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27 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 0004421-08.2004.1.00.0000 RJ - RIO DE JANEIRO 0004421-08.2004.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 2 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 0004421-08.2004.1.00.0000 RJ - RIO DE JANEIRO 0004421-08.2004.1.00.0000
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) CONFEDERACAO NACIONAL DA INDUSTRIA, INTDO.(A/S) GOVERNADORA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, INTDO.(A/S) ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Publicação
DJe-047 06-03-2020
Julgamento
14 de Fevereiro de 2020
Relator
Min. DIAS TOFFOLI
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_3336_a9d6d.pdf
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Ementa

EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 4.247, de 16 de dezembro de 2003, do Estado do Rio de Janeiro, a qual dispõe sobre a cobrança pela utilização dos recursos hídricos de domínio do Estado e organiza o sistema administrativo de gestão e execução da referida atividade. Conhecimento parcial da ação direta, a qual, quanto à parte de que se conhece, é julgada improcedente.

1. Pertinência temática e legitimidade ativa da requerente. Relação de pertinência temática entre o objeto da ação e as finalidades institucionais perseguidas pela entidade sindical autora, na medida que o vício da legislação, se existente, atingiria necessariamente o setor econômico representado pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), já que os industriais figuram como sujeitos passivos da cobrança pelo uso da água, insumo utilizado em sua atividade produtiva.
2. Existência de conflito de índole constitucional. A apreciação da compatibilidade entre a legislação geral federal e as normas estaduais editadas sob o pálio da competência concorrente reflete nítida situação de conflito legislativo de índole constitucional, ensejando a análise eventual ofensa direta às regras constitucionais de repartição da competência legislativa.
3. Prejudicialidade parcial da ação. Tendo em vista a alteração substancial realizada pela Lei estadual nº 5.234/08, resta prejudicada a ação no tocante aos arts. 11, incisos I, III, IV e V; e 24 da Lei nº 4.247, de 2003.
4. Política de cobrança pelo uso dos recursos hídricos. Sistema estadual de gerenciamento de recursos hídricos e suposta violação da lei geral federal. Constitucionalidade dos arts. , , , , 11, II, 18, da Lei fluminense nº 4.247/03. Embora a União detenha a competência exclusiva para “instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso” (art. 21, XIX, da CF/88), além de competência privativa para legislar sobre águas (art. 22, IV, da CF/88), não se há de olvidar que aos estados-membros compete, de forma concorrente, legislar sobre proteção ao meio ambiente (art. 24, VI e VIII, CF), o que inclui, evidentemente, a proteção dos recursos hídricos. Esse entendimento mostra-se consentâneo, inclusive, com a previsão constitucional que defere aos estados-membros o domínio das águas superficiais ou subterrâneas. A legislação impugnada está em conformidade com a Constituição Federal, na medida em que regulamentou, em nível estadual, a cobrança pelo uso da água, sem incorrer em violação do texto constitucional ou em invasão de competência legislativa própria da União. Embora a União detenha a competência para definir as normas gerais sobre a utilização dos recursos hídricos e a Lei Federal nº 9.433/97 tenha estabelecido o arcabouço institucional da Política Nacional de Recursos Hídricos, o arranjo institucional e as competências dos órgãos estaduais integrantes do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos deve obedecer aos ditames das leis estaduais, pois os estados-membros têm autonomia constitucional para formular suas leis de organização administrativa, inclusive para o setor de recursos hídricos. Pela análise da Lei Federal nº 9.433/97, verifica-se que essa não detalha - como não poderia fazer, sob pena de extrapolar a competência legislativa da União para editar normas gerais - as competências dos órgãos estaduais responsáveis pela implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos. O Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERHI), em consonância com as competências definidas pela Lei Federal nº 9.433/97 para o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (art. 35), possui atribuições de natureza normativa, consultiva e deliberativa (arts. 44 e 45 da Lei estadual nº 3.239/99), o que não impede que os estados-membros disponham de um órgão específico responsável pela gestão e pela execução da política em questão, atuando em consonância com as normas e as deliberações do conselho, o qual também fará parte do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, a teor do inciso IV do art. 33 da Lei Federal nº 9.433/97. Da mesma forma, os comitês de bacia hidrográfica, conforme explicita o art. 52 da Lei estadual nº 3.239/99, “são entidades colegiadas, com atribuições normativa, deliberativa e consultiva, reconhecidos e qualificados por ato do Poder Executivo, mediante proposta do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERHI)”, o que está em consonância com as atribuições definidas na Lei Federal nº 9.433/97. A Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (SERLA), entidade da administração indireta, foi criada para exercer as funções de entidade administrativa executora da política pública, possuindo atribuições administrativas de arrecadação, cobrança e aplicação dos recursos, a teor dos arts. 1º e 3º da lei estadual. Por se tratar de órgão técnico, com atribuições executivas, deve atuar de acordo com as orientações e diretrizes fixadas pelos órgãos colegiados (Conselho Estadual dos Recursos Hídricos e Comitês de Bacia Hidrográfica). Não há disposição na Lei Federal nº 9.433/97 que atribua aos conselhos estaduais a competência para conceder as respectivas outorgas, restringindo-se a dispor no art. 14 que “a outorga efetivar-se-á por ato da autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos Estados ou do Distrito Federal”.
5. A atuação do órgão de execução prevista nos arts. 22, § 3º, e 23, parágrafo único, da Lei nº 3.239/99, alterados pela Lei nº 4.247/03, é supletiva, somente no caso de ausência de disposição específica no Plano Estadual de Recursos Hídricos ou do Plano da Bacia Hidrográfica. Trata-se de norma transitória, cuja aplicabilidade tem vez enquanto não for implementada a totalidade da política estadual de recursos hídricos e constituídos todos os comitês de bacia. Não fosse a norma de transição, a atividade de outorga - conforme expressa no art. 23, caput, da Lei nº 3.239/99 - e as concessões de outorga para a geração de energia elétrica (art. 22, § 3º) estariam impedidas, diante da falta de criação de comitês de bacia e do correspondente plano de bacia hidrográfica.
6. Quanto aos arts. 19 e 20 da Lei estadual nº 4.247/03, a definição dos aspectos técnicos da cobrança e a determinação das vazões consideradas insignificantes são matérias fáticas, adstritas à margem de análise técnica do legislador, não havendo como declarar inconstitucionais esses dispositivos sob o fundamento do princípio da razoabilidade, tendo em vista que configuram aspecto nitidamente concreto das normas impugnadas.
7. Política de aplicação dos recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos. Constitucionalidade dos arts. 10, parágrafo único, parte final; 11, inciso II; e 23, na parte que altera o art. 49 da Lei nº 3.239/99, todos da Lei nº 4.247/03. A lei estadual priorizou a aplicação dos valores arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos na bacia hidrográfica respectiva, reservando a ela noventa por cento da arrecadação. Por sua vez, o inciso II do art. 49, na parte que limita o uso dos recursos com a máquina administrativa e as despesas de pagamento de perícias a dez por cento do total arrecadado está em consonância com a autonomia financeira de que goza o Estado, em que pese a previsão contida no art. 22, § 1º, da Lei Federal nº 9.433/97, a qual limita esse tipo de aplicação a sete e meio por cento do arrecadado. Embora detenha a União a competência para legislar sobre recursos hídricos, a legislação federal deve ficar restrita às normas gerais, não podendo pormenorizar ao ponto de determinar como os estados-membros devem gerir seus próprios bens e aplicar seus recursos.
8. Regime de cobrança e de sanções administrativas relativas ao uso da água. Constitucionalidade dos arts. 15; 16, inciso II; e 17 da Lei estadual nº 4.247/03. Ausência de afronta do princípio da legalidade. Não se tem, no caso, exercício do poder de polícia administrativa a ensejar, em consequência, a cobrança de taxa (exação de natureza tributária) -, mas sim uma relação de natureza negocial entre o concedente e o usuário, a qual enseja a cobrança de preço público e a imposição de sanções contratuais decorrentes do não cumprimento das obrigações impostas no ato de outorga. As disposições da lei fluminense, além de terem delimitado os elementos essenciais das sanções, deixando para a regulamentação somente questões secundárias, estão ainda em consonância com a Lei Federal nº 9.433/97. Ademais, a vinculação da multa aos preceitos da Lei Federal nº 9.605/98 (art. 13, Lei nº 4.247/03) não ofende o princípio da autonomia federativa. Consistindo a multa, no caso, em sanção contratual decorrente do descumprimento das regras referentes ao ato de outorga, a legislação estadual estabeleceu somente um parâmetro para a aplicação da sanção pela entidade governamental competente. No mais, a remissão à previsão contida na lei nacional de sanções penais e administrativas de condutas lesivas ao meio ambiente não contrasta com a Lei Fundamental, já que a água também é considerada bem ambiental, cuja tutela geral é estabelecida na legislação federal em comento.
9. Ação direta de inconstitucionalidade prejudicada em relação aos arts. 11, incisos I, III, IV e V; e 24 da Lei nº 4.247, de 16 de dezembro de 2003, do Estado do Rio de Janeiro. Quanto à parte de que se conhece, a ação é julgada improcedente. (ADI 3336, Relator (a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 14/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-047 DIVULG 05-03-2020 PUBLIC 06-03-2020)

Acórdão

O Tribunal, por unanimidade, julgou prejudicada a ação direta em relação aos arts. 11, incisos I, III, IV e V; e 24 da Lei nº 4.247, de 16 de dezembro de 2003, do Estado do Rio de Janeiro; e, quanto à parte conhecida, julgou improcedente o pedido formulado, nos termos do voto do Relator, Ministro Dias Toffoli (Presidente). Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 7.2.2020 a 13.2.2020.

Referências Legislativas

  • LEG-FED CF ANO-1988 ART-00020 INC-00003 INC-00006 INC-00008 ART-00021 INC-00019 ART-00022 INC-00004 ART-00024 INC-00005 INC-00006 INC-00008 INC-00012 PAR-00002 ART-00026 INC-00001 ART-00035 INC-00010 ART-00037 INC-00006 PAR-00003 ART-00163 INC-00001 ART-00225 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL
  • LEG-FED LEI-008666 ANO-1993 LLC-1993 LEI DE LICITAÇÕES
  • LEG-FED LEI-009433 ANO-1997 ART-00001 ART-00002 INC-00001 INC-00002 INC-00003 ART-00005 ART-00006 ART-00008 ART-00014 ART-00015 INC-00001 ART-00019 ART-00020 ART-00022 "CAPUT" INC-00001 INC-00002 PAR-00001 PAR-00002 ART-00030 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 ART-00031 ART-00033 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-0001A ART-00035 INC-00010 ART-00038 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 INC-00007 INC-00008 INC-00009 ART-00049 INC-00006 INC-00007 ART-00050 PAR-00003 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED LEI-009605 ANO-1998 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED RES-000016 ANO-2001 ART-00005 PAR- ÚNICO RESOLUÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS
  • LEG-EST LEI-003239 ANO-1999 ART-00022 PAR-00001 PAR-00003 ART-00023 "CAPUT" PAR- ÚNICO ART-00029 PAR-00001 ART-00040 INC-00008 ART-00044 INC-00008 INCLUÍDO PELA LEI-4247/2003 ART-00045 INC-00011 ART-00049 INC-00001 LET-a LET-b LET-c ART-00049 INC-00002 REDAÇÃO DADA PELA LEI-4247/2003 ART-00049 INC-00003 INC-00004 ART-00052 ART-00055 LEI ORDINÁRIA, RJ
  • LEG-EST LEI-004247 ANO-2003 ART-00001 ART-00003 ART-00005 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 INC-00006 PAR-00001 PAR-00002 ART-00007 ART-00010 PAR- ÚNICO ART-00011 REDAÇÃO ORIGINÁRIA ART-00011 INC-00001 INC-00002 INC-00003 INC-00004 INC-00005 ART-00011 REDAÇÃO DADA PELA LEI-5234/2008 ART-00011 INC-00001 REVOGADO PELA LEI-5234/2008 ART-00011 INC-00002 INC-00003 INC-00004 ART-00011 INC-00005 REVOGADO PELA LEI-5234/2008 ART-00013 ART-00015 ART-00016 INC-00002 ART-00017 ART-00018 ART-00019 ART-00020 ART-00022 ART-00023 INC-00001 LET-a LET-b INC-00002 ART-00024 PAR-00001 REDAÇÃO DADA PELA LEI-5234/2008 ART-00024 PAR-00002 REDAÇÃO DADA PELA LEI-5234/2008 ART-00024 PAR-00003 REDAÇÃO DADA PELA LEI-5234/2008 ART-00024 PAR-00004 REDAÇÃO DADA PELA LEI-5234/2008 ART-00024 PAR-00005 REDAÇÃO DADA PELA LEI-5234/2008 ART-00024 REDAÇÃO ORIGINÁRIA ART-00030 INC-00002 INC-00003 INC-00004 LEI ORDINÁRIA, RJ
  • LEG-EST LEI-005234 ANO-2008 LEI ORDINÁRIA, RJ
  • LEG-EST LEI-005639 ANO-2010 LEI ORDINÁRIA, RJ

Observações

- Acórdão (s) citado (s): (ADI, LEGITIMIDADE ATIVA, ASSOCIAÇÃO, ATO IMPUGNADO, ALCANCE, ECONOMIA) ADI 3413 (TP). (INCONSTITUCIONALIDADE, ABUSO, PODER DE LEGISLAR) ADI 2903 (TP). (SUSPENSÃO, LEI, LICITAÇÃO, CONTRATO ADMINISTRATIVO, DISTRITO FEDERAL, MUNICÍPIO) ADI 927 MC (TP).
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/860695354/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-3336-rj-rio-de-janeiro-0004421-0820041000000

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