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16 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 2 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. GILMAR MENDES

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_2421_34945.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 23

20/12/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.421 SÃO PAULO

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO

PAULO

PROC.(A/S)(ES) : ALEXANDRE ISSA KIMURA

PROC.(A/S)(ES) : DIANA COELHO BARBOSA

Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei nº 10.544/2000, do Estado de São Paulo. 3. Direito Financeiro. Transferências Constitucionais. Critérios de repasse de impostos estaduais aos municípios. 4. Inexistência de vício de iniciativa legislativa. Matéria de direito financeiro não incluída na iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo. Rol exaustivo de hipóteses de limitação da iniciativa legislativa parlamentar. 5. Campo restrito para a legislação estadual dispor sobre os critérios de distribuição de impostos estaduais. Art. 158, inciso II, da Constituição Federal. 6. Interpretação conforme à Constituição no tocante a ¼ da quota parte do ICMS destinada aos municípios. Inviabilidade. 7. Exclusão por completo de município da repartição do produto da arrecadação de ICMS. Impossibilidade. 8. Lei que define o cálculo dos repasses de forma progressiva, sem definir prazos, e delega ao Poder Executivo a regulamentação da Lei. Violação à autonomia financeira dos municípios. 9. Transferências constitucionais devem ser pautadas por critérios objetivos, de caráter vinculado, que assegurem a regularidade e previsibilidade dos repasses. 10. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da lei impugnada.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, conhecer da ação direta e julgar procedente o pedido formulado para declarar a

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EmentaeAcórdão

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ADI 2421 / SP

inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 10.544, de 27 de abril de 2000 , nos termos do voto do Relator.

Brasília, Sessão Virtual de 13 a 19 de dezembro de 2019.

Ministro GILMAR MENDES

Relator

Documento assinado digitalmente

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Relatório

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20/12/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.421 SÃO PAULO

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO

PAULO

PROC.(A/S)(ES) : ALEXANDRE ISSA KIMURA

PROC.(A/S)(ES) : DIANA COELHO BARBOSA

RELATÓRIO

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Governador do Estado de São Paulo, que impugna a Lei Estadual 10.544, de 27 de abril de 2000, por violação ao art. 158, incisos III e IV, e parágrafo único, da Constituição Federal, bem como às normas relacionadas ao princípio da separação de poderes e à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para os projetos de lei de matéria orçamentária (art. 165, incisos I a III, do texto constitucional).

Na peça inicial (fls. 2/11), o Governador argumenta que vetou integralmente o Projeto de Lei 45/1998, de iniciativa parlamentar, versando sobre critérios para repasse dos impostos do Estado para os Municípios enquadrados nas disposições contidas nas Leis 898/1975 e 1.172/1976, ou seja, aqueles que possuem áreas submetidas a proteção especial. Nada obstante, o veto foi derrubado e foi promulgada a Lei 10.544, de 27 de abril de 2000.

Alega, em síntese, que o legislador estadual não tem qualquer poder normativo autônomo em relação à partilha de impostos prevista nos incisos III e IV do art. 158 da Constituição, uma vez que ela própria já determinou os critérios de partilha: os licenciamentos de veículos ocorridos no território do município, no caso do IPVA, e o valor adicionado nas operações ocorridas no território, no caso do ICMS.

Aduz, ainda, que a finalidade declarada do legislador foi dar

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Relatório

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ADI 2421 / SP

cumprimento ao art. 200 da Constituição do Estado de São Paulo, que prevê mecanismos de compensação financeira para municípios que sofrerem por força de instituição de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Estado.

Afirma, ainda, violação à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para os projetos de lei sobre matérias previstas no art. 165, incisos I a III, da Constituição.

Por fim, pleiteia a suspensão imediata e integral do texto impugnado e, após a oitiva da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo (ALESP) e da Advocacia-Geral da União (AGU), a declaração da inconstitucionalidade integral da lei impugnada.

O relator à época, Min. Sydney Sanches, solicitou informações à Assembleia Legislativa, as quais foram prestadas às fls. 41/50.

Em síntese, a ALESP sustenta a ausência dos requisitos para a concessão da medida cautelar.

No tocante ao fumus boni iuris, aponta que a lei impugnada vai ao encontro do art. 158, parágrafo único, da Constituição, ao conferir maior participação da quota-parte do ICMS aos municípios abrangidos pelas restrições ambientais. Assevera, ainda, que a lei não tem natureza orçamentária, pois não se enquadra em nenhum dos dispositivos do art. 165, incisos I a III, do texto constitucional.

No tocante ao periculum in mora, a ALESP sustenta que não há iminente lesão à ordem pública, uma vez que a demanda foi ajuizada quase um ano após a edição da lei atacada.

O então relator adotou o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999 e abriu vistas à AGU e à Procuradoria-Geral da República para se manifestarem (fl. 54).

A AGU se manifesta no sentido da improcedência da ação e da constitucionalidade da lei desde que aplicada a interpretação conforme à Constituição apenas para estabelecer os critérios de repasse previstos no art. 158, parágrafo único, inciso II, do texto constitucional (fls. 56/63).

A PGR opina pela procedência parcial da ação para declarar a inconstitucionalidade parcial sem redução de texto do art. 1º da lei,

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Relatório

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ADI 2421 / SP

conferindo interpretação conforme à Constituição nos limites do art. 158, parágrafo único, II (fls. 68/76).

Assumiu a relatoria do feito o Ministro Cezar Peluso, o qual solicitou informações à autoridade requerida quanto ao mérito nos termos do art. 12 da Lei 9.868/1999 (fl. 78).

A ALESP prestou as informações acerca do mérito, pugnando pela improcedência da ação (fls. 86 e 98).

Assumi a relatoria do presente feito, nos termos do art. 38 do RISTF (fl. 99).

É o relatório.

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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20/12/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.421 SÃO PAULO

VOTO

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Governador do Estado de São Paulo, que impugna a Lei Estadual 10.544, de 27 de abril de 2000. Transcrevo a seguir a referida lei:

“Artigo 1º - Os Municípios enquadrados nas disposições contidas nas Leis nºs 898, de 1975 e 1.172, de 1976, terão o repasse dos impostos estaduais a que fazem jus calculado proporcionalmente às áreas de restrição ambiental de cada um deles.

Artigo 2º - O cálculo do repasse referido no artigo anterior será procedido de forma progressiva, levando-se em conta as restrições ao uso do solo, para fins industriais e habitacionais de cada Município.

Artigo 3º - O Poder Executivo regulamentará a presente lei.

Artigo 4º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação”.

Sustenta-se a inconstitucionalidade da lei por violação ao art. 158, incisos III e IV, e parágrafo único, da Constituição Federal, bem como às normas relacionadas ao princípio da separação de poderes e à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para os projetos de lei de matéria orçamentária (art. 165, incisos I a III, do texto constitucional).

Pressupostos processuais

Consoante dispõe o art. 103, inciso V, da Constituição Federal (com redação dada pela EC 45/2004), o Governador do Estado de São Paulo é

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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ADI 2421 / SP

parte legítima para propor ação direta de inconstitucionalidade.

Esta Corte entende que cabe ao próprio Governador firmar a petição inicial, isoladamente, ou juntamente com o Procurador-Geral do Estado, ou outro advogado. Com efeito, o direito de propositura é atribuído ao Governador do Estado e não à unidade federada, sendo consideradas ineptas as ações diretas propostas com base no art. 103, V, da Constituição, firmadas exclusivamente pelo Procurador-Geral do Estado. Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes: ADI-AgR 2.130, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 14.12.2001; e ADI 1.814, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 12.12.2001.

No caso, tal requisito foi atendido. A petição inicial foi assinada pelo Governador Mário Covas, que faleceu em seguida à propositura da ação (fl. 11). O Governador Geraldo Alckmin, que o sucedeu, ratificou os atos praticados pelo seu antecessor, requerendo o prosseguimento do feito (fl. 30).

Ademais, verifico também a regularidade dos demais requisitos de admissibilidade desta ação direta: o autor indicou os dispositivos sobre os quais versa a ação (Lei Estadual 10.544/2000) e os fundamentos jurídicos do pedido e apresentou cópia da norma impugnada.

Posto isso, conheço da presente ação e passo a examinar o mérito.

Inexistência de vício de iniciativa legislativa

O autor sustenta que a lei impugnada padece de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa legislativa. Alega que a lei versa sobre matéria orçamentária, cuja iniciativa cabe privativamente ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 165, incisos I a III, do texto constitucional.

Essa alegação não merece prosperar.

De fato, a Lei 10.544/2000 não tem natureza orçamentária, ou seja, não dispõe sobre matéria atinente à lei orçamentária anual (LOA), às diretrizes orçamentárias (LDO) ou ao plano plurianual (PPA).

Com efeito, o ato impugnado não estima a receita e fixa a despesa

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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ADI 2421 / SP

para um exercício financeiro (art. 165, III, CF/88), não orienta a elaboração da lei orçamentária (art. 165, II, c/c § 2º, CF/88), ou estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e para os programas de duração continuada (art. 165, I, c/c § 1º, da CF/1988).

O que a lei faz é dispor sobre transferências intergovernamentais, ou seja, sobre critérios de repasse de impostos de competência estatual aos municípios.

Cuida-se de matéria de direito financeiro, mas não orçamentário. Afinal, toda matéria atinente aos orçamentos públicos, às diretrizes orçamentárias ou ao plano plurianual também é matéria financeira, mas a recíproca não é verdadeira.

Assim, aqui não se aplica a iniciativa reservada do art. 165 do texto constitucional. Também não se aplica a regra do art. 61, § 1º, da Constituição, pois tais repasses financeiros não se enquadram em nenhuma hipótese do rol constante desse dispositivo constitucional.

Por outro lado, é elementar em hermenêutica que a exceção à regra não deve ser interpretada extensivamente, sob pena de desvirtuar a própria regra.

Sendo exceção à regra da iniciativa comum (art. 61, caput), a iniciativa reservada não comporta interpretação ampliativa, conforme já assentado pela Corte no seguinte precedente da relatoria do eminente Ministro Celso de Mello:

“ADI - LEI Nº 7.999/85, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, COM A REDAÇÃO QUE LHE DEU A LEI Nº 9.535/92 - BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO - MATÉRIA DE INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE - REPERCUSSÃO NO ORÇAMENTO ESTADUAL - ALEGADA USURPAÇÃO DA CLÁUSULA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. - A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito

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Voto-MIN.GILMARMENDES

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ADI 2421 / SP

tributário. - A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. - O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara - especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo - ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado”. ( ADI 724 MC, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 27.4.2001). (grifo nosso)

Por outro lado, as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar compõem um rol exaustivo (numerus clausus), conforme revelam os seguintes precedentes:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O

ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA

ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA.

INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO 2º. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II,

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ADI 2421 / SP

ALÍNEA E, E NO ARTIGO , INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL . 1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. (…)”. ( ADI 3.394, rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJe 15.8.2008) (grifo nosso)

Posto isso, a reserva de iniciativa legislativa deve derivar explícita e inequivocamente do texto constitucional, o que não é o caso da matéria objeto da lei impugnada.

Inconstitucionalidade em face do art. 158 da Constituição

A técnica de repartição do produto da arrecadação de receitas tributárias constitui um dos mecanismos para assegurar a autonomia financeira dos entes federados numa federação.

De fato, uma condição necessária da autonomia é a disponibilidade, pelos entes federados, dos recursos necessários para fazer face às competências que lhes foram atribuídas. Tais recursos compreendem, além da arrecadação própria, aqueles oriundos das transferências intergovernamentais, objeto de regulação pela lei impugnada.

Acerca das transferências intergovernamentais, ensina o professor José Maurício Conti:

“Neste caso, a autonomia financeira de uma unidade da federação é assegurada não pela atribuição de fontes próprias de arrecadação, como no sistema anteriormente mencionado, mas sim pela garantia de distribuição de parte do produto arrecadado por uma determinada unidade para outra unidade.

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Em um sistema de discriminação rígida, a Constituição já estabelece previamente estas regras e os mecanismos que asseguram sua fiel execução, como ocorre na Constituição brasileira vigente”. ( Federalismo Fiscal e Fundos de Participação . São Paulo: Ed. Juarez de Oliveira, 2001, p. 37)

Ainda segundo o ilustre professor, a participação na arrecadação tributária pode ser feita de forma direta ou indireta.

A participação direta existe

“quando se estabelece que parte do tributo arrecadado por uma unidade federativa pertence a outra unidade. Assim, determinada unidade que tem competência para instituir um tributo, ao fazê-lo, deverá destinar parte do valor arrecadado a outra unidade”. (op. cit., p. 38).

É o caso, por exemplo, da participação dos municípios na arrecadação do Imposto Territorial Rural ( ITR).

A participação indireta ou participação em fundos ocorre

“quando parcelas de um ou mais tributos são destinadas à formação de fundos, e posteriormente os recursos que compõem os fundos são distribuídos aos beneficiários, segundo critérios previamente definidos”. (op. cit., p. 38)

É o caso dos Fundos de Participação dos Estados e Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

Pois bem. A Constituição Federal dedica uma Seção à Repartição das Receitas Tributárias (Seção VI do Capítulo I do Título VI), disciplinando a matéria nos artigos 157 a 162 do texto constitucional.

Nos referidos dispositivos, são definidos os tributos a serem partilhados, a forma dessa participação (direta ou por fundos), os percentuais da arrecadação de cada tributo a serem partilhados e, por fim, os critérios de repartição.

No tocante aos impostos estaduais, a Constituição estabeleceu duas

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ADI 2421 / SP

formas de participação direta dos municípios no produto da arrecadação estadual.

Com efeito, determinou o repasse aos municípios de 50% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) e de 25% do produto da arrecadação do ICMS, nos termos do art. 158, incisos III e IV, do texto constitucional.

Ademais, estabeleceu que o IPVA seria partilhado com os municípios em função dos veículos licenciados em seus territórios (art. 158, III, CF/88).

Por sua vez, a Constituição também determinou que a quota-parte do ICMS fosse partilhada com base nos seguintes critérios:

a) três quartos (3/4), no mínimo, do valor a ser partilhado na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios (art. 158, parágrafo único, I, CF/88) e

b) até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal (art. 158, parágrafo único, II, CF/88).

Transcrevo, a propósito, o excerto do texto constitucional:

“Art. 158. Pertencem aos Municípios:

(...)

III - cinquenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios;

IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:

I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;

II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei

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estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal”.

Observa-se, assim, uma extensa disciplina desses repasses no texto constitucional, cabendo à lei complementar suplementar a regulação constitucional, por exemplo, definindo “o valor adicionado para fins do disposto no art. 158, parágrafo único, I” (art. 161, I, CF/88), ou dispondo “sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e da liberação das participações previstas nos arts. 157, 158 e 159” (art. 161, III, CF/88).

Assim, foi editada a Lei Complementar 63/1990, dispondo sobre o

“sobre critérios e prazos de crédito das parcelas do produto da arrecadação de impostos de competência dos Estados e de transferências por estes recebidos, pertencentes

os Municípios, e dá outras providências”.

Nesse contexto, resta um campo limitado para a legislação estadual, qual seja, dispor sobre os critérios para distribuição de um quarto da quota-parte do ICMS dos municípios, nos termos do art. 158, parágrafo único, II, do texto constitucional.

E o que fez a Lei Estadual 10.544, de 27 de abril de 2000?

Dispôs sobre critérios de repasse de todos os impostos estaduais partilhados com os municípios, conforme releva o art. 1º do diploma inquinado. Ou seja, tanto do IPVA, quanto do ICMS. E, quanto a este último, não se limitou à parcela a que se refere o art. 158, parágrafo único, II, da Constituição.

E esse critério de repasse, que busca beneficiar municípios que possuem áreas submetidas à proteção especial, nos termos das Leis Estaduais 898/1975 e 1.172/1976, é diverso daqueles definidos no texto constitucional, quais sejam, os veículos licenciados no território do município, no caso do IPVA, e o valor adicionado no município, no caso de três terços da quota-parte do ICMS.

Portanto, a Lei Estadual 10.544/2000 padece de flagrante inconstitucionalidade material, por violar o disposto no art. 158, incisos

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III e IV, e parágrafo único, incisos I e II, da Constituição.

É verdade que esta Corte já reconheceu a possibilidade de que Constituição Estadual disponha sobre critério de repasse do ICMS aos municípios. Definiu-se que quatro quintos da quota-parte seriam partilhados com base no valor adicionado e que um quinto seria partilhado conforme disponha lei estadual.

Trata-se da ADI 95/RO, da relatoria do Ministro Ilmar Galvão, cuja ementa a seguir transcrevo:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ESTADO DE RONDONIA. INCS. A E B DO § 3º DO ART. 127 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ALEGADA INVASAO DE COMPETÊNCIA DO LEGISLADOR COMPLEMENTAR FEDERAL. PREVISTA NO ART. 161 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Os dispositivos impugnados, ao fixarem em quatro quintos e um quinto, respectivamente, os percentuais relativos ao critério de creditamento, aos Municípios, das parcelas que lhes cabem no produto do ICMS, na forma prevista no art. 158, inc. IV e parágrafo único, incs. I e II, da Constituição Federal, ateve-se aos limites estabelecidos nos mencionados dispositivos, não incidindo na alegada inconstitucionalidade. Nenhuma censura, por igual, merece o primeiro texto impugnado, ao estabelecer, de pronto, em cumprimento ao disposto no art. 160 da CF, o momento de entrega da parcela alusiva aos quatro quintos, matéria que, contrariamente ao sustentado na inicial, não foi reservada a lei complementar pelo art. 161, I, da mesma Carta. Improcedência da ação”. (ADI 95, rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 7.12.1995)

Ocorre que, naquele caso, a Constituição do Estado de Rondonia não contrariou os parâmetros estabelecidos na Constituição Federal, que prevê que, no mínimo , três quartos da quota-parte do ICMS deverão ser partilhados com base no critério do valor adicionado, deixando no máximo um quarto para ser partilhado segundo os critérios de legislação

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estadual. Afinal, quatro quintos (0,80) é uma fração superior a três quartos (0,75).

A Lei 10.544/2000, do Estado de São Paulo, entretanto, estabelece critério absolutamente diverso do que dispõe a Constituição Federal, para a partilha dos impostos estaduais em geral, ou seja, tanto para a partilha do IPVA, quanto para a partilha de três-quartos da quota-parte do ICMS.

Sobre tais parcelas partilhadas, evidente a inconstitucionalidade material da Lei impugnada.

Observe-se que a Assembleia Legislativa, nas suas informações finais, apresentou um único fundamento para sustentar a constitucionalidade material da Lei 10.544/2000 (fl. 94) :

“Assim sendo, ao contrário do que afirma o Requerente, a lei guerreada vai ao encontro do que dispõe o art. 158, parágrafo único, inciso II, da Carta Federal, ao conferir maior participação, na quota-parte do ICMS, aos Municípios abrangidos pelas restrições ambientais de que tratam as Leis nº 898/75 e 1.172/76”.

Dessa forma, o próprio órgão prolator do ato normativo acabou por reconhecer, tácita e implicitamente, a inconstitucionalidade dos critérios de repasse das referidas parcelas (IPVA e três quartos da quota-parte do ICMS), ao afirmar que a lei encontra respaldo no art. 158, parágrafo único, II, da Constituição.

Da interpretação conforme à Constituição. Inviabilidade.

Resta, por fim, indagar se é possível adotar a técnica da interpretação conforme à Constituição, na linha do que foi proposto pela Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República, aplicando-se o disposto na Lei Estadual 10.544/2000 tão somente para a partilha da parcela de um quarto da quota-parte do ICMS.

Com esse propósito, destaco alguns pontos da lei inquinada.

Em primeiro lugar, a lei define quais municípios enquadrados nas

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disposições contidas na Lei 898, de 1975, e Lei 1.172, de 1976, terão o repasse dos impostos estaduais a que fazem jus, calculado proporcionalmente às áreas de restrição ambiental de cada um deles.

A lei não informa, por outro lado, como seriam calculados o repasse de impostos para os municípios não abrangidos por essas restrições.

Se aplicado o critério da área de restrição ambiental para todos os municípios, haverá entes que não terão direito a parcela alguma na distribuição da parcela de um quarto da quota-parte do ICMS, o que já foi considerado inconstitucional por esta Suprema Corte.

Nesse sentido, confira-se o RE 401.953-1/RJ, da relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, de cuja ementa transcrevo o seguinte excerto:

“FINANCEIRO. IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS - ICMS. PARTILHA E REPASSE DO PRODUTO ARRECADADO. ART. 158, IV, PAR. ÚN., II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. LEGISLAÇÃO ESTADUAL. EXCLUSÃO COMPLETA DE MUNICÍPIO. INCONSTUTICIONALIDADE. 1. Com base no disposto no art. , III, da Constituição, lei estadual disciplinadora do plano de alocação do produto gerado com a arrecadação do ICMS, nos termos do art. 157, IV, par. ún., II, da Constituição, pode tomar dados pertinentes à situação social e econômica regional como critério de cálculo. 2. Contudo, não pode a legislação estadual, sob o pretexto de resolver as desigualdades sociais e regionais, alijar por completo um Município da participação em tais recursos. Não obstante a existência, no próprio texto legal, de critérios objetivos para o cálculo da cota para repasse do produto arrecadado com a cobrança do imposto, a Lei 2.664/1996 atribui ao Município do Rio de Janeiro valores nulos. 3. São inconstitucionais as disposições que excluem por completo e abruptamente o Município do Rio de Janeiro da partilha do produto arrecadado com o ICMS, constantes nos Anexos I e III da Lei do Estado do Rio de Janeiro 2.664/1996, por violação do art. 158, IV, par. ún., I e II, ponderados em relação ao art. , todos da Constituição. (...)”. ( RE 401.953, rel.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 23

ADI 2421 / SP

Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 21.9.2007) (grifo nosso)

Naquela assentada, o Ministro relator assim se pronunciou no voto condutor:

“Como se observou, a destinação de três quartos de vinte e cinco por cento do produto arrecadado com o ICMS aos municípios (mecanismo do art. 158, par. ún, I) não afasta a destinação da cota de um quarto de vinte e cinco por cento, que continua sendo para partilha de todos os municípios relacionados ao estado-membro arrecadador. A circunstância de um determinado município, em razão do quadro fático ao qual está submetido, ter maior participação no rateio calculado com base no valor agregado (inciso I) não anula, por si, o direito constitucional à participação calculada com base nos critérios estabelecidos pela legislação estadual (inciso II).

Ainda que ínfima, em razão dos eventuais elementos de cálculo extraídos da política de desenvolvimento social e econômico da região, a pretensão à percepção dos recursos pertinentes ao quinhão no quarto da quarta parte da arrecadação do ICMS encontra fundamento de validade no art. 158, IV, parágrafo único, e II, da Constituição.

Uma vez que a legislação ordinária elegeu critérios objetivos para mensuração do rateio do produto arrecadado, viola a Constituição norma que, ignorando tais critérios, simplesmente exclui um ente federado da respectiva partilha”. (grifo no original)

Nessa linha, lei estadual que pretenda disciplinar o art. 158, parágrafo único, II, do texto constitucional, deve abranger todos os municípios do Estado, não somente alguns, não sendo admitida a exclusão, de qualquer ente, do repasse, ainda que perceba um maior quinhão na partilha com base no valor adicionado (art. 158, parágrafo único, I, CF/88).

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Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 23

ADI 2421 / SP

Em segundo lugar, a lei define que o cálculo será feito de forma progressiva (art. 2º), sem definir prazos, e delega ao Poder Executivo a regulamentação da lei (art. 3º).

Tais providências, a meu ver, são incompatíveis com a autonomia financeira dos municípios, que impõe que as transferências constitucionais sejam pautadas por critérios objetivos, de caráter vinculado, que assegurem a regularidade e a previsibilidade dos repasses.

A propósito, Anwar Shah, estudioso do Banco Mundial e autor de diversas obras sobre Federalismo Fiscal, considera a previsibilidade como uma das principais guidelines no desenho das transferências intergovernamentais num estado Federado:

“Predictability. The grant mechanism should ensure predictability of subnational governments’ shares by publishing five-year projections of funding availability. The grant formula should specify ceilings and floors for yearly fluctuations. Any major changes in the formula should be accompanied by hold harmless or grandfathering provisions“. (Introduction: Principles of Fiscal Federalism. Disponível em www.forumfed.org)

Em razão disso, não se admite, também, que a matéria seja objeto de regulamentação do Poder Executivo, mormente na ausência de parâmetros legais objetivos, conforme evidenciado pelo art. 2º da lei (“O cálculo do repasse referido no artigo anterior será procedido de forma progressiva ...”).

De fato, o que está em jogo é o direito subjetivo dos municípios ao repasse , nos termos do art. 158, IV, da Constituição Federal.

A propósito, esse direito subjetivo foi reconhecido no RE 572.762, da relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, julgado na sistemática da repercussão geral (tema 42), que versava sobre a possibilidade de subordinar o repasse da quota de ICMS à condição prevista em programa de benefício estadual. Transcrevo a ementa a seguir:

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Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 23

ADI 2421 / SP

“CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS. PRODEC. PROGRAMA DE INCENTIVO FISCAL DE SANTA CATARINA. RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE DESPROVIDO.

I - A parcela do imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, a que se refere o art. 158, IV, da Carta Magna pertence de pleno direito aos Municípios.

II - O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual.

III - Limitação que configura indevida interferência do Estado no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias.

IV - Recurso extraordinário desprovido”. ( RE 572.762, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 5.9.2008) (grifo nosso)

Por elucidativo, transcrevo um excerto do voto condutor:

“Cumpre lembrar que esta Corte já se defrontou com questão semelhante, na ADI-MC 2.405/RS, Rel. Min. Carlos Ayres Britto, oportunidade em que se suspendeu cautelarmente a eficácia de dispositivo legal (§ 3º do art. 114, introduzido na Lei estadual 6.537/73 pela Lei 11.475/2000), que autorizava o repasse, a menor, de parcela do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores – IPVA devida aos Municípios gaúchos.

Reconheceu-se, na ocasião, que as comunas têm o direito subjetivo de exigir a parte que lhes cabe na arrecadação daquele tributo, devendo tal raciocínio estender-se, pelas mesmas razões jurídicas, à parcela do ICMS a que têm direito, por força de expressa disposição constitucional.

(...)

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Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 23

ADI 2421 / SP

Isso é exatamente o que se ocorre com a parcela do imposto a que se refere o art. 158, inciso IV, da Lei Maior, a qual não constitui receita do Estado, mas, sim, dos Municípios, ao quais pertencem de pleno direito.

O citado mestre, em passagem de outra obra, melhor esclarece essa afirmação aparentemente paradoxal, visto tratarse de imposto estadual, ao assentar que

‘(...) no federalismo cooperativo, entes estatais podem ser beneficiários de rendas, relativas a tributos de alheia competência. Pode haver mesmo hipótese de à pessoa competente não pertencer o produto da arrecadação de tributo próprio.’

É o caso da parcela do ICMS mencionada no art. 158, IV, da Carta Magna, que, embora arrecadada pelo Estado, integra de jure o patrimônio do Município, não podendo o ente maior dela dispor a seu talante, sob pena de grave ofensa ao pacto federativo, de resto, sanável, mediante o emprego da ultima ratio do sistema, qual seja, o instituto da intervenção federal, prevista, para tais hipóteses, no art. 34, V, b, da Carta Magna”.

Na mesma linha, o eminente decano, Ministro Celso de Mello, pronunciou-se naquela assentada:

Acompanho , integralmente, o douto voto proferido pelo eminente Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, pois inexiste qualquer dúvida a propósito do fato de que a parcela (25%) concernente ao ICMS, a que se refere o art. 158, inciso IV, da Constituição Federal, pertence , por direito próprio , aos Municípios .

Isso significa que essa parcela de receita, pertencente , de pleno direito , aos Municípios , deverá ser-lhes creditada sem qualquer outra restrição que não aquelas a que alude o próprio texto constitucional.

É que essa quota-parte , ainda que arrecadada pelo Estado-membro, no exercício de sua competência impositiva, compõe , por expressa destinação constitucional, o patrimônio

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 23

ADI 2421 / SP

dos Municípios, a quem assiste o direito público subjetivo de exigir , mesmo judicialmente, a parcela que lhes cabe na arrecadação do ICMS, observados , unicamente, os critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, incisos I e II, da Constituição Federal”. (grifos no original)

No tocante às transferências constitucionais, obrigatórias, não há espaço para a atuação discricionária do ente repassador. Caso contrário, poderia, por exemplo, beneficiar municípios alinhados com o Governo do Estado em detrimento de outros, violando o equilíbrio federativo.

Isso vale tanto para os repasses dos Estados para os Municípios quanto para os repasses da União para os demais entes subnacionais.

Não foi à toa que a Constituição Federal atribuiu ao Tribunal de Contas da União – órgão imparcial – a função de calcular as quotas do Fundo de Participação dos Estados e dos Municípios (art. 161, parágrafo único, CF/1988). Ademais, esse cálculo deve ser feito com base nos critérios de rateio previstos em Lei Complementar Federal (art. 161, II, CF/1988).

As normas constitucional que tratam do direito financeiro buscam, com isso, justamente preservar o princípio federativo, assegurando aos entes subnacionais os recursos necessários a fazer face às suas competências e a previsibilidade e a estabilidade nos repasses.

Nesse contexto, é inconstitucional lei estadual que não estabeleça critérios objetivos de repasses aos municípios, bem como remeta ao Poder Executivo a competência para regulamentação dos repasses.

Isso posto, não cabe adotar a técnica da interpretação conforme à Constituição para restringir a Lei Estadual 10.544/2000 tão somente para a partilha da parcela de um quarto da quota-parte do ICMS (art. 158, parágrafo único, II, CF/88).

Dispositivo

Ante o exposto, conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade e julgo procedente o pedido para declarar a

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 23

ADI 2421 / SP

inconstitucionalidade da Lei Estadual 10.544, de 27 de abril de 2000, por violação ao disposto no artigo 158, incisos III e IV, do texto constitucional.

É como voto.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-20/12/2019

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 23

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.421

PROCED. : SÃO PAULO RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : ALEXANDRE ISSA KIMURA (0123101/SP)

PROC.(A/S)(ES) : DIANA COELHO BARBOSA (126835B/SP)

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, conheceu da ação direta e julgou procedente o pedido formulado para declarar a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 10.544, de 27 de abril de 2000, nos termos do voto do Relator. Plenário, Sessão Virtual de 13.12.2019 a 19.12.2019.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/862056739/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-2421-sp-sao-paulo-0000693-6120011000000/inteiro-teor-862056749

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