, a imediata eficácia negativa de

revogar as regras preexistentes que sejam contrárias. III. Município:

criação: EC 15/96: plausibilidade da arguição de inconstitucionalidade

da criação de municípios desde a sua promulgação e até que lei

complementar venha a implementar sua eficácia plena, sem prejuízo,

no entanto, da imediata revogação do sistema anterior. É certo que o

novo processo de desmembramento de municípios, conforme a EC

15/96, ficou com a sua implementação sujeita à disciplina por lei

complementar, pelo menos no que diz com o Estudo de Viabilidade

Municipal, que passou a reclamar, e com a forma de sua divulgação

anterior ao plebiscito. É imediata, contudo, a eficácia negativa da nova

regra constitucional, de modo a impedir - de logo e até que advenha a

lei complementar - a instauração e a conclusão de processos de

emancipação em curso. Dessa eficácia imediata só se subtraem os

processos já concluídos, com a lei de criação de novo município. No

modelo federativo brasileiro - no ponto acentuado na Constituição de

1988 - os temas alusivos ao Município, a partir das normas atinentes

à sua criação, há muito não constituem - ao contrário do que, na

Primeira República, pudera sustentar Castro Nunes (Do Estado

Federado e sua Organização Municipal, 2ª ed., Câmara dos

Deputados, 1982, passim) - uma questão de interesse privativo do

Estado-membro. Ente da Federação ( CF, art. 18), que recebe

diretamente da Constituição Federal numerosas competências comuns

(art. 23) ou exclusivas (art. 30) - entre elas a de instituir e arrecadar

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 34 286

RE 1171699 / SE

tributos de sua área demarcada na Lei Fundamental (art. 156) - além

de direito próprio de participação no produto de impostos federais e

estaduais (art. 157-162) - o Município, seu regime jurídico e as

normas regentes de sua criação interessam não apenas ao Estadomembro, mas à estrutura do Estado Federal total” ( ADI n. 2.381-MC,

Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 14.12.2001).

“CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIOS:

DESMEMBRAMENTO: PLEBISCITO: EXIGIBILIDADE. Lei

11.599/2001, do Rio Grande do Sul. C.F., art. 18, § 4º. I. - Seja qual

for a modalidade de desmembramento, exige-se o plebiscito ou a

consulta prévia às populações diretamente interessadas, ou "às

populações dos Municípios envolvidos". C.F., art. 18, § 4º. Lei

11.599/2001, do Rio Grande do Sul: inconstitucionalidade. II. - ADI

julgada procedente” ( ADI n. 2.812, Relator o Ministro Carlos

Velloso, Plenário, DJ 28.11.2003).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

ESTADUAL 12949/00. CRIAÇÃO OU DESMEMBRAMEMTO

DE MUNICÍPIO. ADMISSIBILIDADE. LIMITES

TERRITORIAIS. ALTERAÇÕES. HIPÓTESE DE

DESMEMBRAMENTO. CONSULTA PRÉVIA À POPULAÇÃO

ATINGIDA. INOBSERVÂNCIA. PROMULGAÇÃO DA EC 15/96.

EXIGÊNCIA DA EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR. 1. Criação

ou desmembramento de municípios. Ação direta de

inconstitucionalidade. Adequação da via processual eleita para

impugnação da lei estadual que os autoriza. Precedentes. 2.

Desmembramento de município. Necessidade de consulta prévia à

população interessada. Inobservância. Afronta ao artigo 18, § 4o, da

Constituição Federal. Precedentes. 3. Emenda Constitucional 15/96.

Criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, nos

termos da lei estadual, dentro do período determinado por lei

complementar e após divulgação dos Estudos de Viabilidade

Municipal. Inexistência da lei complementar exigida pela

Constituição Federal. Desmembramento de município com base

somente em lei estadual. Impossibilidade. Ação Direta de

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 34 287

RE 1171699 / SE

Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar

inconstitucional a Lei 12949, de 25 de setembro de 2000, do Estado do

Paraná” ( ADI n. 2.702, Relator o Ministro Maurício Corrêa,

Plenário, DJ 6.2.2004).

“AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

8.264/02, DO ESTADO DA BAHIA. REDEFINIÇÃO DOS

LIMITES TERRITORIAIS DO MUNICÍPIO DE SALINAS DA

MARGARIDA. DESMEMBRAMENTO DE PARTE DE

MUNICÍPIO E INCORPORAÇÃO DA ÁREA SEPARADA AO

TERRITÓRIO DA MUNICIPALIDADE LIMÍTROFE, TUDO

SEM A PRÉVIA CONSULTA, MEDIANTE PLEBISCITO, DAS

POPULAÇÕES DE AMBAS AS LOCALIDADES. OFENSA AO

ART. 18, § 4º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1 - Pesquisas de

opinião, abaixo-assinados e declarações de organizações comunitárias,

favoráveis à criação, à incorporação ou ao desmembramento de

município, não são capazes de suprir o rigor e a legitimidade do

plebiscito exigido pelo § 4º do art. 18 da Carta Magna. 2 - O

descumprimento da exigência plebiscitária tem levado este Supremo

Tribunal Federal a declarar, por reiteradas vezes, a

inconstitucionalidade de leis estaduais "redefinidoras" dos limites

territoriais municipais. Precedentes: ADI 2.812, Rel. Min. Carlos

Velloso, julg. em 09.10.2003, ADI 2.702, Rel. Min. Maurício Corrêa,

julg. 05.11.2003 e ADI 2.632-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ

29.08.2003. 3 - As questões relativas à idoneidade da lei de criação de

município como objeto do controle concentrado e às consequências da

eficácia limitada da norma inscrita no art. 18, § 4º da CF, já foram

suficientemente equacionadas no julgamento cautelar da ADI 2.381,

Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 14.12.2001. Ações diretas de

inconstitucionalidade julgadas procedentes” ( ADI n. 2.994, Relatora

a Ministra Ellen Gracie, Plenário, DJe 4.6.2004).

“DIREITO CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIO.

ALTERAÇÕES: ATO NORMATIVO (ART. 102, I, ‘a’, DA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL). PLEBISCITO: ART. 18, § 4 , DA

C.F. 1. É ato normativo, impugnável mediante Ação Direta de

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 34 288

RE 1171699 / SE

Inconstitucionalidade, Lei estadual que altera outra Lei, quanto à

origem do desmembramento, à área, aos limites e às confrontações de

município. (Precedente: ADI 733). 2. É inconstitucional essa Lei, se

realiza tais alterações, sem a consulta plebiscitária de que trata o § 4º

do art. 18 da Constituição Federal. Precedente. 3. Rejeitada a

preliminar suscitada pela Advocacia Geral da União, a Ação Direta é

julgada procedente, pelo S.T.F., para o efeito de declarar a

inconstitucionalidade do art. 2 da Lei n 498, de 21.12.1992, do Estado

de Tocantins, na parte em que, dando nova redação ao inciso IX do art.

4 da Lei n 251, de 20.02.1991, alterou a origem do desmembramento,

a área, os limites e as confrontações do Município de Cariri do

Tocantins’” ( ADI n. 1.262, Relator o Ministro Sydney Sanches,

Plenário, DJ 12.12.1997).

7. Revela-se redefinição territorial de municípios contíguos, com o

intuito de corrigir os limites fixados nas leis estaduais criadoras, situação

análoga à da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.967, na qual o

Relator, Ministro Sepúlveda Pertence, assentou que a “lei extraordinária

[da Bahia] em questão não significou desmembramento do município, mas

somente correção técnica dos limites entre os municípios. Tem-se, assim, a defesa

do norma por uma interpretação de direito e por uma interpretação dos fatos”, e

acrescentou:

“A subtração de parte do território de um município substantiva

desmembramento, seja quando a porção desmembrada passe constituir

o âmbito especial de uma nova entidade municipal, seja quando ela for

somada ao território de município preexistente: duas outras exigências

constam no art. 18, § 4º, na redação da EC 15/96, quais sejam, a

consulta prévia mediante plebiscito, à população dos Municípios

envolvidos e a divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal.

Sem adentrar no problema clássico para a teoria do direito, da

legitimidade e da legalidade, claro está que a exigência de plebiscito

espelha a busca pela legitimidade de um ato tão significativo para a

Federação, que é o desmembramento de um ente federado”.

No julgamento da Medida Cautelar da Ação Direta de

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 34 289

RE 1171699 / SE

Inconstitucionalidade n. 1.143, o Ministro Ilmar Galvão, Relator,

assinalou:

“A alteração de limites entre os territórios de dois municípios

vizinhos encerra a hipótese de desmembramento, cuja efetivação

depende de lei estadual, observados os requisitos da legislação

complementar respectiva, sem prejuízo de prévia consulta plebiscitária

junto às populações diretamente interessadas.

Ausência de plebiscito a demonstrar a plausibilidade da tese de

inconstitucionalidade que, associada à conveniência de serem

afastadas as consequências inerentes à alteração do status quo político

institucional, especialmente para o cotidiano dos habitantes da

localidade, justifica a suspensão da lei até o julgamento final do

processo. Medida cautelar deferida” (DJ 21.10.1994).

Na espécie, o resultado efetivo da norma impugnada é a alteração da

demarcação legal entre os dois municípios, com o consequente prejuízo

de dimensão territorial de um em favor do outro, sem o necessário

assentimento popular ( ADI n. 2.967, Relator o Ministro Sepúlveda

Pertence, DJ 19.3.2004).

8. Na sessão de 22.11.2000, o art. 37 do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias da Constituição de Sergipe foi declarado

inconstitucional pelo Tribunal de Justiça daquele estado no julgamento de

incidente de inconstitucionalidade, cessando eventual dúvida quanto à

competência para instituir e cobrar Imposto sobre a Propriedade Predial e

Territorial Urbana – IPTU de imóveis localizados no povoado de

Mosqueiro/SE:

“Constitucional - Emenda Constitucional - Redação originária

de 89 - Municípios - Limites -Alteração – Plebiscito. I A nova redação

dada pela emenda constitucional n. 16/99 ao art. 37 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado

de Sergipe, acrescentando o § 2º não alterou os limites entre os

municípios de São Cristóvão e Aracaju, mas apenas enumerou alguns

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 34 290

RE 1171699 / SE

povoados que pertencem a Aracaju, dentro dos limites já traçados pela

redação originaria do dispositivo questionado; II A redação originária

do art. 37 e de seu parágrafo único, do ADCT da Constituição

Estadual de 89 também deve ter sua constitucionalidade analisada,

tendo em vista que alterou os limites do sul do município de Aracaju;

III A alteração dos limites efetuada pela redação originária de 89 deve

obedecer os requisitos essenciais impostos pelo art. 18, § 4º, da

Constituição Federal, sendo imprescindível a realização de consulta

prévia mediante plebiscito às populações diretamente interessadas;

IV- Diante da inconstitucionalidade dos limites fixados pela redação

originária, do art. 37 e seu parágrafo único, prejudicado está o § 2º

acrescentado pela emenda 16/99, porque não há como esclarecer

aqueles limites; V Incidente conhecido, para declarar a

Inconstitucionalidade da da redação originária do art. 37 e de seu

parágrafo único, do ADCT da Constituição Estadual” (fl. 131).

Na espécie em exame, o Tribunal de Justiça assentou que a alteração

dos limites territoriais pelo art. 37 do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias da Constituição de Sergipe não atendeu o § 4º do art. 18 da

Constituição da Republica, pois faltou a imprescindível realização de

consulta prévia por plebiscito às populações diretamente interessadas.

Passados quase dezenove anos da declaração da

inconstitucionalidade do art. 37 do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias da Constituição de Sergipe, não verifico a existência de

situação excepcional a afastar os requisitos do § 4º do art. 18 da

Constituição da Republica para a incorporação do povoado de

Mosqueiro/SE ao Município de Aracaju.

9. Compete ao município onde o imóvel está localizado instituir e

cobrar o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana –

IPTU, nos termos do inc. I do art. 156 da Constituição da Republica.

Declarada inconstitucional a incorporação do povoado de

Mosqueiro ao Município de Aracaju/SE, a legitimidade para cobrar

14

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 34 291

RE 1171699 / SE

Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU de

imóveis localizados no povoado de Mosqueiro/SE seria do Município de

São Cristóvão/SE, como assentado pelo Tribunal de origem.

10. Pelo exposto, voto no sentido de negar provimento ao recurso

extraordinário e fixo a seguinte tese:

“A exigência da realização de plebiscito, conforme se determina no § 4º do

art. 18 da Constituição da Republica, não foi afastada pelo art. 96, inserido no

Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da Republica

pela Emenda Constitucional n. 57/2008, sendo ilegítimo o município ocupante

para cobrar o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU

nos territórios indevidamente incorporados”.

15

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 34 292

29/11/2019 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.171.699 SERGIPE

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

RECTE.(S) : MUNICÍPIO DE ARACAJU

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE

ARACAJU

RECDO.(A/S) : LOTEPLAN - LOTEAMENTOS E INCORPORACOES

PLANEJADAS EIRELI

ADV.(A/S) : RAUNY CARVALHO SILVA

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (PRESIDENTE):

Trata-se, na origem, de execução fiscal ajuizada pelo Município de

Aracaju contra a Loteplan visando à cobrança de IPTU atinente a imóvel

localizado no povoado Mosqueiro.

A sentença foi pela extinção do feito, reconhecendo-se a

ilegitimidade ativa da municipalidade para a cobrança do tributo. Houve

apelação.

O Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe (TJSE) negou provimento

ao recurso. Em suma a Corte de origem consignou que: a) é

inconstitucional o art. 37 do Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias (ADCT) da Constituição do Estado de Sergipe, que alterou os

limites dos Municípios de Aracaju e São Cristóvão, sem, contudo,

observar a exigência de prévia consulta pública, mediante plebiscito, das

populações diretamente interessadas (art. 18, § 4º, da Constituição

Federal, em sua redação original); b) enquanto não realizada a

demarcação da área litigiosa, não é possível afirmar que o povoado

Mosqueiro, no todo ou em parte, pertence ao Município de Aracaju ou ao

de São Cristóvão. Tendo isso em vista, o Tribunal a quo entendeu não

haver certeza sobre a validade da dívida exequenda.

O acórdão foi assim ementado:

“APELAÇÃO CÍVEL – EXECUÇÃO FISCAL – ZONA DE

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 34 293

RE 1171699 / SE

EXPANSÃO – MOSQUEIRO – EXISTÊNCIA DE LITÍGIO

ENTRE OS MUNICÍPIOS DE ARACAJU E SÃO CRISTÓVÃO

SOBRE OS LIMITES TERRITORIAIS – DÚVIDA SOBRE A

COMPETÊNCIA PARA INSTITUIR E COBRAR O IMPOSTO

SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL

URBANA – IPTU – AUSÊNCIA DE REQUISITO ESSENCIAL

DO TÍTULO EXECUTIVO – RECONHECIMENTO EX

OFFICIO PELO MAGISTRADO – POSSIBILIDADE –

EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO,

NOS TERMOS DO ART. 267, INC. IV, DO CPC – ALTERAÇÃO

DOS FUNDAMENTOS DA SENTENÇA – RECURSO

CONHECIDO E IMPROVIDO – DECISÃO UNÂNIME.

Considerando a existência de litígio entre os Municípios

de Aracaju e São Cristóvão, quanto às suas linhas divisórias,

além da impossibilidade de definir se o imóvel em questão,

localizado na área litigiosa, pertence a um ou a outro ente

federativo, forçoso reconhecer que o título executivo em

questão não possui a certeza exigida pela lei, inviabilizando a

execução fiscal em comento.

- Tratando-se de vício do próprio título executivo, que diz

respeito às condições da ação, pode ser reconhecido em

qualquer fase do processo ou grau de jurisdição, inclusive ex

officio pelo magistrado, por se tratar de matéria de ordem

pública.”

Em face do acórdão, interpôs a municipalidade recurso

extraordinário. Nas razões do apelo extremo, a parte insurgente valeu-se

do art. 18, § 4º, da Constituição Federal e do art. 96 de seu ADCT, inserido

pela EC nº 57/08. Argumentou, em síntese, que: a) o povoado Mosqueiro

sempre lhe pertenceu; b) há décadas presta serviços públicos na área; c)

os princípios da segurança jurídica e da continuidade do estado podem

afastar a necessidade de preenchimento de todos os requisitos previstos

naquele dispositivo constitucional; d) o citado art. 96 convalidou as

alterações territoriais levadas a efeito sem observância de tais requisitos.

O caso é paradigma do Tema nº 400 de repercussão geral, que possui

2

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 34 294

RE 1171699 / SE

o seguinte título: “[l]egitimidade ativa para cobrar IPTU referente à área

de município em que se controverte acerca da observância do artigo 18, §

, da Constituição Federal no processo de desmembramento”.

O parecer da Procuradoria-Geral da República foi pelo provimento

do recurso extraordinário.

Em seu voto, a Relatora, a Ministra Cármen Lúcia , sustentou não ter

o art. 96 do ADCT da Constituição Federal suspendido a exigência de

realização de plebiscito prevista no art. 18, § 4º, da parte permanente do

texto constitucional. Na sequência, disse que o TJSE declarou a

inconstitucionalidade do art. 37 do ADCT da Constituição do Estado de

Sergipe, por ter o dispositivo alterado limites intermunicipais sem a

observância do referido requisito. Destacou também inexistir situação

excepcional a afastar a necessidade de se cumprir tal requisito. Mais à

frente, assim referiu Sua Excelência:

“9. Compete ao município onde o imóvel está localizado

instituir e cobrar o Imposto sobre a Propriedade Predial e

Territorial Urbana – IPTU, nos termos do inc. I do art. 156 da

Constituição da Republica.

Declarada inconstitucional a incorporação do povoado

de Mosqueiro ao Município de Aracaju/SE, a legitimidade

para cobrar Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial

Urbana – IPTU de imóveis localizados no povoado de

Mosqueiro/SE seria do Município de São Cristóvão/SE, como

assentado pelo Tribunal de origem .

10. Pelo exposto, voto no sentido de negar provimento ao

recurso extraordinário e fixo a seguinte tese:

‘A exigência da realização de plebiscito, conforme se

determina no § 4º do art. 18 da Constituição da Republica,

não foi afastada pelo art. 96, inserido no Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição

da República pela Emenda Constitucional n. 57/2008,

sendo ilegítimo o município ocupante para cobrar o

Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

– IPTU nos territórios indevidamente incorporados’”

3

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 34 295

RE 1171699 / SE

(destaquei).

É o breve relato.

Peço vênia para divergir em parte da Relatora.

Quanto à orientação acerca do tema de repercussão geral,

acompanho Sua Excelência, inclusive no que diz respeito ao texto

sugerido para a tese de repercussão geral. Mas, em relação ao caso

concreto, entendo ser o caso de se negar provimento ao recurso

extraordinário por fundamentação diversa da utilizada por Sua

Excelência.

Tenho, para mim, que a declaração de inconstitucionalidade do art.

37 do ADCT da Constituição do Estado de Sergipe por inobservância da

exigência de plebiscito (art. 18, § 4º, da Constituição Federal) não resulta

em automático reconhecimento da legitimidade do Município de São

Cristóvão para a cobrança de IPTU dos imóveis situados no povoado

Mosqueiro. Com efeito, o Tribunal de origem não estabeleceu que essa

localidade já estava totalmente dentro dos limites desse município antes

do advento do referido dispositivo, declarado inconstitucional.

Na verdade, o que se deixou registrado no acórdão recorrido foi que,

diante (i) do litígio entre a referida urbe e o Município de Aracaju a

envolver o povoado Mosqueiro e (ii) da falta de clareza dos limites

territoriais desses municípios, surgida mormente em razão da invalidação

do citado art. 37, não seria possível aferir, sem antes haver a devida

demarcação da área conflituosa, se o aludido povoado, ou parte dele ,

pertenceria a uma ou a outra municipalidade.

Transcrevo trecho do voto do Desembargador Relator:

“Superada a questão, convém salientar que nunca houve

entendimento entre os Municípios envolvidos para a solução do

problema [...].

[...]

Sem adentrar em qualquer discussão sobre o acerto

daquela decisão tomada pelo Pleno no referido Incidente de

Inconstitucionalidade nº 01/2000, entendo que o problema foi

4

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 34 296

RE 1171699 / SE

agravado, pois os parâmetros até então utilizados para a

demarcação dos limites foram invalidados, não se sabendo,

efetivamente, quais os limites entre os Municípios de Aracaju e

São Cristóvão na chamada Zona de Expansão.

Ainda que admitida a vigência a Lei nº 554, de 06 de

fevereiro de 1954, conforme determinado no referido Incidente

de Inconstitucionalidade, não haveria solução para o problema,

diante da falta de clareza do texto legal quanto aos limites

territoriais, fato este que gerou a edição da disposição

constitucional transitória julgada inconstitucional por esta

Corte, conforme trecho a seguir transcrito:

' ANEXO II

LIMITES MUNICIPAIS E DIVISAS

INTERDISTRITAIS EM QUE SE BASEIA O QUADRO

TERRITORIAL, ADMINISTRATIVO E JUDICIÁRIO

DO ESTADO

(...)

LV – MUNICÍPIO DE SÃO CRISTÓVÃO

Limites Municipais

(...)

Com o Município de Aracaju:

Do rio Poxim, no ponto em que ele é cortado pela

reta que une o marco de Mondé da Onça ao das

cabeceiras do riacho Palame; segue por esta reta até um

marco situado no lugar Mondé da Onça; daí em linha

reta a um marco situado no Pontal Norte da barra do rio

Vaza Barris. '

A meu sentir, enquanto não realizada a demarcação da

área litigiosa pela União, não se pode afirmar em que

Município está localizado o Povoado Mosqueiro,

principalmente diante da impossibilidade de se aferir se tal

localidade, ou parte dela, estaria situada dentro dos limites

acima referidos.

Considerando, pois, a existência de litígio entre os

5

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 34 297

RE 1171699 / SE

Municípios de Aracaju e São Cristóvão, quanto às suas linhas

divisórias, além da impossibilidade de definir se o imóvel em

questão, localizado na área litigiosa, pertence a um ou a outro

ente federativo, forçoso reconhecer que a obrigação tributária,

consubstanciada na CDA, não possui a certeza exigida pela lei,

inviabilizando a execução fiscal em comento” (grifos do autor).

Hipoteticamente , portanto, pode ocorrer, por exemplo , que,

realizada a demarcação da área litigiosa, se perceba que parte do

povoado Mosqueiro já se encontrava dentro dos limites do Município de

Aracaju antes do advento do art. 37 do ADCT da Constituição sergipana.

Nesse hipótese, teria esse ente capacidade ativa para cobrar o IPTU

relativo aos imóveis situados em tal parte do povoado.

Como se vê, para superar o entendimento do Tribunal de origem e

acolher a pretensão recursal, seria necessário o reexame da causa à luz do

conjunto fático-probatório constante dos autos, o que não se admite em

sede de recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula nº 279 da

Corte.

Ante o exposto, quanto à tese de repercussão geral, acompanho a

Relatora; quanto ao caso concreto, acompanho Sua Excelência na

conclusão, negando provimento ao recurso extraordinário, mas por

fundamentação diversa, conforme acima consignado.

É como voto.

6

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 34 298

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.171.699 SERGIPE

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

RECTE.(S) : MUNICÍPIO DE ARACAJU

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE

ARACAJU

RECDO.(A/S) : LOTEPLAN

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Atentem

para a organicidade do Direito, em especial do instrumental. Apesar da

iniciativa em prol da racionalidade no regular andamento dos trabalhos

do Pleno, cuja atividade judicante está sobremaneira dificultada ante a

invencível avalanche de processos, tem-se por premissa inafastável,

considerado o reconhecimento da repercussão geral da matéria

constitucional veiculada no extraordinário, a impropriedade de este

Tribunal pronunciar-se quanto ao tema de fundo, não em ambiente

presencial, mas no dito Plenário Virtual, quando há o prejuízo do devido

processo legal, afastada a sustentação da tribuna.

Faço a observação repetindo, por dever de coerência, ser o Colegiado

– órgão democrático por excelência – somatório de forças distintas,

pressupondo colaboração, cooperação mútua entre os integrantes, quadro

de todo incompatível com a deliberação em âmbito eletrônico.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-29/11/2019

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 34 299

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.171.699

PROCED. : SERGIPE RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

RECTE.(S) : MUNICÍPIO DE ARACAJU

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE ARACAJU

RECDO.(A/S) : LOTEPLAN

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, apreciando o tema 400 da

repercussão geral, negou provimento ao recurso extraordinário, nos

termos do voto da Relatora. O Ministro Dias Toffoli (Presidente)

acompanhou a Relatora com ressalvas. Foi fixada a seguinte tese:

“A exigência da realização de plebiscito, conforme se determina no

§ 4º do art. 18 da Constituição da Republica, não foi afastada

pelo art. 96, inserido no Ato das Disposições Constitucionais

Transitórias da Constituição da Republica pela Emenda

Constitucional n. 57/2008, sendo ilegítimo o município ocupante

para cobrar o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial

Urbana - IPTU nos territórios indevidamente incorporados”.

Plenário, Sessão Virtual de 22.11.2019 a 28.11.2019.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de

Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen

Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e

Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/862114350/recurso-extraordinario-re-1171699-se-sergipe/inteiro-teor-862114360

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