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13 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. CÁRMEN LÚCIA

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_2908_df543.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 50

11/10/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.908 SE RGIPE

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO E

OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE

SERGIPE

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRIBUTÁRIO. LEI SERGIPANA N. 4.184/1999. INSTITUIÇÃO DE TAXAS REMUNERATÓRIAS DE ATIVIDADES DE ÓRGÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA. CORPO DE BOMBEIROS MILITAR. TAXA ANUAL DE SEGURANÇA CONTRA INCÊNDIO E DE APROVAÇÃO DE PROJETOS DE CONSTRUÇÃO. ANÁLISE DE SISTEMAS DE SEGURANÇA CONTRA INCÊNDIO E PÂNICO. AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE.

1. As taxas são tributos vinculados a atividade estatal dirigida a sujeito identificado ou identificável, podendo decorrer do exercício do poder de polícia titularizado pelo ente arrecadador ou da utilização de serviço público específico e divisível posto à disposição do contribuinte.

2. A instituição de taxa exige que os serviços públicos por ela remunerados cumulem os requisitos de especificidade e divisibilidade. Os serviços autorizadores de cobrança de taxas não podem ser prestados de forma geral e indistinta a toda a coletividade (uti universi), mas apenas à parcela específica que dele frui, efetiva ou potencialmente, de modo individualizado e mensurável (uti singuli).

3. A taxa anual de segurança contra incêndio tem como fato gerador a prestação de atividade essencial geral e indivisível pelo corpo de bombeiros, sendo de utilidade genérica, devendo ser custeada pela receita dos impostos.

4. Taxa de aprovação de projetos de construção pelo exercício de poder de

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EmentaeAcórdão

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ADI 2908 / SE

polícia. A análise de projetos de sistemas de prevenção contra incêndio e pânico é serviço público antecedente e preparatório de prática do ato de polícia, concretizado na aprovação ou não do projeto e, consequentemente, na autorização ou não de se obterem licenças e alvarás de construção. Serviços preparatórios específicos e divisíveis, voltados diretamente ao contribuinte que pretende edificar em Sergipe, podendo ser custeados por taxas.

5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, na conformidade da ata de julgamento, por maioria, em julgar parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta para declarar a inconstitucionalidade do inciso II do art. 1º da Lei sergipana n.4.184/1999 , nos termos do voto da Relatora. Vencido o Ministro Dias Toffoli (Presidente). Sessão Virtual de 4.10.2019 a 10.10.2019.

Brasília, 11 de outubro de 2019.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

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Relatório

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.908 SE RGIPE

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL

ADV.(A/S) : MAURÍCIO GENTIL MONTEIRO E OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE

SERGIPE

R E L A T Ó R I O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora):

1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, em 27.6.2003, na qual se questiona a validade constitucional da Lei n. 4.184/1999 de Sergipe, que dispõe:

“Lei n. 4.184, de 22 de dezembro de 1999

Dispõe sobre a Taxa de Aprovação de Projetos de Construção e a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio e dá outras providências:

O GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE,

Faço saber que a Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe decretou e eu sanciono a seguinte Lei:

Da Incidência

Art. 1º - A Taxa de Aprovação de Projetos de Construção e a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio tem como fato gerador, respectivamente:

I - Os Serviços Prestados na análise dos projetos de Sistemas de Prevenção Contra Incêndio e Pânico;

II - A utilização, efetiva ou potencial, de serviço específico de combate a incêndio, pânico, resgate e remoção em acidentes automobilísticos, salvamentos aquáticos, terrestres e aéreos, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

Do Contribuinte

Art. 2º - São contribuintes:

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Relatório

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ADI 2908 / SE

I - Da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção, os proprietários das obras de construção destinadas a uso empresarial ou residencial multifamiliar, tipo apartamento, contendo mais de 02 (dois) pavimentos ou área construída igual ou superior a 750 (setecentos e cinquenta) metros quadrados;

II - Da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio, os proprietários de imóveis residenciais unifamiliares e multifamiliares, os proprietários de imóveis de uso empresarial industrial, comercial, profissionais liberais e autônomos, firmas individuais ou coletivas.

Parágrafo Único - Considera-se abrangida pelo item II desse artigo cada unidade residencial, tais como casas, apartamentos, lojas, sobrelojas, escritórios, salas, boxes, armazéns, estabelecimentos, depósitos, bem como qualquer outra espécie de construção ou instalação autônoma em prédio de qualquer natureza.

Da não Incidência

Art. 3º - A Taxa referenciada no art. 1º não incide:

I - Os prédios públicos, federais, estaduais e municipais, exceto aqueles pertencentes às entidades da administração indireta;

II - Os imóveis residenciais com menos de 50 (cinquenta) metros quadrados de área construída bem como aqueles contemplados com isenção do Imposto Territorial e Predial Urbano (IPTU), concedida em função do valor venal do imóvel;

III - Os templos de qualquer culto e os Imóveis pertencentes às instituições de Assistência Social e aos partidos políticos.

Da Base de Cálculo

Art. 4º - Os valores das taxas referidas no artigo 1º desta Lei serão determinados tomando-se como referência:

I - A área do imóvel, construída ou projetada;

II - A Unidade Fiscal Padrão do Estado de Sergipe (UFP/SE);

III - O tipo ou padrão da construção;

IV - O risco de Incêndio em virtude da atividade econômica explorada.

Art. 5º - Para fins de cálculo, os valores da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção serão determinados pela expressão:

i = UFP/SE (3+ A. Z. Fr), onde:

i = valor da taxa;

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ADI 2908 / SE

UFP/SE = Unidade Fiscal do Estado de Sergipe

A = área do imóvel, construída ou projetada;

Z = coeficiente variável em função da área, sendo:

0,03 (até 750 m² de área);

0,02 (área excedente a 750 m², até 10.000 m²);

0,01 (área excedente a 10.000 m²);

Fr - coeficiente variável em função do risco de incêndio:

Para Risco de Classe A, Fr será igual a 01;

Para Risco de Classe B, Fr será igual a 02;

Para Risco de Classe C, Fr será igual a 03.

Art. 6º - O cálculo a que se refere o artigo anterior não se aplica a hipótese da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio, devida por proprietários de imóveis residenciais, cujo valor corresponderá ao produto da multiplicação de 1 (uma) UFP/SE pela área do imóvel e pelo coeficiente variável, em função do tipo padrão de construção.

§ 1º - Para efeito de apuração da base de cálculo das taxas referendadas no artigo 1º desta Lei, tomar-se-á como base a área construída consignada no respectivo cadastro imobiliário municipal.

§ 2º - Na hipótese de o imóvel não se encontrar, por qualquer razão, inscrito no Cadastro Imobiliário Municipal, a base de cálculo será apurada mediante levantamento da área efetivamente construída.

Do Pagamento, do Controle e da Fiscalização

Art. 7º - A Taxa de Aprovação de Projetos de Construção e a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio serão recolhidas, junto às repartições arrecadadoras ou à rede bancária autorizada, no município onde estiver localizado o imóvel através de documentação de arrecadação (DAR).

§ 1º - O recolhimento da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção será efetuado mediante utilização de Documento de Arrecadação (DAR), através da rede bancária autorizada, em conta especial, a qual deverá ser repassada integralmente, ao Fundo Especial da Segurança Pública, cujo vencimento constará do documento de arrecadação.

§ 2º - O recolhimento da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio será efetuado, anualmente, até 30 de janeiro do exercício correspondente mediante

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utilização de Documento de Arrecadação (DAR), através de rede bancária autorizada, em conta especial, a qual deverá ser depositada integralmente, ao Fundo Especial de Segurança Pública (FUNESP), se outro prazo não for fixado em portaria do Secretário de Estado de Segurança Pública ou em convênio celebrado na forma da legislação pertinente, com os valores constantes do Anexo I a presente Lei.

§ 3º - O equivalente a 50% (cinquenta por cento) do valor total arrecadado ou recolhido, em função das taxas de que trata a presente Lei, será obrigatoriamente, gasto em aquisição e reformas de viaturas e equipamentos e treinamento de pessoal do Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Sergipe.

Art. 8º - A fiscalização do recolhimento das Taxas a que se refere essa Lei cabe aos agentes fiscais estaduais lotados no Município onde estiver situado o imóvel, com o apoio dos demais órgãos interessados, especialmente o Corpo de Bombeiros.

Da Mora

Art. 9º - O pagamento espontâneo da Taxa fora do prazo deverá ser acrescido das multas abaixo:

I - 2% (dois por cento) do valor da Taxa, se a mesma for recolhida dentro de 30 (trinta) dias, contados do término do prazo previsto para o pagamento;

II - 4% (quatro por cento) do valor da Taxa, se a mesma for recolhida depois de 30 (trinta) dias e até 60 (sessenta) dias, contados do prazo previsto para o pagamento;

III - 10% (dez por cento) do valor da Taxa, se a mesma for recolhida depois de 60 (sessenta) dias e até 90 (noventa) dias, contados do término do prazo previsto para o pagamento.

IV - 2% (dois por cento) a cada mês, sobre o valor acumulado, se o pagamento da Taxa ultrapassar os 90 (noventa) dias.

Das Penalidades

Art. 10 - O não pagamento da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio por mais de 90 (noventa) dias contados do término do prazo previsto para o seu recolhimento, além das multas previstas no artigo 10, implicará nas sanções abaixo descriminadas:

I - Inscrição na dívida ativa do Estado, se o devedor for comerciante,

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industrial, ou desenvolver qualquer atividade com fins lucrativos;

II - Impedimento do devedor de participar de qualquer processo de aquisição de bens móveis ou imóveis para órgãos públicos, Sociedades de Economia Mista, Autarquias e Fundações, cujo Estado seja acionista majoritário, independente do valor percentual de sua participação;

III - Impedimento do devedor de obter o Certificado de Regularidade Fiscal (CRF) da Secretaria de Estado da Fazenda;

IV - Inscrição na dívida ativa do Estado, se o devedor for pessoa física.

Das Disposições Finais

Art. 11 - O Secretário de Estado da Segurança Pública, anualmente, até o dia 31 (trinta e um) de dezembro, fixará, através de ato administrativo, as áreas de atuação de cada unidade de Bombeiros, para efeito de incidência da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio.

Art. 12 - O produto da arrecadação, proveniente da cobrança das Taxas de que trata a presente Lei, será integralmente repassado ao FUNESP (Fundo Especial de Segurança Pública), automaticamente com o seu recolhimento pela rede bancária.

Art. 13 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo seus efeitos a partir de 1º de janeiro de 2000.

Art. 14 - Revogam-se as disposições em contrário”.

2. O Autor argumenta que a Taxa de Aprovação de Projetos de Construção e a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio, instituídas pelo diploma legal impugnado, seriam inconstitucionais por terem utilizado a área do imóvel como componente da base de cálculo, o que seria vedado pelo art. 145, § 2º, da Constituição da Republica, pois esse elemento compõe a base de cálculo do Imposto Predial Territorial Urbano – IPTU.

Alega que os arts. 4º e 5º da Lei sergipana n. 4.184/1999 contrariariam o art. 145, inc. II, da Constituição da Republica, porque os elementos da base de cálculo da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção não teriam a necessária vinculação com a atividade estatal desenvolvida.A

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área do imóvel, o tipo ou padrão da construção e o risco de incêndio pela atividade econômica explorada “não defin[iriam] maior ou menor atividade estatal na análise do projeto de sistema de prevenção contra incêndio e pânico” (fl. 11).

Assinala que a fórmula adotada para o cálculo da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção, que emprega “coeficiente variável em função do risco de incêndio”, não especificaria os parâmetros legais informadores do índice a ser aplicado (grau 1, 2 ou 3). Assim, o “valor da exação fiscal acaba[ria] por ser definido com apoio em critérios extralegais” (fl. 13), o que contrariaria o art. 150, inc. I, da Constituição da Republica.

Assevera que a inconstitucionalidade da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio decorreria da impossibilidade de se remunerar por taxas atividade desenvolvida pelo Corpo de Bombeiros Militar, sob pena de se contrariar o art. 144 c/c o art. 145, inc. II, da Constituição da Republica. Afirma que, por serem indivisíveis, os serviços prestados pelos órgãos integrantes da segurança pública somente poderiam ser remunerados pelo arrecadado com impostos.

Ressalta ser inconstitucional o art. 6º da Lei sergipana n. 4.184/1999 “por empregar como fator para a composição do valor do tributo critério não definido em lei, em ofensa ao art. 150, I, da Constituição Federal. (...) [A] forma de escolha do coeficiente, assim como o próprio coeficiente, não esta[riam] definidos em lei, ha[vendo] quebra do princípio da legalidade tributária” (fl. 15).

Acrescenta que o art. 11 da lei supracitada padeceria do mesmo vício, pois “deixa[ria] a critério da autoridade administrativa, ao arrepio do princípio da legalidade, a defini[cão] de quem e quando paga[rá] a exação” (fl. 16).

O Autor pondera ser cabível a declaração de inconstitucionalidade da Lei sergipana n. 4.184/1999 na íntegra, mas observa que, se esse não for o entendimento do Supremo Tribunal Federal, os arts. 9º e 10º dessa lei

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haveriam de ser apreciados separadamente por contrariarem os arts. , inc. XXII e LIV, e 150, inc. IV, da Constituição da Republica. É que a multa progressiva por tempo de atraso consubstanciaria confisco, e a vedação à aquisição de bens de entidades públicas e à obtenção de certificado de regularidade fiscal desrespeitaria o devido processo legal (fl. 18).

Requer a suspensão cautelar da lei impugnada e, no mérito, pede seja declarada a sua inconstitucionalidade.

3. Em 30.6.2003, a Ministra Ellen Gracie, então Relatora, adotou o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999 (fl. 32).

4. Em suas informações, prestadas em 13.8.2003, a Assembleia Legislativa de Sergipe defendeu a constitucionalidade da lei impugnada, argumentando que a dimensão e o formato do imóvel determinariam o grau de dificuldade no combate de eventuais sinistros e que não teria ocorrido aumento do tributo, mas apenas o estabelecimento de critérios técnicos para a mensuração do risco e do serviço.

Quanto à alegada coincidência entre bases de cálculo, afirma que a base de cálculo das taxas objeto desta ação teria sido definida “pelo grau de risco efetivo, esse avaliado, também, considerando-se a área construída e o seu formato” (fl. 41).

5. Em 8.8.2003, o Governador de Sergipe informou não haver vício formal ou material na lei impugnada. Afirmou que: a) o art. 1º, inc. I e II, da Lei sergipana n. 4.184/1999, ao instituir as taxas ora debatidas, estabelece “a prestação de serviço público, ainda que em potencial, como fato gerador” (fl. 74); b) a base de cálculo adotada para as aludidas taxas não se confundem com aquela utilizada para o IPTU; c) os serviços caracterizamse pela divisibilidade e especificidade.

6. Em 10.9.2003, o Advogado-Geral da União manifestou-se pela

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improcedência da ação ao asseverar que: a) há consonância entre as sanções impostas aos contribuintes inadimplentes e o princípio da moralidade, pelo que inexistiria contrariedade ao princípio do devido processo legal; b) há relação de pertinência entre o fato gerador e a base de cálculo das taxas discutidas; c) há possibilidade da instituição de taxas, pelo Estado, de serviço público específico, divisível e prestado ou posto à disposição do contribuinte; d) não há identidade entre a base de cálculo das taxas e a do IPTU; e e) inexiste efeito confiscatório na multa progressiva instituída (fls. 90-105).

7. Em 25.9.2003, o Procurador-Geral da República opinou pela improcedência da presente ação e reiterou, em essência, o que apontado pelo Advogado-Geral da União (fls. 107-113).

8. Em 12.12.2008, ao examinar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 2/2005, ajuizada no Tribunal de Justiça de Sergipe contra a Lei n. 4.184/1999 do Estado de Sergipe, a Desembargadora Relatora determinou a suspensão do feito até o julgamento definitivo desta ação e remeteu ao Supremo Tribunal Federal cópia das peças principais daquela Ação Direta de Inconstitucionalidade (fls. 121-199).

É o relatório, cuja cópia deverá ser encaminhada aos eminentes Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. da Lei n. 9.868/1999 c/c art. 87, inc. I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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11/10/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.908 SE RGIPE

V O T O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora):

1. O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade questionando a validade constitucional da Lei sergipana n. 4.184/1999, pela qual se instituiu Taxa de Aprovação de Projetos de Construção e Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio, sob alegação de contrariedade aos arts. , inc. XXII e LIV, 144, 145, inc. II e § 2º, e 150, inc. I e IV, da Constituição da Republica.

2. O Autor afirma que as taxas instituídas pela lei impugnada teriam utilizado base de cálculo própria de imposto e os coeficientes variáveis utilizados nas fórmulas de cálculo das taxas contrariariam o princípio da legalidade tributária.

Afirma que os serviços prestados pelos órgãos de segurança pública seriam indivisíveis e somente poderiam ser remunerados por impostos e os elementos da base de cálculo da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção não teriam a necessária vinculação à atividade estatal prestada.

Acrescenta que a multa progressiva por tempo de atraso configuraria confisco e que tornar impossível ao contribuinte devedor da Taxa Anual de Segurança contra Incêndios obter certidão de regularidade fiscal ou adquirir bens de entidades públicas desrespeitaria o devido processo legal.

Das taxas – hipóteses de incidência, espécies e requisitos

3. Ao tratar dos princípios gerais do direito tributário, a Constituição

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da República autorizou os entes federados a instituir taxas, não podendo adotar mesma base de cálculo de impostos, nos termos seguintes:

“Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

(...)

II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição.

§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos”.

Sobre essa espécie tributária, Roque Antonio Carrazza salienta:

“A taxa é uma obrigação ex lege que nasce da realização de uma atividade estatal relacionada, de modo específico, ao contribuinte, embora muitas vezes por ele não requerida ou, até mesmo, sendo para ele desvantajosa. (...) É preciso que o Estado faça algo em favor do contribuinte, para dele poder exigir, de modo válido, esta particular espécie tributária. (...) Taxas são tributos que têm por hipótese de incidência uma atuação estatal diretamente referida ao contribuinte. Esta atuação estatal (...) pode consistir ou num serviço público ou num ato de polícia. Daí distinguirmos taxa de serviço (vale dizer, as que têm por pressuposto a realização de serviços públicos específicos e divisíveis) das taxas de polícia (ou seja, as que nascem em virtude da prática, pelo Poder Público, de atos de polícia diretamente referidos a alguém)” (CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 545).

Na mesma linha, Hugo de Brito Machado assinala:

“O essencial na taxa é a referibilidade da atividade estatal ao obrigado. A atuação estatal que constitui fato gerador da taxa há de ser relativa ao sujeito passivo desta, e não à coletividade em geral. Por isso mesmo, o serviço público cuja prestação enseja a cobrança da taxa há de ser específico e divisível, posto que somente assim será possível verificar-se uma relação entre esses serviços e o obrigado ao pagamento da taxa. (...) Tem-se, portanto, que o fato gerador da taxa

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ADI 2908 / SE

envolve sempre os conceitos de poder de polícia e serviço público” (MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 425-426).

4. Como tributos vinculados a uma atividade estatal dirigida a um sujeito identificado ou identificável que são, as taxas decorrem do exercício do poder de polícia titularizado pelo ente arrecadador ou da utilização de um serviço público específico e divisível posto à disposição do contribuinte.

As hipóteses de incidência de taxas são o exercício do poder de polícia ou a prestação, efetiva ou potencial, de um serviço público, mas, em ambos os casos, a atuação estatal deve ser direcionada ao contribuinte.

Celso Antonio Bandeira de Mello conceitua serviço público como:

“(...) toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob o regime de Direito Público (...) instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo” (MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 652).

A despeito da abrangência desse conceito, não são todos os serviços prestados aos administrados ou postos à sua disposição que autorizam a cobrança de taxa, mas apenas aqueles que se afigurem específicos e divisíveis (art. 145, inc. II, da Constituição da Republica), ou seja, aqueles que, nos termos do art. 79, inc. II e III, do Código Tributário Nacional, possam “ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade, ou de necessidades públicas” e que sejam “suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários”.

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ADI 2908 / SE

Há de se distinguir, portanto, serviços públicos gerais e indivisíveis -que são de utilidade genérica, da qual se aproveita indistintamente toda a coletividade, não se podendo mensurar quanto aproveitou ou fruiu cada qual de seus membros - daqueles que representam prestação específica destinada à satisfação de interesses de sujeitos determinados, identificados ou identificáveis. Enquanto esses interesses autorizam a instituição e cobrança de taxas, aqueles serviços somente podem ser custeados pela receita obtida com os impostos.

Sobre a distinção entre serviços gerais e específicos, Roque Antonio Carrazza salienta:

“Os serviços púbicos gerais, ditos também universais, são os prestados uti universi, isto é, indistintamente a todos os cidadãos. Eles alcançam a comunidade, como um todo considerada, beneficiando número indeterminado (ou pelo menos, indeterminável) de pessoas. É o caso dos serviços de iluminação pública, de segurança pública, de diplomacia, de defesa externa do País, etc. Todos eles não podem ser custeados, no Brasil, por meio de taxas, mas, sim, das receitas gerais do Estado, representadas, basicamente, pelos impostos (...)

Já os serviços públicos específicos, também chamados singulares, são os prestados uti singuli. Referem-se a uma pessoa ou a um número determinado (ou, pelo menos, determinável) de pessoas. São de utilização individual e mensurável. Gozam, portanto, de divisibilidade, é dizer, da possibilidade de avaliar-se a utilização efetiva ou potencial, individualmente considerada. É o caso dos serviços de telefone, de transporte coletivo, de fornecimento domiciliar de água potável, de gás, de energia elétrica, etc. Estes, sim, podem ser custeados por meio de taxas de serviço"(CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 545).

Para a instituição de taxa, faz-se necessário que os serviços públicos por ela remunerados cumulem os requisitos de especificidade e divisibilidade. Os serviços autorizadores da cobrança de taxas não podem ser prestados de forma geral e indistinta a toda a coletividade (uti

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universi), mas apenas à parcela específica que dele frui, efetiva ou potencialmente, de modo individualizado e mensurável (uti singuli).

5. A Lei sergipana n. 4.184/1999 do Estado de Sergipe definiu as seguintes hipóteses de incidência:

“Art. 1º - A Taxa de Aprovação de Projetos de Construção e a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio têm como fato gerador, respectivamente:

I - Os Serviços Prestados na análise dos projetos de Sistemas de Prevenção Contra Incêndio e Pânico;

II - A utilização, efetiva ou potencial, de serviço específico de combate a incêndio, pânico, resgate e remoção em acidentes automobilísticos, salvamentos aquáticos, terrestres e aéreos, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição”.

As situações abstratas descritas nesse artigo evidenciam que a Taxa de Aprovação de Projetos de Construção e a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio consubstanciam, respectivamente, taxa de polícia e taxa de serviço.

A primeira taxa decorre do exercício do poder de polícia, entendido como a “atividade estatal condicionadora de liberdade e da propriedade dos particulares, caracterizando limitações administrativas, e imposições de medidas coercitivas” (MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. São Paulo: Dialética, 2010, p. 65).

Embora faça referência à prestação de um serviço público ao contribuinte - como salientado pelo Governador de Sergipe -, a análise de projeto de sistema de segurança contra incêndio “limita o direito de construir do particular, condicionando-o à previa aprovação do projeto, com vistas a garantir a sua segurança [e] o bem estar geral” (fl. 73).

A Lei sergipana n. 4.183/1999, que define critérios sobre os sistemas de segurança contra incêndio e pânico, estabelece:

“Art. 3º - Compete ao Corpo de Bombeiros Militar de Sergipe o estudo, a

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análise, o planejamento, a fiscalização e a execução das normas que disciplinam a segurança de pessoas e de seus bens contra incêndio e pânico em todo o Estado de Sergipe, na forma do disposto nesta Lei e em sua regulamentação. (...)

Art. 12 - Os sistemas de segurança contra incêndio previstos para as edificações deverão ser apresentados ao Corpo de Bombeiros Militar de Sergipe, acompanhados dos respectivos projetos de arquitetura, para fins de análise de conformidade com as normas pertinentes e posterior aprovação.

§ 1º - Para a obtenção, junto aos órgãos municipais competentes, de licença e alvará de construção, reforma, modificação ou acréscimo das edificações classificadas nesta Lei, será necessário a aprovação dos respectivos sistemas de segurança contra incêndio e pânico previstos para aquelas edificações junto ao Corpo de Bombeiros Militar, podendo o CBMSE celebrar convênios nesse sentido com as Prefeituras Municipais”.

O Corpo de Bombeiros Militar de Sergipe é o órgão responsável pela análise dos projetos de sistemas de prevenção contra incêndio e pânico referidos na Taxa de Aprovação de Projetos de Construção. Sem a aprovação desse projeto, não é possível obter licença e alvará para construção junto aos órgãos municipais.

Essa atuação da Administração Pública em relação ao particular está diretamente voltada ao atendimento do interesse público comum de se atenuarem os riscos de incêndio e favorecer sua imediata contenção, caso ocorra. Portanto, a análise e a aprovação dos projetos condicionam e limitam o direito dos particulares de construir em Sergipe, demonstrando-se o exercício do poder de polícia pelo Corpo de Bombeiros Militar.

A Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio decorre da utilização ou da disponibilização ao contribuinte de serviços de combate a incêndio, de resgate e de salvamento, prestados pelo Corpo de Bombeiros Militar de Sergipe.

7. A questão posta respeita à possibilidade, ou não, de se instituir

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taxa cuja hipótese de incidência seja o exercício de poder de polícia e a prestação de serviço público por esse órgão da segurança pública.

Da instituição de taxas para remunerar as atividades

dos órgãos de segurança pública

8. A constitucionalidade da instituição de taxas para remunerar os serviços de combate e extinção de incêndio e sinistros é polêmica, tendo sido submetida ao exame deste Supremo Tribunal Federal em alguns casos submetidos à jurisdição constitucional.

Ao analisar a constitucionalidade da “taxa de fogo” e da “taxa de bombeiro”, instituídas, respectivamente, pela Lei mineira n. 2007/1959 e pela Lei Pernambucana n. 2617/1956, para remunerar serviços públicos de combate a incêndios, este Supremo Tribunal assentou serem esses serviços de natureza geral e, por isso, não remuneráveis por taxas.

Nesse sentido, no julgamento do Recurso Extraordinário 48.879/PE, a Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal decidiu:

“Taxa de bombeiros. Recurso de mandado de segurança. Provimento. Código Tributário do Estado de Pernambuco, art. 786. O imposto único não exclui, de modo absoluto, a incidência de taxas remuneratórias de serviço público. O serviço de incêndio participa da natureza dos encargos de ordem geral da administração pública, a que incumbe prestá-lo ou pô-lo a disposição, não apenas de determinado número ou classe de estabelecimentos comerciais ou industriais, mas, sim, a toda a população de uma localidade, onde se instale a capital do estado ou seus municípios. A taxa de bombeiros é, sem duvida, tributo destinado ao custeio de serviço de exclusivo interesse público, como o é o da defesa nacional, o do ensino primário, o de policia, etc., serviços estes que devem ser custeados por impostos” ( RE 48.879, Rel. Min. Ribeiro da Costa, DJ 15.6.1962).

Foram editadas as seguintes súmulas:

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“Súmula 138 - É inconstitucional a taxa contra fogo, do Estado de Minas Gerais, incidente sobre prêmio de seguro contra fogo.

Súmula 274 - É inconstitucional a taxa de serviço contra fogo cobrada pelo Estado de Pernambuco”.

Esse entendimento foi superado em 3.4.1968, no julgamento do Recurso em Mandado de Segurança n. 16.064/PE, Relator o Ministro Hermes Lima, no qual o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou:

“Ementa – Taxa de bombeiros cobrada pelo Estado de Pernambuco. Constitucionalidade da taxa. O serviço contra fogo interessa capitalmente a todos os moradores de uma cidade. Todos podem vir a precisar dele. Está à disposição de toda a comunidade. O Código Tributário de Pernambuco não tomou como base de imposto o cálculo que serviu para incidência de imposto de consumo. Utilizou-se de um critério para taxar um serviço público específico e divisível prestado ao contribuinte ou posto à disposição dele. Recurso desprovido” (DJ 22.10.1969, grifos nossos).

Em seus votos, os Ministros Carlos Thompson Flores e Eloy da Rocha, que compuseram a maioria vencedora, fizeram remissão a argumentos expendidos em 10.9.1964 pelo professor Aliomar Baleeiro (empossado Ministro deste Supremo Tribunal em 25.11.1965) que, em resposta a consulta do Estado de Pernambuco, emitiu parecer defendendo a constitucionalidade daquela taxa.

9. Em seu parecer, após discorrer sobre a cobrança de taxas similares em outros países, o tributarista assinalou:

“Por outras palavras, um serviço público que não pode ser individualizado ou especificado, como o da defesa nacional ou o do Governo nacional, tecnicamente não pode ser custeado por taxa, desde que é impossível determinarse a quem especialmente interessa, ou beneficia, ou quem o provocou. Todos têm à sua disposição, como membros da coletividade. Mas o mesmo não ocorre, pelo

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menos em parte, com outros serviços que interessam também a todos os cidadãos, mas que, em certas circunstâncias, oferecem maior interesse individualizável a alguns deles, comportando, por isso certo grau de divisibilidade e especificação. Tomemos, para exemplo, o serviço diplomático e consular (...) A primeira vista, é indivisível, porque interessa a todos indistintamente. Mas isso não obsta ao interesse pessoal, especial, divisível e individualizável de João, que quer um passaporte (...)

Os exemplos poderiam ser multiplicados ao infinito, para demonstração de inúmeras situações em que um serviço instituído primacialmente para conveniência da população toda pode interessar mais, em certos casos, a alguns indivíduos, ou estes podem agravar mais, por suas atividades, o custo de tal serviço. (...)

Em nossa opinião, como já relatamos acima, um tributo (...) para manutenção dum serviço de prevenção efetiva e permanente à disposição desses contribuintes ou mesmo de toda a população é técnica e juridicamente uma taxa. Taxa, instituída no interesse coletivo (...), mas que interessa mais intensamente

os estabelecimentos econômicos, que são os principais causadores do risco e da despesa para eliminar ou reduzir as conseqüências dele. Essa taxa poderia e deveria ser mais onerosa (...) para os estabelecimentos de explosivos, inflamáveis, (...) munições e empresas de seguro, como o grupo de principais responsáveis e beneficiários da criação do risco” (BALEEIRO, Aliomar. Taxa – conceito – serviços públicos especiais e gerais – constitucionalidade da taxa de bombeiros de Pernambuco. Revista de direito administrativo, vol. 79, jan. a mar. 1965, p. 444-449).

10. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se, desde então, no sentido de que os serviços de prevenção e combate a incêndios atenderiam aos requisitos de especificidade e divisibilidade e que sua prestação, ainda que potencial, autorizaria a cobrança de taxa. A mudança de orientação jurisprudencial ensejou a edição da Súmula 549, afirmativa da constitucionalidade da taxa de bombeiros pernambucana e revogou a Súmula 274.

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Essa questão tornou a ser examinada pelo Supremo Tribunal Federal, dessa vez se tomando como parâmetro de controle a Constituição da Republica de 1988.

Em 25.2.1999, no julgamento do Recurso Extraordinário 206.777/SP, Relator o Ministro Ilmar Galvão, ao examinar a Lei n. 6.185/1985 do Município de Santo Andre/SP, o Plenário deste Supremo Tribunal decidiu:

“EMENTA: TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ. IPTU PROGRESSIVO. TAXAS DE LIMPEZA PÚBLICA E DE SEGURANÇA. LEIS MUNICIPAIS Nº 6.747/90 (ARTS. 2º E 3º); 6.580/89 (ARTS. 1º E 2º, INC. I, ALÍNEA A, E INC. II, ALÍNEAS A E B); E 6.185/85. ACÓRDÃO QUE OS DECLAROU INEXIGÍVEIS. ALEGADA OFENSA AOS INCS. I E II E §§ 1º E 2º DO ART. 145; INC. I E § 1º DO ART. 156; §§ 1º, , , INC. II, DO ART. 182 DA CONSTITUIÇÃO. (...)

Declaração da inconstitucionalidade dos dispositivos enumerados, alusivos à taxa de limpeza urbana.

Pechas que não viciam a taxa de segurança, corretamente exigida para cobrir despesas com a manutenção dos serviços de prevenção e extinção de incêndios.

Recurso conhecido em parte, para o fim de declarar a legitimidade da última taxa mencionada” (DJ 30.4.1999).

No mesmo sentido, ao analisar a Lei mineira n. 14.938/2003, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal assentou:

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. TAXA DE INCÊNDIO. CONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. I - É legítima a cobrança da Taxa cobrada em razão da prevenção de incêndios, porquanto instituída como contraprestação a serviço essencial, específico e divisível. Precedentes. II - Agravo regimental improvido” (AI 677.891-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 17.4.2009).

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A validade da instituição de taxas destinadas ao custeio dos serviços públicos de prevenção e combate a incêndios e sinistros foi reconhecida, também, nos seguintes precedentes: RE 473.611-AgR/MG, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJ 3.8.2007; RE 489.777-AgR/MG, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJ 3.8.2007; AI 551.629-AgR/SP, Rel. Min. Ayres Britto, Primeira Turma, DJ 8.9.2006; AI 408.062-ED/SP, Rel. Min. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 4.8.2006; RE 408.062-AgR/SP, Rel. Min. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 28.4.2006; RE 253.460/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Primeira Turma, DJ 22.2.2002; e RE 229.232/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Primeira Turma, DJ 22.2.2002.

11. Acrescente-se, apenas para fins de registro, que a questão referente à constitucionalidade da cobrança de taxas pela utilização potencial dos serviços de combate a incêndio ou sinistro teve sua repercussão geral reconhecida em 10.11.2007, no Recurso Extraordinário 561.158/MG, que aguarda julgamento.

12. O entendimento jurisprudencial consubstanciado nos precedentes acima transcritos parece destoar, no entanto, daquele que ficou assentado no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.942/PA, posteriormente reafirmado no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.424/CE.

Na assentada de 5.5.1999, ao apreciar a Lei paraense n. 6.010/1996, pela qual se instituiu cobrança de taxa pela “efetiva ou potencial utilização, por pessoa determinada, de qualquer ato decorrente do poder de polícia, serviço ou atividade policial-militar, inclusive policiamento preventivo, prestados ou postos à disposição do contribuinte”, o Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu:

“EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 2º e Tabela V, ambos da Lei 6.010, de 27 de dezembro de 1996, do Estado do Pará. Medida Liminar.

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- Em face do artigo 144, ‘caput’, inciso V e parágrafo 5º, da Constituição, sendo a segurança pública, dever do Estado e direito de todos, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através, entre outras, da polícia militar, essa atividade do Estado só pode ser sustentada pelos impostos, e não por taxa, se for solicitada por particular para a sua segurança ou para a de terceiros, a título preventivo, ainda quando essa necessidade decorra de evento aberto ao público.

- Ademais, o fato gerador da taxa em questão não caracteriza sequer taxa em razão do exercício do poder de polícia, mas taxa pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, o que, em exame compatível com pedido de liminar, não é admissível em se tratando de segurança pública. (...) Pedido de liminar deferido, para suspender a eficácia ‘ex nunc’ e até final julgamento da presente ação, da expressão ‘serviço ou atividade policialmilitar, inclusive policiamento preventivo’ do artigo 2º, bem como da Tabela V, ambos da Lei 6.010, de 27 de dezembro de 1996, do Estado do Pará” ( ADI 1.942-MC/PA, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 22.10.1999).

Em seu voto, o Ministro Moreira Alves esclareceu que a questão se limitava ao exame da constitucionalidade da cobrança de taxa pelo exercício do poder de polícia e pela prestação de serviços da polícia militar paraense, pois a cobrança de taxa pelas atividades desempenhadas pelos demais órgãos de segurança pública não foi questionada pelo autor daquela ação. Entretanto, a orientação firmada nesse precedente pode ser aproveitada na espécie vertente, na qual se questiona a constitucionalidade da cobrança de taxas pelo exercício do poder de polícia e pela prestação de serviço público pelo Corpo de Bombeiros Militar.

Nos termos do art. 144, inc. V, da Constituição da Republica, os corpos de bombeiros militares, juntamente com as polícias federal, rodoviária federal, ferroviária federal, civil e militar, compõem a segurança pública.

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Em 6.3.2002, no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.424/CE, o Plenário deste Supremo Tribunal suspendeu a eficácia dos seguintes dispositivos da Lei cearense n. 13.084/2002:

Se, por um lado, este Supremo Tribunal decidiu que as atividades estatais relacionadas à segurança pública devem de ser custeadas por impostos ( ADI 1.942-MC/PA e ADI 2.424/CE), de outro, há decisões que reconhecem a constitucionalidade da cobrança de taxas pela prestação de serviços públicos de combate e extinção de incêndios, atividades compreendidas na noção de segurança pública ( RE 206.777/SP).

13. O estudo desses precedentes conduz à constatação de que a matéria há de ser analisada com temperamentos.

14. A validade de taxa deve ser examinada a partir de seus elementos conformadores (hipótese de incidência, base de cálculo, contribuinte), e não, exclusivamente, a partir da natureza da pessoa jurídica ou do órgão administrativo que desempenha as atividades estatais que a taxa pretende custear.

As pessoas jurídicas incumbidas da prestação de serviços públicos gerais e indivisíveis, de utilidade genérica (uti universi) - como é o caso da segurança pública -, podem, em circunstâncias especiais, prestar serviços específicos e divisíveis, destinados à satisfação de interesses de sujeitos certos (uti singuli). Tanto se dá, por exemplo, quando um órgão da polícia disponibiliza estandes de tiro e treinamento para seguranças privados ou

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quando o corpo de bombeiros realiza curso de atualização e treinamento em primeiros socorros para particulares.

Esses serviços são prestados, muitas vezes, pela capacidade técnica diferenciada, obtida em consideração ao ramo específico de atuação. Quando passíveis de especificação e individualização, ou seja, quando possível a identificação do sujeito por eles alcançados e a mensuração do proveito obtido, esses serviços podem comportar a cobrança de taxa.

Isso não autoriza que as atividades ordinárias de tais órgãos sejam custeadas por essa espécie tributária, sob pena de se desvirtuar o sistema tributário, permitindo-se que os custos decorrentes da prestação de um serviço público geral e indivisível sejam suportados apenas por grupo destacado, embora a prestação seja difundida para toda a coletividade.

Se, por um lado, não se podem impor os custos da prestação de um serviço geral e indivisível a um sujeito ou grupo determinado, por outro, não se deve partilhar entre toda a sociedade os custos da prestação de serviço que aproveita apenas a alguns de seus membros.

Daí a necessidade de se examinar a hipótese de incidência declinada na norma instituidora do tributo para aferir sua compatibilidade com a espécie tributária adotada pelo legislador.

15. No caso em pauta, a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio tem como hipótese de incidência a “utilização, efetiva ou potencial, de serviço específico de combate a incêndio, pânico, resgate e remoção em acidentes automobilísticos, salvamentos aquáticos, terrestres e aéreos, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição” (art. , inc. II, da Lei n. 4.184/1999).

Ao tratar das atividades desempenhadas por esse órgão da segurança pública, Álvaro Lazzarini salienta que “a atividade-fim dos Corpos de Bombeiros Militares é a prevenção e o combate a incêndios, busca e salvamento e, agora, a de defesa civil, prevista no art. 144, § 5º, final. Essa gama

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16. Há se reconhecer, por isso, a inconstitucionalidade da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio, instituída pela Lei n. 4.184/1999 de Sergipe.

17. O mesmo não ocorre em relação à Taxa de Aprovação de Projetos de

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Entende-se que estas atividades se constituem na hipótese de incidência de taxa; elas é que justificam a sua exigência, da pessoa interessada nas conclusões ou no resultado de tais atos (este resultado, ou conclusões, sim, eminentemente expressivos de poder de polícia).

Destas afirmações decorre que não se pode exigir taxa pelo poder de polícia, quando o seu exercício não exija uma atividade ou diligência semelhante” (Taxa de Polícia – Localização e funcionamento. Estudos e pareceres de direito tributário, vol. 3. Revista dos Tribunais, 1980. p. 241).

Na espécie, a análise de projetos de sistemas de prevenção contra incêndio e pânico é o serviço público que antecede e prepara a prática do ato de polícia, que se concretiza na aprovação ou não do projeto e, consequentemente, na autorização ou não de se obterem licenças e alvarás de construção.

19. Essas atividades preparatórias são específicas e divisíveis, voltadas diretamente ao contribuinte que pretende edificar em Sergipe, e são exercidas por órgão cuja competência está estabelecida no art. 3º da Lei n. 4.183/1999 de Sergipe. Não há, portanto, vício na definição da hipótese de incidência da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção.

20. Quanto à sua base de cálculo, o art. 4º da Lei sergipana n. 4.184/1999 estabeleceu que seus valores seriam determinados tomando-se como referência: a) a área do imóvel, construída ou projetada; b) a unidade fiscal padrão do Estado de Sergipe (UFP/SE); c) o tipo ou padrão da construção; d) o risco de incêndio pela atividade econômica explorada.

Sustenta o Autor que a utilização desses elementos para a definição do valor da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção contrariaria o art. 145, inc. II, da Constituição da Republica, por não “defin[irem] maior ou menor atividade estatal na análise do projeto de sistema de prevenção contra incêndio e pânico” (fl. 11).

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A doutrina pátria e a jurisprudência deste Supremo Tribunal convergem no sentido de que, por serem as taxas vinculadas ao exercício do poder de polícia ou à prestação de um serviço público específico, seu valor deve ser proporcional ao custo dos serviços que remuneram, de modo a não extrapolar os limites da razoabilidade ou a configurar confisco do patrimônio de seus sujeitos passivos. Nesse sentido, são precedentes: ADI 2.551-MC-QO/MG, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 20.4.2006; ADI 2.653/MT, Rel. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 31.10.2003; ADI 1.889-MC/AM, Rel. Min. Nelson Jobim, Tribunal Pleno, DJ 14.11.2002; ADI 1.926-MC/PE, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 10.9.1999.

Inexiste, entretanto, fórmula matemática a permitir estabelecer-se relação estrita entre o valor da taxa e o custo das atividades desenvolvidas pelo Poder Público, uma relação exata de custo-benefício.

Sobre o tema, Kiyoshi Harada pondera:

“Embora incontestável que o móvel da atuação jurisdicional do Estado não seja o recebimento da taxa, o legislador, no plano pré-jurídico, ao elaborar a lei instituindo a sua cobrança, desenvolve a idéia de contraprestação do ponto de vista econômico, para possibilitar a fixação de seu quantum, dentro de bases razoáveis. Nem a Constituição, nem o CTN exigem perfeito equilíbrio na equação custo-benefício, exatamente porque a taxa não tem, juridicamente, natureza contraprestacional. Prevalece certa dose de arbítrio do legislador na fixação do valor da taxa, porém, nunca ao ponto de inverter a relação custo-benefício ou violentar o seu conceito, transformando-a em instrumento de retirada compulsória da parcela da riqueza produzida pelo particular, como se de imposto tratasse” (HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. São Paulo: Atlas, 2010. p. 308-309).

A despeito de inexistir uma relação exata de custo-benefício entre o valor cobrado do contribuinte e o custo da prestação do serviço ou da

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22. Anote-se que a utilização da área do imóvel como componente da base de cálculo das taxas impugnadas não esbarra na vedação contida no § 2º do art. 145 da Constituição da Republica, pois esse elemento não se identifica completamente com a base de cálculo do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU. Não há coincidência integral entre eles.

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Nos termos do art. 33 do Código Tributário Nacional, a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel. Esse valor não é calculado tomando como parâmetro exclusivo o tamanho do imóvel, mas a soma de diversos elementos, como a localização, o tempo de construção, reformas, ampliações e o valor de aluguéis na região.

No julgamento do Recurso Extraordinário 232.393/SP, Relator o Ministro Carlos Velloso, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal rejeitou a alegação de que o uso da área do imóvel no cálculo do valor de taxa de serviço se identificaria com a base de cálculo do IPTU, nos termos seguintes:

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. TAXA DE COLETA DE LIXO: BASE DE CÁLCULO. IPTU. MUNICÍPIO DE SÃO CARLOS, S.P. I. - O fato de um dos elementos utilizados na fixação da base de cálculo do IPTU - a metragem da área construída do imóvel - que é o valor do imóvel ( CTN, art. 33), ser tomado em linha de conta na determinação da alíquota da taxa de coleta de lixo, não quer dizer que teria essa taxa base de cálculo igual à do IPTU: o custo do serviço constitui a base imponível da taxa. Todavia, para o fim de aferir, em cada caso concreto, a alíquota, utiliza-se a metragem da área construída do imóvel, certo que a alíquota não se confunde com a base imponível do tributo. Tem-se, com isto, também, forma de realização da isonomia tributária e do princípio da capacidade contributiva: C.F., artigos 150, II, 145, § 1º. II. - R.E. não conhecido” (DJ 5.4.2002).

A assentada jurisprudência deste Supremo Tribunal é no sentido de que o art. 145, § 2º, da Constituição da Republica veda apenas a adoção de base de cálculo idêntica à de impostos, não havendo óbice à utilização de um ou mais de seus elementos.

Nesse sentido, no julgamento da Questão de Ordem no Recurso Extraordinário 576.321/SP, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, o

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Plenário decidiu:

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. DIREITO TRIBUTÁRIO. TAXA. SERVIÇOS DE LIMPEZA PÚBLICA. DISTINÇÃO. ELEMENTOS DA BASE DE CÁLCULO PRÓPRIA DE IMPOSTOS. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE. ART. 145, II E § 2º, DA CONSTITUIÇÃO. I - QUESTÃO DE ORDEM. MATÉRIAS DE MÉRITO PACIFICADAS NO STF. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. CONFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA. DENEGAÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS QUE VERSEM SOBRE OS MESMOS TEMAS. DEVOLUÇÃO DESSES RE À ORIGEM PARA ADOÇÃO DOS PROCEDIMENTOS PREVISTOS NO ART. 543-B, § 3º, DO CPC. PRECEDENTES: RE 256.588-ED-EDV/RJ, MIN. ELLEN GRACIE; RE 232.393/SP, CARLOS VELLOSO. II – JULGAMENTO DE MÉRITO CONFORME PRECEDENTES. III – RECURSO PROVIDO” (DJ 12.2.2009, grifos nossos).

Em seu voto, o Ministro Relator consignou:

“No que diz respeito ao argumento da utilização de base de cálculo própria de impostos, o Tribunal reconhece a constitucionalidade de taxas que, na apuração do montante devido, adote um ou mais dos elementos que compõem a base de cálculo de determinado imposto, desde que não se verifique identidade integral entre uma base e outra.

Diga-se, aliás, que, no cálculo da taxa, não há como se exigir correspondência precisa com o valor despendido na prestação do serviço, ou, ainda, a adoção de fatores exclusivamente vinculados ao seu custo.

O que a Constituição reclama é a ausência de completa identidade com a base de cálculo própria dos impostos e que, em seu cálculo, se verifique uma equivalência razoável entre o valor pago pelo contribuinte e o custo individual do serviço que lhe é prestado” (DJ 12.2.2009).

Esse entendimento foi reiterado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, que, em 3.2.2010, aprovou a Súmula Vinculante 29, com a

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seguinte redação:

“É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra.” (DJ 12.3.2010).

23. Não procede, portanto, a alegação de inobservância do art. 142, § 2º, da Constituição da Republica.

O Autor sustenta que as fórmulas estabelecidas pela Lei sergipana n. 4.184/1999 para o cálculo do valor das taxas questionadas preveriam a adoção de coeficientes variáveis, cujos parâmetros não teriam sido dispostos em lei, o que contrariaria o princípio da legalidade tributária.

A fórmula de cálculo da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção foi descrita nos termos seguintes:

“Art. 5º - Para fins de cálculo, os valores da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção serão determinados pela expressão:

i = UFP/SE (3+ A. Z. Fr), onde:

i = valor da taxa;

UFP/SE = Unidade Fiscal do Estado de Sergipe

A = área do imóvel, construída ou projetada;

Z = coeficiente variável em função da área, sendo:

0,03 (até 750 m² de área);

0,02 (área excedente a 750 m², até 10.000 m²);

0,01 (área excedente a 10.000 m²);

Fr - coeficiente variável em função do risco de incêndio:

Para Risco de Classe A, Fr será igual a 01;

Para Risco de Classe B, Fr será igual a 02;

Para Risco de Classe C, Fr será igual a 03”.

O valor dessa taxa é obtido pela aplicação do coeficiente variável em

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função da área do imóvel - de 0,01 a 0,03 - e pelo coeficiente variável em função do risco de incêndio - de 1 a 3, dependendo da classe de risco em que vier ser enquadrado.

Embora a lei tenha deixado de declinar, minuciosamente, os parâmetros a serem utilizados pela Administração Pública para a classificação do risco de incêndio em a, b ou c, isso não é suficiente para se afirmar a inconstitucionalidade sustentada pelo Autor.

Aponta o Procurador-Geral da República que “a lei que institui o tributo deve, sob pena de inconstitucionalidade, estabelecer a hipótese de incidência, o fato gerador, a base de cálculo e os sujeitos ativo e passivo da relação jurídico-tributária. Os demais elementos, por não serem essenciais à norma tributária, poderão ser fixados em ato administrativo” (fl. 111).

24. A norma impugnada descreveu satisfatoriamente todos os elementos essenciais da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção, tendo sido indicado, abstratamente, a hipótese de incidência (art. 1º), a base de cálculo (arts. 4º, 5º e anexo 1) e os sujeitos ativo e passivo (art. 2º), deixando apenas de fixar os parâmetros para a graduação do risco de incêndio. Isso, no entanto, pode perfeitamente ser complementado por regulamento.

Na assentada de 20.3.2003, no julgamento do Recurso Extraordinário 343.446/SC, Relator o Ministro Carlos Velloso, o Plenário deste Supremo Tribunal reconheceu que a ausência de definição em lei dos conceitos de “grau de risco leve, médio ou grave” não importaria em ofensa ao princípio da legalidade tributária:

“EMENTA: - CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO: SEGURO DE ACIDENTE DO TRABALHO - SAT. Lei 7.787/89, arts. e ; Lei 8.212/91, art. 22, II, redação da Lei 9.732/98. Decretos 612/92, 2.173/97 e 3.048/99. C.F., artigo 195, § 4º; art. 154, II; art. 5º, II; art. 150, I. (...)

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 2908 / SE

III. - As Leis 7.787/89, art. , II, e 8.212/91, art. 22, II, definem, satisfatoriamente, todos os elementos capazes de fazer nascer a obrigação tributária válida. O fato de a lei deixar para o regulamento a complementação dos conceitos de ‘atividade preponderante’ e ‘grau de risco leve, médio e grave’, não implica ofensa ao princípio da legalidade genérica, C.F., art. , II, e da legalidade tributária, C.F., art. 150, I.

IV. - Se o regulamento vai além do conteúdo da lei, a questão não é de inconstitucionalidade, mas de ilegalidade, matéria que não integra o contencioso constitucional.

V. - Recurso extraordinário não conhecido”.

No mesmo sentido, são precedentes: RE 455.817-AgR/SC, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 30.9.2005; AI 499.888-AgR/SP, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 6.8.2004.

Assim, não prosperam as alegações de inconstitucionalidade em relação à Taxa de Aprovação de Projetos de Construção.

Da multa moratória progressiva

25. Não procede também a alegação de que a multa moratória progressiva prevista no diploma legal impugnado teria efeito confiscatório.

Ao se pronunciar sobre a constitucionalidade desse dispositivo, o Advogado-Geral da União salientou:

“Nota-se, entretanto, que [o art. 150, inc. IV, da Constituição da República]fala em tributo, que na conceituação do texto constitucional alcança tão-somente os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria e, ainda, as contribuições sociais dada a sua natureza tributária.

Dessa forma, o disposto no art. 150, inciso IV, da Carta Magna não se aplica às multas e, ainda que se admitisse a sua aplicabilidade, não estaria

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 2908 / SE

configurado, no caso, esse efeito confiscatório, pois a multa de 2% (dois por cento)(...) não é abusiva ou desarrazoada. (...)

Repise-se que, in casu, os elementos caracterizadores do efeito confiscatório não estão presentes, pois a aplicação de uma multa de 2% a cada mês, sobre o valor acumulado, no limite de 90 (noventa dias), não representa um alto grau de insuportabilidade econômico-financeira, por parte do contribuinte, e nem excessos de ordem fiscal” (fls. 104-105).

26. Importa registrar que, diferente do sustentado pelo Advogado-Geral da União, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o princípio da vedação ao confisco alcança as multas decorrentes do descumprimento das obrigações tributárias. Nesse sentido, no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.075/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, o Plenário decidiu:

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº 8.846/94 EDITADA PELA UNIÃO FEDERAL (...) - INOCORRÊNCIA DE OUTORGA, PELA LEI Nº 8.846/94, DE DELEGAÇÃO LEGISLATIVA AO MINISTRO DA FAZENDA - PODER REGULAMENTAR SECUNDÁRIO DESVESTIDO DE CONTEÚDO NORMATIVO PRIMÁRIO -TRANSGRESSÃO, NO ENTANTO, PELA LEI Nº 8.846/94 (ART. 3º E SEU PARÁGRAFO ÚNICO), AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA NÃOCONFISCATORIEDADE TRIBUTÁRIA - SUSPENSÃO CAUTELAR DA EFICÁCIA DE TAL PRECEITO LEGAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA, EM PARTE. A TRIBUTAÇÃO CONFISCATÓRIA É VEDADA PELA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. - É cabível, em sede de controle normativo abstrato, a possibilidade de o Supremo Tribunal Federal examinar se determinado tributo ofende, ou não, o princípio constitucional da não confiscatoriedade consagrado no art. 150, IV, da Constituição da Republica. Hipótese que versa o exame de diploma legislativo (Lei 8.846/94, art. e seu parágrafo único) que instituiu multa fiscal de 300% (trezentos por cento). - A proibição constitucional do confisco em matéria tributária - ainda que se trate de

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 50

ADI 2908 / SE

multa fiscal resultante do inadimplemento, pelo contribuinte, de suas obrigações tributárias - nada mais representa senão a interdição, pela Carta Política, de qualquer pretensão governamental que possa conduzir, no campo da fiscalidade, à injusta apropriação estatal, no todo ou em parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributária, o exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de atividade profissional lícita ou, ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais básicas. - O Poder Público, especialmente em sede de tributação (mesmo tratando-se da definição do ‘quantum’ pertinente ao valor das multas fiscais), não pode agir imoderadamente, pois a atividade governamental acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade que se qualifica como verdadeiro parâmetro de aferição da constitucionalidade material dos atos estatais. (...)” (DJ 24.11.2006).

Na mesma linha, são precedentes: RE 455.017/RR, de minha relatoria, decisão monocrática, DJe 18.12.2009; ADI 551, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 14.2.2003; AI 482.281-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJe 21.8.2009; RE 602.960/RS, Rel. Min. Eros Grau, decisão monocrática, DJe 13.10.2009; e RE 454.996/RR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJe 15.5.2008.

Como salientado no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.075/DF, a análise da constitucionalidade da multa moratória fixada pelo dispositivo impugnado deve passar pelo exame da proporcionalidade de sua fixação.

O art. 9º da Lei sergipana n. 4.184/1999 estabelece:

“Art. 9º - O pagamento espontâneo da taxa fora do prazo, deverá ser acrescido das multas abaixo:

I - 2% (dois pro cento) do valor da Taxa, se a mesma for recolhida dentro de 30 (trinta) dias, contados do término do prazo previsto para o pagamento;

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ADI 2908 / SE

II - 4% (quatro por cento) do valor da Taxa, se a mesma for recolhida dentro de 30 (trinta) até 60 (sessenta) dias, contidos do prazo previsto para o pagamento;

III - 10% (dez por cento) do valor da Taxa, se a mesma for recolhida depois de 60 (sessenta) dias e até 90 (noventa) dias, contados do término do prazo previsto para o pagamento.

IV - 2% (dois por cento) a cada mês, sobre o valor acumulado, se o pagamento da Taxa ultrapassar 90 (noventa) dias”.

27. A multa tem natureza moratória, pois busca reparar os danos experimentados pela Fazenda Pública pela impontualidade do contribuinte devedor. Pretende-se, por meio dela, reiterar a supremacia do interesse público em detrimento do privado e desestimular a prática dessa infração tributária, o que pode ser operacionalizado pelo aumento progressivo de seu valor em função do tempo de atraso no cumprimento da obrigação tributária.

No caso em foco, o valor da multa foi fixado em patamar razoável e suficiente para atingir os fins de sua cobrança, não sendo demasiado destacar que seriam necessários quarenta e oito meses para se alcançar o valor da obrigação principal. Não há, portanto, como se reconhecer a alegada contrariedade ao art. 150, inc. IV, da Constituição da Republica.

28. Pelo exposto, voto no sentido de julgar parcialmente procedente a ação, para declarar inconstitucional o inciso II do art. 1º da Lei sergipana n. 4.184/ 1999.

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11/10/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.908 SE RGIPE

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO E

OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE

SERGIPE

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (PRESIDENTE):

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, tendo por objeto a Lei do Estado de Sergipe nº 4.184, de 22 de dezembro de 1999, a qual dispõe sobre (i) a Taxa de Aprovação de Projetos de Construção e (ii) a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio. O diploma também prevê a cobrança de multa no caso de atraso no pagamento das exações.

Eis o teor da lei questionada:

“Lei n. 4.184, de 22 de dezembro de 1999

Dispõe sobre a Taxa de Aprovação de Projetos de Construção e a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio e dá outras providências:

O GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE,

Faço saber que a Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe decretou e eu sanciono a seguinte Lei:

Da Incidência

Art. 1º - A Taxa de Aprovação de Projetos de Construção e a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio tem como fato gerador, respectivamente:

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 50

ADI 2908 / SE

I - Os Serviços Prestados na análise dos projetos de Sistemas de Prevenção Contra Incêndio e Pânico;

II - A utilização, efetiva ou potencial, de serviço específico de combate a incêndio, pânico, resgate e remoção em acidentes automobilísticos, salvamentos aquáticos, terrestres e aéreos, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

Do Contribuinte

Art. 2º - São contribuintes:

I - Da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção, os proprietários das obras de construção destinadas a uso empresarial ou residencial multifamiliar, tipo apartamento, contendo mais de 02 (dois) pavimentos ou área construída igual ou superior a 750 (setecentos e cinquenta) metros quadrados;

II - Da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio, os proprietários de imóveis residenciais unifamiliares e multifamiliares, os proprietários de imóveis de uso empresarial industrial, comercial, profissionais liberais e autônomos, firmas individuais ou coletivas.

Parágrafo Único - Considera-se abrangida pelo item II desse artigo cada unidade residencial, tais como casas, apartamentos, lojas, sobrelojas, escritórios, salas, boxes, armazéns, estabelecimentos, depósitos, bem como qualquer outra espécie de construção ou instalação autônoma em prédio de qualquer natureza.

Da não Incidência

Art. 3º - A Taxa referenciada no art. 1º não incide:

I - Os prédios públicos, federais, estaduais e municipais, exceto aqueles pertencentes às entidades da administração indireta;

II - Os imóveis residenciais com menos de 50 (cinquenta) metros quadrados de área construída bem como aqueles contemplados com isenção do Imposto Territorial e Predial Urbano (IPTU), concedida em função do valor venal do imóvel;

III - Os templos de qualquer culto e os Imóveis pertencentes às instituições de Assistência Social e aos partidos políticos.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 50

ADI 2908 / SE

Da Base de Cálculo

Art. 4º - Os valores das taxas referidas no artigo 1º desta Lei serão determinados tomando-se como referência:

I - A área do imóvel, construída ou projetada;

II - A Unidade Fiscal Padrão do Estado de Sergipe (UFP/SE);

III - O tipo ou padrão da construção;

IV - O risco de Incêndio em virtude da atividade econômica explorada.

Art. 5º - Para fins de cálculo, os valores da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção serão determinados pela expressão:

i = UFP/SE (3+ A. Z. Fr), onde:

i = valor da taxa;

UFP/SE = Unidade Fiscal do Estado de Sergipe

A = área do imóvel, construída ou projetada;

Z = coeficiente variável em função da área, sendo:

0,03 (até 750 m² de área);

0,02 (área excedente a 750 m², até 10.000 m²);

0,01 (área excedente a 10.000 m²);

Fr - coeficiente variável em função do risco de incêndio:

Para Risco de Classe A, Fr será igual a 01;

Para Risco de Classe B, Fr será igual a 02;

Para Risco de Classe C, Fr será igual a 03.

Art. 6º - O cálculo a que se refere o artigo anterior não se aplica a hipótese da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio, devida por proprietários de imóveis residenciais, cujo valor corresponderá ao produto da multiplicação de 1 (uma) UFP/SE pela área do imóvel e pelo coeficiente variável, em função do tipo padrão de construção.

§ 1º - Para efeito de apuração da base de cálculo das taxas referendadas no artigo 1º desta Lei, tomar-se-á como base a área construída consignada no respectivo cadastro imobiliário municipal.

§ 2º - Na hipótese de o imóvel não se encontrar, por qualquer razão, inscrito no Cadastro Imobiliário Municipal, a

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 42 de 50

ADI 2908 / SE

base de cálculo será apurada mediante levantamento da área efetivamente construída.

Do Pagamento, do Controle e da Fiscalização

Art. 7º - A Taxa de Aprovação de Projetos de Construção e a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio serão recolhidas, junto às repartições arrecadadoras ou à rede bancária autorizada, no município onde estiver localizado o imóvel através de documentação de arrecadação (DAR).

§ 1º - O recolhimento da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção será efetuado mediante utilização de Documento de Arrecadação (DAR), através da rede bancária autorizada, em conta especial, a qual deverá ser repassada integralmente, ao Fundo Especial da Segurança Pública, cujo vencimento constará do documento de arrecadação.

§ 2º - O recolhimento da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio será efetuado, anualmente, até 30 de janeiro do exercício correspondente mediante utilização de Documento de Arrecadação (DAR), através de rede bancária autorizada, em conta especial, a qual deverá ser depositada integralmente, ao Fundo Especial de Segurança Pública (FUNESP), se outro prazo não for fixado em portaria do Secretário de Estado de Segurança Pública ou em convênio celebrado na forma da legislação pertinente, com os valores constantes do Anexo I a presente Lei.

§ 3º - O equivalente a 50% (cinquenta por cento) do valor total arrecadado ou recolhido, em função das taxas de que trata a presente Lei, será obrigatoriamente, gasto em aquisição e reformas de viaturas e equipamentos e treinamento de pessoal do Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Sergipe.

Art. 8º - A fiscalização do recolhimento das Taxas a que se refere essa Lei cabe aos agentes fiscais estaduais lotados no Município onde estiver situado o imóvel, com o apoio dos demais órgãos interessados, especialmente o Corpo de Bombeiros.

Da Mora

Art. 9º - O pagamento espontâneo da Taxa fora do prazo

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deverá ser acrescido das multas abaixo:

I - 2% (dois por cento) do valor da Taxa, se a mesma for recolhida dentro de 30 (trinta) dias, contados do término do prazo previsto para o pagamento;

II - 4% (quatro por cento) do valor da Taxa, se a mesma for recolhida depois de 30 (trinta) dias e até 60 (sessenta) dias, contados do prazo previsto para o pagamento;

III - 10% (dez por cento) do valor da Taxa, se a mesma for recolhida depois de 60 (sessenta) dias e até 90 (noventa) dias, contados do término do prazo previsto para o pagamento.

IV - 2% (dois por cento) a cada mês , sobre o valor acumulado, se o pagamento da Taxa ultrapassar os 90 (noventa) dias.

Das Penalidades

Art. 10 - O não pagamento da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio por mais de 90 (noventa) dias contados do término do prazo previsto para o seu recolhimento, além das multas previstas no artigo 10, implicará nas sanções abaixo descriminadas:

I - Inscrição na dívida ativa do Estado, se o devedor for comerciante, industrial, ou desenvolver qualquer atividade com fins lucrativos;

II - Impedimento do devedor de participar de qualquer processo de aquisição de bens móveis ou imóveis para órgãos públicos, Sociedades de Economia Mista, Autarquias e Fundações, cujo Estado seja acionista majoritário, independente do valor percentual de sua participação;

III - Impedimento do devedor de obter o Certificado de Regularidade Fiscal (CRF) da Secretaria de Estado da Fazenda;

IV - Inscrição na dívida ativa do Estado, se o devedor for pessoa física.

Das Disposições Finais

Art. 11 - O Secretário de Estado da Segurança Pública, anualmente, até o dia 31 (trinta e um) de dezembro, fixará, através de ato administrativo, as áreas de atuação de cada unidade de Bombeiros, para efeito de incidência da Taxa Anual

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 44 de 50

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de Segurança Contra Incêndio.

Art. 12 - O produto da arrecadação, proveniente da cobrança das Taxas de que trata a presente Lei, será integralmente repassado ao FUNESP (Fundo Especial de Segurança Pública), automaticamente com o seu recolhimento pela rede bancária.

Art. 13 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo seus efeitos a partir de 1º de janeiro de 2000.

Art. 14 - Revogam-se as disposições em contrário”.

No tocante aos arts. 4º e 5º, aduz o requerente que: a) a base de cálculo da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção não pode tomar por base elementos que não tenham relação com a atividade estatal; b) o valor do tributo acaba por ser definido com apoio de critérios extralegais, tendo em vista a expressão “coeficiente variável em função do risco de incêndio”; c) a taxa adota a área do imóvel como um dos elementos da base de cálculo. Quanto aos arts. 1º, inciso II; 6º e 11, argumenta que: a) serviços de combate a incêndio e outras calamidades prestados pelo Corpo de Bombeiros não podem ser remunerados por taxas, mas apenas por impostos; b) a área do imóvel também constitui um dos elementos da base de cálculo da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio; c) não estão definidos na lei a forma de escolha do “coeficiente variável, em função do tipo de padrão de construção” nem o próprio coeficiente; d) a lei deixa a critério da autoridade administrativa definir quem irá pagar a Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio e em que momento ela será paga. Da perspectiva do requerente, em razão das citadas incongruências, toda a lei deve ser declarada inconstitucional. A respeito dos arts. 9º e 10, aduz que: a) a multa prevista é confiscatória; b) a lei impede que o devedor adquira bens de entidades públicas e obtenha certificado de regularidade fiscal.

A Assembleia Legislativa e o Governador do Estado de Sergipe informaram inexistir inconstitucionalidades na lei questionada.

A manifestação da AGU e o parecer da PGR foram pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade.

No tocante à primeira taxa, a Relatora, Ministra Cármen Lúcia ,

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 50

ADI 2908 / SE

assenta sua constitucionalidade, destacando a divisibilidade e a especificidade da atividade estatal subjacente. Quanto à segunda, Sua Excelência conclui ser ela inconstitucional, tendo em vista que busca a exação custear serviço fim do Corpo de Bombeiros, de caráter geral e indivisível. Nesse ponto, aduz também Sua Excelência que

“[a]inda que os recursos arrecadados com a cobrança dessa taxa sejam repassados ao Fundo Especial de Segurança Pública – Funesp e que a metade desse valor destine-se, obrigatoriamente, à aquisição e reforma de viaturas e equipamentos e a treinamento de pessoal do Corpo de Bombeiros Militar de Sergipe (art. 7º, § 2º e 3º, da Lei sergipana 4.184/1999), o financiamento dessas despesas não pode ser feito pela cobrança da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio”.

A Relatora, de mais a mais, reconhece a constitucionalidade da multa questionada.

Peço vênia para divergir parcialmente de Sua Excelência.

De início, acompanho a Relatora quanto à constitucionalidade da Taxa de Aprovação de Projetos de Construção. Os serviços subjacentes à exação, prestados na análise de projetos de sistemas de prevenção contra incêndio e pânico, são específicos e divisíveis. Ressalte-se que o simples fato de a atividade ser exercida por órgão de segurança pública não resulta em invalidade do tributo. Nessa direção: ADI nº 3770, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Alexandre de Moraes , DJe de 26/9/19.

Ademais, há correlação entre o valor cobrado a título dessa taxa e o custo desses serviços. Como disse a PGR em seu parecer,

“o grau de complexidade do serviço a ser prestado pela administração, aí compreendidos os estudos e análises acerca dos projetos de sistema de prevenção de incêndio, bem como do risco que envolve a construção ou a projeção, será diretamente proporcional à área do imóvel e à atividade a ser ali desenvolvida”.

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 50

ADI 2908 / SE

Nesse ponto, vale recordar que a Corte já assentou a constitucionalidade da “adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra” (Súmula Vinculante nº 29).

Também entendo não haver inconstitucionalidade no fato de a lei ter empregado conceitos relativamente abertos para a estipulação da base de cálculo (coeficiente variável em função do risco de incêndio, conforme o risco seja de classe A, B ou C). Há aqui um virtuoso espaço para que o regulamento atue. A respeito do assunto, vide o RE nº 838.284/SC, Tribunal Pleno, de minha relatoria , DJe de 22/9/17.

Quanto à Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio, julgo que não poderia ter sido ela instituída para custear as atividades-fim do Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Sergipe. A respeito do assunto, cito trecho do voto-vista que proferi no RE nº 643.247/SP, Tribunal Pleno, DJe de 19/12/17:

“À luz da jurisprudência da Corte, considero que o serviço de prevenção, combate e extinção de incêndios e de outros sinistros, enquanto prestado pelos corpos de bombeiros militares, órgão de segurança pública a quem incumbe a execução de atividade de defesa civil, é universal e indivisível. Como bem registrou o Ministro Edson Fachin , 'o Poder Constituinte equiparou a atribuição de defesa civil, inclusive combate a incêndios e outros sinistros, à categoria jurídica de ‘segurança pública’, instituindo para tal mister órgão próprio'. E conforme a doutrina majoritária, a segurança pública, por interessar a todos indistintamente, não pode ser custeada por meio de taxas (nesse sentido: MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário . 9. ed. São Paulo: Dialética, 2010, p. 63).

Ora, se mesmo o legislador ordinário já poderia escolher qual o meio de custear o serviço ( vide as lições citadas de Aliomar Baleeiro), isto é, taxa ou imposto, não há dúvida de que o próprio constituinte originário também poderia fazê-lo.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 50

ADI 2908 / SE

No caso, em razão da citada equiparação jurídica, vedou-se ao estado-membro a cobrança de taxa em razão dos serviços prestados ou colocados à disposição pelos corpos de bombeiros militares.”

Não obstante isso, entendo ser o caso de haver a modulação dos efeitos da decisão quanto a essa parte. O assunto será melhor tratado em tópico adiante.

No tocante à multa, tenho que é necessário fixar um teto. Vide que a lei autoriza a cobrança de multa de 2% a cada mês, no caso de mora por mais de 90 dias, mas ela não fixa um limite para a multa moratória (art. 9º, IV). A Primeira Turma da Corte, em julgados da lavra do Ministro Roberto Barroso , tem assentado que as multas moratórias devem ficar circunscritas ao patamar de 20%. Nesse sentido, cito as ementas dos seguintes precedentes: ARE nº 938.538/ES-AgR, DJe de 21/10/16; AI nº 682.983/RS-AgR, DJe de 26/8/15; AI nº 727.872/RS-AgR. Por ser esclarecedor, transcrevo trecho do voto de Sua Excelência, proferido no julgamento do último caso:

“[...] Após empreender estudo sobre precedentes mais recentes, observei que a duas Turmas e o Plenário já reconheceram que o patamar de 20% para a multa moratória não seria confiscatório. Este parece-me ser, portanto, o índice ideal. O montante coaduna-se com a ideia de que a impontualidade é uma falta menos grave, aproximando-se, inclusive, do montante que um dia já foi positivado na Constituição. Ademais, o limite parece contar com a receptividade do Tribunal, conforme os precedentes abaixo relacionados:

‘[...] A aplicação da multa moratória tem o objetivo de sancionar o contribuinte que não cumpre suas obrigações tributárias, prestigiando a conduta daqueles que pagam em dia seus tributos aos cofres públicos. Assim, para que a multa moratória cumpra sua função de desencorajar a elisão fiscal, de um lado não pode ser pífia,

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 50

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mas, de outro, não pode ter um importe que lhe confira característica confiscatória, inviabilizando inclusive o recolhimento de futuros tributos. O acórdão recorrido encontra amparo na jurisprudência desta Suprema Corte, segundo a qual não é confiscatória a multa moratória no importe de 20% (vinte por cento). 5. Recurso extraordinário a que se nega provimento.’ ( RE 582.461, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes)

‘AGRAVO REGIMENTAL. TRIBUTÁRIO. MULTA FISCAL DE 20%. AUSÊNCIA DE CARÁTER CONFISCATÓRIO. Esta Corte firmou entendimento no sentido da ausência de caráter confiscatório de multa fiscal no percentual de 20% ( RE 582.461, leading case de repercussão geral). Agravo regimental a que se nega provimento.’ ( RE 596.429 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Joaquim Barbosa)

‘IPI. MULTA MORATÓRIA. ART. 59. LEI 8.383/91. RAZOABILIDADE. A multa moratória de 20% (vinte por cento) do valor do imposto devido, não se mostra abusiva ou desarrazoada, inexistindo ofensa aos princípios da capacidade contributiva e da vedação ao confisco. Recurso extraordinário não conhecido.’ ( RE 239.964, Primeira Turma, Rel.ª Min.ª Ellen Gracie)”.

Nesse sentido, entendo ser o caso de se dar interpretação conforme à Constituição Federal ao inciso IV do art. 9º da Lei do Estado de Sergipe nº 4.184/99, de modo a assentar que a multa moratória nele prevista fique limitada a 20%.

Ante o exposto, pedindo vênia para divergir, em parte, da Relatora, voto pela parcial procedência da ação direta de inconstitucionalidade, para (i) declarar a inconstitucionalidade do inciso II do art. 1º da Lei do Estado de Sergipe nº 4.184/99 e (ii) dar ao inciso IV de seu art. 9º interpretação conforme à Constituição Federal, a fim de assentar que a multa moratória cobrada nos termos desse dispositivo deva se limitar a 20%.

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Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 50

ADI 2908 / SE

DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO

Na qualidade de Presidente da Corte, na SL nº 1.212/RN, determinei a suspensão de liminar proferida em ação direta de inconstitucionalidade estadual por meio da qual haviam sido sustados os efeitos de dispositivos instituidores de taxa análoga à versada no presente feito. Na ocasião, sustentei que a “decisão impugnada [impedia] a manutenção dos serviços prestados pelo Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio Grande do Norte, impactando diretamente a segurança dos indivíduos”.

Na mesma direção, ao apreciar a SS nº 5.322/MG-MC, deferi, liminarmente, a suspensão (até o trânsito em julgado da decisão que vier a ser proferida nos autos principais) de efeitos de decisão que, mantendo outra, havia determinado ao Estado de Minas Gerais se abster de exigir o pagamento de taxa de segurança pública pela potencial utilização do serviço público de prevenção e extinção de incêndio.

A declaração de inconstitucionalidade da Taxa Anual de Segurança Contra Incêndio no presente feito, com eficácia ex tunc , também resulta em sério comprometimento dos serviços prestados pelo Corpo de Bombeiros Militar de Sergipe.

Tendo em vista esses precedentes, voto pela modulação dos efeitos da decisão, de modo que a declaração de inconstitucionalidade do inciso II do art. 1º da Lei do Estado de Sergipe nº 4.184/99 produza efeito a partir do próximo exercício financeiro.

11

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-11/10/2019

Inteiro Teor do Acórdão - Página 50 de 50

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.908

PROCED. : SERGIPE RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO (18958/DF, 167075/MG,

2525/PI) E OUTRO (A/S)

ADV.(A/S) : RAFAEL BARBOSA DE CASTILHO (19979/DF)

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SERGIPE

Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta para declarar a inconstitucionalidade do inciso II do art. 1º da Lei sergipana nº 4.184/1999, nos termos do voto da Relatora, vencido o Ministro Dias Toffoli (Presidente). Plenário, Sessão Virtual de 4.10.2019 a 10.10.2019.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/862010594/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-2908-se-sergipe-0002349-8220031000000/inteiro-teor-862010624

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