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16 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. CÁRMEN LÚCIA

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_2934_5537f.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 26

06/12/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.934 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. § 2º DO ART. 86 DA LEI N. 8.112/90; PARTE FINAL DA AL. L DO INC. II DO ART. DA LEI COMPLEMENTAR N. 64/1990 E DO § 2º DO ART. 204 DA LEI COMPLEMENTAR N. 75/1993. DIREITO À LICENÇA REMUNERADA DO SERVIDOR PÚBLICO CANDIDATO A CARGO ELETIVO. ALEGADA CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA ISONOMIA. AÇÃO DIRETA, EM PARTE, NÃO CONHECIDA E, NA OUTRA PARTE, IMPROCEDENTE.

1. Incabível ação direta de inconstitucionalidade quanto a ato normativo anterior à norma constitucional paradigma.

2. A manutenção da remuneração do servidor público candidato no período de seu afastamento, em razão de campanha eleitoral, observa o princípio da isonomia, na faceta material, considerado o regime jurídico diferenciado pelo qual submetidos os servidores públicos e os empregados da iniciativa privada, a justificar juridicamente como fator idôneo a discriminação estabelecida nas normas impugnadas.

3. A licença com remuneração ao servidor público, no período do registro da candidatura até o pleito eleitoral, assegura a lisura do processo e a impossibilidade de utilização do aparato administrativo com contaminação do processo eleitoral e da transparência necessária da campanha.

4. Ação direta de inconstitucionalidade, em parte, não conhecida e, na outra parte, julgada improcedente.

ACÓRDÃO

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EmentaeAcórdão

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ADI 2934 / DF

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, na conformidade da ata de julgamento, por unanimidade, em não conhecer da ação direta quanto ao inc. IV do art. 204 da Lei Complementar n. 75/1993 e, na parte conhecida, em julgar improcedente o pedido e declarar constitucionais o § 2º do art. 86 da Lei n. 8.112/1990 e a parte final da alínea l do inc. II do art. da Lei Complementar n. 64/1990 , nos termos do voto da Relatora. Sessão de 29.11.2019 a 5.12.2019.

Brasília, 6 de dezembro de 2019.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

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Relatório

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.934 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

RELATÓRIO

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora):

1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo ProcuradorGeral da República, em 15.7.2003, questionando a validade constitucional do art. 86, § 2º, da Lei n. 8.112/90, do art. , inc. II, parte final da al. l, da Lei Complementar n. 64/1990 e do art. 204, inc. IV da Lei Complementar n. 75/1993, por contrariedade ao princípio da isonomia, previsto no caput do art. da Constituição da Republica.

As normas impugnadas têm o seguinte teor:

“Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

‘Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores publicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais’.

(...)

Art. 86. O servidor terá direito a licença, sem remuneração, durante o período que mediar entre a sua escolha em convenção partidária, como candidato a cargo eletivo, e a véspera do registro de sua candidatura perante a Justiça Eleitoral.

(...)

§ 2º A partir do registro da candidatura e até o décimo dia seguinte ao da eleição, o servidor fará jus à licença, assegurados os vencimentos do cargo efetivo, somente pelo período de três meses”.

“Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de 1990.

‘Estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação, e determina

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outras providências’.

“Art. 1º São inelegíveis:

(...)

II - para Presidente e Vice-Presidente da República:

(...)

l) os que, servidores públicos, estatutários ou não, dos órgãos ou entidades da Administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos Territórios, inclusive das fundações mantidas pelo Poder Público, não se afastarem até 3 (três) meses anteriores ao pleito, garantido o direito à percepção dos seus vencimentos integrais;”

“Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de 1993.

‘Dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União’.

Art. 204. O membro do Ministério Público da União poderá afastar-se do exercício de suas funções para:

I - freqüentar cursos de aperfeiçoamento e estudos, no País ou no exterior, por prazo não superior a dois anos, prorrogável, no máximo, por igual período;

II - comparecer a seminários ou congressos, no País ou no exterior;

III - ministrar cursos e seminários destinados ao aperfeiçoamento dos membros da instituição;

IV - exercer cargo eletivo nos casos previstos em lei ou a ele concorrer, observadas as seguintes condições:

a) o afastamento será facultativo e sem remuneração, durante o período entre a escolha como candidato a cargo eletivo em convenção partidária e a véspera do registro da candidatura na Justiça Eleitoral;

b) o afastamento será obrigatório a partir do dia do registro da candidatura pela Justiça;

V - ausentar-se do País em missão oficial”.

2. Acompanhado do parecer do Procurador Regional da República Luiz Alberto David Araújo nos autos do Processo n. XXXXX (fls. 8-21), o Autor alega que o recebimento de vencimentos pelos servidores públicos

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licenciados para concorrer a cargo eletivo, sem o reconhecimento desse direito aos trabalhadores da iniciativa privada, contrariaria o princípio constitucional da isonomia (fls. 2-4).

Pede a declaração de inconstitucionalidade das normas impugnadas.

3. Em 12.8.2003, a Ministra Ellen Gracie, então Relatora, intimou o Autor para emendar a inicial, por ter sido o art. 86, § 2º, da Lei n. 8.112/1990, ora impugnado, modificado pelo art. da Lei n. 9.527/1997 (fl. 24), e esclarecesse o objeto da presente ação.

4. Em 25.8.2003, o Autor argumentou que a mudança no art. 86, § 2º, da Lei n. 8.112/90 em nada alteraria o pleito, pois os empregados privados continuaram a ter tratamento diverso na situação.

5. Em 28.8.2003, a Ministra Ellen Gracie adotou o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999.

6. Em 15.9.2003, o Senado Federal manifestou-se pela ausência de interesse de agir do Autor, pois a legislação vigente não teria promovido alterações quanto ao afastamento remunerado dos servidores públicos para fins eleitorais, daí a impossibilidade de conhecimento da presente ação.

No mérito, afirmou que os trabalhadores do setor público e do setor privado sujeitam-se a diferentes regimes e o tratamento seria desigual para os desiguais, o que não contrariaria o princípio constitucional da isonomia (fls. 49-54).

7. Em 19.9.2003, acolhendo informações elaboradas pelo Consultor da União, a Presidência da República alegou que, “sob o prisma funcional, os servidores públicos e os empregados das empresas privadas não ‘preenchem as mesmas condições ou se encontram em situações comparáveis’ (...) [razão pela

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qual] as causas de as normas impugnadas assegurarem remuneração dos servidores públicos candidatos a cargos eletivos não se aproveitam à situação dos empregados de empresa privada” (fl. 63, grifos no original).

8. Em 30.9.2003, o Advogado-Geral da União defendeu a constitucionalidade das normas ora impugnadas, ao argumento de que “servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada devem receber o tratamento que lhes é devido à medida de suas desigualdades” (fl. 69).

9. Em 17.12.2003, o Procurador-Geral da República opinou pela procedência da ação, porque “muitos outros servidores, além dos que exercem cargos efetivos, e também integrantes da iniciativa privada, precisam se afastar de suas funções [para não se tornarem inelegíveis], mas não lhes é garantido o recebimento de seus vencimentos e salários. Portanto, tal singularidade não aproveita o tratamento diferenciado” (fl. 79).

É o relatório, cuja cópia deverá ser encaminhada aos eminentes Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. da Lei n. 9.868/1999 c/c art. 87, inc. I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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06/12/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.934 DISTRITO FEDERAL

VOTO

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora):

1. O Procurador-Geral da República ajuizou a presente ação direta de inconstitucionalidade para questionar a validade constitucional do § 2º do art. 86 da Lei n. 8.112/1990, da parte final da al. l do inc. II do art. da Lei Complementar n. 64/1990 e do § 2º do art. 204 da Lei Complementar n. 75/1993, argumentando contrariedade ao princípio da isonomia (caput do art. da Constituição da Republica).

2. Acompanhado do parecer do Procurador-Regional da República Luiz Alberto David Araújo no processo n. 145.384 (fls. 8-21), o autor alega que a previsão de recebimento de vencimentos pelos servidores públicos licenciados para concorrer a cargo eletivo, sem o reconhecimento desse direito aos trabalhadores da iniciativa privada, contrariaria o princípio constitucional da isonomia (fls. 2-4).

3. Dispõe-se nas normas impugnadas:

“Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. ‘Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores publicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais’.

Da Licença para Atividade Política

Art. 86. O servidor terá direito a licença, sem remuneração, durante o período que mediar entre a sua escolha em convenção partidária, como candidato a cargo eletivo, e a véspera do registro de sua candidatura perante a Justiça Eleitoral.

§ 2º A partir do registro da candidatura e até o décimo dia seguinte ao da eleição, o servidor fará jus à licença, assegurados os vencimentos do cargo efetivo, somente pelo período de três meses. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)”.

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 2934 / DF

“Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de 1990. ‘Estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação, e determina outras providências’.

Art. 1º São inelegíveis: (...)

II - para Presidente e Vice-Presidente da República: (...)

l) os que, servidores públicos, estatutários ou não, dos órgãos ou entidades da Administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos Territórios, inclusive das fundações mantidas pelo Poder Público, não se afastarem até 3 (três) meses anteriores ao pleito, garantido o direito à percepção dos seus vencimentos integrais;”

“Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de 1993. Dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União.

Art. 204. O membro do Ministério Público da União poderá afastar-se do exercício de suas funções para:

I - frequentar cursos de aperfeiçoamento e estudos, no País ou no exterior, por prazo não superior a dois anos, prorrogável, no máximo, por igual período;

II - comparecer a seminários ou congressos, no País ou no exterior;

III - ministrar cursos e seminários destinados ao aperfeiçoamento dos membros da instituição;

IV - exercer cargo eletivo nos casos previstos em lei ou a ele concorrer, observadas as seguintes condições:

a) o afastamento será facultativo e sem remuneração, durante o período entre a escolha como candidato a cargo eletivo em convenção partidária e a véspera do registro da candidatura na Justiça Eleitoral;

b) o afastamento será obrigatório a partir do dia do registro da candidatura pela Justiça;

V - ausentar-se do País em missão oficial.

§ 1º O afastamento, salvo na hipótese do inciso IV, só se dará mediante autorização do Procurador-Geral, depois de ouvido o Conselho Superior e atendida a necessidade de serviço.

§ 2º Os casos de afastamento previstos neste artigo dar-se-ão

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sem prejuízo dos vencimentos, vantagens ou qualquer direito inerente

o cargo, assegurada, no caso do inciso IV, a escolha da remuneração preferida, sendo o tempo de afastamento considerado de efetivo exercício para todos os fins e efeitos de direito”.

4 . Na petição inicial, o Procurador-Geral da República vale-se dos argumentos utilizados pela Câmara Constitucional do Ministério Público Federal afirmando que “Cordata foi a lei em afastar o servidor de sua função, não se valendo, assim, das atribuições do cargo para fins egoístico. Criou, no entanto, privilégios ao conceder vencimentos integrais ao servidor licenciado, em contraposição ao cidadão, empregado de uma empresa particular, que não poderá contar com os seus salários, enquanto estiver dedicado ao pleito eleitoral” (fl. 39).

Sustenta a “existência de privilégios aos integrantes do serviço público em geral, em detrimento dos cidadãos que, se quiserem candidatar-se, deverão ser onerados pela ausência de salários, [o que resulta em] desigualdade sem respaldo, a ser desacolhida pelo sistema constitucional” (fl. 37).

Alega que “não se pode confundir a igualdade formal com a igualdade material, sendo legítima a proteção de grupos desfavorecidos, tais como os portadores de deficiência, os índios, os menores, as gestantes, pois na medida em que existe uma desigualdade fática, necessário se faz restabelecer a igualdade formal, por meio da ordem jurídica infraconstitucional, desde que existente um motivo lógico acolhido pelo sistema constitucional. No caso vertente, não [há] razão que justifique a diferença de tratamento entre o ‘servidor público’, de um lado, e o ‘empregado privado’, do outro, pois ambos se postam, almejando igual objetivo, qual seja, participar do pleito eleitoral” (fl. 38).

Preliminar de falta de interesse de agir

5 . Quanto à alegada ausência de interesse de agir, sustenta o Presidente do Senado Federal que, “se o [Supremo Tribunal Federal] declarar inconstitucional o § 2º do artigo 86 da Lei n. 8.112/90, a alínea ‘l’, parte final; do inciso II do artigo da Lei Complementar n. 64/90 e der interpretação conforme

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o § 2º do artigo 204 da Lei Complementar n. 75/93, como quer o ProcuradorGeral da República, todos por ofensa ao princípio constitucional da isonomia, tudo continuará como antes, em face da legislação pretérita. E não vale a argumentação que não teria havido recepção das normas anteriores à Constituição de 1988, pelo menos, não em sede de ação direta de inconstitucionalidade. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal de há muito se consolidou no sentido de que não cabe controle abstrato de normas anteriores à Constituição de 1988” (fl. 52).

Correta a afirmação de ter firmado este Supremo Tribunal entendimento de não caber ação direta de inconstitucionalidade contra lei vigente antes da Constituição da Republica, como se observa no julgamento da Representação n. 969/DF, Relator o Ministro Antônio Nader, nos termos seguintes:

“ 1. O PARÁGRAFO 1º, DO ART. 75, DA LEI N 1.341, DE 30.1.51 (LEI ORGÂNICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO), E O PARÁGRAFO 1º DO ART. 27, DA LEI N 4.737 DE 15.7.65 ( CÓDIGO ELEITORAL) ESTÃO REVOGADOS PELO ART. 125 DA CONSTITUIÇÃO DE 1946, QUE LHES É POSTERIOR. PORTANTO, NÃO PODEM SER CONSIDERADOS INCONSTITUCIONAIS, NEM POR CONTRARIAREM A CITADA NORMA CONSTITUCIONAL, NEM POR CONTRARIAR O ART. 94 DA CONSTITUIÇÃO DE 1967 COM A EMENDA N 1/69. 2. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE A QUE O STF NEGA CONHECIMENTO EM SESSÃO PLENÁRIA E EM JULGAMENTO UNIFORME” (Rp n. 969/DF, Relator o Ministro Antônio Nader, DJ 26.6.1981).

Fixou-se, assim, a distinção entre os juízos de constitucionalidade e de recepção de lei pré-constitucional e estabeleceu-se que, “em se tratando de leis anteriores à Constituição Federal vigente, não há que se cogitar – como tem entendido o [Supremo Tribunal Federal] – de inconstitucionalidade, mas, sim (e se for o caso), de revogação, matéria estranha à representação de

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inconstitucionalidade” (Rp n. 1.012/SP, Relator o Ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 5.11.1979).

6 . O entendimento deste Supremo Tribunal no sentido de que a ação direta de inconstitucionalidade somente se destina à análise da validade de normas pós-constitucionais foi mantido após a promulgação da Constituição da Republica de 1988. Ressalte-se, por exemplo, o julgado na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2/DF, Relator o Ministro Paulo Brossard:

“EMENTA: CONSTITUIÇÃO. LEI ANTERIOR QUE A CONTRARIE. REVOGAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE. IMPOSSIBILIDADE. 1. A lei ou é constitucional ou não é lei. Lei inconstitucional é uma contradição em si. A lei é constitucional quando fiel à Constituição; inconstitucional na medida em que a desrespeita, dispondo sobre o que lhe era vedado. O vício da inconstitucionalidade é congênito à lei e há de ser apurado em face da Constituição vigente ao tempo de sua elaboração. Lei anterior não pode ser inconstitucional em relação à Constituição superveniente; nem o legislador poderia infringir Constituição futura. A Constituição sobrevinda não torna inconstitucionais leis anteriores com ela conflitantes: revoga-as. Pelo fato de ser superior, a Constituição não deixa de produzir efeitos revogatórios. Seria ilógico que a lei fundamental, por ser suprema, não revogasse, ao ser promulgada, leis ordinárias. A lei maior valeria menos que a lei ordinária. 2. Reafirmação da antiga jurisprudência do STF, mais que cinquentenária. 3. Ação direta de que se não conhece por impossibilidade jurídica do pedido” (ADI n. 2/DF, Relator o Ministro Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ 21.11.1997).

Na presente ação, observa-se que todos os dispositivos impugnados foram editados após a promulgação da Constituição de 1988, pelo que podem ser questionados em ação direta de inconstitucionalidade.

A legislação pré-constitucional sobre o afastamento de servidor público para exercício de atividade política não foi questionada nem o

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poderia ser, exatamente pela jurisprudência assentada quanto à matéria por este Supremo Tribunal.

7 . Não se há de acolher o argumento de ausência de interesse de agir do autor porque “o interesse processual de agir, se é categoria a que se queira atribuir pertinência ao processo objetivo de controle abstrato de normas, nele, há de reduzir-se à existência e à vigência ou subsistência de efeitos da lei questionada, e tudo isso, no caso, é incontestável” ( ADI n. 733/MG, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 30.6.1992).

Na espécie vertente, as leis questionadas, § 2º do art. 86 da Lei n. 8.112/1990, parte final da al. l do inc. II do art. da Lei Complementar n. 64/1990 e do § 2º do art. 204 da Lei Complementar n. 75/1993, estão a produzir efeitos no mundo jurídico.

Configurado o interesse de agir do Procurador-Geral da República. Pela natureza das ações de controle abstrato de leis, não se há de exigir do autor comprovação de interesse jurídico específico para a propositura da presente ação.

Eventual repristinação dos efeitos da legislação anterior pela declaração de inconstitucionalidade de lei foi objeto de discussão pelo Plenário deste Supremo Tribunal, por exemplo, em 2.3.2011, no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 4.375 e 4.391, Relator o Ministro Dias Tóffoli.

Naquela assentada foi superada a preliminar de falta de interesse e conheceu-se das ações diretas na totalidade, ainda que eventual declaração de inconstitucionalidade da lei fluminense, que previa piso salarial de categorias profissionais, levasse ao recobro de vigência da lei anterior definidora de outros valores.

Afasto a preliminar suscitada de ausência de interesse de agir.

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Do mérito

8 . A norma do inc. IV do art. 204 da Lei Complementar n. 75/1993, que cuida do afastamento do membro do Ministério Público para exercer cargo eletivo, perdeu sua validade constitucional com a promulgação da Emenda Constitucional n. 45/2004, que inseriu a al. e no inc. II do § 5º do art. 128 da Constituição da Republica:

“§ 5º - Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros: (...)

II - as seguintes vedações: (...)

e) exercer atividade político-partidária; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)”.

Até a promulgação da Emenda Constitucional n. 45/2004, ao membro do Ministério Público era vedado “o exercício da atividade político partidária, salvo exceções previstas em lei”. Entretanto, após a Emenda Constitucional n. 45/2004, essa vedação tornou-se absoluta, pelo que o dispositivo da Lei Complementar n. 75/1993, impugnado, não mais pode ter sua constitucionalidade analisada com base no parâmetro proposto pelo Procurador-Geral da República.

Pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, assentou-se que “não cabe ação direta de inconstitucionalidade quando a alegação de inconstitucionalidade se faz em face de texto constitucional que é posterior ao ato normativo impugnado, pois, nesse caso, a denominada inconstitucionalidade superveniente se traduz em revogação”( ADI n. 2.501-MC/MG, Relator o Ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 6.6.2003).

Nesse sentido, por exemplo:

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“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1º DA LEI COMPLEMENTAR Nº 68, DE 22.06.93, DO ESTADO DO PARANÁ, QUE DISPÕE SOBRE O ESTÁGIO PROBATÓRIO DOS PROFESSORES DA REDE PÚBLICA DE ENSINO. ALEGADAS VIOLAÇÕES AOS ARTS. 37, II; E 61, § 1º, II, C, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Vícios de inconstitucionalidade material e formal cuja análise depende do deslinde da questão relativa à possível revogação da lei impugnada ante o advento da Emenda Constitucional nº 19/98, que, ao dar nova redação ao art. 41 da Carta da Republica, introduziu em seu texto regra sobre estágio probatório dos servidores públicos. Juízo insuscetível de ser realizado em controle concentrado de constitucionalidade, conforme reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Ação direta não conhecida” ( ADI n. 919/PR, Relator o Ministro Ilmar galvão, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2001).

Se com o advento da Emenda Constitucional n. 45/2004, o membro do Ministério Público não mais pode exercer atividade políticopartidária, inviável o pedido do Procurador-Geral da República de dar interpretação conforme ao inc. IV do art. 204 da Lei Complementar n. 75/1993.

Pelo exposto, voto no sentido de não conhecer da presente ação direta quanto ao inc. IV do art. 204 da Lei Complementar n. 75/1993.

9 . Ao se cuidar dos direitos políticos, na Constituição da Republica se estabeleceram as condições de elegibilidade e alguns casos de inelegibilidade (§ 3º e § 4º do art. 14) delegando à lei complementar a possibilidade de se instituírem outros casos de inelegibilidade. Entretanto, o constituinte impôs ao legislador que exercendo aquela competência atendesse à finalidade de “proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na

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administração direta ou indireta” ( § 9º do art. 14 da Constituição da Republica).

Por isso se impôs a necessidade de afastamento do exercício de cargo, emprego ou função públicos, não como um direito, mas uma obrigação do servidor público. O descumprimento dessa obrigação importa a impossibilidade de registro da candidatura ou a diplomação do eleito. O fundamento dessa exigência é a necessidade de se atenderem aos preceitos constitucionais de probidade administrativa e moralidade.

10 . Na Lei Complementar n. 64/1990 se prevê serem inelegíveis para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República “os que, servidores públicos, estatutários ou não, dos órgãos ou entidades da Administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos Territórios, inclusive das fundações mantidas pelo Poder Público, não se afastarem até 3 (três) meses anteriores ao pleito, garantido o direito à percepção dos seus vencimentos integrais” .

Com conteúdo análogo, na Lei n. 8.112/1990 se determina:

“Art. 86. O servidor terá direito a licença, sem remuneração, durante o período que mediar entre a sua escolha em convenção partidária, como candidato a cargo eletivo, e a véspera do registro de sua candidatura perante a Justiça Eleitoral.

§ 1º O servidor candidato a cargo eletivo na localidade onde desempenha suas funções e que exerça cargo de direção, chefia, assessoramento, arrecadação ou fiscalização, dele será afastado, a partir do dia imediato ao do registro de sua candidatura perante a Justiça Eleitoral, até o décimo dia seguinte ao do pleito. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97).

§ 2º A partir do registro da candidatura e até o décimo dia seguinte ao da eleição, o servidor fará jus à licença, assegurados os vencimentos do cargo efetivo, somente pelo período de três meses. (Redação dada pela Lei n. 9.527, de 10.12.97)”.

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ADI 2934 / DF

11 . No art. 86 da Lei n. 8.112/1990 se estabelecem duas espécies de licença para exercício de atividade política. A primeira refere-se ao período limitado entre a escolha do servidor em convenção partidária e o registro de sua candidatura; a outra respeita ao período compreendido entre o registro de candidatura do servidor e o décimo dia seguinte ao pleito no qual tiver concorrido (§ 1º e § 2º).

Durante o período entre o registro da candidatura e o décimo dia seguinte ao pleito eleitoral, pela Lei n. 8.112/1990 se impõe o afastamento apenas aos servidores que ocupem cargos em comissão ou cargos efetivos de fiscalização e arrecadação, nos termos do seu § 1º do art. 86. Pelo § 2º do art. 86, não se obriga, mas se assegura a possibilidade de licença para exercício de atividade política dos demais servidores, não previstos no § 1º, além de autorizar o recebimento da remuneração respectiva.

12 . Na espécie, alega-se que nas leis questionadas se estabelecem situações desiguais de competição entre os candidatos que ocupam cargos públicos e os empregados da iniciativa privada, apesar de não existir fator peculiar a justificar esse discrímen, o que contrariaria o princípio da isonomia.

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.530, o Plenário deste Supremo Tribunal enfatizou que “o princípio da isonomia/igualdade, que permeia todo o sistema jurídico, consubstancia, no âmbito do Direito Eleitoral, a garantia de todos concorrerem, em igualdade de condições, aos cargos políticos” ( ADI n. 2.530/DF, Relator o Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 24.4.2002).

13 . Na presente ação, não há divergência quanto à aplicação do princípio da isonomia entre os candidatos a cargos eletivos.

Os argumentos quanto à validade, ou não, das normas questionadas na presente ação são, contudo, conflitantes.

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 26

ADI 2934 / DF

Afirma o Advogado-Geral da União:

“10. servidores públicos e empregados privados sujeitam-se a regimes distintos, cada qual com garantias, deveres, prerrogativas, responsabilidades e limites próprios. Os primeiros são responsáveis pela gestão da coisa pública, respondem por improbidade administrativa e, neste sentido, lhes são conferidos certos direitos que, antes de configurarem privilégios, buscam atender aos interesses públicos.

11. Neste contexto, vale atentar para o fato de que o servidor público deve, dentro do período legal, proceder a sua desincompatibilização para que concorra ao pleito eleitoral almejado. Tal restrição visa assegurar a lisura do processo eleitoral. Semelhante limitação não é aplicada ao trabalhador da iniciativa privada que, via de regra, pode continuar a exercer a sua profissão. (...)

14. Assim, não assiste razão a alegação do requerente, haja vista que não se pode equiparar situações desiguais. Servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada devem receber o tratamento que lhes é devido à medida de suas desigualdades. Neste particular, os dispositivos legais ora acoimados de inconstitucionais, em verdade, consagram a isonomia material” (fl. 68).

Valendo-se de interpretação do mesmo princípio, o ProcuradorGeral da República, em sentido oposto, opinou:

“12. Não há diferenciação idônea a justificar a implementação de um especial tratamento aos servidores públicos. Pelo contrário, uma vez que tenha se proposto a disputar um cargo eletivo, devem ser considerados em equânimes condições aos empregados do setor privado. Qualquer espécie de garantia a uma dessas classes resultará em indevida ingerência estatal nos resultados do pleito eleitoral. Não se pode admitir práticas que venham, ainda que potencialmente, beneficiar certos candidatos. (...)

14. O simples e isolado fato de ser o candidato servidor público não lhe dá a prerrogativa de licenciar-se percebendo seus vencimentos,

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 26

ADI 2934 / DF

nada em sua conformação pede que lhe seja outorgado tal privilégio.

15. Comparada sua atuação a do empregado regido por contrato de trabalho, em se considerando a realidade eleitoral subjacente na hipótese, vez mais se verifica que o tratamento conferido pelas normas impugnadas implementam um regime jurídico dissonante. A singela distinção de ‘servidor público’ contraposta à ideia de ‘empregado do setor privado’ não referenda a concessão de licença ou de afastamento remunerado ao primeiro.

19. A prática do afastamento das funções públicas, portanto, não pode ser considerada em detrimento do empregado celetista. É instituto que tem razão própria, completamente divorciada da efetiva atividade laboral do servidor. Possui o objetivo de manter íntegro o certame eleitoral, retirando do âmbito da máquina estatal o servidor candidato, local no qual poderia obter vantagem desmedida.

Seu afastamento, contudo, é eminentemente igual ao que estará sujeito o empregado celetista. Ainda que oficiosamente, todos os candidatos abdicam de suas rotinas no período final de campanha. No caso dos empregados do setor privado, obtêm licenças não remuneradas junto a empregadores. Lembre-se que o servidor público precisa ser comparado ao candidato assalariado, que é trabalhador sujeito a um contrato de trabalho.

21. Afora tal circunstância, é preciso se considerar que a ideia do afastamento, em sendo utilizada para justificar a especial conformação da lei ao servidor público, é um procedimento que também é aplicável a uma série de outros agentes, sem que a eles se tenha garantido a mesma contrapartida remuneratória. Leia-se o teor do art. da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, norma que estabelece as hipóteses de inelegibilidade. (...)

23, Sob tal conformação, não se sustentam, com o máximo respeito, as ponderações de que a obrigatoriedade do afastamento são suficientes a conferir aos servidores um especial e privilegiado tratamento, com o qual também mantém os ganhos integrais de seus cargos mesmo no período em que estão distanciados de suas obrigações funcionais.

24. Muitos servidores, além dos que exercem cargos efetivos, e também integrantes da iniciativa privada precisam se afastar de suas

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 26

ADI 2934 / DF

funções, mas não lhes é garantido o recebimento de seus vencimentos e salários. Portanto, tal singularidade não aproveita o tratamento diferenciado.

25. Assim, pode-se concluir que não há razoável justificativa a legitimar as regras atacadas, as quais são, portanto, ofensivas ao princípio da igualdade” (fls. 73-79).

Dos argumentos antes transcritos, extrai-se que a questão posta à apreciação do Supremo Tribunal é se nas normas nas quais se confere aos servidores públicos candidatos direito à licença remunerada durante o período de campanha política se contempla fator juridicamente inidôneo como critério de discriminação com relação aos candidatos empregados da iniciativa privada.

14 . Sobre o tema, Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que “normas legais nada mais fazem que discriminar situações, à moda que as pessoas compreendidas em umas ou em outras vem a ser colhidas por regimes diferentes”. Insiste que, em vários casos, “a lei erigiu algo em elemento diferencial, vale dizer: apanhou, nas diversas situações qualificadas, algum ou alguns pontos de diferença a que atribuiu relevo para fins de discriminar situações, inculcando a cada qual efeitos jurídicos correlatos e, de conseguinte, desuniformes entre si” (Bandeira de Mello, Celso Antônio. Conteúdo jurídico do princípio da igualdade. 3 ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 12-13).

Afirma que “qualquer elemento residente nas coisas, pessoas ou situações, pode ser escolhido pela lei como fator discriminatório, donde se segue que, de regra, não é no traço de diferenciação escolhido que se deve buscar algum desacato ao princípio isonômico”. E acrescenta que “as discriminações são recebidas como compatíveis com a cláusula igualitária apenas e tão somente quando existe um vínculo de correlação lógica entre a peculiaridade diferencial acolhida por residente no objeto, e a desigualdade de tratamento em função dela conferida, desde que tal correlação não seja incompatível com interesses prestigiados na Constituição” (ibidem, p. 17).

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 26

ADI 2934 / DF

No mesmo sentido, ponderei:

“Qualquer fator que não guarde coerência imediata, lógica e substancial com o interesse justo resguardado pelo sistema e posto à concretização por uma norma jurídica, refoge à validação constitucional” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais dos servidores públicos. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 74).

Na espécie, o elemento discriminatório é o exercício de cargo, emprego ou função pública, que garante ao candidato a cargo eletivo que esteja nessa situação o direito à licença com remuneração durante o período de campanha eleitoral.

15. Ao cuidar do princípio constitucional da igualdade, sustentei:

“A igualdade fática é que conduz à equivalência de direitos, denotando uma nova formulação material do princípio. Não se pretende apenas que não se discriminem ou se privilegiem, mas que se superem desigualdades materiais, fontes de outras desigualdades jurídicas e sociais. Daí por que a igualdade material no direito impõe

o Estado prestação de deveres positivos, intervenção na dinâmica social e nas relações políticas e econômicas estabelecidas na coletividade. (...) Assim, se o legislador vier a definir, quando indica os fatores de desigualdade para situações desiguais, diferenças onde elas não existem, ensejando por isso regimes remuneratórios diversos para situações iguais haverá óbvia e inconvalidável inconstitucionalidade, perfeitamente possível de ser desfeita pelo controle de constitucionalidade” (ibidem, p. 326-330.).

Não se busca, na espécie, igualar os regimes jurídicos do servidor público e do empregado da iniciativa privada. Mas, como mencionado, nas leis impugnadas se o legislador conferiu tratamento diferente ao servidor público candidato a cargo eletivo daquele que é outorgado legalmente ao empregado da iniciativa privada. O que se há de buscar é

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 26

ADI 2934 / DF

se tanto equivale à afronta ao princípio da isonomia, o que invalidaria, então, a legislação questionada.

16 . Válida aqui também a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, ao expor o que considera serem critérios para identificação do desrespeito à isonomia:

“12. Parece-nos que o reconhecimento das diferenciações que não podem ser feitas sem quebra da isonomia se divide em três questões: a) a primeira diz com o elemento tomado como fator de desigualação; b) a segunda reporta-se à correlação lógica abstrata existente entre o fator erigido em critério de discrímen e a disparidade estabelecida no tratamento jurídico diversificado; c) a terceira atina à consonância desta correlação lógica com os interesses absorvidos no sistema constitucional e destarte juridicizados.

Esclarecendo melhor: tem-se que investigar, de um lado, aquilo que é adotado como critério discriminatório; de outro lado, cumpre verificar se há justificativa racional, isto é, fundamento lógico, para, à vista do traço desigualador acolhido, atribuir o específico tratamento jurídico construído em função da desigualdade proclamada. Finalmente, impede analisar se a correlação ou fundamento racional abstrativamente é, in concreto, afinado nos valores prestigiados no sistema normativo constitucional. A dizer: se guarda ou não harmonia com eles” (Bandeira de Mello, Celso Antônio, op. cit., p. 21-22.).

Na sequência, expõe o jurista haver duas hipóteses de contrariedade ao princípio da isonomia: “a imposição de gravame sobre um indivíduo em razão de atributo ou característica que lhe é própria e a concessão de benefício a uma pessoa, sem alcançar os demais na mesma situação” (ibidem, p. 24.).

17 . Na espécie vertente, o autor sustenta que as leis impugnadas incorrem na segunda hipótese de contrariedade ao princípio da isonomia, argumentando:

“11. A prática de se financiar a campanha eleitoral com a

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ADI 2934 / DF

manutenção do pagamento dos vencimentos dos servidores públicos lhes dá, além de discriminatória benesse, uma alargada vantagem em referência ao candidato que tenha assento profissional no setor privado.

12. Não há diferenciação idônea a justificar a implementação de um especial tratamento aos servidores públicos. Pelo contrário, uma vez que tenham se proposto a disputar um cargo eletivo, devem ser considerados em equânimes condições aos empregados do setor privado. Qualquer espécie de garantia a uma dessas classes resultará em indevida ingerência estatal nos resultados do pleito eleitoral. Não se pode admitir práticas que venham, ainda que potencialmente, beneficiar certos candidatos.

13. É pouco se apontar para a mera distinção de funções: uns são servidores públicos, outros empregados celetistas. Esse aspecto, por si só, não serve de respaldo ao tratamento díspar entregue pelas normas atacadas aos agentes públicos. Seria preciso, para de maneira competente se afirmar que não há ofensa ao princípio da igualdade, identificar-se dentro dessas funções os elementos característicos que exigiriam uma forçosa diferenciação”.

18 . O afastamento durante o período de campanha eleitoral é dever do servidor público candidato, sendo seu fundamento os princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade administrativa. Sua finalidade é inibir o servidor de valer-se do exercício de cargo, emprego ou função pública para obter benefícios ou privilégios na campanha eleitoral, desviando-se da neutralidade, objetividade e supremacia do interesse público.

Nesse sentido, ressaltei que “a moralidade administrativa é (...) princípio jurídico que se espraia num conjunto de normas definidoras dos comportamentos éticos do agente público, cuja atuação se volta a um fim legalmente delimitado, em conformidade com a razão de Direito exposta no sistema normativo” (Rocha, Cármen Lúcia Antunes, op. cit., p. 191.).

Sobre o conteúdo constitucional do princípio da impessoalidade

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 26

ADI 2934 / DF

administrativa, anotei:

“O princípio constitucional da impessoalidade administrativa tem como objeto a neutralidade da atividade administrativa, fixando como única diretriz jurídica válida para os comportamentos estatais o interesse público. (...)

O princípio da impessoalidade da Administração Pública traduz-se na ausência de marcas pessoais e particulares correspondentes ao administrador, que, em determinado momento, esteja no exercício da atividade administrativa, tornando-a, assim, afeiçoada a seu modelo, pensamento ou vontade” (ibidem, p. 148.).

Para atender ao conteúdo jurídico dos princípios da moralidade e da impessoalidade, a Lei n. 8.112/1990 e a Lei Complementar n. 64/1990 preveem, em casos específicos, o afastamento do servidor público candidato no período que antecede à realização das eleições. Essas leis também garantem aos servidores públicos candidatos o recebimento regular da remuneração nesse período de afastamento ou licença, situação não assegurada ao candidato empregado da iniciativa privada.

19. Diferente do que defende o Procurador-Geral da República, a desigualdade de tratamento está amparada na distinção entre o regime jurídico dos servidores e a legislação referente aos trabalhadores da iniciativa privada.

Não se há negar que o regime jurídico a que está submetido o servidor público diferencia-se daquele a que está sujeito o trabalhador da esfera privada, cada qual com garantias, deveres, prerrogativas e responsabilidades próprios.

20. Na hipótese, o regime jurídico diferenciado entre os servidores públicos e os empregados da iniciativa privada é o fator idôneo a justificar juridicamente a discriminação estabelecida nas normas impugnadas, sendo compatível a distinção legalmente definida para o

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ADI 2934 / DF

servidor público licenciado com o princípio da isonomia, na faceta material.

Como visto, para o servidor público se candidatar tem-se que proceder a sua desincompatibilização para que concorra ao pleito eleitoral pretendido. É compulsório o afastamento do servidor público do cargo ocupado, nos termos do § 1º do art. 86 da Lei 8.112/1990, al. b do inc. IV do art. 204 da Lei Complementar n. 64/1990, pelo qual garante-se o atendimento aos princípios da Administração Pública, em especial, a impessoalidade e a moralidade administrativa. Situação essa não exigida para o trabalhador da iniciativa privada.

A condição de candidato não é o elemento definidor da isonomia entre os servidores públicos e empregados da iniciativa privada. A obrigação de afastar-se do cargo e a possibilidade de permanência do empregado privado no seu posto de trabalho importa, por si só, na quebra do elemento definidor da isonomia como candidato e, portanto, na equiparação de situações desiguais.

A permanência de candidato privado no exercício de sua profissão com possibilidade de auferir remuneração e a obrigatoriedade do afastamento do servidor público sem remuneração demonstra que, na hipótese, o princípio da isonomia deve ser analisado na dimensão subjetiva e material, a tratar desigualmente os desiguais, na medida em que se desigualam.

Acolher a alegada afronta à isonomia formal das normas impugnadas, é abandonar as diferenças que respeitam aos regimes jurídicos impostos aos servidores públicos e empregados da iniciativa privada e desestimular no processo democrático a candidatura de servidores públicos que não tivessem outras fontes de rendas e, por conseguinte, criar hipótese de privilégio aos empregados privados em comparação àqueles.

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 2934 / DF

É essencial ao processo democrático que os candidatos em situações desiguais tenham semelhantes condições e oportunidades de participação no cenário político, sob pena de comprometimento do equilíbrio da disputa eleitoral e do sistema democrático em si.

A licença com remuneração ao servidor público, no período do registro da candidatura até o pleito eleitoral, assegura a lisura do processo e a impossibilidade de utilização do aparato administrativo com contaminação do processo eleitoral e da transparência necessária da campanha.

21 . Pelo exposto, voto no sentido não conhecer da presente ação direta quanto ao inc. IV do art. 204 da Lei Complementar n. 75/1993 e julgar constitucionais o § 2º do art. 86 da Lei n. 8.112/1990 e a parte final da al. l do inc. II do art. da Lei Complementar n. 64/1990.

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Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-06/12/2019

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PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.934

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, não conheceu da ação direta quanto ao inc. IV do art. 204 da Lei Complementar n. 75/1993. Na parte conhecida, julgou improcedente o pedido e declarou constitucionais o § 2º do art. 86 da Lei n. 8.112/1990 e a parte final da alínea l do inc. II do art. da Lei Complementar n. 64/1990, nos termos do voto da Relatora. Plenário, Sessão Virtual de 29.11.2019 a 5.12.2019.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/862078423/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-2934-df-distrito-federal-0002536-9020031000000/inteiro-teor-862078467

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