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17 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. EDSON FACHIN

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_5476_e3b1f.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 23

13/12/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.476 RIO GRANDE DO

NORTE

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

NORTE

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO NORTE

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO NORTE

PROC.(A/S)(ES) : WASHINGTON ALVES DE FONTES

AM. CURIAE. : BANCO CENTRAL DO BRASIL - BACEN

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO BANCO CENTRAL DO

BRASIL

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS SECRETARIAS DE

FIANÇAS DAS CAPITAIS BRASILEIRAS - ABRASF

ADV.(A/S) : RICARDO ALMEIDA RIBEIRO DA SILVA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DIREITO FINANCEIRO. SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. DEPÓSITOS JUDICIAIS E ADMINISTRATIVOS. NATUREZA TRIBUTÁRIA OU NÃO-TRIBUTÁRIA. FUNDO DE RESERVA. CORREÇÃO MONETÁRIA. DÍVIDA PÚBLICA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PRECATÓRIOS E DÍVIDA FUNDADA. LEIS 9.935/2015 E 9.996/2015 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.

1. A jurisprudência desta Corte se consolidou no sentido de que a matéria relativa aos depósitos judiciais é de competência legislativa privativa da União, ainda que se trate da utilização da disponibilidade financeira, nos termos do art. 22, I, da Constituição Federal. Precedentes.

2. O ente federativo invade a competência privativa da União para disciplinar sobre o funcionamento do sistema financeiro nacional, nos termos do artigo 192 do Texto Constitucional. Precedentes.

3. O entendimento iterativo do STF é no sentido de que há violação à

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EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 23

ADI 5476 / RN

separação dos poderes, quando lei formal atribua incumbências ao Poder Executivo relativas à administração e aos rendimentos referentes à conta única de depósitos judiciais e extrajudiciais.

4. O tratamento orçamentário preconizado aos recursos provenientes dos depósitos judiciais não-tributários diverge da sistemática especial de pagamento de débitos judiciais da Fazenda Pública, porquanto não é dado ao Poder Público realizar gastos públicos com ingressos meramente transitórios. Logo, financiam-se despesas correntes e de capital com entradas provisórias as quais, por dever legal, devem ser restituídas aos seus legítimos titulares ao fim de demanda jurisdicional.

5. Há ofensa ao direito de propriedade dos jurisdicionados que litigam na espacialidade do Estado-membro. Nesse sentido, a custódia de patrimônio alheio pelo ente estatal não permite a este desvirtuar a finalidade do liame jurídico, para fins de custear suas despesas públicas.

6. Ação Direta de Inconstitucionalidade conhecida a que se dá procedência.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária virtual de 6 a 12 de dezembro de 2019 , sob a Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em julgar procedente o pedido formulado na ação direta para declarar a inconstitucionalidade das Leis 9.935 e 9.996, ambas editadas no exercício de 2015 pelo Estado do Rio Grande do Norte, nos termos do voto do Relator.

Brasília, 13 de dezembro de 2019.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

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Relatório

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13/12/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.476 RIO GRANDE DO

NORTE

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

NORTE

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO NORTE

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO NORTE

PROC.(A/S)(ES) : WASHINGTON ALVES DE FONTES

AM. CURIAE. : BANCO CENTRAL DO BRASIL - BACEN

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO BANCO CENTRAL DO

BRASIL

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS SECRETARIAS DE

FIANÇAS DAS CAPITAIS BRASILEIRAS - ABRASF

ADV.(A/S) : RICARDO ALMEIDA RIBEIRO DA SILVA

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral da República em face das Leis 9.035/2015 e 9.996/2015 do Estado do Rio Grande do Norte.

Eis o teor dos diplomas legais indigitados:

“Lei 9.935, de 21 de janeiro de 2015

Art. Os depósitos judiciais em dinheiro referentes a tributos e seus acessórios, de competência do Estado do Rio Grande do Norte, inscritos ou não em dívida ativa, serão efetuados em instituição financeira oficial mediante utilização de instrumento que identifique sua natureza tributária, conforme disposto na Lei Federal no 11.429, de 26 de dezembro de 2006.

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ADI 5476 / RN

Art. 2º Fica instituído o Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais, a ser mantido junto à instituição financeira oficial, destinado a garantir a restituição da parcela dos depósitos referidos no art. 1o desta Lei a ser repassada ao Estado do Rio Grande do Norte por intermédio dos órgãos do Poder Executivo.

Art. 3º A instituição financeira oficial contratada repassará mensalmente ao Estado do Rio Grande do Norte, por intermédio dos órgãos do Poder Executivo, a parcela correspondente a 70% ([...]) dos depósitos de natureza tributária nele realizados. Parágrafo único. A parcela dos depósitos não repassada nos termos do caput deste artigo integrará o Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais, referido no art. 2o desta Lei.

Art. 4º A habilitação do Estado do Rio Grande do Norte ao recebimento das transferências referidas nesta Lei fica condicionada à apresentação perante o Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Norte de termo de compromisso, que deverá prever:

I – a manutenção do Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais em instituição financeira oficial;

II – a destinação automática ao Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais Coordenadoria de Controle dos Atos Governamentais – CONTRAG/GAC da parcela dos depósitos judiciais não repassada ao Estado do Rio Grande do Norte, condição esta a ser observada a cada transferência recebida na forma do art. 3o desta Lei;

III – a manutenção mensal no Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais, cujo saldo jamais será inferior ao maior dos valores seguintes:

a) o montante equivalente a parcela dos depósitos judiciais não repassada ao Estado, nos termos do art. 3º, parágrafo único, desta Lei, acrescida da remuneração que lhe foi originalmente atribuída;

b) a diferença entre a soma dos cinco maiores depósitos efetuados, nos termos do art. 1o desta Lei, e a soma das parcelas desses depósitos não repassados ao Estado, na forma do art. 3º,

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ADI 5476 / RN

parágrafo único, desta Lei, ambas acrescidas da remuneração que lhes foi originalmente atribuída;

IV – a autorização para a movimentação do Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais para os fins do disposto nos arts. 7º e 8º desta Lei; e

V – a recomposição do Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais, em até 48 ([...]) horas, após comunicação da instituição financeira oficial, sempre que o seu saldo estiver abaixo dos limites estabelecidos no inciso III deste artigo.

Parágrafo único. A Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanças (SEPLAN) fará prova da entrega do termo de compromisso a que se refere este artigo junto à instituição financeira oficial, para que o Estado possa ser considerado habilitado.

Art. 5º O Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais terá remuneração de juros equivalente à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia (SELIC) para títulos federais, conforme prescreve o art. , § 2º, da Lei Federal nº 11.429, de 2006.

Parágrafo único. Compete à instituição financeira oficial, como gestora do Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais de que trata este artigo, manter escrituração para cada depósito efetuado, na forma do art. 1o desta Lei, discriminando:

I – o valor total do depósito, acrescido da remuneração que lhe foi originalmente atribuída;

II – o valor da parcela do depósito não repassada ao Estado, nos termos do art. 3º, parágrafo único, desta Lei, acrescida da remuneração que lhe foi originalmente atribuída.

Art. 6º Os recursos repassados ao Estado, na forma desta Lei, ressalvados os destinados ao Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais, serão aplicados, exclusivamente, no pagamento:

I – de precatórios judiciais de qualquer natureza; ou

II – da dívida fundada do Estado.

Parágrafo único. Na hipótese de a legislação orçamentária estadual indicar dotações suficientes para o pagamento da

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ADI 5476 / RN

totalidade das despesas referidas nos incisos I e II deste artigo, exigíveis no exercício, o valor excedente dos repasses poderá ser utilizado para a realização de outras despesas de capital.

Art. 7º Encerrado o processo judicial com ganho de causa para o Estado do Rio Grande do Norte, ser-lhe-á transferida a parcela do depósito não repassada, que integra o Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais, nos termos do art. 3º, parágrafo único, desta Lei, acrescida da remuneração legalmente prevista.

Parágrafo único. Na hipótese do caput deste artigo, os valores depositados na forma do art. 1º desta Lei, acrescidos da remuneração que lhes foi originalmente atribuída, serão transformados em pagamento definitivo, total ou parcial, proporcionalmente à exigência do correspondente tributo, inclusive seus acessórios.

Art. 8º Encerrado o processo judicial com ganho de causa para o depositante, mediante ordem judicial, o valor do depósito efetuado nos termos desta Lei, acrescido da remuneração que lhe foi originalmente atribuída, será debitado do Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais de que trata esta Lei e colocado à disposição do depositante pela instituição financeira oficial, no prazo de três dias úteis.

§ 1º Ocorrendo insuficiência de saldo para o débito do montante devido nos termos do caput deste artigo, a instituição financeira oficial restituirá ao depositante o valor correspondente até o limite disponível no Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais.

§ 2º Na hipótese referida no § 1º deste artigo, a instituição financeira oficial notificará a autoridade expedidora da ordem de liberação de depósito, informando a composição detalhada dos valores liberados, sua atualização monetária, a parcela efetivamente disponibilizada em favor do depositante e o saldo a ser pago na recomposição prevista no art. 9º desta Lei.

Art. 9º Para efeito de aferição de eventual excesso ou insuficiência, os limites referidos nesta Lei deverão ser recalculados, considerando os valores ainda em poder do

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ADI 5476 / RN

Estado decorrentes de repasses efetuados, acrescidos da remuneração regularmente aplicada aos depósitos judiciais.

§ 1º Verificada eventual insuficiência, a SEPLAN deverá recompor o Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais após a comunicação da instituição financeira oficial.

§ 2º Verificado eventual excesso, deverá a instituição financeira oficial repassar o valor correspondente à conta única do Tesouro do Estado.

§ 3º Não obstante o previsto no caput deste artigo, sempre que o saldo do Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais atingir percentual de 50% ([...]) do valor mínimo estabelecido nos termos desta Lei, a instituição financeira oficial poderá comunicar o fato à SEPLAN, que o recomporá.

§ 4º Se o Estado não recompuser o Fundo de Reserva dos Depósitos Judiciais até o saldo mínimo previsto nesta Lei, ficará suspenso o repasse das parcelas referentes a novos depósitos até a sua devida regularização.

Art. 10. As despesas financeiras resultantes da aplicação desta Lei correrão por conta das dotações próprias consignadas na Lei Orçamentária Anual (LOA) e serão suplementadas, acaso necessário.

Art. 11. Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação.”

“Lei 9.996, de 17 de novembro de 2015

Art. Dos valores de depósitos referentes a processos judiciais, tributários e não tributários, dos quais o Rio Grande do Norte seja parte, 70% ([...]) serão aplicados na forma e nas condições previstas pelo art. e seus incisos da Lei Complementar Federal nº 151, de 5 de agosto de 2015.

Parágrafo único. Enquanto não quitadas as dívidas referentes a todos os precatórios de responsabilidade do Estado do Rio Grande do Norte, os valores referidos no caput serão destinados exclusivamente para tal finalidade, vedada a quitação de quaisquer outras despesas previstas nos incisos II a IV do art. 7º da aludida Lei Complementar Federal, devendo ser

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ADI 5476 / RN

transferidos diretamente para a conta especial de precatórios, vinculada e sob a responsabilidade do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte.

Art. Fica instituído um fundo de reserva, destinado a garantir a restituição da parcela transferida para fins de cumprimento da presente Lei, composto por, pelo menos, 30% ([...]) do total dos depósitos judiciais realizados nas condições previstas pelo art. 2o da Lei Complementar Federal no 151, de 5 de agosto de 2015, cujos valores serão remunerados em igualdade de condições com os títulos federais, pela Taxa Referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia – Taxa SELIC.

Art. 3º A instituição financeira oficial, na qualidade de gestora do fundo de reserva, manterá, para cada depósito judicial efetuado nas condições estabelecidas pelo art. da Lei Complementar Federal nº 151, de 5 agosto de 2015, escrituração individualizada, com a exata especificação do seu valor, acrescido da remuneração que lhe foi originariamente atribuída, e do valor colocado à disposição do Poder Judiciário, na conta bancária a que se refere o art. , devendo notificar o Estado do Rio Grande do Norte, imediatamente, quando houver a necessidade de recomposição do fundo de reserva previsto no artigo anterior.

Art. 4º A habilitação do Estado do Rio Grande do Norte, o recebimento das transferências disciplinadas pelo art. 3o , caput, da Lei Complementar Federal nº 151, de 5 de agosto de 2015, dependerá da apresentação, à Presidência do Tribunal de Justiça, de termo subscrito pelo Chefe do Poder Executivo, que contenha as previsões adiante discriminadas:

I – a manutenção, na instituição financeira oficial, do fundo de reserva, com um saldo igual ou superior a 30% ([...]) do total dos depósitos judiciais efetuados de acordo com o disposto no art. 2o da Lei Complementar Federal no 151, de 5 de agosto de 2015;

II – a destinação compulsória ao fundo de reserva da importância equivalente a 30% ([...]), que remanescer de cada

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ADI 5476 / RN

transferência feita na forma do art. da presente Lei, com fundamento na regra enunciada pelo art. , caput, da Lei Complementar Federal no 151, de 5 de agosto de 2015;

III – a obrigação de observar, quando da aplicação dos recursos repassados ao Tesouro do Estado do Rio Grande do Norte, na forma prescrita pela Lei Complementar Federal nº 151, de 5 de agosto de 2015, as regras constantes do art. , incisos I a IV, desse Diploma Legal, notadamente quanto à destinação obrigatória e compulsória, enquanto remanescer dívida exigível referente a precatório, dos valores para a conta especial de precatórios do Estado do Rio Grande do Norte, vinculada e sob responsabilidade do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte; e

IV – a recomposição do fundo de reserva, quando os valores nele existentes estiverem abaixo do limite fixado pelo art. , § 3º, da Lei Complementar Federal nº 151, de 5 de agosto de 2015, e pelo art. 2º desta Lei, 48h ([...]) depois de notificado, para tanto, pela instituição financeira oficial.

§ 1º Enquanto não houver a recomposição do fundo de reserva, nas condições estabelecias pelo inciso IV do caput deste artigo, o Estado do Rio Grande do Norte perderá a condição de beneficiário da Lei Complementar Federal no 151, de 5 de agosto de 2015, e ficará privado da transferência das parcelas referentes a novos depósitos judiciais.

§ 2º Sem prejuízo do disposto no parágrafo precedente, o descumprimento, por 3 ([...]) vezes, da obrigação a que se refere o inciso IV do caput deste artigo, acarretará a exclusão do Estado do Rio Grande do Norte da sistemática instituída pela Lei Complementar Federal no 151, de 5 de agosto de 2015.

Art. 5º Se vencer a demanda, o depositante, nos 3 ([...]) dias úteis que se seguirem ao trânsito em julgado da sentença ou do acórdão, terá direito, mediante ordem judicial, ao levantamento do valor relativo ao total do depósito por ele efetuado, acrescido da remuneração que lhe foi originalmente atribuída, observadas as seguintes disposições:

I – pela parcela mantida no fundo de reserva, e

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ADI 5476 / RN

remunerada de acordo com o disposto no art. 1o desta Lei, será responsável a instituição financeira;

II – pela diferença entre o valor devido ao depositante e a parcela referida no inciso anterior, responderá o fundo de reserva, que, para solvê-la, sofrerá o débito a que se refere o art. , inciso II, da Lei Complementar Federal nº 151, de 5 de agosto de 2015.

§ 1º Se o fundo de reserva, após o saque previsto pelo inciso II do caput deste artigo, passar a dispor de um saldo inferior ao valor mínimo fixado pelo art. 2º, desta Lei, e pelo art. 3º, § 3º, da Lei Complementar Federal nº 151, de 5 de agosto de 2015, o Estado do Rio Grande do Norte providenciará a sua recomposição, nas 48h ([...]) seguintes à notificação que lhe vier a ser feita pela instituição financeira oficial.

§ 2º Se o saldo existente no fundo de reserva for insuficiente para suportar o débito de que cuida o inciso II, a instituição financeira restituirá ao depositante o valor disponível, acrescido da parcela a que se refere o inciso I, e informará a autoridade responsável pela liberação do depósito sobre a composição detalhada das importâncias liberadas, sua atualização monetária, a parcela efetivamente recebida pelo depositante, ou posta à sua disposição, e o saldo a ser pago depois de ultimada a recomposição prevista pelo parágrafo anterior.

Art. 6º Concluído o processo judicial, com ganho de causa para o Estado do Rio Grande do Norte, ser-lhe-á transferida a parcela do depósito mantida na instituição financeira oficial, nas condições estabelecidas pelo art. , caput e parágrafo único, desta Lei, acrescida da remuneração que lhe foi originariamente atribuída, observado o limite fixado pelo art. 10, § 1º, da Lei Complementar Federal nº 151, de 5 de agosto de 2015.

Art. 7º Na situação modelada pelo artigo anterior, a parcela transferida à conta única do Tesouro do Estado do Rio Grande do Norte e a importância mantida na instituição financeira oficial, juntas, serão transformadas em pagamento definitivo, proporcional ao valor do débito, tributário ou não

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tributário, contraído pelo outro litigante.

Art. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação e revoga, expressamente, a Lei Estadual nº 9.935, de 21 de janeiro de 2015, tendo em vista as normas sobre competência concorrente, fixadas pelo art. 24, inciso I, e §§ 3º e 4º, da Constituição Federal.”

Por sua vez, os parâmetros de controle apontados são os artigos 2º; 5º, caput; 22, I; 100, caput; 148, I e II, e parágrafo único; 168; 170, II; e 192 do corpo dogmático do Texto Constitucional, bem como o art. 97, §§ 2º e 3º, do ADCT, todos da Constituição Federal.

O Requerente aponta diversos vícios de inconstitucionalidade. No âmbito formal, alega-se invasão da competência legislativa da União para dispor sobre (i) direito civil e processual civil, assim como para (ii) disciplinar o funcionamento do sistema financeiro nacional mediante lei complementar.

Assevera-se, ainda, os seguintes vícios materiais:

(i) desrespeito ao direito de propriedade dos jurisdicionados titulares dos depósitos;

(ii) violação ao regime especial de pagamento de débitos da Fazenda Pública, o qual deve se dá com receitas próprias;

(iii) instituição de empréstimo compulsório fora das hipóteses constitucionais;

(iv) incompatibilidade com a sistemática constitucional de transferência do Poder Executivo ao Judiciário; e

(v) a previsão de fonte inconstitucional para o custeio do pagamento de precatórios.

Em 22.02.2016, proferi despacho para adoção do rito previsto no art. 12 da Lei 9.868/1999, a fim de possibilitar ao STF a análise definitiva da questão.

A Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte prestou informações no sentido da higidez das leis atacadas.

O Governador do Estado do Rio Grande do Norte prestou informações definitivas acerca da demanda. Alega-se, em síntese, que as

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ADI 5476 / RN

leis não tratam de matéria processual, de modo que não haveria competência legislativa privativa da União, mas de direito financeiro. Ademais, afirma-se a constitucionalidade material do objeto da demanda.

O Advogado-Geral da União manifestou-se pela procedência da presente ADI, em razão de inconstitucionalidade formal por usurpação da competência legislativa privativa da União.

O Procurador-Geral da República opinou pela procedência do pedido.

Admitiu-se, na qualidade de amici curiae, a Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais Brasileiras e o Banco Central do Brasil.

É o relatório.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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13/12/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.476 RIO GRANDE DO

NORTE

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Inicialmente, em relação aos vícios de inconstitucionalidade de índole formal, tenho que assiste razão à parte Requerente, pois a jurisprudência pacífica desta Corte se consolidou no sentido de que a matéria relativa aos depósitos judiciais é de competência legislativa privativa da União, ainda que se trate da utilização da disponibilidade financeira, nos termos do art. 22, I, da Constituição Federal.

Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: ADI 3.125, de relatoria do Ministro Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 18.06.2010; e ADI 2.909, de relatoria do Ministro Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 11.06.2010.

Transcreve-se, a propósito, escólio doutrinário da professora da USP Ada Pellegrini Grinover:

“(...) os depósitos judiciais, se não são feitos por ordem do juiz, são feitos com autorização judicial e, de qualquer modo, estão atrelados a decisões de cunho jurisdicional. Os rumos do depósito, como visto anteriormente, dependem dos rumos do processo e isso, se não faz do instituto, ele próprio, uma decisão, dele faz um ato real que compõe as atividades empreendidas para a atuação da lei, quer mediante declaração do direito, quer mediante sua atuação prática. Por outras palavras, se o depósito, visto em si mesmo, não se traduz em um ato de julgamento, é dessa natureza o ato que o constitui, determina seu destino, duração e encerramento. Portanto, estáse efetivamente diante de fenômeno jurisdicional.

De outro parte, o caráter jurisdicional da matéria sob exame é confirmado pelo reconhecimento da natureza processual das normas que disciplinam o depósito ”. (GRINOVER, Ada Pellegrini. O Processo – II Série: estudos e

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ADI 5476 / RN

pareceres de processo civil. Brasília: Gazeta Jurídica, 2013, p. 1040, grifos no original)

Nesses termos, o advento da Lei Complementar federal 151/15, notadamente em seu art. 11 o qual prevê que o “Poder Executivo de cada ente federado estabelecerá regras de procedimentos, inclusive orçamentários, para a execução do disposto nesta Lei Complementar”, é insuficiente para infirmar a conclusão pela inconstitucionalidade formal, haja vista que uma das leis impugnadas é anterior à legislação federal e, a meu ver, o complexo normativo desborda dos permissivos constitucionais, notadamente o art. 22, I e parágrafo único, do Texto Constitucional.

A propósito, reproduz-se excerto da manifestação do AGU:

“A partir de tais considerações, constata-se que as leis impugnadas, ao disporem sobre a utilização dos valores de depósitos referentes a processos judiciais, caracterizam-se como atos normativos que versam sobre direito processual, tendo sido editadas pelo Estado do Rio Grande do Norte em afronta à regra de competência veiculada pelo artigo 22, inciso I, da Lei Maior.

(…)

Essa afirmação é reforçada pelo teor do artigo 11 da mencionada Lei Complementar nº 151/15, que não autoriza a edição de lei estadual acerca da matéria, cingindo-se a prever a fixação, pelo Poder Executivo de cada ente federado, de regras procedimentais necessárias à execução das normas constantes desse diploma normativo federal. Conclui-se, desse modo, que as Leis estaduais nº 9.996115 e nº 9.935115 não se compatibilizam com o Texto Constitucional.” (eDOC 17, pp. 18 e 22)

Igualmente, verifica-se que o complexo legislativo impugnado trata de sistema financeiro nacional, estabelecendo obrigações às instituições financeiras para a manutenção da higidez financeira das contas de depósitos judiciais, além disso estabelece fundos de reserva para fazer

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ADI 5476 / RN

frente aos riscos financeiros e atuariais, bem como encaixe bancário para atendimento dos fluxos de retirada. Por conseguinte, o ente federativo também invadiu a competência da União para disciplinar sobre o funcionamento do sistema financeiro nacional, tal como previsto no artigo 192 do Texto Constitucional.

A esse respeito, vejam-se os seguintes julgados do Plenário desta Corte: ADI-MC 2.223, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa, DJ 05.12.2003; ADI 3.458, de relatoria do Ministro Eros Grau, DJe 16.05.2008.

Na esteira da processualista Ada Pellegrini, tem-se o seguinte: “Isso também significa dizer que normas que disciplinem o destino de depósitos judiciais são de competência legislativa exclusiva da União. Não há margem para competência concorrente ou suplementar dos Estados da Federação” 1 .

Mais recentemente o Plenário julgou a ADI n. 5.455, rel. Min. Luiz Fux, j. 20/11/2019, decidindo conforme proposta de ementa ainda não publicada:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 42/2015 DO ESTADO DE ALAGOAS. DISCIPLINA DO REPASSE AO ESTADO DE RECURSOS DE DEPÓSITOS JUDICIAIS E ADMINISTRATIVOS. DESACORDO COM AS NORMAS FEDERAIS DE REGÊNCIA. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO PROCESSUAL E SOBRE NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO (ARTIGOS 22, I, E 24, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.

1. A administração da conta dos depósitos judiciais e extrajudiciais, porquanto constitui matéria processual e direito financeiro, insere-se na competência legislativa da União. Precedentes: ADI 2.909, Rel. Min. Ayres Britto, Plenário, DJe de 11/6/2010; ADI 3.125, Rel. Min. Ayres Britto, Plenário, DJe de

1 O Processo – II Série: estudos e pareceres de processo civil. Brasília: Gazeta Jurídica,

2013, p. 1054.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ADI 5476 / RN

18/6/2010; ADI 5.409-MC-Ref, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 13/5/2016; ADI 5392-MC, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 19/9/2016; ADI 5.072-MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 16/2/2017.

2. A iniciativa de lei visando a disciplinar o sistema financeiro de conta de depósitos judiciais não cabe ao Poder Judiciário, mercê de a recepção e a gestão dos depósitos judiciais terem natureza administrativa, não consubstanciando atividade jurisdicional. Precedente: ADI 2.855, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJe de 12/5/2010.

3. In casu, a Lei Complementar 42, de 30 de dezembro de 2015, do Estado de Alagoas, ao dispor sobre a transferência ao Estado de recursos de depósitos judiciais e administrativos, bem como disciplinar sua utilização pelo Poder Executivo, usurpa competência da União para legislar sobre direito processual (artigos 22, I, da Constituição Federal).

4. A lei complementar estadual sub examine, ao prever o repasse ao Estado de depósitos extrajudiciais, estender seus efeitos a todas as entidades da Administração Indireta e permitir a utilização dos recursos transferidos para o pagamento da dívida fundada do Estado e realização de despesas de capital, contraria o âmbito normativo das normas em vigor (artigo 101, §§ 2º, I e II, e 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e Lei Complementar federal 151/2015) e invade a competência da União para legislar sobre normas gerais de direito financeiro (artigo 24, I, da Constituição Federal).

(...)

Por sua vez, na esfera dos vícios materiais, cumpre-se abordar as alegações que representam, em nossa compreensão, uma ofensa direta à normatividade constitucional.

Em primeiro lugar, colhe-se da jurisprudência do STF que o Plenário já assentou, por unanimidade, violação à separação dos poderes, quando lei formal atribui incumbências ao Poder Executivo relativas à administração e os rendimentos referentes à conta única de depósitos

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 23

ADI 5476 / RN

judiciais e extrajudiciais. Nesse ponto, cito a ADI 3.458, de relatoria do Ministro Eros Grau, DJe 16.05.2008.

A nosso ver, incorre na mesma inconstitucionalidade a lei impugnada, porquanto a transferência financeira do numerário especificamente vinculado a litígios judiciais desde o Estado-Juiz para o Poder Executivo representa burla ao sistema de freios e contrapesos definido pelo Poder Constituinte, ainda que se leve em conta a consensualidade de um convênio administrativo intragovernamental.

Parece-nos também que o tratamento orçamentário preconizado aos recursos provenientes dos depósitos judiciais não-tributários diverge da sistemática especial de pagamento de débitos judiciais da Fazenda Pública, tendo em conta que não é dado ao Poder Público realizar gastos públicos com ingressos meramente transitórios.

Acerca da classificação das entradas, o saudoso Ministro Aliomar Baleeiro bem expõe em sua extensa produção bibliográfica:

“As quantias recebidas pelos cofres públicos são genericamente designadas como ‘entradas’ ou ‘ingresso’. Nem todos esses ingressos, porém, constituem receitas públicas, pois alguns deles não passam de ‘movimentos de fundo’, sem qualquer incremento do patrimônio governamental, desde que estão condicionados à restituição posterior ou representam mera recuperação de valores empresados ou cedidos pelo governo.” (BALLEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finança. 18 ed. Atualização Hugo de Brito Machado Segundo. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 152).

Nesse sentido, por mais nobres que sejam as finalidades da legislação, a lei em questão atenta contra a “regra de ouro” da gestão fiscal responsável: o equilíbrio das contas públicas. Isto porque se financiam despesas correntes e de capital com entradas provisórias as quais, por dever legal, devem ser restituídas aos seus legítimos titulares ao fim de demanda jurisdicional.

Constata-se que o princípio orçamentário da universalidade exige da

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 23

ADI 5476 / RN

estatalidade que todas as receitas sejam previstas, bem como que todas as despesas sejam fixadas no plano das peças orçamentárias. No presente caso, ao proceder nos estritos termos das normas impugnadas, o ente federativo cria, na verdade, dívida pública fora das hipóteses constitucionalmente permitidas.

Ressalte-se que não há insensibilidade desta Corte às inúmeras dificuldades orçamentário-financeiras enfrentadas na hodierna conjuntura macroeconômica. Sabe-se que já na década de 1880, o economista alemão Adolph Wagner formulou a “lei dos dispêndios públicos crescentes”, segundo a qual o desenvolvimento das modernas sociedades industriais provoca crescentes pressões em favor de aumentos do gasto público.

No entanto, nas palavras de Fabio Giambiagi e Ana Cláudia Além, “é importante ter presente que é legítimo que o gasto público aumente, mas ao mesmo tempo, do ponto de vista da política anti-inflacionária, é desejável que, se isto ocorrer, ele seja financiado com impostos e/ou com um aumento apenas modesto da dívida pública” 2

Do ponto de vista jurídico, complementa-se que há uma íntima correlação entre a efetivação dos direitos fundamentais, o planejamento orçamentário e o tamanho da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto, de modo que se trata de elemento constitucional a ser considerado e preservado, em termos de sustentabilidade financeira, no caso concreto.

A rigor, sequer há orientação segura sobre o tratamento contábil devido às verbas oriundas de litígios entre particulares, como informou ao juízo o representante da Secretaria do Tesouro Nacional na Audiência Pública sobre os Depósitos Judiciais, conduzida pelo e. Ministro Gilmar Mendes no dia 21 de setembro de 2015, a qual tive a honra de participar e indagar aos presentes “De que forma os ingressos relativos aos depósitos judiciais e extrajudiciais são contabilizados no orçamento público, tendo em vista sua vinculação para fazer frente a despesas correntes da Administração Pública?”

Logo, revela-se séria preocupação com a possibilidade jurídica, 2 Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. 4 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011, p.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 23

ADI 5476 / RN

sequer em plano hipotético, de cumprimento das obrigações imputadas às instituições financeiras e assumidas pelos Poderes do Estado do Rio Grande do Norte.

Encaminhando-me para a conclusão do presente voto, considero que a lei complementar impugnada também ofende o direito à propriedade dos jurisdicionados que litigam na espacialidade do Estado-membro, porquanto na situação dos depósitos judiciais não se aplica, literalmente, o regime do depósito voluntário de coisas fungíveis, regulado tal como o mútuo, em consonância ao previsto no artigo 645 do Código Civil.

Ao comentar os planos econômicos, o civilista Arnoldo Wald bem descreve o que aqui se coloca:

“(...) a relativa infungibilidade existentes entre os mesmos [depósitos bancários em dinheiro], em virtude da diferença do regime jurídico que sobre eles passou a incidir, retirando-lhes a equivalência que, entre eles normalmente deveria existir, também exclui que se possa considerar a existência de um mútuo ou até de um depósito irregular, nos termos do art. 1.280 do Código Civil.” (O Novo Direito Monetário: os planos econômicos, os contratos, o FGTS e a justiça. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 108)

No caso, aplicam-se as limitações atinentes ao regime jurídico de direito público, próprias de uma relação juridicamente relevante entre o Poder Judiciário e o particular que deduz pretensão em juízo. Veja-se que a custódia de patrimônio alheio pelo ente estatal não permite a este desvirtuar a finalidade do liame jurídico, para fins de custear suas despesas públicas, caso contrário está-se diante de verdadeira expropriação, mesmo que temporária, dos direitos relativos à propriedade dos jurisdicionados, situação esta expressamente repudiada pela normatividade constitucional.

Igualmente, na referida audiência pública fiz a seguinte indagação: “Com base em que critérios atuariais e financeiros foram definidos os percentuais relativos ao fundo de reserva, tendo em vista a multiplicidade de proporções

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 23

ADI 5476 / RN

possíveis encontradas nas legislações estaduais e federal?”

Naquele momento, o que ouvimos foram respostas inconclusivas, quando não silêncio, de maneira que não se estranhou que o representante do Banco Central do Brasil consignou a ausência de adequada regulação dos fundos de reserva, se comparada com as recomendações do Comitê de Supervisão Bancária da Basileia (Basel Committee on Banking Supervision – BCBS), notadamente os acordos de Basileia, e as normativas do Banco Central do Brasil, especialmente após o Programa de Estímulo à Restruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER).

Assim sendo, o real problema de eventual enriquecimento de instituições financeiras, sem condizente repasse de juros e atualização monetária aos depositantes, parece perpassar pelas seguintes indagações também feitas no bojo da audiência pública precitada, quais sejam, (i) “Qual é a atual situação do mercado financeiro, notadamente em relação à remuneração de depósitos, a remuneração legal, seja TR na lei fluminense, seja SELIC para títulos federais na LC 151/2015, encontra-se aquém das condições de mercado?”; e (ii) “Quais são os mecanismos adotados para o incremento da competitividade do certame licitatório, tendo em conta a obrigatoriedade de contratar-se com instituição financeira oficial e a taxa de remuneração pré-fixada por lei?”

Por evidente, trata-se de questão fora dos limites do litígio constitucional que aqui se coloca, demandando, sem dúvidas, pertinentes Diálogos Institucionais entre os Poderes e participação cívica ativa para autodeterminar um critério de justiça intergeracional da comunidade política.

Enfim, conclui-se pela incompatibilidade nas perspectivas formal e material entre o modelo de financiamento de gastos públicos proposto pelas Leis 9.935 e 9.996, ambas editadas no exercício de 2015 pelo Estado do Rio Grande do Norte, e a Constituição da Republica de 1988.

Ante o exposto, conheço da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade a que se julga totalmente procedente.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 23

ADI 5476 / RN

Ademais, deixo para me pronunciar, se for o caso, sobre modulação dos efeitos da presente decisão judicial ao final do julgamento, à luz do princípio da colegialidade.

É como voto.

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Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 23

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.476 RIO GRANDE DO

NORTE

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

NORTE

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO NORTE

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO NORTE

PROC.(A/S)(ES) : WASHINGTON ALVES DE FONTES

AM. CURIAE. : BANCO CENTRAL DO BRASIL - BACEN

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO BANCO CENTRAL DO

BRASIL

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS SECRETARIAS DE

FIANÇAS DAS CAPITAIS BRASILEIRAS - ABRASF

ADV.(A/S) : RICARDO ALMEIDA RIBEIRO DA SILVA

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Atentem para a organicidade do Direito, em especial dos procedimentos relativos ao itinerário processual das demandas trazidas à apreciação do Supremo. Nada obstante a iniciativa em prol da racionalidade no regular andamento dos trabalhos do Pleno, cuja atividade judicante vem sendo sobremaneira dificultada pela invencível avalanche de processos, tem-se por premissa inafastável, levando em conta a formalização de ação direta de inconstitucionalidade, a impropriedade de este Tribunal pronunciarse, não em ambiente presencial, mas no dito Plenário Virtual, quando há o prejuízo do devido processo legal, afastada a sustentação da tribuna.

Faço a observação reiterando, por dever de coerência, ser o Colegiado – órgão democrático por excelência – somatório de forças distintas, pressupondo colaboração, cooperação mútua entre os integrantes, quadro de todo incompatível com a deliberação em âmbito eletrônico.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-13/12/2019

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 23

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.476

PROCED. : RIO GRANDE DO NORTE RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

NORTE

PROC.(A/S)(ES) : WASHINGTON ALVES DE FONTES

AM. CURIAE. : BANCO CENTRAL DO BRASIL - BACEN

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO BANCO CENTRAL DO BRASIL

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS SECRETARIAS DE FIANÇAS DAS CAPITAIS BRASILEIRAS - ABRASF

ADV.(A/S) : RICARDO ALMEIDA RIBEIRO DA SILVA (81438/RJ)

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, conheceu da ação direta e julgou procedente o pedido formulado para declarar a inconstitucionalidade das Leis nº 9.935 e 9.996, ambas editadas no exercício de 2015 pelo Estado do Rio Grande do Norte, nos termos do voto do Relator. Plenário, Sessão Virtual de 6.12.2019 a 12.12.2019.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/862070980/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-5476-rn-rio-grande-do-norte-0011195-3420161000000/inteiro-teor-862070990

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