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28 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

ADI 0004282-51.2007.1.00.0000 PR - PARANÁ 0004282-51.2007.1.00.0000

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAZONAS, INTDO.(A/S) GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ, INTDO.(A/S) ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ

Publicação

DJe-243 07-11-2019

Julgamento

25 de Outubro de 2019

Relator

Min. ROSA WEBER

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_3936_f75a4.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 39 186

25/10/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.936 PA RANÁ

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAZONAS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO

AMAZONAS

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO

PARANÁ

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ICMS. GUERRA

FISCAL. DISPOSITIVOS REVOGADOS. PREJUÍZO. ARTIGO 2º DA LEI

10.689/1993, DO ESTADO DO PARANÁ, QUE AUTORIZA O PODER

EXECUTIVO A ADOTAR MEDIDAS SIMILARES NA HIPÓTESE DE

CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS RELATIVOS AO ICMS POR

OUTRO ESTADO DE FORMA IRREGULAR. ARTIGOS 150, § 6º, E 155, §

2º, XII, g, DA CARTA POLÍTICA. INCONSTITUCIONALIDADE.

1. A revogação superveniente de dispositivos legais impugnados

acarreta a perda ulterior do objeto da ação direta, restando esta

prejudicada quanto a esses. Precedentes: ADI 748-QO, Relator Ministro

Celso de Mello; ADI 2.220, Relatora Ministra Cármen Lúcia.

2. O artigo 2º da Lei 10.689/1993 do Estado do Paraná, com vigência

suspensa pela concessão da medida cautelar em 19 de setembro de 2007,

padece de inconstitucionalidade porque autoriza o Executivo do aludido

Estado-Membro a conceder, de forma unilateral, benefícios fiscais

relativos ao ICMS, violando o princípio da legalidade específica das

exonerações tribunais (art. 150, § 6º, da Constituição) e a exigência de

deliberação prévia dos Estados e do Distrito Federal estabelecida no art.

155, § 2º, XII, g, da Constituição.

3. Ação julgada prejudicada quanto aos incisos XXXII e XXXIII e aos

§§ 36, 37 e 38 do Decreto 5.141/2001, incluídos pelo Decreto 986/2007, e,

no mérito, parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade

do artigo 2º da Lei nº 10.689/1993, do Estado do Paraná.

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 39 187

ADI 3936 / PR

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal em julgar prejudicada a ação direta quanto aos

incisos XXXII e XXXIII e aos §§ 36, 37 e 38 do art. 50 do Decreto nº

5.141/2001, incluídos pelo Decreto nº 986, de 22 de junho de 2007, pela sua

revogação superveniente, e, no mérito, julgar parcialmente procedente o

pedido formulado para declarar a inconstitucionalidade, com efeitos ex

tunc, do art. 2º da Lei nº 10.689, de 23 de dezembro de 1993, do Estado do

Paraná, nos termos do voto da Relatora, e por maioria de votos, em sessão

virtual do Pleno de 18 a 24 de outubro de 2019, na conformidade da ata

do julgamento. Vencidos os Ministros Gilmar Mendes, Dias Toffoli

(Presidente) e Roberto Barroso, que divergiram da Relatora tão somente

para conferir à decisão efeitos ex nunc, a partir da data do deferimento da

medida cautelar ora confirmada.

Brasília, 25 de outubro de 2019.

Ministra Rosa Weber

Relatora

2

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 39 188

25/10/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.936 PA RANÁ

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAZONAS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO

AMAZONAS

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO

PARANÁ

R E L A T Ó R I O

A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora): Trata-se de ação direta

de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, fundada no

artigo 102, I, a e p, da Constituição Federal e na Lei nº 9.868/1999,

proposta pelo Governador do Estado do Amazonas. Impugna as normas

do Estado do Paraná contidas no art. 2º da Lei nº 10.689, de 23 de

dezembro de 1993 (fls. 27-9), e nos incisos XXXII e XXXIII, e §§ 36, 37 e 38,

do art. 50 do Regulamento do ICMS – Decreto nº 5.141/2001, com a

redação dada pelo Decreto 986, de 22 de junho de 2007 (fls. 30-51).

Sustenta que a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados

decorre da edição pelo Estado do Paraná de normas protecionistas para

fazer frente à legislação fiscal implementada no Estado de São Paulo, o

que motiva a chamada “guerra fiscal”. Tais normas estipulam duas

alíquotas diferenciadas para as operações internas ou interestaduais em

razão do local da industrialização dos produtos de informática,

automação e telecomunicação. O equilíbrio federativo, no que tange à

concessão de incentivos e benefícios fiscais, foi quebrado, causando grave

lesão à Zona Franca de Manaus e ao Estado do Amazonas, o que afronta

os arts. 152 e 155, § 2º, VI e XII, g, da Constituição Federal.

A ação foi inicialmente distribuída ao Ministro Gilmar Mendes (fl.

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 39 189

ADI 3936 / PR

52), que requisitou informações, nos termos do art. 10 da Lei nº 9.868/1999

(fl. 54).

Após a obtenção das informações preliminares do Governador do

Estado do Paraná (fls. 60-71) e da Assembleia Legislativa (fls. 73-82), o

Plenário desta Corte, em 19.9.2007, por unanimidade, deferiu a medida

cautelar (fls. 85 e 102-22), cuja ementa transcrevo:

“Medida Cautelar em Ação Direta de

Inconstitucionalidade. 2. Caráter normativo autônomo e

abstrato dos dispositivos impugnados. Possibilidade de sua

submissão ao controle abstrato de constitucionalidade.

Precedentes. 3. ICMS. Guerra fiscal. Artigo 2º da Lei nº

10.689/1993 do Estado do Paraná. Dispositivo que traduz

permissão legal para que o Estado do Paraná, por meio de seu

Poder Executivo, desencadeie a denominada guerra fiscal,

repelida por larga jurisprudência deste Tribunal. Precedentes. 4.

Artigo 50, XXXII e XXXIII, e §§ 36, 37 e 38 do Decreto Estadual

nº 5.141/2001. Ausência de convênio interestadual para a

concessão de benefícios fiscais. Violação ao art. 155, § 2º, XII, g,

da CF/88. A ausência de convênio interestadual viola o art. 155,

§ 2º, incisos IV, V e VI, da CF. A Constituição é clara ao vedar

os Estados e ao Distrito Federal a fixação de alíquotas internas

em patamares inferiores àquele instituído pelo Senado para a

alíquota interestadual. Violação ao art. 152 da CF/88, que

constitui o princípio da não-diferenciação ou da uniformidade

tributária, que veda aos Estados, ao Distrito Federal e aos

Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e

serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou

destino. 5. Medida cautelar deferida.” (fl. 122)

Sob o rito dos arts. , parágrafo único, e da Lei nº 9.868/1999, o

então Relator solicitou as informações definitivas, com posterior abertura

de vista sucessiva ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da

República (fl. 125).

2

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 39 190

ADI 3936 / PR

O Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Paraná (fls.

131-8) apontou a inexistência de vício na elaboração da Lei nº 10.689/1993.

Sustentou que a legislação foi editada para preservar o equilíbrio da carga

tributária no âmbito do Estado do Paraná, consubstanciando-se num

“instrumento de defesa da economia local contra os profundos ataques

decorrentes da concessão de benefícios fiscais por outros entes da federação” (fl.

134).

O Governador do Estado do Paraná, nas informações apresentadas

às folhas 144-59, suscitou preliminar de improcedência da ação, alegando

que o autor não inquinara de inconstitucionalidade texto legal, mas, sim,

dispositivos dos decretos que regulamentaram a Lei Estadual invocada

na inicial, os quais não detêm normatividade impugnável em sede de

controle concentrado. Quanto ao mérito, asseverou que os benefícios

concedidos no Decreto nº 986/2007 também foram adotados por outras

unidades da Federação, o que retirou a característica de neutralidade do

ICMS. Apontou que, inclusive, o legislador estadual encontra respaldo na

própria Constituição Federal, que consagra dentre seus objetivos basilares

a redução das desigualdades sociais e regionais (fl. 158).

O Advogado-Geral da União manifestou-se pela prejudicialidade da

ação quanto ao Decreto nº 986/2007, dada a revogação das normas

impugnadas, pelo art. 1º do Decreto nº 1.478, de 25.9.2007. No mérito,

pugnou pela procedência da ação quanto ao art. 2º da Lei do Estado do

Paraná nº 10.689/1993. Destacou que, nos termos da norma sub examine, o

Poder Executivo está autorizado a conferir benefício fiscal relativo ao

ICMS “quando constatado que houve concessão, por qualquer outro Estado ou o

Distrito Federal, de igual benefício, com inobservância da legislação federal que

regula a celebração de acordos exigidos para tal fim e sem que haja aplicação das

sanções nela previstas, ou seja, de forma, a priori, ilegal” (fl. 171).

A Procuradoria-Geral da República, em síntese, opinou pela

3

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 39 191

ADI 3936 / PR

prejudicialidade da ação no que tange aos incisos XXXII e XXXIII, e §§ 36,

37 e 38, do art. 50 do Decreto nº 5.141/2001 – Regulamento Estadual do

ICMS, alterado pelo Decreto nº 986, de 22 de junho de 2007, em virtude

de revogação pelos Decretos nº 1.478, de 25.9.2007, e nº 1.980, de

21.12.2007. Na questão de fundo, defendeu a procedência do pedido, para

declarar-se a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei nº 10.689, de 23 de

dezembro de 1993, do Estado do Paraná (fls. 177-81).

Os autos foram redistribuídos à Ministra Ellen Gracie (fl. 182) e, por

fim, a mim (fl. 183).

É o relatório.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 39 192

25/10/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.936 PA RANÁ

V O T O

A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora): 1. O Governador do

Estado do Amazonas ajuizou a presente ação direta de

inconstitucionalidade contra as normas do Estado do Paraná contidas:

i) no art. 2º da Lei nº 10.689, de 23 de dezembro de 1993 (fls. 27-9),

que autorizou o Poder Executivo a conceder benefícios unilaterais de

ICMS para “proteger” a economia paranaense frente aos reflexos de

benefícios análogos, previamente outorgados por outros entes

federativos;

ii) nos incisos XXXII e XXXIII, e §§ 36, 37 e 38 do art. 50 do

Regulamento do ICMS – Decreto nº 5.141/2001, incluídos pelo Decreto nº

986, de 22 de junho de 2007 (fls. 30-51), que estipularam duas alíquotas

diferenciadas para as operações internas ou interestaduais, em razão do

local da industrialização dos produtos de informática, automação e

telecomunicação, com base na autorização conferida pelo art. 2º da Lei nº

10.689/1993.

2. Anoto, inicialmente, que se revelam presentes a legitimidade e o

interesse de agir do Governador do Estado do Amazonas, haja vista a

denúncia de estarem os benefícios inseridos no contexto da guerra fiscal,

atraindo, de forma ilegítima, empresas ao Estado do Paraná, em

detrimento do Estado do Amazonas e dos demais Estados da Federação.

Essa questão, aliás, já foi decidida pela Corte ao apreciar o pedido de

medida cautelar neste processo, oportunidade em que o Ministro Gilmar

Mendes, então relator, asseverou:

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 39 193

ADI 3936 / PR

“Em casos como este, o Tribunal não tem tergiversado ao

reconhecer a legitimação ativa do Chefe do Poder Executivo

estadual, tendo em vista a patente presença do requisito da

pertinência temática, decorrente do fato de a legislação local

sobre ICMS produzir, em regra, efeitos extensivos a outras

unidades da Federação, muitas vezes desencadeadoras da

denominada `guerra fiscal´ [...]. No caso, a petição inicial é bem

clara ao enfatizar os prejuízos para a economia do Estado do

Amazonas decorrentes da modificação na legislação paranaense

sobre o ICMS”.

Afasto, portanto, a preliminar.

3. Verifico, contudo, que os dispositivos infralegais impugnados

nesta ação (incisos XXXII e XXXIII, e §§ 36, 37 e 38 do art. 50 do

Regulamento do ICMS – Decreto nº 5.141/2001, incluídos pelo Decreto nº

986, de 22 de junho de 2007) foram revogados pelo art. 1º do Decreto

Estadual nº 1.478, de 25.9.2007.

Com efeito, este decreto revogou o Decreto nº 986/2007, que havia

incluído os dispositivos citados no Regulamento do ICMS. Para elucidar

esse fato, transcrevo o teor dos Decretos nº 986/2007 e nº 1.478/2007:

“Decreto 986 - 20 de Junho de 2007

Art. 1º. Ficam introduzidas no Regulamento do ICMS,

aprovado pelo Decreto n. 5.141, de 12 de dezembro de 2001, as

seguintes alterações:

Alteração 796ª Ficam acrescentados os incisos XXXII e

XXXIII e os §§ 36, 37 e 38 ao art. 50, com a seguinte redação:

[...]

“Decreto 1478 - 25 de Setembro de 2007

Art. 1º. Ficam revogados o art. do Decreto nº 5.375, de

28 de fevereiro de 2002 e o Decreto nº 986, de 20 de junho de

2007.”

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 39 194

ADI 3936 / PR

Ademais, o Decreto nº 1.980, de 21 de dezembro de 2007, aprovou

um novo regulamento do ICMS, revogando o então vigente, aprovado

pelo Decreto nº 5.141/2001:

“Decreto 1980 - 21 de Dezembro de 2007

Art. 1º. Fica aprovado o Regulamento do Imposto sobre

Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre

Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e

Intermunicipal e de Comunicação - RICMS, anexo ao presente.

[...]

Art. 4º. Fica revogado o Regulamento do ICMS, aprovado

pelo Decreto n. 5.141, de 12 de dezembro de 2001.”

A revogação dos dispositivos infralegais impugnados ocorreu após o

ajuizamento desta ação direta, verificado em agosto de 2007, suscitando a

indagação acerca da perda superveniente do seu objeto.

A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido da

prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda

superveniente de objeto e de interesse de agir, quando ocorre a revogação

da norma impugnada:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -REVOGAÇÃO SUPERVENIENTE DO DIPLOMA ESTATAL

IMPUGNADO - EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO DE

CONTROLE ABSTRATO - PREJUDICIALIDADE

RECONHECIDA. - A revogação superveniente do ato estatal

impugnado faz instaurar situação de prejudicialidade, que

provoca a extinção anômala do processo de fiscalização

normativa abstrata, eis que a ab-rogação do diploma

questionado opera, quanto a ele, a sua exclusão do sistema de

direito positivo, causando, desse modo, a perda ulterior de

objeto da própria ação direta, independentemente da

ocorrência, ou não, de efeitos residuais concretos.

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 39 195

ADI 3936 / PR

Precedentes”( ADI 748-QO, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de

Mello, julgado em 15.02.1996)

Ainda nesse sentido, conferir entre muitos outros: STF, Pleno, ADI

2.220, rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 16.11.2011.

Portanto, a ação deve ser julgada prejudicada quanto aos

dispositivos supramencionados, dada a sua revogação superveniente.

4. Entretanto, ainda vigora o art. 2º da Lei Estadual nº 10.689/1993,

também acoimado de inconstitucional. Este é o seu teor:

“Lei 10.689 - 23 de Dezembro de 1993.

[...]

Art. 2º. Havendo concessão por qualquer outro Estado ou

pelo Distrito Federal, de benefício fiscal ou financeiro relativo

o ICMS, do qual resulte redução ou eliminação direta ou

indireta da respectiva carga tributária, com inobservância da

legislação federal que regula a celebração de acordos exigidos

para tal fim, e sem que haja aplicação das sanções nela

previstas, fica o Poder Executivo autorizado a adotar medidas

similares de proteção à economia paranaense”.

O sítio na internet mantido pelo Estado do Paraná para

disponibilizar sua legislação (www.legislacao.pr.gov.br) confirma que

toda a Lei 10.589 foi revogada, exceto o referido artigo e o 4º (que traz

somente cláusula de vigência e revogação de normas anteriores).

Essa norma do art. 2º da Lei 10.859/1993 autoriza o Poder Executivo

do Paraná a conceder, de forma unilateral, benefícios fiscais relativos ao

ICMS sem a prévia celebração de convênio no âmbito do CONFAZ,

sempre que outro Estado ou o Distrito Federal o faça e não seja

sancionado pelo seu ato de infidelidade à Constituição.

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 39 196

ADI 3936 / PR

Por isso, a norma supratranscrita viola, desveladamente, os arts. 150,

§ 6º, e 155, § 2º, XII, g, da Constituição da Republica, que exigem a edição

de lei específica para a concessão de benefícios fiscais e a prévia

deliberação intergovernamental para a outorga de incentivos no âmbito

do ICMS, como passo a expor.

5. Em primeiro lugar, a lei, ao delegar ao Poder Executivo a

concessão de benefícios fiscais, viola frontalmente o princípio da

legalidade específica para as desonerações tributárias, estabelecido no art.

150, § 6º, que estabelece que qualquer mecanismo que, de alguma forma,

diminua a carga tributária deve ser estabelecido não apenas por lei em

sentido estrito, como lei que regule exclusivamente a matéria ou o

respectivo tributo:

“Art. 150 [...]

[...]

§ 6º Qualquer subsídio ou isenção , redução de base de

cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão,

relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser

concedido mediante lei específica, federal , estadual ou

municipal, que regule exclusivamente as matérias acima

enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem

prejuízo do disposto no art. 155, § 2º, XII, g.

Sem a necessidade de qualquer raciocínio jurídico mais sofisticado,

verifica-se a inconstitucionalidade da lei, pois se a Constituição estabelece

que somente a lei pode conceder benefício tributário, não pode uma lei

delegar essa atribuição ao Governado.

6. Ademais, tratando-se do ICMS, aplica-se a previsão específica do

art. 155, § 2º, XII, g, referido na parte final do próprio § 6º do art. 155, que

reserva à lei complementar a regulação da outorga de incentivos e

benefícios fiscais no âmbito desse imposto estadual:

“Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 39 197

ADI 3936 / PR

instituir impostos sobre:

[...]

II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre

prestações de serviços de transporte interestadual e

intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as

prestações se iniciem no exterior;

[...]

§ 2º O imposto previsto no inciso II, atenderá ao seguinte:

[...]

XII - cabe à lei complementar:

[...]

g) regular a forma como, mediante deliberação dos

Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios

fiscais serão concedidos e revogados”.

A simples leitura desse dispositivo evidencia que o seu objeto não se

limita à reserva de lei complementar. O preceito delimita a

regulamentação a ser estabelecida pela lei, exigindo expressamente a

deliberação dos Estados e do Distrito Federal para que os benefícios

sejam concedidos e revogados.

Ao fazê-lo, consagra, já no plano constitucional, o requisito da

deliberação entre os Estados e o Distrito Federal, comumente designado

“reserva de convênio”.

7. O requisito estabelecido pelo art. 155, § 2º, XII, g, da Constituição

de 1988 tem duas finalidades primordiais. A primeira é viabilizar a

estruturação de uma política racional de estímulos econômicos no âmbito

do ICMS, de caráter nacional, consentida e coordenada por todos os

Estados e pelo Distrito Federal. Dela decorre a segunda finalidade, mais

específica, de evitar a competição predatória entre os Estados da

Federação - considerado também o Distrito Federal - para atrair

contribuintes aos seus territórios.

Essa competição, denominada “guerra fiscal”, é motivada por

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 39 198

ADI 3936 / PR

finalidades em tese nobres, como a geração de empregos e, por vezes, a

redução de desigualdades sociais e regionais, mas costuma produzir

efeitos deletérios para todos os envolvidos e, inclusive, para terceiros,

afetando a economia e as finanças:

i) dos Estados que a promovem, pela redução da arrecadação do

imposto, de extrema relevância na esfera estadual;

ii) dos Municípios neles situados, que veem reduzida a sua

participação nas receitas do ICMS, fixada em 25% da arrecadação total

pelo art. 158, VI, da Constituição;

iii) dos demais Estados, que deixam de receber novos contribuintes

ou empreendimentos em seus territórios – ou, pior, perdem aqueles que

lá estavam instalados; e

iv) dos Municípios situados nestes Estados, que também sofrem os

reflexos da redução na arrecadação do ICMS.

Esses efeitos nocivos são agravados pelo fato de os incentivos não

serem concedidos por um único ente político. Trata-se, afinal, de uma

guerra, em que as agressões são multilaterais, com a concessão de

benefícios ilegítimos por diversos entes federativos, por vezes numa

espécie de verdadeiro leilão.

O embate assumiu vulto tal que esta Corte já se viu obrigada a

pronunciar que o deferimento de incentivos fiscais ilegítimos por um ente

político não autoriza outros a concederem incentivos análogos, sequer

para se “defenderem”, porquanto “inconstitucionalidades não se

compensam”:

“ICMS: `guerra fiscal´: concessão unilateral de

desoneração do tributo por um Estado federado, enquanto

vigorem benefícios similares concedido por outros: liminar

deferida. 1. A orientação do Tribunal é particularmente severa

na repressão à guerra fiscal entre as unidades federadas,

mediante a prodigalização de isenções e benefícios fiscais

atinentes ao ICMS, com afronta da norma constitucional do art.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 39 199

ADI 3936 / PR

155, § 2º, II, g - que submete sua concessão à decisão consensual

dos Estados, na forma de lei complementar (ADIn 84-MG,

15.2.96, Galvão, DJ 19.4.96; ADInMC 128-AL, 23.11.89, Pertence,

RTJ 145/707; ADInMC 902 3.3.94, Marco Aurélio, RTJ 151/444;

ADInMC 1.296-PI, 14.6.95, Celso; ADInMC 1.247-PA, 17.8.95,

Celso, RTJ 168/754; ADInMC 1.179-RJ, 29.2.96, Marco Aurélio,

RTJ 164/881; ADInMC 2.021-SP, 25.8.99, Corrêa; ADIn 1.587,

19.10.00, Gallotti, Informativo 207, DJ 15.8.97; ADInMC 1.999,

30.6.99, Gallotti, DJ 31.3.00; ADInMC 2.352, 19.12.00, Pertence,

DJ 9.3.01). 2. As normas constitucionais, que impõem disciplina

nacional ao ICMS, são preceitos contra os quais não se pode

opor a autonomia do Estado, na medida em que são explícitas

limitações. 3. O propósito de retaliar preceito de outro Estado,

inquinado da mesma balda, não valida a retaliação:

inconstitucionalidades não se compensam. 4. Concorrência do

periculum in mora para a suspensão do ato normativo estadual

que - posto inspirada na razoável preocupação de reagir contra

o Convênio ICMS 58/99, que privilegia a importação de

equipamentos de pesquisa e lavra de petróleo e gás natural

contra os produtos nacionais similares - acaba por agravar os

prejuízos igualmente acarretados à economia e às finanças dos

demais Estados-membros que sediam empresas do ramo, às

quais, por força da vedação constitucional, não hajam deferido

benefícios unilaterais.” ( ADI 2.377-MC, Tribunal Pleno, Rel.

Min. Sepúlveda Pertence, julgado em 22.02.2001).

Com a generalização dos incentivos fiscais, o seu poder de atração

de investimentos debilita-se. O incentivo transforma-se em mera redução

tributária, fazendo com que nenhum Estado ganhe - e apenas o País perca

com a guerra fiscal. É o que observa com argúcia Ricardo Varsano, exCoordenador-Geral de Estudos Setoriais da Diretoria de Pesquisa do

IPEA:

“Com o passar do tempo, as renúncias fiscais se

avolumam e os estados de menor poder financeiro perdem a

capacidade de prover os serviços e a infra-estrutura de que as

empresas necessitam para produzir e escoar a produção. As

8

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 39 200

ADI 3936 / PR

batalhas da guerra fiscal passam a ser vencidas somente pelos

de maior poder financeiro, que são também os que têm acesso

mais fácil a crédito. Ao mesmo tempo, com a generalização dos

benefícios fiscais — todos os estados concedendo incentivos

semelhantes —, estes perdem seu poder de estímulo que

depende de diferenças na tributação. A guerra fiscal transforma

os incentivos em meras renúncias de arrecadação que não têm

qualquer efeito estimulador. Em face da redução generalizada

do peso da tributação, as empresas passam a escolher sua

localização em função de fatores econômicos, entre os quais a

qualidade da infra-estrutura e dos serviços públicos oferecidos.

Evidentemente, a guerra fiscal é inimiga da política de

desenvolvimento regional e da desconcentração industrial.” 1

A consequência imediata dessa competição predatória entre os

Estados é o déficit público. A propósito, o Prof. Ricardo Lobo Torres

assinala que a guerra de incentivos, travada no âmbito do ICMS, é uma

expressão do intervencionismo estatal, arvorado na concepção

keynesiana de que ditos incentivos são necessários para movimentar a

economia em períodos de estagnação e recessão – e prossegue,

denunciando os efeitos colaterais da política intervencionista, como o

déficit nas contas públicas:

“Ao tempo do Estado intervencionista, ou, mais

precisamente, durante as décadas de ouro do século XX (1950 a

1970), concediam-se incentivos e isenções a mancheias, na

convicção de que tais benefícios conduziriam ao crescimento

econômico. O desenvolvimento do País assumiu o lugar de

honra entre os princípios econômicos e jurídicos, e as isenções e

demais privilégios tornaram-se a panaceia para a riqueza das

nações.

[...]

1 VARSANO, Ricardo. “A Guerra Fiscal do ICMS: Quem Ganha e Quem Perde”, p. 8.

Disponível no site do IPEA: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/

td_0500.pdf. Acesso em 13.4.2012.

9

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 39 201

ADI 3936 / PR

O resultado de tal política foi a deflagração da grande

crise do Estado Fiscal nos anos 1970/1980, que atingiu todos

aqueles países e levou à necessidade de mudança do paradigma

constitucional econômico até então adotado. Com efeito, os

países europeus e os Estados Unidos viram crescer o déficit

público e se desequilibrarem as finanças nacionais. No Brasil, o

reflexo foi imediato e a política de incentivos se mostrou

perversa e nociva aos interesses da coletividade, pois não

produziu o desenvolvimento econômico esperado e até gerou o

desperdício de dinheiro público; até o advento da Constituição

de 1988, adotou-se a política de concessão indiscriminada de

isenções e subsídios, instrumentos que permitiam a canalização

de recursos públicos para setores atrasados e improdutivos da

economia, que não chegavam a ser conhecidos e nominados”. 2

O déficit público não é, no entanto, a única consequência deletéria

que pode advir dos incentivos fiscais. Há inúmeras outras, como os

desequilíbrios de concorrência, o desestímulo à inovação, as distorções

nas margens operacionais das empresas brasileiras, etc.

Essa foi a conclusão do Conselho Administrativo de Defesa

Econômica – CADE – quando inquirido formalmente sobre os efeitos

concorrenciais dos incentivos outorgados no âmbito da guerra fiscal:

“2) Tais incentivos importam na redução do montante do

imposto a pagar, resultando, dada a estrutura tributária

brasileira, em aumento de lucro para as empresas favorecidas

de até centenas de pontos percentuais em comparação com

aquelas não favorecidas, como demonstrado numericamente. 3)

Incentivos concedidos no âmbito da `guerra fiscal´ podem,

portanto, alterar a dinâmica econômica e o nível de bem-estar

da coletividade, ao gerar os seguintes efeitos: retira o estímulo

2 TORRES, Ricardo Lobo. “O princípio da isonomia, os incentivos do ICMS e a

jurisprudência do STF sobre a guerra fiscal”, in: Incentivos fiscais. São Paulo: MP Ed., 2007, p.

328-9.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 39 202

ADI 3936 / PR

o aumento constante do nível geral de eficiência da economia,

permitindo uso menos eficiente de recursos e afetando

negativamente a capacidade de geração de riquezas do país;

protege as empresas incentivadas da concorrência, mascarando

o seu desempenho, permitindo que mantenham práticas

ineficientes e desestimulando melhorias na produção ou

inovação; possibilita que empresas incentivadas, ainda que

auferindo lucros, possam `predatoriamente´ eliminar do

mercado suas concorrentes não favorecidas, mesmo que estas

sejam mais eficientes e inovadoras, em função da enorme

vantagem de que dispõem; prejudica as demais empresas que,

independentemente de sua capacidade, terão maiores

dificuldades na luta pelo mercado, gerando com isso mais

desincentivo ao investimento, à melhoria de eficiência e

inovação; gera incerteza e insegurança para o planejamento e

tomada de decisão empresarial, dado que qualquer cálculo feito

pode ser drasticamente alterado – e qualquer inversão realizada

pode ser drasticamente inviabilizada com a concessão de um

novo incentivo; desestimula a realização de investimentos tanto

novos quanto na expansão de atividade em andamento,

gerando perda de eficiência alocativa na economia, com

consequente redução de bem-estar. [...] Propostas que reduzam

a possibilidade de `guerra fiscal´ ou que disciplinem a

concessão de incentivos de forma previsível e segundo um

sistema racional (definido pelas autoridades

constitucionalmente competentes) podem contribuir para

atenuar os danos hoje provocados por esta prática para a

eficiência da economia e para o bem-estar”. 3

Com essas singelas observações, não se pretende firmar

entendimento favorável ou contrário aos incentivos fiscais, e muito

menos tomar partido por concepções político-econômicas, mas

simplesmente evidenciar o fato de eles não serem invariavelmente

salutares - e muito menos desprovidos de consequências gravosas na

3 Consulta nº 38/99, rel. Conselheiro Marcelo Calliari, disponível no site do CADE,

acesso em 13.4.2012.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 39 203

ADI 3936 / PR

própria seara econômica.

E mesmo que o fossem, persistiriam subordinados aos

condicionamentos estabelecidos pela Constituição da Republica e pela

legislação infraconstitucional. Nenhum incentivo fiscal pode ser

concedido em afronta à Constituição ou às leis da República Federativa

do Brasil. Nenhuma finalidade, por mais nobre que seja, autoriza o

desrespeito à Carta Constitucional, sobretudo quando o ato de

infidelidade é consciente e deliberado, praticado em flagrante ofensa à

clara redação constitucional e à remansosa jurisprudência do Supremo

Tribunal Federal.

Nenhum Estado está autorizado a desconsiderar a regra específica

do art. 155, § 2º, XII, g, da CF, aprovando uma política de incentivos

fiscais no âmbito do ICMS ao arrepio da Constituição. Fazê-lo significa

violar voluntariamente a Constituição da Republica, o que não é dado a

nenhum agente político e pode, em tese, ter repercussões até mesmo na

seara penal, configurando crime de responsabilidade.

9. Releva consignar que, além de repercutir na economia e nas

finanças de todos os entes federativos parciais, a guerra fiscal costuma

afetar princípios de justiça tributária, como a isonomia e a capacidade

contributiva, pois gera desigualdades fiscais e obriga que a redução de

arrecadação decorrente dos incentivos fiscais seja compensada por

alíquotas mais gravosas cobradas dos demais contribuintes. Por vezes,

desoneram-se grandes empresas e incrementa-se a tributação de produtos

consumidos pela população em geral, abalando a justa repartição dos

encargos tributários.

Ademais, há todo um contexto político por trás dos incentivos fiscais

concedidos por atos infralegais, que muitas vezes não são fruto de

políticas econômicas desenvolvimentistas, mas de anseios políticos dos

governantes ou do mero lobby de poderosos segmentos empresariais – e,

12

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 39 204

ADI 3936 / PR

não raro, de negociações escusas entre estes e os governantes.

É o que registra o Prof. Kiyoshi Harada. Após defender a aplicação

do art. 151, I, da Constituição na esfera estadual, adverte:

“Só que, na prática, inúmeros incentivos até agravam o

desequilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as

regiões. Eles vêm sendo instituídos sempre sob o manto do

interesse público, porém, com resultados negativos, porque são

outorgados por critérios meramente políticos (não confundir

com a política tributária). Setores da economia com um lobby

bem organizado levam a melhor em detrimento de outros

setores não organizados politicamente, desregulando a

economia como um todo, causando distorções sociais e ferindo

o princípio da isonomia, à medida que `veste´ um santo e

`desveste´ dois ou três.” 4

Foi precisamente a reiterada criação de benefícios tributários

indevidos que motivou a exigência constitucional de “lei específica” para

a sua outorga, a regular exclusivamente a medida desonerativa ou o

correspondente tributo (art. 150, § 6º).

10. A concessão de incentivos do ICMS é regulada, no plano

infraconstitucional, pela Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975,

editada sob a égide da Emenda Constitucional nº 1/1969, quando o

imposto ainda não englobava a prestação dos serviços de comunicação e

de transporte interestadual e intermunicipal, sendo designado “ICM”.

Essa lei foi editada por exigência do art. 23, § 6º, da EC nº 1/69, que é

análogo ao art. 155, § 2º XII, g, da Constituição de 1988 e possuía a

seguinte redação:

4 HARADA, Kiyoshi. “Incentivos fiscais em face da Lei de Responsabilidade Fiscal”,

in: Incentivos fiscais. São Paulo: MP Ed., 2007, p. 245-6.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 39 205

ADI 3936 / PR

“§ 6º As isenções do imposto sobre operações relativas à

circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos

termos fixados em convênios, celebrados e ratificados pelos

Estados, segundo o disposto em lei complementar”.

Tal preceito constitucional estabeleceu uma “reserva de convênio”,

ao determinar que as isenções do ICM fossem concedidas e revogadas

“nos termos fixados em convênios”. A reserva de convênio subsiste, em

sua essência, no atual regime constitucional, que não exige expressamente

esse instrumento, mas requer a “deliberação dos Estados e do Distrito

Federal” (art. 155, § 2º, XII, g), tradicionalmente veiculada pelos

convênios do CONFAZ, por força da Lei Complementar nº 24/1975.

Segundo o art. 2º da mencionada Lei Complementar, os convênios,

celebrados no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária –

CONFAZ, devem ser aprovados pela unanimidade dos Estados

representados, em reuniões para as quais tenham sido convocados

representantes de todos os Estados e do Distrito Federal, observado o

quórum de votação, consistente na presença de representantes da maioria

das Unidades da Federação, considerados os Estados e o Distrito Federal.

A Lei Complementar nº 24/75 indica expressamente certas

consequências advindas do descumprimento dos seus ditames, como a

nulidade do ato exonerativo, a exigibilidade do imposto não pago ou

restituído e a ineficácia de ato que porventura conceda remissão do

débito, in verbis:

“Art. 8º - A inobservância dos dispositivos desta Lei

acarretará, cumulativamente:

I - a nulidade do ato e a ineficácia do crédito fiscal

atribuído ao estabelecimento recebedor da mercadoria;

II - a exigibilidade do imposto não pago ou devolvido e a

ineficácia da lei ou ato que conceda remissão do débito

correspondente.

14

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 39 206

ADI 3936 / PR

Parágrafo único - As sanções previstas neste artigo poderse-ão acrescer a presunção de irregularidade das contas

correspondentes ao exercício, a juízo do Tribunal de Contas da

União, e a suspensão do pagamento das quotas referentes ao

Fundo de Participação, ao Fundo Especial e aos impostos

referidos nos itens VIII e IX do art. 21 da Constituição federal”.

Na realidade, a ilegitimidade das desonerações unilaterais frente ao

ICMS é uma decorrência direta da exigência constitucional de deliberação

entre os Estados e o Distrito Federal, atualmente constante no art. 155, §

2º, XII, g, da Constituição, que apenas é explicitada pela multicitada Lei

Complementar.

Tal é a doutrina desta Corte, consignada na ementa deste precedente,

de relatoria do Ministro Moreira Alves:

“EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Alíneas

`a´, `b´ e `c´ do inciso III do artigo 3º da Lei nº 7.508, de 22 de

setembro de 1999, artigo 8º, incisos I, II e III, e §§ 1º e 2º, do

Decreto nº 7.699, de 9 de novembro de 1999, e artigo , incisos I

e II, do mesmo Decreto, todos do Estado da Bahia. Pedido de

medida liminar. - Inexistência de ilegitimidade ativa por falta

de pertinência temática. - Não-ocorrência de inépcia da inicial

por não indicar esta, no pedido, inclusive de liminar, o artigo

impugnado da Lei estadual nº 7.508/99, mas apenas aludir às

alíneas `a´, `b´ e `c´ do inciso III. - No mérito, é relevante a

arguição de inconstitucionalidade em causa com base no

disposto no artigo 155, § 2º, XII, `g´, da Constituição, que exige

lei complementar - que evidentemente é federal - para, em se

tratando de ICMS, `regular a forma como, mediante deliberação

dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e

benefícios fiscais serão concedidos e revogados´. - No caso, não

há sequer necessidade de confronto entre as normas da Lei ora

impugnada e a Lei Complementar nº 24/75, mas apenas entre

aquelas e o disposto no artigo 155, § 2º, XII, `g´, da Constituição

que pressupõe a deliberação dos Estados e do Distrito Federal

15

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 39 207

ADI 3936 / PR

para a concessão e revogação de benefícios fiscais concernentes

o ICMS. - Conveniência da concessão da liminar. Liminar

deferida para suspender, ex nunc, a eficácia das alíneas `a´, `b´ e

`c´ do inciso III do artigo 3º da Lei nº 7.508, de 22 de setembro

de 1999, e, por via de consequência, dos artigos 8º, I, II e III e §§

1º e 2º, e 9º, I e II, do Decreto nº 7.699, de 9 de novembro de

1999, todos do Estado da Bahia”. ( ADI 2.157-MC, Tribunal

Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, julgado em 28.6.2000)

Em suma, a observância da reserva de convênio é um pressuposto

de validade dos incentivos fiscais concedidos no âmbito do ICMS,

estabelecido pela própria Constituição da Republica.

11. De acordo com a remansosa doutrina desta Suprema Corte, a Lei

Complementar nº 24/75 foi recepcionada pela Constituição de 1988,

regulamentando o seu art. 155, § 2º, XII, g. Vide, a título exemplificativo, a

ADI 1.179, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, julgada em

13.11.2002.

A disciplina estabelecida pela Lei Complementar nº 24/75 não foi

alterada pela Lei Complementar nº 87/96, que regula o ICMS. Esta lei,

apelidada “Lei Kandir”, omite-se quanto ao tema, pois foram vetados os

artigos que regulamentariam o art. 155, § 2º, XII, g, da Constituição de

1988 (arts. 27, 28 e 29), por também tratarem da composição, das

atribuições e da forma de funcionamento do CONFAZ, o que é matéria de

iniciativa privativa do Presidente da República. Com isso, manteve-se a

vigência da Lei Complementar nº 24/75, como se consignou

expressamente na Mensagem de Veto nº 869: “é de se assinalar que o veto

aos arts. 27, 28 e 29 não afeta o disciplinamento da matéria neles tratada,

que continua regulada pela Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de

1975”.

Mister observar, portanto, o sistema estabelecido pela referida lei

complementar.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 39 208

ADI 3936 / PR

12. De acordo com o art. da Lei Complementar nº 24/75, após a

celebração dos convênios, deve haver a sua ratificação, expressa ou tácita,

pelo Poder Executivo estadual ou distrital.

Esse dispositivo foi severamente criticado pela doutrina, por

aparentemente autorizar a desoneração tributária sem a intervenção do

Poder Legislativo, em afronta ao princípio da legalidade tributária.

A crítica é procedente, mas se baseia apenas numa das possíveis

interpretações do preceito, a de que a ratificação pelo Poder Executivo

estadual seria uma condição necessária e suficiente para a concessão de

incentivos frente ao ICMS.

Nada impede que se leia o preceito de modo diverso, à luz dos

ditames constitucionais, no sentido de que a ratificação pelo Poder

Executivo é apenas um pressuposto à instituição válida do benefício, que

ocorre mediante a edição de ato do Poder Legislativo (lei ou decreto

legislativo), em observância ao princípio fundamental da legalidade

tributária, inscrito no art. 150, I, e ratificado, na seara das desonerações,

pelo art. 150, § 6º, ambos da Constituição.

Nessa senda, cabe recordar um dos primeiros precedentes do

Plenário desta Corte sobre a guerra fiscal no âmbito do ICMS, pertinente

a uma lei do Estado de Pernambuco que autorizava o Poder Executivo a

conceder incentivos relativos aos tributos estaduais. Na oportunidade, o

Supremo Tribunal consignou, de modo expresso, a impossibilidade de a

lei delegar ao Executivo o poder de estabelecer isenções:

“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ESTADUAL QUE

OUTORGA AO PODER EXECUTIVO A PRERROGATIVA DE

DISPOR, NORMATIVAMENTE, SOBRE MATÉRIA

TRIBUTÁRIA - DELEGAÇÃO LEGISLATIVA EXTERNA -MATÉRIA DE DIREITO ESTRITO - POSTULADO DA

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 39 209

ADI 3936 / PR

SEPARAÇÃO DE PODERES - PRINCÍPIO DA RESERVA

ABSOLUTA DE LEI EM SENTIDO FORMAL -PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - CONVENIENCIA DA

SUSPENSÃO DE EFICACIA DAS NORMAS LEGAIS

IMPUGNADAS - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. - A

essência do direito tributário - respeitados os postulados

fixados pela própria Constituição - reside na integral submissão

do poder estatal à rule of law. A lei, enquanto manifestação

estatal estritamente ajustada aos postulados subordinantes do

texto consubstanciado na Carta da Republica, qualifica-se como

decisivo instrumento de garantia constitucional dos

contribuintes contra eventuais excessos do Poder Executivo em

matéria tributária. Considerações em torno das dimensões em

que se projeta o princípio da reserva constitucional de lei. - A

nova Constituição da Republica revelou-se extremamente fiel

o postulado da separação de poderes, disciplinando, mediante

regime de direito estrito, a possibilidade, sempre excepcional,

de o Parlamento proceder a delegação legislativa externa em

favor do Poder Executivo. A delegação legislativa externa, nos

casos em que se apresente possível, só pode ser veiculada

mediante resolução, que constitui o meio formalmente idôneo

para consubstanciar, em nosso sistema constitucional, o ato de

outorga parlamentar de funções normativas ao Poder

Executivo. A resolução não pode ser validamente substituída,

em tema de delegação legislativa, por lei comum, cujo processo

de formação não se ajusta à disciplina ritual fixada pelo art. 68

da Constituição. A vontade do legislador, que substitui

arbitrariamente a lei delegada pela figura da lei ordinária,

objetivando, com esse procedimento, transferir ao Poder

Executivo o exercício de competência normativa primária,

revela-se írrita e desvestida de qualquer eficácia jurídica no

plano constitucional. O Executivo não pode, fundando-se em

mera permissão legislativa constante de lei comum, valer-se do

regulamento delegado ou autorizado como sucedâneo da lei

delegada para o efeito de disciplinar, normativamente, temas

sujeitos à reserva constitucional de lei. - Não basta, para que se

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 39 210

ADI 3936 / PR

legitime a atividade estatal, que o Poder Público tenha

promulgado um ato legislativo. Impõe-se, antes de mais nada,

que o legislador, abstendo-se de agir ultra vires, não haja

excedido os limites que condicionam, no plano constitucional, o

exercício de sua indisponível prerrogativa de fazer instaurar,

em caráter inaugural, a ordem jurídico-normativa. Isso significa

dizer que o legislador não pode abdicar de sua competência

institucional para permitir que outros órgãos do Estado - como

o Poder Executivo - produzam a norma que, por efeito de

expressa reserva constitucional, só pode derivar de fonte

parlamentar. O legislador, em consequência, não pode deslocar

para a esfera institucional de atuação do Poder Executivo - que

constitui instância juridicamente inadequada - o exercício do

poder de regulação estatal incidente sobre determinadas

categorias temáticas - (a) a outorga de isenção fiscal, (b) a

redução da base de calculo tributária, (c) a concessão de crédito

presumido e (d) a prorrogação dos prazos de recolhimento dos

tributos -, as quais se acham necessariamente submetidas, em

razão de sua própria natureza, ao postulado constitucional da

reserva absoluta de lei em sentido formal. - Traduz situação

configuradora de ilícito constitucional a outorga parlamentar ao

Poder Executivo de prerrogativa jurídica cuja sedes materiae -tendo em vista o sistema constitucional de poderes limitados

vigente no Brasil - só pode residir em atos estatais primários

editados pelo Poder Legislativo”. ( ADI 1.296 MC, Tribunal

Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 14.6.1995)

Esse entendimento foi aplicado poucos meses após, num julgado

que dizia respeito exclusivamente ao ICMS:

“[...] CONVENIOS E CONCESSÃO DE ISENÇÃO,

INCENTIVO E BENEFICIO FISCAL EM TEMA DE ICMS: A

celebração dos convênios interestaduais constitui pressuposto

essencial à válida concessão, pelos Estados-membros ou

Distrito Federal, de isenções, incentivos ou benefícios fiscais em

tema de ICMS. Esses convênios - enquanto instrumentos de

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 39 211

ADI 3936 / PR

exteriorização formal do prévio consenso institucional entre as

unidades federadas investidas de competência tributária em

matéria de ICMS - destinam-se a compor os conflitos de

interesses que necessariamente resultariam, uma vez ausente

essa deliberação intergovernamental, da concessão, pelos

Estados-membros ou Distrito Federal, de isenções, incentivos e

benefícios fiscais pertinentes ao imposto em questão. O pacto

federativo, sustentando-se na harmonia que deve presidir as

relações institucionais entre as comunidades politicas que

compõem o Estado Federal, legitima as restrições de ordem

constitucional que afetam o exercício, pelos Estados-membros e

Distrito Federal, de sua competência normativa em tema de

exoneração tributária pertinente ao ICMS. MATÉRIA

TRIBUTÁRIA E DELEGAÇÃO LEGISLATIVA: A outorga de

qualquer subsidio, isenção ou crédito presumido, a redução da

base de calculo e a concessão de anistia ou remissão em matéria

tributária só podem ser deferidas mediante lei específica, sendo

vedado ao Poder Legislativo conferir ao Chefe do Executivo a

prerrogativa extraordinária de dispor, normativamente, sobre

tais categorias temáticas, sob pena de ofensa ao postulado

nuclear da separação de poderes e de transgressão ao princípio

da reserva constitucional de competência legislativa.

Precedente: ADIn 1.296-PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO”.

( ADI 1.247-MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello,

julgado em 17.8.1995)

Na sessão de 1º de junho de 2011, tal concepção foi reafirmada:

“Ementa: TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE

CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E PRESTAÇÃO DE

SERVIÇOS DE COMUNICAÇÃO E DE TRANSPORTE

INTERMUNICIPAL E INTERESTADUAL. ISENÇÃO

CONCEDIDA A TÍTULO DE AUXÍLIO-TRANSPORTE AOS

INTEGRANTES DA POLÍCIA CIVIL E MILITAR EM

ATIVIDADE OU INATIVIDADE. AUSÊNCIA DE PRÉVIO

CONVÊNIO INTERESTADUAL. PERMISSÃO GENÉRICA AO

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 39 212

ADI 3936 / PR

EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 13.561/2002

DO ESTADO DO PARANÁ. 1. A concessão de benefício ou de

incentivo fiscal relativo ao ICMS sem prévio convênio

interestadual que os autorize viola o art. 155, § 2º, XII, g da

Constituição. 2. Todos os critérios essenciais para a identificação

dos elementos que deverão ser retirados do campo de

incidência do tributo (regra-matriz) devem estar previstos em

lei, nos termos do art. 150, § 6º da Constituição. A permissão

para que tais elementos fossem livremente definidos em decreto

do Poder Executivo viola a separação de funções estatais

prevista na Constituição. Ação Direta de Inconstitucionalidade

julgada procedente”. ( ADI 2.688, Tribunal Pleno, Rel. Min.

Joaquim Barbosa, julgado em 1º.6.2011)

Destarte, a concessão de benefícios frente ao ICMS pressupõe a

celebração de convênio no âmbito do CONFAZ, mas somente se

perfectibiliza com a edição de ato legislativo.

13. Como já se evidenciou, esta Corte tem jurisprudência fortemente

assentada quanto à ilegitimidade da concessão de benefícios do ICMS

sem a prévia celebração de convênio autorizador, no âmbito do CONFAZ.

Em março de 1994, o Supremo Tribunal Federal rechaçou benefício

unilateral concedido pelo Estado de São Paulo, por inobservância da

reserva de convênio estabelecida pela lei complementar nº 24/75, in verbis:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -PERTINENCIA. Tratando-se de impugnação de ato normativo

de Estado diverso daquele governado pelo requerente, impõese a demonstração do requisito "pertinência". Isto ocorre quanto

o Decreto no 33.656, de 16 de abril de 1993, do Estado de São

Paulo, no que se previu o crédito de cinquenta por cento do

valor do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

devido em operações ligadas aos produtos finais do sistema

eletrônico de processamento de dados. O interesse dos Estados

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 39 213

ADI 3936 / PR

mostrou-se conducente à reserva a lei complementar da

disciplina da matéria e esta cogita da necessidade de convênio -Lei Complementar n. 24, de 7 de janeiro de 1975, recepcionada

pela Carta de 1988 - artigo 34, par.8., do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias. Liminar concedida”. ( ADI 902-MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em

03.3.1994)

Pouco após, o Plenário desta Corte externou orientação clara quanto

à ilegitimidade de benefícios fiscais unilaterais no âmbito do ICMS,

manifestando veemente repulsa à guerra fiscal:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -INEXISTÊNCIA DE PRAZO DECADENCIAL - ICMS -CONCESSÃO DE ISENÇÃO E DE OUTROS BENEFÍCIOS

FISCAIS, INDEPENDENTEMENTE DE PREVIA

DELIBERAÇÃO DOS DEMAIS ESTADOS-MEMBROS E DO

DISTRITO FEDERAL - LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS AO

PODER DO ESTADO-MEMBRO EM TEMA DE ICMS (CF, ART.

155, 2., XII, G) - NORMA LEGAL QUE VEICULA

INADMISSIVEL DELEGAÇÃO LEGISLATIVA EXTERNA AO

GOVERNADOR DO ESTADO - PRECEDENTES DO STF -MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE. AÇÃO DIRETA

DE INCONSTITUCIONALIDADE E PRAZO DECADENCIAL:

[...]. ICMS E REPULSA CONSTITUCIONAL A GUERRA

TRIBUTÁRIA ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS: O legislador

constituinte republicano, com o proposito de impedir a "guerra

tributária" entre os Estados-membros, enunciou postulados e

prescreveu diretrizes gerais de caráter subordinante destinados

a compor o estatuto constitucional do ICMS. Os princípios

fundamentais consagrados pela Constituição da Republica, em

tema de ICMS, (a) realçam o perfil nacional de que se reveste

esse tributo, (b) legitimam a instituição, pelo poder central, de

regramento normativo unitário destinado a disciplinar, de

modo uniforme, essa espécie tributária, notadamente em face

de seu caráter não-cumulativo, (c) justificam a edição de lei

22

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 39 214

ADI 3936 / PR

complementar nacional vocacionada a regular o modo e a

forma como os Estados-membros e o Distrito Federal, sempre

após deliberação conjunta, poderão, por ato próprio, conceder

e/ou revogar isenções, incentivos e benefícios fiscais.

CONVENIOS E CONCESSÃO DE ISENÇÃO, INCENTIVO E

BENEFICIO FISCAL EM TEMA DE ICMS: A celebração dos

convênios interestaduais constitui pressuposto essencial à

válida concessão, pelos Estados-membros ou Distrito Federal,

de isenções, incentivos ou benefícios fiscais em tema de ICMS.

Esses convênios - enquanto instrumentos de exteriorização

formal do prévio consenso institucional entre as unidades

federadas investidas de competência tributária em matéria de

ICMS - destinam-se a compor os conflitos de interesses que

necessariamente resultariam, uma vez ausente essa deliberação

intergovernamental, da concessão, pelos Estados-membros ou

Distrito Federal, de isenções, incentivos e benefícios fiscais

pertinentes ao imposto em questão. O pacto federativo,

sustentando-se na harmonia que deve presidir as relações

institucionais entre as comunidades politicas que compõem o

Estado Federal, legitima as restrições de ordem constitucional

que afetam o exercício, pelos Estados-membros e Distrito

Federal, de sua competência normativa em tema de exoneração

tributária pertinente ao ICMS. [...]” ( ADI 1.247-MC, Tribunal,

Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 17.8.1995)

Desde então, a Suprema Corte tem reiteradamente afastado leis e

decretos que desconsideram o postulado constitucional da deliberação

prévia entre os Estados e o Distrito Federal para a outorga de benefícios

no âmbito do ICMS.

Na sessão de 1º de junho de 2011, o Supremo Tribunal Federal

resolveu reafirmar, de modo categórico, esse posicionamento, declarando

a inconstitucionalidade de inúmeras leis editadas no bojo da guerra fiscal,

ao acolher pleitos formulados em nada menos que treze ações diretas de

inconstitucionalidade (ADIs 1.247, 2.376, 2.549, 2.688, 2.906, 3.413, 3.664,

23

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 39 215

ADI 3936 / PR

3.674, 3.702, 3.794, 3.803, 4.152 e 4.457), todas noticiadas no Informativo nº

629.

14. Já expus o firme posicionamento desta Suprema Corte quanto à

ilegitimidade da “guerra fiscal” no âmbito do ICMS e, inclusive, dos

incentivos concedidos unilateralmente por entes federativos para se

resguardarem frente a benefícios anteriormente outorgados por outros

entes políticos, pois “inconstitucionalidades não se compensam” (ADI

2.377-MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgado em

22.02.2001).

Referido posicionamento é inteiramente aplicável ao caso dos autos,

como minuciosamente exposto pelo Ministro Gilmar Mendes, ao relatar a

decisão cautelar proferida neste processo, externando o contexto fático

que levou à edição dos atos normativos impugnados pelo autor:

“O requerente bem lembrou que o Decreto nº 45.490/2000,

do Estado de São Paulo, foi impugnado pelo Estado do Paraná

na ADI nº 2.429/SP, que tramitou nesta Corte sob minha

relatoria, e que foi extinta, sem julgamento de mérito, devido à

revogação de seu objeto, pelo Decreto nº 51.520 do Estado de

São Paulo. […]

Naquela ação, o Estado do Paraná também se insurgia

contra determinados benefícios, incentivos e isenções fiscais

relativos ao ICMS, concedidos pelo Regulamento do Estado de

São Paulo.

É fato, também, que, após a revogação do Decreto nº

45.490/2000, e a conseqüente extinção da ADI nº 2.429/SP, o

Estado de São Paulo editou o Decreto nº 51.624, de 28 de

fevereiro de 2007, o qual versa sobre matérias antes

contempladas pelo decreto revogado.

Diante desses fatos, parecem-me bastante plausíveis as

alegações do requerente de que o Estado do Paraná, diante da

reedição, pelo Estado de São Paulo, das mesmas normas

impugnadas na ADI 2.429/SP, tenha se valido do Decreto

24

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 39 216

ADI 3936 / PR

estadual nº 986, de 22 de junho de 2007, para, em contraponto à

legislação fiscal paulista, criar seus próprios benefícios e

incentivos fiscais.

O Governador do Estado do Paraná, em suas informações,

esclareceu que os benefícios concedidos por meio do Decreto nº

986/2007 também foram adotados por outras unidades da

Federação (Decreto nº 51.624/2007, do Estado de São Paulo;

Regulamento do ICMS do Estado de Minas Gerais; Decreto nº

4.316/95 e Regulamento do ICMS do Estado da Bahia; Decretos

nº 27.308/00 e 33.981/03 e Regulamento do ICMS do Estado do

Rio de Janeiro).

Dessa forma, afirmou o Governador do Paraná que essa

atitude dos entes federados retirou a característica de

neutralidade, própria do ICMS, e impeliu o legislador local a

tomar medidas que protejam a sua economia (fl. 65).

Os fatos estão a demonstrar os contornos de típico caso de

guerra fiscal, amplamente contemplados pela jurisprudência

dessa Corte [...]

O caso em questão é, ainda, peculiar, pois é possível

perceber que a atitude do Estado do Paraná em relação à

legislação do Estado de São Paulo estaria legitimada pelo art. 2º

da Lei estadual nº 10.689/93, ora impugnado, que assim dispõe:

Havendo concessão por qualquer outro Estado ou pelo Distrito

Federal, de benefício fiscal ou financeiro relativo ao ICMS, do

qual resulte redução ou eliminação direta ou indireta da

respectiva carga tributária, com inobservância da legislação

federal que regula a celebração de acordos exigidos para tal fim,

e sem que haja aplicação das sanções nela previstas, fica o

Poder Executivo autorizado a adotar medidas similares de

proteção à economia paranaense.

Esse dispositivo da Lei estadual nº 10.689/93 traduz, em

verdade, uma permissão legal para que o Estado do Paraná, por

meio de seu Poder Executivo, desencadeie a denominada

guerra fiscal, repelida por larga jurisprudência deste Tribunal,

bem representada no seguinte julgado, cujos trechos da ementa

transcrevo a seguir:

25

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 39 217

ADI 3936 / PR

[...]

A ausência de convênio interestadual para a concessão dos

benefícios fiscais foi reconhecida pelo próprio Governador do

Estado do Paraná, que em suas informações assim afirmou (fl.

66):

Outrossim, insta lembrar que se encontra, atualmente, em

trâmite junto ao CONFAZ – Conselho Nacional de Política

Fazendária, proposta de convênios no sentido de convalidar

todos os benefícios fiscais concedidos pelas unidades federadas

sem a devida permissão de tal colegiado.

Está configurada, portanto, a afronta ao que prescreve o

art. 155, § 2º, inciso XII, alínea g, da Constituição Federal.”

De fato, como expus e reiterei no decorrer deste voto, nada justifica a

lesão do art. 155, § 2, XII, g, da Constituição, nem mesmo a sua prévia

inobservância por outro ente político.

15. A consequência da contrariedade, das normas em foco, aos arts.

150, § 6º, e 155, § 2, XII, g, da Constituição da Republica é a sua nulidade

ab origine, com todos os corolários que dela advêm.

16. Ante o exposto, julgo prejudicada esta ação direta de

inconstitucionalidade quanto aos incisos XXXII e XXXIII e aos §§ 36, 37 e

38 do art. 50 do Decreto nº 5.141/2001, incluídos pelo Decreto nº 986, de 22

de junho de 2007, pela sua revogação superveniente, e, no mérito, julgo a

parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade, com

efeitos ex tunc, do artigo 2º da Lei nº 10.689, de 23 de dezembro de 1993,

do Estado do Paraná.

É como voto.

26

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 39 218

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.936 PA RANÁ

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAZONAS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO

AMAZONAS

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO

PARANÁ

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Atentem para os

procedimentos relativos ao itinerário processual das ações trazidas à

apreciação deste Tribunal. Nada obstante a iniciativa em prol da

racionalidade no regular andamento dos trabalhos do Pleno, cuja

atividade judicante tem sido sobremaneira dificultada pela invencível

avalanche de processos, tem-se por premissa inafastável, considerada a

formalização de processo objetivo, a impropriedade de o Supremo

pronunciar-se, não em ambiente presencial, mas no dito Plenário Virtual,

quando há o prejuízo da organicidade do Direito, do devido processo

legal, afastada a sustentação da tribuna.

Faço a observação reiterando, por dever de coerência, ser o

Colegiado – órgão democrático por excelência – somatório de forças

distintas, cujo resultado pressupõe colaboração, cooperação mútua entre

os integrantes, quadro de todo incompatível com a deliberação em âmbito

eletrônico.

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 39 219

25/10/2019 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.936 PA RANÁ

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAZONAS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO

AMAZONAS

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO

PARANÁ

V O T O

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: Trata-se de ação direta de

inconstitucionalidade, com pedido de medida liminar, proposta pelo

Governador do Estado do Amazonas, contra as normas contidas (1) no

art. 2º da Lei 10.689/1993, do Estado do Paraná, e (2) nos incisos XXXII e

XXXIII, e §§ 36, 37 e 38, todos do art. 50 do Regulamento do ICMS do

Estado do Paraná (Decreto estadual 5.141/2001), acrescentados pelo

Decreto estadual 986/2007, que estipularam alíquotas diferenciadas do

ICMS para operações internas ou interestaduais em razão do local da

industrialização dos produtos de informática, automação e

telecomunicação.

Segundo o requerente, as normas editadas pelo Estado do Paraná

violam os arts. 152 e 155, § 2º, incisos VI e XII, g, da Constituição

Federal. Alega ser vedado o estabelecimento de diferença tributária entre

bens e serviços em razão de sua procedência ou destino, bem como a

fixação de alíquotas internas inferiores às alíquotas interestaduais ou a

concessão de incentivos fiscais em matéria de ICMS, sem respaldo em

convênio interestadual firmado perante o CONFAZ.

Ao apreciar o pedido liminar formulado, o Supremo Tribunal

Federal deferiu a medida cautelar pleiteada nesta ação direta de

inconstitucionalidade, na sessão de 19.9.2007 (Dje 9.11.2007), para

suspender a vigência das normas impugnadas, em acórdão de minha

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 39 220

ADI 3936 / PR

relatoria, assim ementado:

“Medida Cautelar em Ação Direta de

Inconstitucionalidade. 2. Caráter normativo autônomo e

abstrato dos dispositivos impugnados. Possibilidade de sua

submissão ao controle abstrato de constitucionalidade.

Precedentes. 3. ICMS. Guerra fiscal. Artigo 2º da Lei nº

10.689/1993 do Estado do Paraná. Dispositivo que traduz

permissão legal para que o Estado do Paraná, por meio de seu

Poder Executivo, desencadeie a denominada "guerra fiscal",

repelida por larga jurisprudência deste Tribunal. Precedentes. 4.

Artigo 50, XXXII e XXXIII, e §§ 36, 37 e 38 do Decreto Estadual

nº 5.141/2001. Ausência de convênio interestadual para a

concessão de benefícios fiscais. Violação ao art. 155, § 2º, XII,g,

da CF/88. A ausência de convênio interestadual viola o art. 155,

§ 2º, incisos IV, V e VI, da CF. A Constituição é clara ao vedar

os Estados e ao Distrito Federal a fixação de alíquotas internas

em patamares inferiores àquele instituído pelo Senado para a

alíquota interestadual. Violação ao art. 152 da CF/88, que

constitui o princípio da não-diferenciação ou da uniformidade

tributária, que veda aos Estados, ao Distrito Federal e aos

Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e

serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou

destino. 5. Medida cautelar deferida”.

Em razão de haver assumido a Presidência desta Casa, o processo foi

redistribuído à Ministra Ellen Gracie, e posteriormente à sua sucessora,

Ministra Rosa Weber, que agora traz o julgamento de mérito da questão

constitucional posta nos autos.

Em seu voto, a relatora, Ministra Rosa Weber, reconhece a

prejudicialidade da ação em relação aos incisos XXXII e XXXIII, e §§ 36,

37 e 38, todos do art. 50 do Regulamento do ICMS do Estado do Paraná

(Decreto estadual 5.141/2001), acrescentados pelo Decreto estadual 986,

de 22 de junho de 2007, em razão de sua superveniente revogação pelos

Decretos estaduais 1.478/2007 e 1.980/2007.

2

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 39 221

ADI 3936 / PR

Na parte em que conhecida a ação, referente à impugnação do art. 2º

a Lei estadual 10.689/1993, que autoriza o Poder Executivo a conceder, de

forma unilateral, benefícios fiscais relativos ao ICMS sem a prévia

celebração de convênio interestadual no âmbito do CONFAZ, propõe

voto no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade do dispositivo, ao

fundamento de que “a norma supratranscrita viola, desveladamente, os arts.

150, § 6º, e 155, § 2º, XII, g, da Constituição da Republica, que exigem a edição

de lei específica para a concessão de benefícios fiscais e a prévia deliberação

intergovernamental para a outorga de incentivos no âmbito do ICMS”. Ao final,

concede efeitos ex tunc à declaração de inconstitucionalidade.

Acompanho a relatora quanto ao reconhecimento da

prejudicialidade da ação em relação aos dispositivos infralegais

impugnados, bem como quanto ao mérito da questão constitucional

discutida nos autos.

Divirjo , em menor parte, no tocante aos efeitos ex tunc concedidos à

declaração de inconstitucionalidade por esta Corte, por entender

necessária a modulação de efeitos da decisão, conforme passo a expor.

Note-se que a modulação de efeitos da declaração direta de

inconstitucionalidade de dispositivo normativo é um poder conferido ao

STF pelo art. 27 da Lei 9.868/1999, condicionado à presença de interesse

social e à necessidade de garantir a segurança jurídica aos

jurisdicionados.

Tal instituto busca evitar que a decisão proferida por esta Corte

afete, de forma negativa e relevante, importantes valores sociais,

especialmente os princípios da boa-fé e da confiança legítima, que, no

caso, respaldam os atos praticados e o eventual tratamento favorável

concedido aos contribuintes beneficiados com base na legislação

impugnada, desde a sua edição, em 23 de dezembro de 1993, até a

suspensão cautelar de sua vigência por este Tribunal, no julgamento de

19.9.2007.

Tratando-se de ato normativo que vigeu e produziu efeitos por mais

de 14 (quatorze) anos, com a presunção de sua constitucionalidade pelos

contribuintes do tributo, a situação enseja a necessária proteção das

3

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 39 222

ADI 3936 / PR

expectativas legitimamente criadas.

Esse entendimento também foi aplicado por esta Corte no

julgamento da ADI 4.481, Rel. Min. Roberto Barroso, Dje 19.5.2015, e da

ADI 5.467, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 16.9.2019. Nesse último, assentou o

Ministro relator que a modulação de efeitos da decisão proferida por esta

Corte exerce a função de conciliar a validade e a cogência das normas

constitucionais com a segurança jurídica dos contribuintes.

Assim, considerando que a medida cautelar foi deferida pelo

Plenário desta Corte em 19.9.2007, quando determinada a suspensão da

vigência das normas impugnadas nesta ação direta de

inconstitucionalidade, entendo que o momento mais adequado para que

a confirmação dessa decisão produza efeitos é justamente a data em que o

ato normativo cuja inconstitucionalidade ora se reconhece teve sua

vigência suspensa.

Dessa forma, acompanho a relatora quanto à prejudicialidade da

ação em relação aos dispositivos infralegais impugnados, bem como

quanto ao mérito da questão constitucional trazida aos autos.

Divirjo, em menor grau, a respeito dos efeitos da decisão, para

propor a modulação de efeitos , para que a declaração de

inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 10.689, de 23 de dezembro de 1993,

do Estado do Paraná, produza efeitos a partir da decisão do Plenário

desta Corte que concedeu a medida cautelar nesses autos, em 19.9.2007.

Ante o exposto, voto no sentido de acompanhar a relatora quanto à

prejudicialidade da ação no tocante aos incisos XXXII e XXXIII, e §§ 36,

37 e 38, todos do art. 50 do Regulamento do ICMS do Estado do Paraná

(Decreto estadual 5.141/2001), acrescentados pelo Decreto estadual 986,

de 22 de junho de 2007. Na parte em que conhecida a ação, acompanho a

relatora para julgá-la procedente, de modo a declarar a

inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 10.689, de 23 de dezembro de 1993,

do Estado do Paraná. Confiro à decisão efeitos ex nunc, a partir da data do

deferimento da medida cautelar ora confirmada (19.9.2007).

4

Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 39 223

ADI 3936 / PR

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-25/10/2019

Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 39 224

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.936

PROCED. : PARANÁ RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAZONAS

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAZONAS

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ

Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou prejudicada a ação

direta quanto aos incisos XXXII e XXXIII e aos §§ 36, 37 e 38 do

art. 50 do Decreto nº 5.141/2001, incluídos pelo Decreto nº 986,

de 22 de junho de 2007, pela sua revogação superveniente, e, no

mérito, julgou parcialmente procedente o pedido formulado para

declarar a inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc, do artigo

2º da Lei nº 10.689, de 23 de dezembro de 1993, do Estado do

Paraná, nos termos do voto da Relatora, vencidos os Ministros

Gilmar Mendes, Dias Toffoli (Presidente) e Roberto Barroso, que

divergiram da Relatora tão somente para conferir à decisão efeitos

ex nunc, a partir da data do deferimento da medida cautelar ora

confirmada. Plenário, Sessão Virtual de 18.10.2019 a 24.10.2019.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de

Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen

Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e

Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/861925058/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-3936-pr-parana-0004282-5120071000000/inteiro-teor-861925121

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