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20 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS - AMPCON, INTDO.(A/S) ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO DE MATO GROSSO DO SUL
Publicação
DJe-065 20-03-2020
Julgamento
14 de Fevereiro de 2020
Relator
Min. ALEXANDRE DE MORAES
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_5483_d59d2.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 44

14/02/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.483 MATO GROSSO DO

SUL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO

PÚBLICO DE CONTAS - AMPCON

ADV.(A/S) : LUIS MAXIMILIANO LEAL TELESCA MOTA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO DE

MATO GROSSO DO SUL

ADV.(A/S) : LUIZ HENRIQUE VOLPE CAMARGO

ADV.(A/S) : RORN JOSE EMANOEL PEREIRA DE MEDEIROS DA

NOBREGA SILVA

EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. EMENDAS 68/2015 E 80/2019 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. REDUÇÃO DO QUADRO DE PROCURADORES DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS. DESRESPEITO ÀS GARANTIAS INSTITUCIONAIS DO TRIBUNAL DE CONTAS RESPECTIVO ( CF, ARTS. 73, § 3º, E 75). RESERVA DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.

1. Os Procuradores do Ministério Público de Contas constituem carreira funcional com identidade, prerrogativas e garantias próprias, previstas e asseguradas no próprio texto constitucional ( CF, art. 130), em razão do que a Associação Nacional do Ministério Público de Contas detém legitimidade ativa para a propositura de ações do controle concentrado de constitucionalidade.

2. A edição de nova Emenda à Constituição estadual, com o mesmo conteúdo, não convalida a norma questionada nem prejudica o conhecimento da Ação Direta.

3. Cabe exclusivamente ao respectivo Tribunal de Contas a iniciativa de leis que tratem da composição do quadro de Procuradores do Ministério Público de Contas, em que pese a autonomia funcional desses em relação aos Conselheiros. Precedentes.

4. Inconstitucionalidade formal, por violação à reserva de iniciativa

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EmentaeAcórdão

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ADI 5483 / MS

do Tribunal de Contas Estadual, de emenda à Constituição estadual que reduziu a composição do quadro de Procuradores do Ministério Público de Contas e previu a iniciativa de leis para o Procurador-Geral de Contas.

5. Ação Direta julgada procedente.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Virtual do Plenário, sob a Presidência do Senhor Ministro DIAS TOFFOLI, em conformidade com a certidão de julgamento, por maioria, acordam em conhecer da ação direta e julgar procedente o pedido formulado para a declarar a inconstitucionalidade formal da Emenda Constitucional 68/2015 e, por arrastamento, da EC 80/2019, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros GILMAR MENDES e ROSA WEBER, que divergiam para declarar a perda superveniente de objeto da ação, e o Ministro DIAS TOFFOLI (Presidente), que conhecia da ação e, na sequência, concluía pela sua improcedência. Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro CELSO DE MELLO.

Brasília, 14 de fevereiro de 2020.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Relator

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14/02/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.483 MATO GROSSO DO

SUL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO

PÚBLICO DE CONTAS - AMPCON

ADV.(A/S) : LUIS MAXIMILIANO LEAL TELESCA MOTA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO DE

MATO GROSSO DO SUL

ADV.(A/S) : LUIZ HENRIQUE VOLPE CAMARGO

ADV.(A/S) : RORN JOSE EMANOEL PEREIRA DE MEDEIROS DA

NOBREGA SILVA

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se de Ação Direta proposta pela Associação Nacional do Ministério Público de Contas, AMPCON, em que pede a declaração de inconstitucionalidade da Emenda Constitucional 68/2015 à Constituição do Estado do Mato Grosso do Sul, que conferiu nova redação a dispositivos da Carta estadual que tratavam do Tribunal de Contas estadual e do quadro de Procuradores do Ministério Público de Contas, com atuação junto ao TCE-MS. A redação anterior à Emenda era do seguinte teor:

Art. 67. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Procurador-Geral de Justiça, ao Defensor Público-Geral, do Estado ao Procurador-Geral de Contas e aos cidadãos, nos termos desta Constituição.

(…)

Art. 81. O Ministério Público de Contas, é instituição permanente, essencial à atividade de controle externo da Administração Pública, com atuação junto ao Tribunal de

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ADI 5483 / MS

Contas do Estado; terá estrutura atribuições e competências estabelecidas em lei complementar; será composto por sete Procuradores de Contas, organizados em carreira.

§ 1º O ingresso na carreira dar-se-á no cargo de Procurador de Contas, através da aprovação em concurso público de provas e títulos, assegurada a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em sua organização.

§ 2º A promoção dentro da carreira far-se-á, alternadamente, por antiguidade e merecimento, nos termos da Lei Orgânica do Ministério Público de Contas.

§ 3º O Procurador-Geral de Contas será nomeado pelo Governador do Estado, na forma da lei, para mandato de dois anos, permitida a recondução.

§ 4º Aos membros do Ministério Público de Contas aplicam-se as mesmas disposições atinentes a direitos, vedações e forma de investidura dos membros do Ministério Público Estadual.

§ 5º Lei Complementar de iniciativa facultada ao Procurador-Geral de Contas disporá sobre organização e funcionamento do Ministério Público de Contas, assegurada sua autonomia funcional e administrativa, nos termos do art. 130 da Constituição Federal e art. 128 da Constituição Estadual.

O art. 3º da EC 68/2015 alterou a redação desses dispositivos, que passaram a viger com o teor seguinte:

Art. 67. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Procurador-Geral de Justiça, ao Defensor Público-Geral do Estado e aos cidadãos, nos termos desta Constituição. (NR)

(...)

“Art. 81. O Ministério Público de Contas é instituição permanente, essencial à atividade de controle externo da

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ADI 5483 / MS

Administração Pública, com atuação custos legais perante o Tribunal de Contas do Estado; terá estrutura, atribuições e competências estabelecidas em lei complementar; será composto por quatro Procuradores de Contas , organizados em carreira.(NR)

(...)

§ 2º A promoção dentro da carreira far-se-á, alternadamente, por antiguidade e merecimento, nos termos da Lei.

§ 5º Revogado”

Assim, a Emenda em questão eliminou a expressa previsão de iniciativa de leis pelo Procurador-Geral de Contas, o que, segundo alega a associação autora, visaria a eliminar a previsão constitucional de uma Lei Orgânica do Ministério Público de Contas, além de reduzir, de 7 (sete) para 4 (quatro), o número de vagas de Procuradores de Contas.

Alega que o art. 130 da Constituição Federal conferiria ao Ministério Público de Contas o mesmo regime jurídico assegurado ao Ministério Público comum, inclusive no tocante à autonomia funcional e administrativa (art. 127, § 2º, da CF). Ou seja, sustenta que a disciplina do texto constitucional a respeito do Ministério Público de Contas não preveria apenas garantias funcionais a seus membros, mas também garantias institucionais próprias de órgão autônomo, inclusive a reserva de iniciativa de leis que tratem da criação ou extinção de cargos em seus quadros e carreiras.

Também argumenta, caso não acolhida a tese de que a EC 68/2015 violaria a iniciativa reservada do MP de Contas, que essa mesma iniciativa seria reservada ao Tribunal de Contas do Estado, por imposição dos arts. 73, 75 e 96, II, todos da Constituição Federal, o que demonstraria a inconstitucionalidade formal da norma questionada.

A ação foi recebida e processada pelo eminente Ministro TEORI ZAVASCKI, então relator, na forma do art. 12 da Lei 9.868/1999, solicitando-se informações à Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul e manifestações do Advogado-Geral da União e do

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Procurador-Geral da República.

A Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul apresentou informações, em que sustentou a regularidade constitucional do trâmite legislativo da proposta de emenda à Constituição que culminou na edição da EC 68/2015, apresentada por mais de um terço dos parlamentares daquela Assembleia Legislativa visando à redução de custos e a “melhoria da estrutura organizacional” do MP de Contas junto ao TCE, mediante a redução do número de Procuradores.

Suscitou questão preliminar ao conhecimento da ação, consistente na circunstância de que a questão constitucional proposta pela requerente nesta ação direta também é discutida em sede de mandado de segurança por ela impetrado, atualmente em curso perante o Superior Tribunal de Justiça, o que implicaria “supressão de instância”.

Sustentou que o Ministério Público de Contas não seria órgão autônomo em relação ao Tribunal de Contas, não gozando das garantias institucionais próprias do Ministério Público Comum, tão somente das garantias funcionais, por expressa previsão do art. 130 da Constituição Federal. Por fim, alegou que a Constituição Estadual não conferiria ao Tribunal de Contas do Estado a competência para propor emendas ao seu texto, em razão do que não se poderia falar em inconstitucionalidade formal por violação à reserva de iniciativa de leis.

O Advogado-Geral da União suscitou questão preliminar ao conhecimento da ação direta em decorrência da ilegitimidade ativa da associação requerente, a qual entende congregar apenas fração de categoria funcional, em conformidade com o entendimento desta CORTE de que os membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas integram a estrutura funcional desses órgãos. Uma vez que a AMPCON não representa os interesses de todos os servidores do Tribunal de Contas estadual, mas apenas dos membros do MP de Contas, faltar-lhe-ia legitimidade ativa para a propositura de ações de controle concentrado.

No mérito, opinou pela inconstitucionalidade formal da EC 68/2015, por violação à reserva de iniciativa do Tribunal de Contas, considerando que o MP de Contas integra sua estrutura organizacional, cabendo-lhe a

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ADI 5483 / MS

exclusividade de iniciativa de leis que tratem de seus cargos e estrutura, o que se estende ao processo de emenda à Constituição estadual.

O Procurador-Geral da República manifestou-se favoravelmente ao reconhecimento da legitimidade ativa da requerente e ao reconhecimento da inconstitucionalidade formal da norma impugnada, por violação à reserva de iniciativa do Tribunal de Contas, sem prejuízo ao reconhecimento de “certo grau de autonomia” ao Ministério Público de Contas, para além das prerrogativas subjetivas conferidas pelo art. 130 da CF.

A Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul (Petição STF 50.772/2019, peça 32) informou a ocorrência de fato novo consistente na aprovação de nova Emenda à Constituição do Estado (EC 80/2019), alegadamente de iniciativa do Tribunal de Contas do Estado, com idêntico teor da norma impugnada. Segundo explica, a alteração legislativa afastaria por inteiro a alegada inconstitucionalidade formal levantada pela Impugnante, requerendo a retirada de pauta da presente Ação Direta e prévia manifestação da parte autora.

É o relatório.

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.483 MATO GROSSO DO

SUL

V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se, conforme relatado, de Emenda à Constituição estadual que alterou a composição do quadro de Procuradores do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso do Sul. Alega-se vício de inconstitucionalidade formal decorrente: (a) da ofensa à reserva de iniciativa do próprio Ministério Público de Contas para a proposição de leis que afetem sua organização e funcionamento; e (b) em caráter sucessivo, caso não reconhecidas àquele órgão as garantias institucionais vindicadas, da violação à exclusividade de iniciativa do Tribunal de Contas respectivo.

Em primeiro lugar, em vista da preliminar de ilegitimidade ativa suscitada pelo Advogado-Geral da União, observo que a requerente, Associação Nacional do Ministério Público de Contas, AMPCON, tem por finalidade estatutária “congregar, em âmbito nacional, os membros do Ministério Público de Contas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, onde houver”, reunindo associados em todas as unidades da Federação, e em 32 (trinta e dois) dos 34 (trinta e quatro) Tribunais de Contas existentes no país (fl. 7 da petição inicial, corroborado pelos documentos 3 e 4 dos autos eletrônicos).

Independentemente da conclusão a respeito do perfil institucional do Ministério Público de Contas – se titularizaria garantias de autogoverno e administração ou se seria órgão integrante do Tribunal de Contas respectivo –, o fato é que o próprio texto constitucional conferiu aos Procuradores garantias funcionais subjetivas idênticas às dos membros do Ministério Público comum. Disso resulta que tal categoria de servidores detém uma identidade funcional própria e distinta, tanto em relação aos demais servidores do Tribunal de Contas respectivo, quanto

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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em relação aos membros do Ministério Público comum.

Não se ignora o precedente firmado na ADI 832-MC (Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em 8/6/1993, DJ de 12/11/1993), em que afirmado que os membros do MP de Contas não constituiriam categoria funcional autônoma, entendimento recentemente reiterado em decisões monocráticas proferidas nas ADIs 4.659 e 5.117, de relatoria do eminente Ministro LUIZ FUX (DJe de 30/11/2017 e 28/11/2017, respectivamente), ações diretas nas quais a AMPCON impugnava normas estaduais de conteúdo semelhante ao questionado na presente ação.

No entanto, observo que o entendimento firmado na referida ADI 832 merece ser revisto à luz dos precedentes posteriormente editados pela CORTE a respeito da configuração institucional do MP de Contas e das garantias subjetivas de seus membros. Nesse sentido, os julgados da CORTE que recusaram ao Ministério Público Comum a legitimidade para atuar perante os Tribunais de Contas Estaduais, entre os quais se mencione a ADI 2.884 (Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 2/12/2004, DJ de 20/5/2005), de cuja ementa extraio o seguinte trecho (grifos originais):

O MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL JUNTO AOS TRIBUNAIS DE CONTAS NÃO SE CONFUNDE COM OS DEMAIS RAMOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO COMUM DA UNIÃO E DOS ESTADOS-MEMBROS.

- O Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas - que configura uma indiscutível realidade constitucional - qualifica-se como órgão estatal dotado de identidade e de fisionomia próprias que o tornam inconfundível e inassimilável à instituição do Ministério Público comum da União e dos Estados-membros.

- Não se reveste de legitimidade constitucional a participação do Ministério Público comum perante os Tribunais de Contas dos Estados, pois essa participação e atuação achamse constitucionalmente reservadas aos membros integrantes do Ministério Público especial , a que se refere a própria Lei Fundamental da República (art. 130).

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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ADI 5483 / MS

- O preceito consubstanciado no art. 130 da Constituição reflete uma solução de compromisso adotada pelo legislador constituinte brasileiro, que preferiu não outorgar , ao Ministério Público comum , as funções de atuação perante os Tribunais de Contas, optando , ao contrário, por atribuir esse relevante encargo a agentes estatais qualificados, deferindo-lhes um "status" jurídico especial e ensejando-lhes , com o reconhecimento das já mencionadas garantias de ordem subjetiva, a possibilidade de atuação funcional exclusiva e independente perante as Cortes de Contas.

Esse entendimento firma, portanto, uma clara e intransponível distinção entre as atuações funcionais dos membros dos Ministérios Públicos Comum e Especial.

A Jurisprudência da CORTE se alinha ao precedente acima mencionado. Com essa mesma orientação, cito: ADI 2.068, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgada em 3/4/2003, DJ de 16/5/2003; ADI 3.192, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgada em 24/5/2006, DJ de 18/8/2006; ADI 3.160, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgada em 25/10/2007, DJe de 19/3/2009; e ADI 3.307, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgada em 2/2/2009, DJe de 28/5/2009.

De outro lado, como já mencionado, o art. 130 da Constituição confere aos membros do MP de Contas as mesmas garantias funcionais subjetivas asseguradas aos membros do Ministério Público Comum:

Art. 130. Aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura.

Assim, os membros do MP de Contas se distinguem dos membros do Ministério Público Comum por sua atuação exclusiva perante os Tribunais de Contas, como também se distinguem dos demais servidores dessas Cortes em vista das garantias subjetivas expressamente previstas no art. 130 da CF. Trata-se de situação sui generis – ou de modelo jurídico

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ADI 5483 / MS

heterônimo, como referido pelo Min. RICARDO LEWANDOWSKI na ADI 328 (Tribunal Pleno, DJe de 5/3/2009) – em decorrência da qual se delineiam interesses, atribuições e responsabilidades próprias e distintas das demais categorias mencionadas.

Portanto, os membros do Ministério Público de Contas constituem categoria funcional autônoma e a AMPCON, como sua entidade representativa, possui legitimidade ativa para a propositura das ações do controle concentrado de constitucionalidade (art. 103, IX, da CF).

Rejeito a preliminar suscitada pelo Advogado-Geral da União.

Rejeito igualmente a preliminar constante das informações apresentadas pela Assembleia Legislativa do Estado do Mato Grosso do Sul, a respeito da pendência de mandado de segurança em que a AMPCON teria aduzido a mesma tese de inconstitucionalidade veiculada na presente ação direta, o que acarretaria “supressão de instância”. É evidente que a pendência de processos subjetivos de jurisdição ordinária não obstaculiza o exercício da Jurisdição Constitucional em sede de controle concentrado pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

Ainda em sede preliminar, cabe enfrentar a alegação de fato novo, consistente na alteração do texto da Constituição Estadual pela EC 80/2019, a qual teria, mediante novo processo de reforma da Constituição, dessa vez deflagrado pelo Tribunal de Contas estadual, disciplinado exatamente a mesma matéria constante de norma inquinada de inconstitucionalidade formal. Eis o teor da nova Emenda aprovada:

Art. 1º Os dispositivos, abaixo indicados, da Constituição Estadual, passam a vigorar com a seguinte redação:

Art. 67. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao ProcuradorGeral de Justiça, ao Defensor Público-Geral do Estado e aos cidadãos, nos termos desta Constituição.

(...)

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ADI 5483 / MS

Art. 81. O Ministério Público de Contas é instituição permanente, essencial à atividade de controle externo da Administração Pública, com atuação custos legis perante o Tribunal de Contas do Estado, tendo estrutura, atribuições e competências estabelecidas em lei complementar, sendo composto por quatro Procuradores de Contas, organizados em carreira.

(...)

§ 2º A promoção dentro da carreira farseá, alternadamente, por antiguidade e

merecimento, nos termos da Lei.

(...)

§ 5º Revogado.

Art. 2º Fica revogado o § 5º do art. 81 da Constituição Estadual.

Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos desde a publicação da Emenda Constitucional 68/2015.

No entanto, a tentativa de convalidação formal da norma questionada pela Assembleia Legislativa não obsta o conhecimento da presente Ação Direta, tampouco prejudica o exame das teses de inconstitucionalidade formuladas na petição inicial.

Em que pese o entendimento da CORTE no sentido do prejuízo das ações de controle concentrado na hipótese de revogação ou alteração substancial da norma impugnada, tenho que, no caso presente, o texto impugnado permanece essencialmente idêntico ao texto que foi originariamente impugnado, inclusive no tocante ao vício de iniciativa.

O Tribunal de Contas estadual não é órgão com legitimidade constitucional para deflagrar o processo de reforma da Constituição do Estado. Daí por que se mostra insubsistente a afirmação de que a PEC 4/2019 teria decorrido de iniciativa do TCE, de modo a esvaziar a tese de inconstitucionalidade em debate na presente Ação Direta. O encaminhamento de mensagem pelo TCE e a notícia de que teria sido

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ADI 5483 / MS

“encampada pela maioria dos Parlamentares da AL/MS” não mudam, de forma essencial, a realidade jurídica verificada já no momento da propositura da Ação Direta. A EC 80/2019, da mesma forma que a EC 68/2015, foram editadas por meio de processo legislativo que não contou com a iniciativa decisiva do Tribunal de Contas, ainda que tenha contado com a colaboração desse órgão, pelo que persiste a discussão sobre a sua constitucionalidade formal.

No mérito, tenho que a observância do regramento constitucional concernente ao processo legislativo é necessária para a preservação da integridade do ordenamento jurídico como um todo, pois, conforme deixei consignado em sede doutrinária, o respeito ao devido processo legislativo na elaboração das espécies normativas é um dogma corolário à observância do princípio da legalidade, consagrado constitucionalmente, uma vez que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de espécie normativa devidamente elaborada pelo Poder competente, segundo as normas de processo legislativo constitucional, estabelecendo, dessa forma, a Carta Magna quais os órgãos e quais os procedimentos de criação das normas gerais, que determinam, como ressaltado por Kelsen, não só os órgãos judiciais e administrativos e o processo judicial e administrativo, mas também os conteúdos das normas individuais, as decisões judiciais e os atos administrativos que devem emanar dos órgãos aplicadores do direito” (Direito constitucional. 33ª ed. São Paulo, Atlas, 2017, p. 677/678).

Leis produzidas com a inobservância das regras do processo legislativo estão sujeitas ao controle de constitucionalidade exercitado pelo Poder Judiciário, podendo ser declaradas formalmente inconstitucionais. A Constituição prevê regras específicas de iniciativa para o processo legislativo em matérias determinadas, como é o caso dos arts. 73 e 75 da CF, c/c art. 96, II, b e d, da CF, em decorrência dos quais incumbe ao Tribunal de Contas da União, assim como aos Tribunais de Contas dos Estados, a iniciativa de leis que tratem de sua organização, estrutura e funcionamento (extensão do princípio do autogoverno dos Tribunais de Justiça). E também é o caso da regra de iniciativa constante

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do art. 127, §§ 2º e , da CF, que assegura ao Ministério Público a autonomia funcional, administrativa e financeira, reservando-lhe a iniciativa para propositura de leis sobre sua organização, estrutura de cargos, funcionamento e remuneração, além da proposta orçamentária respectiva, e do art. 128, § 5º, da CF, que reserva aos chefes de cada ramo do Ministério Público a iniciativa de suas respectivas leis orgânicas.

As hipóteses constitucionais de iniciativa privativa de lei, seja no Estado, seja no Município, devem seguir o parâmetro federal, não podendo ser interpretadas extensivamente no sentido de suprimir a competência legiferante do Poder Legislativo, sob pena de desrespeito às regras interpretativas relativas à separação de poderes, ignorando o “conceito orgânico do direito”, que necessita, em sua hermenêutica, como ensinado por VICENTE RAÓ, da “apuração do conteúdo, do sentido e dos fins das normas jurídicas” (O direito e a vida dos direitos. São Paulo: Max Limonad, 1952. v. 2, p. 542).

No caso, o que se tem é a modificação de aspectos relevantes da composição e funcionamento do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul, mediante processo legislativo que não contou com a participação do Tribunal de Contas Estadual. Conforme relatado, a EC 68/2015, proposta e subscrita por mais de um terço dos parlamentares da Assembleia Legislativa, eliminou do texto constitucional sul-mato-grossense a previsão de reserva de iniciativa do Procurador-Geral de Contas para a propositura de lei orgânica da carreira e, com maior destaque, reduziu o quadro de Procuradores de 7 (sete) para 4 (quatro) vagas.

Contrariamente ao alegado pela associação requerente, a Jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL não reconhece ao Ministério Público de Contas a titularidade de garantias institucionais próprias da Instituição, e entende que esse órgão se encontra aninhado na estrutura orgânica do Tribunal de Contas respectivo.

No julgamento da ADI 789 (Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgada em 26/5/1994, DJ de 19/12/1994), firmou-se a compreensão de que a previsão de garantias subjetivas realizada pelo já mencionado

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ADI 5483 / MS

art. 130 da CF não implicaria a existência de um Ministério Público de Contas com contornos institucionais próprios. A ementa do referido julgado consignou o seguinte (grifos originais):

E M E N T A - ADIN - LEI N. 8.443/92 - MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU - INSTITUIÇÃO QUE NÃO INTEGRA O MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO -TAXATIVIDADE DO ROL INSCRITO NO ART. 128, I, DA CONSTITUIÇÃO - VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A CORTE DE CONTAS - COMPETÊNCIA DO TCU PARA FAZER INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO CONCERNENTE A ESTRUTURAÇÃO ORGÂNICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUE PERANTE ELE ATUA ( CF, ART. 73, CAPUT, IN FINE)-MATÉRIA SUJEITA AO DOMÍNIO NORMATIVO DA LEGISLAÇÃO ORDINARIA - ENUMERAÇÃO EXAUSTIVA DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS DE REGRAMENTO MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR - INTELIGENCIA DA NORMA INSCRITA NO ART. 130 DA CONSTITUIÇÃO -AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE.

- O Ministério Público que atua perante o TCU qualifica-se como órgão de extração constitucional, eis que a sua existência jurídica resulta de expressa previsão normativa constante da Carta Política (art. 73, par.2., I, e art. 130), sendo indiferente, para efeito de sua configuração jurídico-institucional, a circunstancia de não constar do rol taxativo inscrito no art. 128, I, da Constituição, que define a estrutura orgânica do Ministério Público da União.

- O Ministério Público junto ao TCU não dispõe de fisionomia institucional propria e, não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela propria Constituição (art. 130), encontra-se consolidado na "intimidade estrutural" dessa Corte de Contas, que se acha investida - até mesmo em função do poder de autogoverno que lhe confere a Carta Política (art. 73, caput, in fine) - da prerrogativa de fazer instaurar o processo legislativo concernente a sua organização, a sua estruturação interna, a

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ADI 5483 / MS

definição do seu quadro de pessoal e a criação dos cargos respectivos.

- Só cabe lei complementar, no sistema de direito positivo brasileiro, quando formalmente reclamada a sua edição por norma constitucional explicita.

A especificidade do Ministério Público que atua perante o TCU, e cuja existência se projeta num domínio institucional absolutamente diverso daquele em que se insere o Ministério Público da União, faz com que a regulação de sua organização, a discriminação de suas atribuições e a definição de seu estatuto sejam passiveis de veiculação mediante simples lei ordinaria, eis que a edição de lei complementar e reclamada, no que concerne ao Parquet, tão-somente para a disciplinação normativa do Ministério Público comum (CF, art. 128, par.5.).

- A cláusula de garantia inscrita no art. 130 da Constituição não se reveste de conteudo organico-institucional. Acha-se vocacionada, no âmbito de sua destinação tutelar, a proteger os membros do Ministério Público especial no relevante desempenho de suas funções perante os Tribunais de Contas. Esse preceito da Lei Fundamental da Republica submete os integrantes do MP junto aos Tribunais de Contas ao mesmo estatuto jurídico que rege, no que concerne a direitos, vedações e forma de investidura no cargo, os membros do Ministério Público comum.

O enquadramento do Ministério Público de Contas na intimidade estrutural dos Tribunais de Contas, fundada na interpretação restritiva do art. 130 da CF, foi reiterado no julgamento da ADI 2.378, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 19/5/2004, DJ de 6/9/2007, assim ementado (grifos originais):

E M E N T A: MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL JUNTO O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO - INSTITUIÇÃO QUE NÃO INTEGRA O MINISTÉRIO PÚBLICO COMUM DO

ESTADO-MEMBRO - CONSEQÜENTE

INAPLICABILIDADE , AO MINISTÉRIO PÚBLICO

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 44

ADI 5483 / MS

ESPECIAL , DAS CLÁUSULAS CONSTITUCIONAIS, QUE, PERTINENTES AO MINISTÉRIO PÚBLICO COMUM, REFEREM-SE À AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DESSA INSTITUIÇÃO, AO PROCESSO DE ESCOLHA, NOMEAÇÃO E DESTITUIÇÃO DE SEU PROCURADOR-GERAL E À INICIATIVA DE SUA LEI DE ORGANIZAÇÃO - ALCANCE E SIGNIFICADO DO ART. 130 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA - TRANSGRESSÃO DESSE PRECEITO CONSTITUCIONAL PELO ESTADO DE GOIÁS - INCONSTITUCIONALIDADE DO § 7º DO ART. 28 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, NA REDAÇÃO DADA PELA EC Nº 23/1998 PROMULGADA PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA LOCAL - AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE .

- O Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas estaduais não dispõe das garantias institucionais pertinentes ao Ministério Público comum dos Estadosmembros, notadamente daquelas prerrogativas que concernem à autonomia administrativa e financeira dessa Instituição, ao processo de escolha, nomeação e destituição de seu titular e ao poder de iniciativa dos projetos de lei relativos à sua organização. Precedentes .

- A cláusula d e garantia inscrita no art . 130 da Constituição - que não outorgou , ao Ministério Público especial , as mesmas prerrogativas e atributos de autonomia conferidos ao Ministério Público comum - não se reveste de conteúdo orgânico-institucional. Acha-se vocacionada , no âmbito de sua destinação tutelar, a proteger , unicamente , os membros do Ministério Público especial no relevante desempenho de suas funções perante os Tribunais de Contas. Esse preceito da Lei Fundamental da República - que se projeta em uma dimensão de caráter estritamente subjetivo e pessoal -submete os integrantes do Ministério Público especial junto

os Tribunais de Contas ao mesmo estatuto jurídico que rege, em tema de direitos, vedações e forma de investidura no cargo, os membros do Ministério Público comum .

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 44

ADI 5483 / MS

- O Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas estaduais não dispõe de fisionomia institucional própria e , não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela própria Constituição da Republica (art. 130), encontra-se consolidado na "intimidade estrutural" dessas Cortes de Contas ( RTJ 176/540-541), que se acham investidas - a té mesmo em função do poder de autogoverno que lhes confere a Carta Política ( CF, art. 75)- da prerrogativa de fazer instaurar, quanto ao Ministério Público especial, o processo legislativo concernente à sua organização.

Nesse mesmo sentido: ADI 3.315, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgada em 6/3/2008, DJe de 10/4/2008; ADI 3160, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgada em 25/10/2007, DJe de 19/3/2009; ADI 2.884, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgada em 2/12/2004, DJ de 20/5/2005; ADI 160, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgada em 23/4/1998, DJ de 20/11/1998.

Em que pese o relevante papel desempenhado pelos Procuradores de Contas em prol da atividade de controle externo em todos os níveis de governo do país, a CORTE vem entendendo que a extensão de garantias institucionais a esses agentes públicos não encontra respaldo na Constituição, que, em seu art. 130, enunciou as garantias que houve por bem estender aos Procuradores de Contas, silenciando quanto às garantias institucionais de que gozam órgãos com autonomia administrativa e financeira.

Em todo caso, aquela mesma premissa firmada nos precedentes mencionados socorre o pedido de invalidade da EC 68/2015, uma vez que a estrutura, organização e funcionamento do MP de Contas, por integrar a intimidade estrutural do Tribunal de Contas, constituem matéria cujo tratamento legislativo se situa sob a exclusividade de iniciativa daquele órgão, cláusula violada pela Emenda à Constituição Estadual que eliminou a previsão de lei orgânica do MP de Contas e reduziu o quadro de Procuradores de Contas com atuação perante o TCE-MS.

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

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ADI 5483 / MS

É jurisprudência assente desta CORTE que os arts. 73, 75 e 96, II, d, da CF conferem aos Tribunais de Contas – expressamente em relação ao Tribunal de Contas da União e por simetria quanto aos demais Tribunais de Contas do país – a iniciativa reservada para a deflagração de processo legislativo destinado a tratar de temas que afetem a autonomia funcional, administrativa e financeira desses órgãos. Trata-se, assim, de reconhecer aos Tribunais de Contas, por expressa determinação constitucional (art. 73), as mesmas garantias institucionais que informam o princípio do autogoverno dos Tribunais (art. 96, II), o que se estende às Cortes estaduais, também por expressa cominação do constituinte (art. 75):

Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.

(...)

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

(…)

Art. 96. Compete privativamente:

(…)

II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:

a) a alteração do número de membros dos tribunais inferiores;

b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver;

c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;

d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 44

ADI 5483 / MS

Nesse sentido: ADI 4.418, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgada em 15/12/2016, DJe de 2/3/2017; ADI 4.643-MC, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgada em 6/11/2014, DJe de 27/11/2014; ADI 4.421-MC, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 26/2/2011, da qual colaciono a ementa a seguir (grifos aditados):

EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB). Lei estadual (TO) nº 2.351, de 11 de maio de 2010. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Violação às prerrogativas da autonomia e do autogoverno dos Tribunais de Contas.

1. Inconstitucionalidade formal da Lei estadual, de origem parlamentar, que altera e revoga diversos dispositivos da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. A Lei estadual nº 2.351/ 2010 dispôs sobre forma de atuação, competências, garantias, deveres e organização do Tribunal de Contas estadual.

2. Conforme reconhecido pela Constituição de 1988 e por esta Suprema Corte, gozam as Cortes de Contas do país das prerrogativas da autonomia e do autogoverno, o que inclui, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e seu funcionamento, como resulta da interpretação sistemática dos artigos 73, 75 e 96, II, d, da Constituição Federal (cf. ADI 1.994/ES, Relator o Ministro Eros Grau, DJ de 8/9/06; ADI nº 789/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 19/12/94).

3. Deferido o pedido de medida cautelar, para suspender a eficácia da Lei nº 2.351, de 11 de maio de 2010, do Estado do Tocantins, com efeitos ex tunc.

Além disso, não convence a alegação declinada pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul de que o trâmite legislativo da EC 68/2015 teria atendido ao disposto no art. 66 da Constituição Estadual, que não confere ao Tribunal de Contas a legitimidade para

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 44

ADI 5483 / MS

propositura de emendas à Carta Estadual, faculdade validamente exercida pelos parlamentares que subscreveram a proposta de emenda.

Isso porque a Jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL também reconhece a inconstitucionalidade formal de emendas constitucionais editadas com o propósito de burlar as regras de iniciativa exclusiva do processo legislativo comum. Ou seja, censura-se o tratamento de matéria própria de legislação comum por emenda constitucional, suplantando a participação da autoridade com iniciativa reservada. Destaco os precedentes desta CORTE que reconhecem a inconstitucionalidade formal, por inobservância à regra de iniciativa reservada, mesmo na hipótese de emenda à Constituição, quando suprimida a participação do Chefe do Poder Executivo. Nesse sentido: ADI 2.616, Rel. Min. TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 9/2/2015; ADI 4.154, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 17/6/2010; ADI 1.746-MC, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 19/9/2003.

Em vista do exposto, CONHEÇO da presente Ação Direta e JULGO A PROCEDENTE, para declarar a inconstitucionalidade formal da Emenda Constitucional 68/2015 e, por arrastamento, da EC 80/2019.

É o voto.

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VotoVogal

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14/02/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.483 MATO GROSSO DO

SUL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO

PÚBLICO DE CONTAS - AMPCON

ADV.(A/S) : LUIS MAXIMILIANO LEAL TELESCA MOTA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO DE

MATO GROSSO DO SUL

ADV.(A/S) : LUIZ HENRIQUE VOLPE CAMARGO

ADV.(A/S) : RORN JOSE EMANOEL PEREIRA DE MEDEIROS DA

NOBREGA SILVA

V O T O - V O G A L

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional do Ministério Público de Contas (AMPCON), em face da Emenda 68/2015 à Constituição do Estado do Mato Grosso do Sul, de iniciativa parlamentar, que altera dispositivos da Constituição local acerca do funcionamento e da composição do Ministério Público de Contas estadual.

A alteração à Constituição estadual impugnada consiste na retirada da iniciativa de proposição da lei orgânica da carreira dos Procuradores de Contas pelo Procurador-Geral de Contas e reduz o número de membros de 7 (sete) para 4 (quatro) Procuradores nesse órgão.

A requerente aduz que o Ministério Público de Contas possui autonomia institucional, de sorte que, ao reduzir o número de Procuradores de Contas, de 7 (sete) para 4 (quatro), o diploma impugnado afrontaria os arts. 73, 75, 96, II, b, 127, § 2º, e 130 da Constituição Federal, por usurpar competência legislativa desse órgão para: (i) deflagrar o processo legislativo; e (ii) dispor sobre a criação e extinção de cargos de sua carreira.

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 44

ADI 5483 / MS

Subsidiariamente, pleiteia a declaração de inconstitucionalidade com base na iniciativa privativa do Tribunal de Contas estadual para deflagrar o processo de emenda à Constituição do Estado sobre o tema em questão.

Ao ser o processo incluído em pauta para julgamento, a Assembleia Legislativa do Estado do Mato Grosso do Sul informou que houve a aprovação da Emenda Constitucional 80/2019, com a mesma redação dos dispositivos ora impugnados, mas cuja iniciativa decorreu de proposição do Tribunal de Contas do Estado. Assim, aduz que estaria superado o vício de inconstitucionalidade formal aventado na petição inicial quanto à EC 68/2015. (eDOC 32)

Em seu voto, o ora relator, Min. Alexandre Moraes, conhece da ação e, no mérito, declara a inconstitucionalidade formal da EC 68/2015 e, por arrastamento, da EC 80/2019, por vício de iniciativa.

Preliminarmente, o relator entende que o advento da EC 80/2019 não prejudica o conhecimento da presente ação, uma vez que o seu texto permaneceu idêntico ao texto constitucional impugnado nesta ação, ressaltando que a referida emenda também possui a pecha do vício formal de iniciativa.

Isso porque, segundo argumenta, o Tribunal de Contas estadual não é órgão com legitimidade constitucional para deflagrar processo de reforma à Constituição do Estado e, por isso, a sua iniciativa não convalida o vício de inconstitucionalidade da EC 68/2015.

Em relação a esta última, o relator afirma que as hipóteses constitucionais de iniciativa de lei devem seguir o parâmetro federal e que as leis que tratam da modificação de aspectos relevantes da composição e do funcionamento do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul não prescindem da participação do Tribunal de Contas estadual.

Assenta que, em todo o caso, a estrutura, a organização e o funcionamento do MP de Contas integram a estrutura do Tribunal de Contas, tendo em vista que a extensão das garantias previstas para o Ministério Público, consoante o art. 130 da Constituição, não engloba as garantias institucionais de que gozam os órgãos com autonomia

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 44

ADI 5483 / MS

administrativa e financeira.

A partir dessas considerações, o relator compreende que, tendo a EC 68/2015 eliminado do texto constitucional sul-mato-grossense a previsão de reserva de iniciativa do Procurador-Geral de Contas, para a proposição da lei orgânica da carreira, e reduzido o quadro do órgão de 7 (sete) para 4 (quatro) procuradores, sem a participação do Tribunal de Contas, teria ocorrido vício de inconstitucionalidade formal.

Divirjo parcialmente do relator, por entender inexistir o vício de inconstitucionalidade apontado na mencionada EC 80/2019, conforme passo a expor.

No meu entender, a solução proposta pelo relator – no sentido da inconstitucionalidade da EC 68/2015, diante da falta de iniciativa do Tribunal de Contas estadual para propor normas que dispõem acerca de sua estrutura e organização, e também da inconstitucionalidade da EC 80/2019, em razão de ser o Tribunal de Contas incompetente para propor emendas à Constituição estadual – termina por criar uma regra, referente à redação originária da Constituição estadual, que se mostra imutável.

Isso porque os parlamentares não teriam competência para iniciar processo legislativo referente a matéria reservada à iniciativa do Tribunal de Contas e, ao mesmo tempo, esse Tribunal não teria poderes para propor emenda à Constituição Estadual sobre qualquer assunto.

Se mantida a solução proposta pelo relator, corremos o risco de criarmos uma norma, contida na redação originária da Carta estadual, que se mostraria mais rígida que as próprias cláusulas pétreas, tendo em vista que nenhum dos legitimados para propor lei ou emenda constitucional seria capaz de alterar a norma em questão.

Note-se que o Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência assente, no sentido de que as normas que versam sobre a reserva de iniciativa para proposição de lei são de repetição obrigatória pelos Estados membros, tendo vista se tratarem de normas que concretizam o princípio da separação e independência dos Poderes.

Além disso, a Corte possui entendimento consolidado, no sentido de que o tratamento de matéria com reserva de iniciativa por meio da edição

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VotoVogal

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ADI 5483 / MS

de emenda à Constituição Estadual não constitui meio legítimo para contornar a reserva de iniciativa estabelecida na própria Constituição Federal, seja diante do texto emendado ou do texto original.

Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA PARAIBA. INICIATIVA PARLAMENTAR. REQUISITOS PARA INVESTIDURA NO CARGO DE PROCURADOR-GERAL DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. RESERVA DE INICIATIVA. PRECEDENTES. MEDIDA CAUTELAR CONFIRMADA. AÇÃO PROCEDENTE. 1. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL considera de observância obrigatória pelos Estados-Membros a disciplina constante do art. 61, § 1º, II, c, da Constituição Federal, que determina serem de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, regra que também se aplica ao processo de reforma das constituições estaduais. Precedentes. 2. Padece de inconstitucionalidade formal a Emenda à Constituição estadual, de iniciativa parlamentar, que limita a nomeação do Procurador-Geral do Estado aos integrantes estáveis da carreira. 3. Medida Cautelar confirmada e ação direta julgada procedente”. ( ADI 5.211, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Dje 2.12.2019);

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – NORMAS INSCRITAS NA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE RONDONIA QUE DISCIPLINAM MATÉRIA INERENTE AO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS – LIMITAÇÕES AO PODER CONSTITUINTE DECORRENTE – PRERROGATIVA QUE NÃO SE REVESTE DE CARÁTER ABSOLUTO – IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DE DEPUTADO ESTADUAL, POR AUSÊNCIA DE LEGITIMAÇÃO ATIVA, PROPOR, MEDIANTE NORMA

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 44

ADI 5483 / MS

CONSTITUCIONAL LOCAL, A REGULAÇÃO DE MATÉRIA CUJA DISCIPLINA, NO PLANO MERAMENTE LEGISLATIVO, ESTEJA SUJEITA À RESERVA DE INICIATIVA DOS PODERES EXECUTIVO E/OU JUDICIÁRIO – MEDIDA CAUTELAR ANTERIORMENTE DEFERIDA PELO PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE – REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO TEMA – PRECEDENTES – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELA INCONSTITUCIONALIDADE – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE”. ( ADI 105, Rel. Min. Celso de Mello, Dje 3.9.2018);

“AÇÃO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE. ART. 47, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA. ADITAMENTO À INICIAL. ANEXO IX, REFERIDO NOS ARTS. 1º E 2º DA LEI ESTADUAL Nº 10.558/2007. DETERMINAÇÃO AO LEGISLADOR DE OBSERVÂNCIA DE ISONOMIA REMUNERATÓRIA ENTRE POLICIAIS CIVIS E POLICIAIS MILITARES. BURLA À INICIATIVA LEGISLATIVA DO PODER EXECUTIVO, INVIÁVEL INCLUSIVE NO EXERCÍCIO DO PODER CONSTITUINTE DERIVADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR AFRONTA AO ART. 61, § 1º, II, A. VINCULAÇÃO ENTRE ESPÉCIES REMUNERATÓRIAS VEDADA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL, POR VIOLAÇÃO DO ART. 37, XIII. CONFIGURAÇÃO DA INCONSTITUCIONALIDADE NA MERA AUTORIZAÇÃO

O LEGISLADOR PARA EDITAR LEI QUE ESTABELEÇA A VINCULAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO FORMULADO NO ADITAMENTO, POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO (ART. , I, DA LEI Nº 9.868/99). 1. A inserção, no texto constitucional estadual, de matéria cuja veiculação por lei se submeteria à iniciativa privativa do Poder Executivo subtrai a este último a possibilidade de manifestação, uma vez que o rito de aprovação das Constituições de Estado e

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ADI 5483 / MS

de suas emendas, a exemplo do que se dá no modelo federal, não contempla sanção ou veto da chefia do Executivo. 2. In casu, trata-se de dispositivo de Constituição Estadual que dispõe sobre política remuneratória de servidores públicos do Poder Executivo, o que, como já reiteradas vezes decidido por esta Corte, traduz-se em burla à reserva de iniciativa legislativa do tema à chefia do Poder Executivo estadual, à luz do disposto no art. 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal, norma de reprodução obrigatória em sede estadual por força do princípio da independência e harmonia entre os Poderes (art. 2º) e que não pode ser afastada nem mesmo no exercício do Poder Constituinte Decorrente. Precedentes do STF: ADI 3295, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 30.06.2011; ADI 3930, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 16.09.2009; ADI 4154, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 26.05.2010; ADI 3644, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 04.03.2009; ADI 3555, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 04.03.2009 etc.. 3. A norma da Constituição Estadual que determina ao legislador a observância da isonomia na remuneração entre as carreiras de policiais civis e policiais militares viola a proibição de vinculação entre espécies remuneratórias consagrada no art. 37, XIII, da Constituição Federal, tendo em vista a dessemelhança entre as atribuições dos cargos e as organizações das carreiras e a impossibilidade de o constituinte estadual atribuir ao legislador a competência para legislar em desacordo com a Constituição da Republica. Precedente: ADI 761, Rel. Min. Néri da Silveira, j. 30.09.1993. 4. Pedido julgado procedente, para declaração de inconstitucionalidade do art. 47, caput, da Constituição do Estado da Bahia. Pedido de declaração de inconstitucionalidade do Anexo IX, referido nos arts. 1º e 2º, da Lei Estadual nº 10.558/07, também do Estado da Bahia, em virtude da ausência de apresentação dos fundamentos para o pedido, restando desatendido o art. , I, da Lei nº 9.868/99, especificamente quanto a este ponto”. ( ADI 3.777, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 9.2.2015);

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ADI 5483 / MS

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL 12/1995 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. CARACTERIZAÇÃO DOS CARGOS EM COMISSÃO. PROIBIÇÃO DA PRÁTICA DE NEPOTISMO. ADI JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. I – A vedação a que cônjuges ou companheiros e parentes consanguíneos, afins ou por adoção, até o segundo grau, de titulares de cargo público ocupem cargos em comissão visa a assegurar, sobretudo, cumprimento ao princípio constitucional da isonomia, bem assim fazer valer os princípios da impessoalidade e moralidade na Administração Pública. II - A extinção de cargos públicos, sejam eles efetivos ou em comissão, pressupõe lei específica, dispondo quantos e quais cargos serão extintos, não podendo ocorrer por meio de norma genérica inserida na Constituição. III - Incabível, por emenda constitucional, nos Estados-membros, que o Poder Legislativo disponha sobre espécie reservada à iniciativa privativa dos demais Poderes da República, sob pena de afronta ao art. 61 da Lei Maior. Precedentes. IV – O poder constituinte derivado decorrente tem por objetivo conformar as Constituições dos Estados-membros aos princípios e regras impostas pela Lei Maior. Necessidade de observância do princípio da simetria federativa. V – ADI julgada parcialmente procedente, para declarar inconstitucional o art. 4º, as expressões “4º e” e “inclusive de extinção de cargos em comissão e de exoneração”, constante do art. 6º e, por arrastamento, o art. 7º, a, todos da EC 12/1995, do Estado do Rio Grande do Sul. VI - Confere-se, ainda, interpretação conforme ao parágrafo único do art. 6º, para abranger apenas os cargos situados no âmbito do Poder Executivo”. ( ADI 1.521, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje 13.8.2013)

A partir da jurisprudência mencionada, no sentido de que as alterações promovidas na Constituição estadual devem observância à reserva de iniciativa para deflagração de processo legislativo contida na Constituição Federal, esta Corte assentou que os Tribunais de Contas do

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ADI 5483 / MS

país gozam das prerrogativas de autonomia e autogoverno, o que inclui a iniciativa privativa para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e funcionamento, como decorrência lógica dos arts. 73, 75 e 76, II, ‘d’, da Constituição Federal. Nesse sentido:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 53, §§ 3º, 6º e 7º, e 55, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 13/2014. ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. RESERVA DE INICIATIVA LEGISLATIVA. EXEGESE DOS ARTS. 73, 75 E 96, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. DESVIO DO MODELO FEDERAL DE CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS PÚBLICAS. OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA NOS ESTADOS. ART. 75, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. 1. Na linha da jurisprudência pacífica e reiterada do Supremo Tribunal Federal, estende-se aos Tribunais de Contas, como corolário das prerrogativas de independência e autonomia asseguradas às Cortes de Contas pela Lei Maior do país (arts. 73 e 75), a reserva de iniciativa para deflagrar o processo legislativo que tenha por objeto alterar a sua organização ou o seu funcionamento (art. 96, II, da Constituição da Republica). A promulgação de emenda a constituição estadual não constitui meio apto para contornar a cláusula de iniciativa reservada, que se impõe seja diante do texto original seja do resultante de emenda. A inobservância da regra constitucional de iniciativa legislativa reservada acarreta a inconstitucionalidade formal de norma resultante. Precedentes. 2. Inconstitucionalidade formal dos arts. 53, §§ 6º e 7º, e 55º, § 1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, tanto em seu texto original quanto na redação dada pela Emenda Constitucional nº 13/2014. 3. O art. 75, caput, da Constituição da Republica contempla comando expresso de espelhamento obrigatório, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, do modelo nela estabelecido de

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ADI 5483 / MS

controle externo da higidez contábil, financeira e orçamentária dos atos administrativos, sendo materialmente inconstitucional a norma de regência da organização ou funcionamento de Tribunal de Contas estadual divorciada do modelo federal de controle externo das contas públicas. 4. Inconstitucionalidade material da expressão “e com o reconhecimento da boa-fé, a liquidação tempestiva do débito ou multa atualizado monetariamente sanará o processo, se não houver sido observada outra irregularidade na apreciação das contas”, no art. 53, § 3º, bem como dos arts. 53, §§ 6º e 7º, e 55, § 1º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente em parte”. ( ADI 5.323, Rel. Min. Rosa Weber, Dje 6.5.2019)

Por todo exposto, entendo que a EC 80/2019, de iniciativa do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso do Sul, não padece do vício de inconstitucionalidade de forma segundo aventado no voto do relator.

No que se refere à constitucionalidade material da norma, acompanho o relator. Entendo que o art. 130 da CF não tem o condão de conferir ao MP de Contas contornos de Órgão autônomo, com gozo das garantias institucionais conferidas ao Ministério Público.

Isso porque, o texto constitucional é claro ao expressar que, em relação ao MP de Contas, apenas aos membros, em si, é que se estendem os direitos, as vedações e as formas de investidura dos demais membros do Ministério Público, dispostos na Seção I do Capítulo IV do Título IV da Constituição Federal, não abrangendo o órgão do Ministério Público de Contas, quanto às prerrogativas institucionais do Ministério Público, conforme já sedimentado pela jurisprudência desta Corte:

“MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO - INSTITUIÇÃO QUE NÃO INTEGRA O MINISTÉRIO PÚBLICO COMUM DO ESTADO-MEMBRO - CONSEQUENTE INAPLICABILIDADE,

O MINISTÉRIO PÚBLICO ESPECIAL, DAS CLÁUSULAS

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VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 44

ADI 5483 / MS

CONSTITUCIONAIS, QUE, PERTINENTES AO MINISTÉRIO PÚBLICO COMUM, REFEREM-SE À AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DESSA INSTITUIÇÃO,

O PROCESSO DE ESCOLHA, NOMEAÇÃO E DESTITUIÇÃO DE SEU PROCURADOR-GERAL E À INICIATIVA DE SUA LEI DE ORGANIZAÇÃO - ALCANCE E SIGNIFICADO DO ART. 130 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA - TRANSGRESSÃO DESSE PRECEITO CONSTITUCIONAL PELO ESTADO DE GOIÁS -INCONSTITUCIONALIDADE DO § 7º DO ART. 28 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, NA REDAÇÃO DADA PELA EC Nº 23/1998 PROMULGADA PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA LOCAL - AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. - O Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas estaduais não dispõe das garantias institucionais pertinentes ao Ministério Público comum dos Estados-membros, notadamente daquelas prerrogativas que concernem à autonomia administrativa e financeira dessa Instituição, ao processo de escolha, nomeação e destituição de seu titular e ao poder de iniciativa dos projetos de lei relativos à sua organização. Precedentes . - A cláusula de garantia inscrita no art. 130 da Constituição - que não outorgou, ao Ministério Público especial, as mesmas prerrogativas e atributos de autonomia conferidos ao Ministério Público comum - não se reveste de conteúdo orgânico-institucional. Acha-se vocacionada, no âmbito de sua destinação tutelar, a proteger, unicamente, os membros do Ministério Público especial no relevante desempenho de suas funções perante os Tribunais de Contas. Esse preceito da Lei Fundamental da República - que se projeta em uma dimensão de caráter estritamente subjetivo e pessoal - submete os integrantes do Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas ao mesmo estatuto jurídico que rege, em tema de direitos, vedações e forma de investidura no cargo, os membros do Ministério Público comum. - O Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas estaduais não dispõe de fisionomia institucional própria e,

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 44

ADI 5483 / MS

não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela própria Constituição da Republica (art. 130), encontra-se consolidado na ‘intimidade estrutural’ dessas Cortes de Contas (RTJ 176/540-541), que se acham investidas - até mesmo em função do poder de autogoverno que lhes confere a Carta Política ( CF, art. 75)- da prerrogativa de fazer instaurar, quanto ao Ministério Público especial, o processo legislativo concernente à sua organização” . ( ADI 2.378, Redator para acórdão Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 6.9.2007, grifo nosso)

Ve-se, pois, que a norma do art. 127, § 2º, da Constituição refere-se apenas aos órgãos do Ministério Público referidos no próprio art. 128, sendo consequentemente inaplicável ao MP junto aos Tribunais de Contas, por ser integrante da própria estrutura orgânica dessas Cortes.

Por todos esses motivos, entendo que o advento da EC 80/2019 – cujo processo legislativo contou com a iniciativa do Tribunal de Contas estadual –, prejudica o conhecimento da ação quanto à EC 68/2015, sobretudo porque não houve pedido de aditamento à inicial para sua apreciação.

Por todo exposto, divirjo do relator para declarar a perda superveniente de objeto da ação, quanto à EC 68/2015, pelo advento da EC 80/2019 à Constituição do Estado do Mato Grosso do Sul.

É como voto.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 44

14/02/2020 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.483 MATO GROSSO DO

SUL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO

PÚBLICO DE CONTAS - AMPCON

ADV.(A/S) : LUIS MAXIMILIANO LEAL TELESCA MOTA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO DE

MATO GROSSO DO SUL

ADV.(A/S) : LUIZ HENRIQUE VOLPE CAMARGO

ADV.(A/S) : RORN JOSE EMANOEL PEREIRA DE MEDEIROS DA

NOBREGA SILVA

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (PRESIDENTE):

Os autos já se encontram devidamente relatados. Adentro, assim, no exame da matéria de fundo.

Acompanho o Relator na conclusão quanto às preliminares relativas à legitimidade da Associação Nacional do Ministério Público de Contas e à ausência de supressão de instância.

No que respeita à preliminar de existência de fato novo consubstanciado no advento da EC nº 80/2019, a qual, embora disciplinando de modo idêntico a matéria constante da norma combatida, teria contado com a iniciativa do Tribunal de Contas estadual, tenho, tal qual o Relator, que não há perda do objeto da demanda.

Considero que a edição dessa nova emenda não faz perder o objeto da presente ação, dado que foi mantido o mesmo texto combatido (interesse material desta ADI) e, não sendo o TCE legitimado a promover a modificação do texto constitucional estadual (art. 66, da Constituição do Estado do Mato Grosso do Sul), a EC nº 80/19 tem, ao menos formalmente, o mesmo proponente, qual seja, o Poder Legislativo (o que faz permanecer também o interesse no debate do alegado vício formal de iniciativa apontado na inicial).

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 44

ADI 5483 / MS

É certo que, como destacou o Min. Gilmar Mendes em seu voto divergente, se levado ao extremo o rol de legitimados, se terminaria “por criar uma regra, referente à redação originária da Constituição estadual, que se mostra imutável”, dado que “os parlamentares não teriam competência para iniciar processo legislativo referente a matéria reservada à iniciativa do Tribunal de Contas e, ao mesmo tempo, esse Tribunal não teria poderes para propor emenda à Constituição Estadual sobre qualquer assunto”.

Entendo, todavia, que esse debate deve ser deslocado ao próprio exame do vício de iniciativa não sendo apropriado antecipá-lo para fins de concluir pela extinção da demanda por perda de objeto. Acompanho, portanto, o Relator na conclusão preliminar quanto ao não esvaziamento da tese de inconstitucionalidade em debate na presente ação direta .

Adentro, assim, no exame de mérito desta ADI, destacando, previamente, a jurisprudência já firmada sobre o tema.

É firme na jurisprudência desta Corte que o Tribunal de Contas detém legitimidade para deflagrar o processo legislativo quando a matéria se insira dentre as respeitantes a sua organização, estruturação interna, definição de seu quadro de pessoal e a criação dos cargos respectivos.

No mesmo passo, também esta Corte é segura no sentido de que a inserção nos textos constitucionais estaduais de matérias cuja veiculação por lei se submeteria à reserva de iniciativa de Tribunal de Contas (mormente por não poder propor emendas constitucionais), subtrai deste órgão a possibilidade de manifestação e lhe tolhe as prerrogativas institucionais, caracterizando burla à formatação constitucional da separação dos Poderes. Nesse sentido, o recente precedente:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL 77/2013 DO ESTADO DO CEARÁ, QUE DEU NOVA REDAÇÃO AOS ARTIGOS 73, 79, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. FIXAÇÃO DO NÚMERO DE PROCURADORES DE CONTAS (MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AOS

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 44

ADI 5483 / MS

TRIBUNAIS DE CONTAS) ATUANTES PERANTE OS TRIBUNAIS DE CONTAS DO ESTADO E DOS MUNICÍPIOS. PRERROGATIVA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DE FAZER INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO CONCERNENTE À SUA ORGANIZAÇÃO, À SUA ESTRUTURAÇÃO INTERNA, À DEFINIÇÃO DO SEU QUADRO DE PESSOAL E À CRIAÇÃO DOS CARGOS RESPECTIVOS. IMPOSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DO NÚMERO DE PROCURADORES DE CONTAS (MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AOS TRIBUNAIS DE CONTAS) POR NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL. REVOGAÇÃO DO ARTIGO 79 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO CEARA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL ESTADUAL 92/2017. PREJUDICIALIDADE. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO. 1. O Ministério Público que atua perante os Tribunais de Contas é órgão que encontra previsão no artigo 73, § 2º, I, Constituição Federal, cujos membros – denominados procuradores de contas – possuem os mesmos direitos, vedações e forma de investidura atribuídos aos membros do Ministério Público comum, nos termos do artigo 130 da Lei Maior. Contudo, ao contrário deste, aquele não possuiu autonomia administrativa e financeira, pois não dispõe de fisionomia institucional própria. 2. Os procuradores de contas integram os quadros dos respectivos Tribunais de Contas, estes sim dotados de poder de autogoverno, consubstanciado na prerrogativa de fazer instaurar o processo legislativo concernente à sua organização, à sua estruturação interna, à definição do seu quadro de pessoal e à criação dos cargos respectivos. Precedentes: ADI 789, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 19/42/1994; ADI 2.378, Redator do acórdão Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 6/9/2007; ADI 3.315, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 11/4/2008. 3. A Constituição Federal fixa o número de Ministros do Tribunal de Contas da União (artigo 73, caput) e de Conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 44

ADI 5483 / MS

Federal (artigo 75, parágrafo único), mas nada diz a respeito do quantitativo dos procuradores de contas, de forma que a matéria se insere na esfera de autogoverno das Cortes de Contas (artigo 73, caput, c/c o artigo 96, II, b, da Constituição Federal). 4. O modelo delineado na Lei Maior para a organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas é de observância obrigatória pelos Estados-membros e pelo Distrito Federal, por força do disposto no artigo 75, caput, da Constituição Federal. Precedente: ADI 4.416 MC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 28/10/2010. 4. A iniciativa do processo legislativo relativo à fixação do número dos procuradores de contas compete privativamente aos respectivos Tribunais de Contas. Precedentes: ADI 1.044, Rel. Min. Néri da Silveira, Plenário, DJ de 31/8/2001; ADI 1.994, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJ de 8/9/2006; ADI 3.223, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 2/2/2015; ADI 4.418, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 20/3/2017. 5. A inserção nos textos constitucionais estaduais de matérias cuja veiculação por lei se submeteria à reserva de iniciativa de órgãos de quaisquer dos Poderes e do Ministério Público, mormente daqueles que não podem propor emendas constitucionais, lhes subtrai a possibilidade de manifestação e tolhe suas prerrogativas institucionais, caracterizando burla à formatação constitucional da separação dos Poderes. Precedentes: ADI 3.362, Redator do acórdão Min. Marco Aurélio, Plenário, DJe de 28/3/2008; ADI 142, Rel. Min. Ilmar Galvão, Plenário, DJ de 6/9/1996; ADI 3.295, Rel. Min. Cezar Peluso, Plenário, DJe de 5/8/2011; ADI 3.930, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 23/10/2009; ADI 3.555, Rel. Min. Cezar Peluso, Plenário, DJe de 8/5/2009; ADI 2.873, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, DJe de 9/11/2007. 6. In casu, o constituinte derivado decorrente, ao fixar o número de procuradores de contas estaduais no artigo 73, caput, da Constituição do Estado do Ceara, com a redação dada pela Emenda Constitucional estadual 77/2013, cerceou a prerrogativa do Tribunal de Contas estadual de deflagrar o processo legislativo relativo à definição do seu quadro de pessoal e à

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 44

ADI 5483 / MS

criação dos cargos respectivos, em ofensa ao disposto nos artigos 73, caput, in fine, e 75, caput, c/c o artigo 96, II, b, da Constituição Federal. 7. A revogação ou exaurimento da eficácia jurídico-normativa do dispositivo impugnado implica a prejudicialidade da ação, por perda de seu objeto, porquanto o objetivo da ação direta é a declaração, em tese, da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e o seu consequente expurgo do ordenamento jurídico. Precedentes: ADI 4.365, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 8/5/2015; ADI 4.663-MC-Ref, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 16/12/2014. 8. In casu, a ação direta carece de objeto quanto

o artigo 79, § 6º, da Constituição do Estado do Ceara, com a redação dada pela Emenda Constitucional estadual 77/2013, que foi revogado pela Emenda Constitucional estadual 92/2017, razão pela qual se impõe, apenas, o conhecimento parcial da demanda. 9. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgado parcialmente procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da expressão “em número igual de Auditores” constante do artigo 73, caput, da Constituição do Estado do Ceara, com a redação dada pela Emenda Constitucional estadual 77/2013. ( ADI 5117/CE, Relator (a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 13/12/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-028 DIVULG 11-02-2020 PUBLIC 12-02-2020)

Do mesmo julgado supracitado, se extrai a compreensão de que o Ministério Público de Contas não possuiu autonomia administrativa e financeira e seus seus procuradores de contas “integram os quadros dos respectivos Tribunais de Contas, estes sim dotados de poder de autogoverno, consubstanciado na prerrogativa de fazer instaurar o processo legislativo concernente à sua organização, à sua estruturação interna, à definição do seu quadro de pessoal e à criação dos cargos respectivos”.

Sob essas premissas, analiso, então, as duas alterações insertas na Constituição estadual pela emenda combatida (e repetida pela EC nº

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 44

ADI 5483 / MS

80/19), quais sejam: a primeira, a exclusão do Procurador-Geral de Contas da relação de legitimados a iniciativa de lei complementar e ordinária (art. 67, da Constituição estadual) e a segunda a modificação da composição do Ministério Público de Contas, de 7 para 4 membros (ar. 81 da Constituição estadual).

MODIFICAÇÃO INTRODUZIDA AO ART. 81 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

Conforme a firme jurisprudência supra citada, cabe ao próprio Tribunal de Contas dispor sobre a alteração no número de membros do Ministério Público de Contas, mediante lei (dado que não é norma materialmente constitucional disposição a esse respeito). Caso, portanto, se tratasse de uma emenda constitucional que, de modo inaugural, dispusesse sobre a matéria, seria o caso de declará-la inconstitucional, por vício de iniciativa, deixando, assim, a disposição do tema para a legislação, sob iniciativa do próprio tribunal de contas.

Sendo, porém – como é o caso dos autos – matéria versada na Constituição estadual de modo originário (tendo a emenda apenas alterado essa disposição), é preciso seguir a cautela destacada no voto do Min. Gilmar Mendes quanto à impossibilidade de se permitir a imutabilidade constitucional. A meu sentir, deve ser observado, nessa específica hipótese, se decorreu do legitimado à iniciativa de lei a provocação que culminou com a edição da emenda constitucional, a fim de não subverter a regra constitucional de iniciativa das leis.

No caso, como ponderou o Ministro Gilmar Mendes, a EC 80/2019, de iniciativa do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso do Sul, não padece do vício de inconstitucionalidade de forma porque houve efetiva participação do Tribunal de Contas em matéria de sua iniciativa legislativa, caracterizando a emenda constitucional, em tal hipótese, a única forma possível para a disposição sobre o tema (inserto que foi originalmente na Constituição estadual).

Ainda quanto a esse dispositivo, ressalto inexistir vício material na

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 44

ADI 5483 / MS

disposição, dado que o Ministério Público de Contas se encontra consolidado na ‘intimidade estrutural’ da Corte de Contas, não dispondo de fisionomia própria, não obstante as expressivas garantias concedidas a seus membros. Nesse sentido: ADI 789, Relator Min. Celso de Mello , Tribunal Pleno, DJe de 19/12/94).

Estando, portanto, o Ministério Público de Contas inserido na estrutura do Tribunal de Contas, a esse cabe a disposição do tema mediante lei ou a provocação ao legitimado constitucional para propor emenda à Constituição (se a matéria for objeto de disposição originária na Constituição).

No ponto, concluo, então pelo conhecimento da ação e, na sequencia, pela improcedência da ação quanto à EC nº 68/15 e quanto à EC nº 80/19, relativamente à alteração promovida no art. 81 da Constituição Estadual.

MODIFICAÇÃO INTRODUZIDA AO ART. 67 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

Observo que o art. 67 da Constituição Estadual excluiu a figura do Procurador-Geral de Contas do rol dos legitimados à iniciativa legislativa no estado. A questão não me parece se inserir dentre as que respeitam à iniciativa privativa do Tribunal de Contas em sede legal ; ao contrário, trata-se de matéria estruturante da própria conformação constitucional legislativa, qual seja: a atribuição para iniciativa de projetos de leis complementares e ordinárias . No caso, a EC nº 68/15 (e no mesmo passo a EC nº 80/19) apenas excluiu, do rol de legitimados do art. 67 da Constituição estadual, o Procurador-Geral de Contas.

Não se trata essa matéria, assim, de estrutura ou funcionamento do Tribunal de Contas; e, portanto, não haveria vício de iniciativa no ponto, mesmo se não tivesse havido a reedição do tema pela EC nº 80/19, pois, em tal caso, a legitimidade para a proposição de emenda à constituição foi desde sempre observada .

No exame de cunho material da emenda, rememoro que esta Corte já definiu ser exigência do princípio da simetria a previsão, nas

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 44

ADI 5483 / MS

constituições estaduais, das limitações ao poder legislativo constantes da Constituição Federal, tal como a observância da regra de iniciativa legislativa . Cito julgado:

“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Artigos 238 e 239 da Constituição do estado do Rio Grande do Sul. 3. Lei estadual n. 9.726/1992. 4. Criação do Conselho de Comunicação Social. 5. O art. 61, § 1º, inciso II, alínea a da Constituição Federal, prevê reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo para criação e extinção de ministérios e órgãos da administração pública. 6. É firme a jurisprudência desta Corte orientada pelo princípio da simetria de que cabe ao Governador do Estado a iniciativa de lei para criação, estruturação e atribuições de secretarias e de órgãos da administração pública. 7. Violação ao princípio da separação dos poderes, pois o processo legislativo ocorreu sem a participação chefe do Poder Executivo. 8. Ação direta julgada procedente.” ( ADI 821, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 02/09/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe239 DIVULG 25-11-2015 PUBLIC 26-11-2015)

Assim, a observância da simetria quanto às restrições ao atuar do poder legislativo local impacta diretamente no rol de legitimados à iniciativa de leis na constituição estadual. Isso porque, em função da simetria, não é possível exclusão da legitimação dos demais Poderes (art. 61 da CF/88) ou de instituições para as quais se assegurou, na Constituição Federal, a autonomia administrativa – a exemplo do próprio Tribunal de Contas (no art. 73, caput, in fine) – do rol de legitimados à iniciativa do processo legislativo que lhes respeitem.

Não seria possível, portanto, retirar do Tribunal de Contas local o mesmo poder de autogoverno que foi conferido ao TCU pela Carta Política (art. 73, caput, in fine) da prerrogativa de fazer instaurar o processo legislativo concernente a sua organização, a sua estruturação interna, a definição do seu quadro de pessoal e a criação dos cargos respectivos.

O princípio da simetria, todavia, não impede – em havendo, no

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 44

ADI 5483 / MS

texto originário da Constituição estadual, previsão a maior do rol de legitimados – que o Parlamento estadual o restrinja ( desde que não fira, reitere-se, a simetria com o texto constitucional ).

No caso, a modificação realizada pela emenda (exclusão do Procurador-Geral de Contas) não encontra óbice na simetria constitucional (já que o Procurador-Geral de Contas do TCU não é legitimado a tanto na Constituição Federal) e ainda parece se afinar com o entendimento desta Corte de que a autonomia administrativa é conferida ao Tribunal de Contas, não ao respectivo Ministério Público de Contas (o qual, em verdade, integra aquele Tribunal) e, portanto, não deve dispor da iniciativa para edição das leis que a ele respeitam , sob pena de se criar uma desvinculação do Ministério Público de Contas da estrutura do respectivo Tribunal de Contas.

Saliente-se, por fim, que esta Corte já reconheceu não haver que se falar em vício de iniciativa de emenda à Constituição estadual quando ela tiver por fim ajustar a situação disciplinada na constituição do estado à simetria com o texto constitucional. Foi a ementa do julgado, que embora versasse sobre hipótese fática diversa, serve, mutatis mutandis , de balizamento à atuação da Corte no caso:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DE SERGIPE. COMPETÊNCIAS DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. CRITÉRIOS DE RECONDUÇÃO DO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA E DE ESCOLHA DE SUPERINTENDENTE DA POLÍCIA CIVIL. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. No art. 71, inc. II, c/c o art. 75 da Constituição da Republica se confere competência aos Tribunais de Contas estaduais para julgar contas prestadas pela Mesa Diretora de órgão legislativo pelo princípio da simetria. Precedentes. 2. Inconstitucionalidade de norma de Constituição estadual que dispensa apresentação de parecer prévio sobre as contas de Chefe do Poder Executivo municipal a ser emitido pelo respectivo Tribunal de Contas Estadual. Precedentes. 3. A recondução ao cargo de ProcuradorGeral de Justiça deve observar o parâmetro definido no art. 128,

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 42 de 44

ADI 5483 / MS

§ 3º, da Constituição da Republica. Interpretação conforme que, sem invalidar norma local, permite apenas uma recondução ao cargo. 4. Ausência de vício formal de iniciativa quando a emenda da Constituição estadual adequar critérios de escolha do chefe da Polícia Civil aos parâmetros fixados no art. 144, § 4º, da Constituição da Republica . Impõe-se, na espécie, interpretação conforme para circunscrever a escolha do Governador do Estado a delegados ou delegadas integrantes da carreira policial, independente do estágio de sua progressão funcional. 5. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente procedente. ( ADI 3077, Relator (a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 16/11/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 31-07-2017 PUBLIC 01-08-2017)

Tenho, sob essas considerações, que, relativamente à modificação introduzida no texto da Constituição estadual pelas emendas combatidas sobre o art. 67 da Constituição estadual não há vício formal nem malferimento material da Constituição Federal, dado que a iniciativa da emenda se fez pelo Poder Legislativo (em situação na qual se prescinde da provocação do Tribunal de Contas) e a modificação introduzida não fere a regra de simetria constitucional do tema ou as prerrogativas institucionais dos membros do Ministério Público de Contas.

Assim, pedindo venia ao Relator e à divergência instaurada, voto pelo conhecimento do feito e, na sequencia, concluo pela improcedência da ação.

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Supremo Tribunal Federal

VotoVogal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 43 de 44

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.483 MATO GROSSO DO

SUL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO

PÚBLICO DE CONTAS - AMPCON

ADV.(A/S) : LUIS MAXIMILIANO LEAL TELESCA MOTA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO DE

MATO GROSSO DO SUL

ADV.(A/S) : LUIZ HENRIQUE VOLPE CAMARGO

ADV.(A/S) : RORN JOSE EMANOEL PEREIRA DE MEDEIROS DA

NOBREGA SILVA

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Atentem para a organicidade do Direito, em especial dos procedimentos relativos ao itinerário processual das demandas trazidas à apreciação do Supremo. Nada obstante a iniciativa em prol da racionalidade no regular andamento dos trabalhos do Pleno, cuja atividade judicante vem sendo sobremaneira dificultada pela invencível avalanche de processos, tem-se por premissa inafastável, levando em conta a formalização de ação direta de inconstitucionalidade, a impropriedade de este Tribunal pronunciarse, não em ambiente presencial, mas no dito Plenário Virtual, quando há o prejuízo do devido processo legal, afastada a sustentação da tribuna.

Faço a observação reiterando, por dever de coerência, ser o Colegiado – órgão democrático por excelência – somatório de forças distintas, pressupondo colaboração, cooperação mútua entre os integrantes, quadro de todo incompatível com a deliberação em âmbito eletrônico.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-14/02/2020

Inteiro Teor do Acórdão - Página 44 de 44

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.483

PROCED. : MATO GROSSO DO SUL RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS -AMPCON

ADV.(A/S) : LUIS MAXIMILIANO LEAL TELESCA MOTA (14848/DF)

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO DE MATO GROSSO

DO SUL

ADV.(A/S) : LUIZ HENRIQUE VOLPE CAMARGO (7684/MS)

ADV.(A/S) : RORN JOSE EMANOEL PEREIRA DE MEDEIROS DA NOBREGA SILVA (24368/MS)

Decisão: O Tribunal, por maioria, conheceu da ação direta e julgou procedente o pedido formulado para a declarar a inconstitucionalidade formal da Emenda Constitucional estadual 68/2015 e, por arrastamento, da EC estadual 80/2019, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Gilmar Mendes e Rosa Weber, que divergiam para declarar a perda superveniente de objeto da ação, e o Ministro Dias Toffoli (Presidente), que conhecia da ação e, na sequência, concluía pela sua improcedência. Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 7.2.2020 a 13.2.2020.

Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/860697742/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-5483-ms-mato-grosso-do-sul-0043287-6520161000000/inteiro-teor-860697752

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