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6 de Julho de 2022
  • 2º Grau
  • Controle Concentrado de Constitucionalidade
  • Decisão de mérito
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO: ADO 2 DF 000XXXX-90.2008.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 2 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

ADO 0005855-90.2008.1.00.0000 DF 0005855-90.2008.1.00.0000

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DOS DEFENSORES PÚBLICOS DA UNIAO - ADPU, INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

Publicação

30/04/2020

Julgamento

15 de Abril de 2020

Relator

LUIZ FUX
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Ementa

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. ALEGADA AUSÊNCIA DE IMPLANTAÇÃO EFETIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA E ADMINISTRATIVA. CRIAÇÃO DE NOVOS CARGOS E PRERROGATIVAS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO CONHECIDA E JULGADO IMPROCEDENTE O PEDIDO.

1. A Constituição Federal evidencia a posição de destaque da Defensoria Pública na concretização do acesso à justiça, ao dispor, em seu artigo , LXXIV, que "o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos" e, em seu artigo 134 (na redação conferida pela Emenda Constitucional 80/2014), que "a Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. desta Constituição Federal".
2. A relação entre a atuação da Defensoria Pública e a defesa do Estado Democrático de Direito, ademais, deflui da interpretação sistemático-teleológica das cláusulas da inafastabilidade da jurisdição e do devido processo legal em sua acepção substancial, eis que, por meio da Defensoria Pública, reafirma-se a centralidade da pessoa humana na ordem jurídico-constitucional contemporânea, deixando-se claro que todo ser humano é digno de obter o amparo do ordenamento jurídico brasileiro.
3. As políticas públicas são realizadas por meio de processos ou ciclos, de modo que a concretização do plano constitucional não é nem instantânea nem estanque, mercê das constantes alterações econômicas, políticas, sociais e culturais. Embora alguns mandamentos fundamentais possam ser perfectibilizados, apenas, pela via normativa, outros demandam atuação coordenada de múltiplas esferas administrativas, assim como tempo de maturação, planejamento estrutural e orçamentário e, quiçá, uma certa dose de experimentalismo.
4. O controle judicial de omissão em matéria de políticas públicas é possível – e, mais que isso, imperativo – diante de quadros de eternização ilícita das etapas de implementação dos planos constitucionais ou, ainda, em face de violação sistêmica dos direitos fundamentais, uma vez que o princípio da separação dos Poderes não pode ser interpretado como mecanismo impeditivo da eficácia das normas constitucionais, sob pena de transformar os programas da Carta Maior em meras promessas. Precedente: ADPF 347 MC, Relator Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 9/9/2015, DJe 19/2/2016.
5. In casu, não há comprovação de que o Poder Público tenha quedado inerte nos seus deveres de estruturação da Defensoria Pública Federal, máxime porque se verifica a existência de esforços legislativos e administrativos na implantação da instituição em âmbito nacional.
6. A atual redação do artigo 134 da CRFB, após sucessivas emendas, garante à Defensoria Pública autonomia funcional e administrativa, bem como a iniciativa de sua proposta orçamentária, ao passo que o artigo 168 da Carta Maior determina que os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos.
7. A Emenda Constitucional 80/2014 incluiu o artigo 98 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que dispõe que "o número de defensores públicos na unidade jurisdicional será proporcional à efetiva demanda pelo serviço da Defensoria Pública e à respectiva população"; que "no prazo de 8 (oito) anos, a União, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com defensores públicos em todas as unidades jurisdicionais (...)"; e que "durante o decurso do prazo previsto no § 1º deste artigo, a lotação dos defensores públicos ocorrerá, prioritariamente, atendendo as regiões com maiores índices de exclusão social e adensamento populacional".
8. O IV Diagnóstico dai Defensoria Pública no Brasil, de 2015, elaborado no âmbito do projeto "Fortalecimento do Acesso à Justiça no Brasil", firmado entre o Ministério da Justiça, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e a Agência Brasileira de Cooperação, expõe que "a DPU tem recebido de forma regular os repasses do duodécimo orçamentário federal, conforme previsto pela Constituição, após a promulgação da Emenda nº 74 (...). A análise dos valores demonstra o enorme incremento das receitas da instituição neste período, chegando, em 2014, a quase seis vezes o valor aprovado em 2006" , e que "[o] atual número de Defensores Federais é 20% superior ao total de cargos existentes em 2008".
9. A Defensoria Pública Federal realizou concursos públicos em 2001, 2004, 2007, 2010, 2014 e 2017, havendo, igualmente, previsão de criação de novos cargos efetivos no atual Projeto de Lei Orçamentária para 2020.
10. Os recursos estatais são, por excelência, escassos, de modo que há, no mais das vezes, um descompasso entre as demandas da sociedade e as correspondentes capacidades jurídico-administrativas do Estado. Consectariamente, na impossibilidade fática de aplicar recursos ótimos em todas as áreas deficitárias, o gestor público deve realizar escolhas alocativas trágicas.
11. As constrições orçamentárias, políticas, capacitarias e institucionais da Administração Pública devem ser sopesadas pelo julgador quando da avaliação de eventual omissão ilícita, sob pena de submeter o legislador e o administrador a um patamar de perfeccionismo inalcançável e perigosamente apartado do princípio democrático. O que o Poder Judiciário deve aferir é se existe a progressiva e efetiva marcha pela consecução do programa constitucional. Precedente: ADI 1698, Relatora Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 25/2/2010, DJe 16/4/2010.
12. In casu, ausentes elementos que indiquem a imprestabilidade das políticas públicas em desenvolvimento, não há que se falar em omissão inconstitucional, mercê de uma política pública desse porte (que pressupõe a capilarização do serviço em todo o território nacional) não nascer pronta e acabada. Isso não se confunde, todavia, com a tolerância a retrocessos nessa seara, de sorte que, havendo comprovada estagnação, frustração ou vilipêndio contra a instituição, afigura-se perfeitamente possível o reconhecimento da omissão dos Poderes Constituídos.
13. Ação direta de inconstitucionalidade por omissão conhecida e julgado improcedente o pedido.

Decisão

AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. INADMISSÃO DE AMICUS CURIAE. DECISÃO IRRECORRÍVEL DO RELATOR. PRECEDENTES DA CORTE. CONVENIÊNCIA PARA O DESENVOLVIMENTO REGULAR DO PROCESSO. JUÍZO EXCLUSIVO DO JULGADOR. INEXISTÊNCIA DE DIREITO AO INGRESSO DE AMICUS CURIAE. AGRAVO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. Decisão: Trata-se de agravo regimental interposto pela Associação “Movimento mais Defensores Federais” contra decisão monocrática de minha lavra, que inadmitiu seu pedido de ingresso no feito, na qualidade de amicus curiae, nos seguintes termos: “In casu, a postulante pleiteou o ingresso no feito em momento posterior à liberação do processo para julgamento, o que caracteriza pedido extemporâneo, conforme a jurisprudência sedimentada desta Corte. (…) Saliento que a disciplina do instituto do amicus curiae no Código de Processo Civil de 2015 não conflita com o entendimento supra, pois o amicus curiae não é parte, de forma que sua admissão nas ações de controle concentrado de constitucionalidade tem por escopo tão somente o fornecimento de subsídios para o aperfeiçoamento da prestação jurisdicional, não podendo implicar em prejuízo ao regular andamento do processo.” (Doc. 46) Em síntese, a agravante alegou que seu ingresso no feito foi requerido em momento em que o processo tinha sido excluído do calendário de julgamento, de forma que seu pedido não seria extemporâneo (Doc. 49). É o relatório. Decido. A atuação dos amici curiae deve sempre ter por norte a colaboração com os trabalhos da Corte, de modo que a avaliação sobre a conveniência e relevância da participação de determinada entidade nos autos compete exclusivamente ao Relator. A este caberá cotejar os pedidos de admissão, a matéria controversa nos autos e os imperativos de celeridade processual, de forma a evitar que os amigos da Corte se transformem em inimigos do devido processo legal e da racionalização dos ritos do Tribunal. Sobre o tema, são esclarecedoras as palavras dos Ministros Gilmar Mendes e Teori Zavascki, in verbis: “Trata-se de instituto cujo papel consiste em fornecer dados e informações novos para auxiliar o relator, e os demais Ministros da Corte, a conhecer e a formar seu convencimento sobre os casos que se lhes apresentam. Ressalto que compete ao Relator, por meio de despacho irrecorrível, acolher ou não pedido de interessados para que atuem na situação de amicus curiae, hipótese diversa da figura processual da intervenção de terceiros.” ( ADI 2.316, Rel. Min. Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJe de 2/2/2010)“A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento de que, a exemplo do que acontece com a intervenção de amicus curiae nas ações de controle concentrado, a admissão de terceiros nos processos submetidos à sistemática da repercussão geral há de ser aferida, pelo Ministro Relator, de maneira concreta e em consonância com os fatos e argumentos apresentados pelo órgão ou entidade, a partir de 2 (duas) pré-condições cumulativas, a saber: (a) a relevância da matéria e (b) a representatividade do postulante. (…) Bem por isso é que a simples invocação de interesse no deslinde do debate constitucional travado no julgamento de casos com repercussão geral não é fundamento apto a ensejar, por si só, a habilitação automática de pessoas físicas ou jurídicas. Fosse isso possível, ficaria inviabilizado o processamento racional dos casos com repercussão geral reconhecida, ante a proliferação de pedidos de habilitação dessa natureza.” ( RE 606.199, Rel. Min. Teori Zavascki, decisão monocrática, DJe de 25/9/2013) No Direito Comparado, a discricionariedade na admissão de amici curiae e na análise de seus argumentos é também reconhecida. Sobre a sistemática no ordenamento dos Estados Unidos da América, colhem-se as seguintes lições: “O amicus participa do processo primordialmente por meio da apresentação de seus memoriais. Os Tribunais, todavia, raramente concedem aos amici permissão para sustentação oral. Mas a mera apresentação de um memorial de amicus não garante que a Corte lerá ou considerará o memorial, especialmente em casos de grande impacto, que colecionam a participação de múltiplos amici.” (Tradução livre do trecho: “The amicus participates in the case primarily through the filing of an amicus brief Courts, however, rarely grant amici leave for oral argument. But the mere filing of an amicus brief does not guarantee that the court will read or consider the brief, especially in high-impact cases that garner multiple amici participation. Identity in such circumstances matters.” SIMPSON, Georganna L.; MORRIS, Steven R. Participation in Appeals as Amicus Curiae. In: Family Advocate, Vol. 36, Issue 4 (Spring 2014), pp. 50-52) A soberania do Tribunal quanto à admissibilidade de amici curiae é positivada nas regras procedimentais da Suprema Corte dos Estados Unidos (Rules of the Court), sendo conveniente a transcrição: “Regra 37. Memoriais por um Amicus Curiae 1. Um memorial de Amicus curiae que traz ao conhecimento da Corte matéria relevante não ainda trazida ao seu conhecimento pelas partes pode ser de considerável ajuda à Corte. Um memorial de amicus curiae que não serve a esse propósito onera a Corte, e a sua apresentação não é bem acolhida.” (Tradução livre do texto: “Rule 37. Brief for an Amicus Curiae 1. An amicus curiae brief that brings to the attention of the Court relevant matter not already brought to its attention by the parties may be of considerable help to the Court. An amicus curiae brief that does not serve this purpose burdens the Court, and its filing is not favored.”) Quando há requerimentos multitudinários de participação, compete ao Relator avaliar quais são os peticionantes mais aptos a prover dados relevantes sobre os pontos enfrentados, com o espectro mais plural possível, excluindo-se os demais pretendentes, sob pena de frustrar a efetividade da participação de todos eles. Ressalte-se que o fracionamento do tempo de sustentação oral entre dezenas de amici curiae, sem contar os múltiplos arrazoados com teses sobrepostas, inviabiliza a adequada compreensão dos argumentos importantes e milita em desfavor da razoável duração dos processos (artigo , LXXVIII, da Constituição). De outro lado, o mero interesse do ente postulante no julgamento da causa não o qualifica automaticamente como amicus curiae. As causas em curso no Supremo Tribunal Federal, por sua própria natureza, atingem os interesses de toda a coletividade. A seleção efetivada pelo Relator poderá excluir diversos outros interessados na causa, independente da sua capacidade representativa, o que se faz necessário para a fluidez dos trabalhos e para evitar repetições despiciendas de argumentos. Este ponto foi ressaltado com precisão pela Min. Rosa Weber, em decisão monocrática, cujo trecho ora se transcreve: “Por força do requisito da representatividade adequada, não se admite o ingresso no feito, na qualidade de amici curiae, de pessoas físicas ou jurídicas interessadas apenas - ou fundamentalmente - no desfecho do seu processo, como aquelas que têm recursos sobrestados na origem, aguardando o desfecho de processos com repercussão geral reconhecida por esta Corte ( RE 590415, Rel. Min. Joaquim Barbosa, decisão monocrática proferida em 29.9.2011). (…) A utilidade e a conveniência da intervenção do amicus curiae também deverão ser previamente examinadas pelo relator, ao decidir sobre o seu pleito de ingresso no processo. Por isso é que o art. , § 2º, da Lei nº 9.868/99 lhe confere um poder discricionário (‘o relator [...] poderá, por despacho irrecorrível, admitir ...), e não vinculado.” ( ADI 4.832, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 6/2/2013) Por tudo isso, não se pode compreender existente nenhum direito subjetivo à participação como amicus curiae, condicionando-se a intervenção à prévia análise sobre os seus reais benefícios para o exercício da jurisdição, sob o prisma do conteúdo potencialmente agregado pelo pretenso colaborador, em soberana análise do Relator. Em razão da discricionariedade ínsita a este tipo de provimento, nos termos do artigo 138 do Código de Processo Civil de 2015, do artigo , § 2º, da Lei federal 9.868/1999 e do artigo 21, XVIII, do Regimento Interno deste Supremo Tribunal Federal, a decisão sobre a admissão do amicus curiae é irrecorrível. Conceder ao pretenso amicus curiae legitimidade recursal iria de encontro à própria ratio subjacente a essa figura processual, qual seja, colaborar com a Corte. Nesse sentido, o Plenário deste Egrégio Supremo Tribunal Federal já definiu ser irrecorrível a decisão que indefere a habilitação como amicus curiae, conforme ementa que ora se transcreve: “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AMICUS CURIAE. PEDIDO DE HABILITAÇÃO NÃO APRECIADO ANTES DO JULGAMENTO. AUSÊNCIA DE NULIDADE NO ACÓRDÃO RECORRIDO. NATUREZA INSTRUTÓRIA DA PARTICIPAÇÃO DE AMICUS CURIAE, CUJA EVENTUAL DISPENSA NÃO ACARRETA PREJUÍZO AO POSTULANTE, NEM LHE DÁ DIREITO A RECURSO. 1. O amicus curiae é um colaborador da Justiça que, embora possa deter algum interesse no desfecho da demanda, não se vincula processualmente ao resultado do seu julgamento. É que sua participação no processo ocorre e se justifica, não como defensor de interesses próprios, mas como agente habilitado a agregar subsídios que possam contribuir para a qualificação da decisão a ser tomada pelo Tribunal. A presença de amicus curiae no processo se dá, portanto, em benefício da jurisdição, não configurando, consequentemente, um direito subjetivo processual do interessado. 2. A participação do amicus curiae em ações diretas de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal possui, nos termos da disciplina legal e regimental hoje vigentes, natureza predominantemente instrutória, a ser deferida segundo juízo do Relator. A decisão que recusa pedido de habilitação de amicus curiae não compromete qualquer direito subjetivo, nem acarreta qualquer espécie de prejuízo ou de sucumbência ao requerente, circunstância por si só suficiente para justificar a jurisprudência do Tribunal, que nega legitimidade recursal ao preterido. 3. Embargos de declaração não conhecidos.” ( ADI 3.460-ED, Rel. Min. Teori Zavascki, Plenário, DJe de 12/2/2015) Na mesma linha, o Plenário também já definiu que o amicus curiae não tem direito a intervir nos autos, pois é do julgador a competência para avaliar a conveniência de sua participação, além do que, em caso de inúmeros requerimentos de ingresso, a pluralidade de amici atrapalha a marcha processual e o fracionamento do tempo de sustentação oral entre vários amici prejudica a própria colaboração ( RE 602.584-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Redator do acórdão Min. Luiz Fux, julgado em 17/10/2018). In casu, este Relator decidiu fundamentadamente que a intervenção da postulante a amicus curiae, ora agravante, seria inoportuna, porquanto pleiteada após a liberação do processo para julgamento – o que não se confunde com a inclusão do processo no calendário de julgamento da Corte pela Presidência – caracterizando pedido extemporâneo, conforme a jurisprudência sedimentada desta Corte. O agravo, portanto, é manifestamente incabível. No mesmo sentido: ADI 5.403-MC-Amicus-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, decisão monocrática, DJe de 30/8/2019; ADI 2.238, Rel. Min. Alexandre de Moraes, decisão monocrática, DJe de 10/6/2019; ADI 5.441, Rel. Min. Alexandre de Moraes, decisão monocrática, DJe de 14/5/2019; ADPF 216-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, decisão monocrática, DJe de 28/2/2013; ADPF 205-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe de 31/3/2011; ADI 3.346-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, decisão monocrática, DJe de 14/5/2008. Por fim, a negativa de admissão da agravante no feito não a impede de elaborar e distribuir memoriais e/ou documentos, que poderão ser considerados pela Corte por ocasião do julgamento. Ex positis, NÃO CONHEÇO o agravo, nos termos do artigo 21, § 1º, do RISTF. Publique-se. Brasília, 15 de abril de 2020. Ministro Luiz Fux Relator Documento assinado digitalmente

Acórdão

O Tribunal, por unanimidade, conheceu da ação direta e julgou improcedente o pedido, nos termos do voto do Relator. Falou, pela requerente, o Dr. Rafael da Cás Maffini. Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica no início da sessão, o Ministro Celso de Mello (art. 2º, § 5º, da Res. 642/2019). Plenário, Sessão Virtual de 3.4.2020 a 14.4.2020.

Referências Legislativas

  • LEG-FED CF ANO-1988 ART- 00005 INC-00074 ART- 00134 REDAÇÃO EMC-80/2014 ART- 00134 PAR-00001 PAR-00002 PAR-00003 PAR-00004 ART- 00168 REDAÇÃO DADA PELA EMC-45/2004 CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL
  • LEG-FED EMC-000045 ANO-2004 EMENDA CONSTITUCIONAL
  • LEG-FED EMC-000074 ANO-2013 EMENDA CONSTITUCIONAL
  • LEG-FED EMC-000080 ANO-2014 EMENDA CONSTITUCIONAL
  • LEG-FED ADCT ANO-1988 ART-00098 INCLUÍDO PELA EMC-80/2014 ART-00098 PAR-00001 INCLUÍDO PELA EMC-80/2014 ART-00098 PAR-00002 INCLUÍDO PELA EMC-80/2014 ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS
  • LEG-FED LCP-000080 ANO-1994 LDPU-1994 LEI DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO
  • LEG-FED LEI- 009020 ANO-1995 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED LEI- 010212 ANO-2001 LEI ORDINÁRIA
  • LEG-FED PJL-000022 ANO-2019 PROJETO DE LEI DO CONGRESSO NACIONAL CN
  • LEG-FED EDT-000001 ANO-2017 EDITAL CONCURSO PARA DEFENSOR PÚBLICO FEDERAL

Observações

- Acórdão (s) citado (s): (CONTROLE JUDICIAL, POSSIBILIDADE, ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL) ADPF 347 MC (TP). (ATUAÇÃO, DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO) ADI 2903 (TP), ADI 3700 (TP). (INEXISTÊNCIA, CARGO, DEFENSOR, NOMEAÇÃO, DEFENSOR DATIVO) ADI 4270 (TP). (INCONSTITUCIONALIDADE, MORA LEGISLATIVA, CRIMINALIZAÇÃO, CONDUTA, ATO ATENTATÓRIO, DIREITO FUNDAMENTAL) MI 4733 (TP), ADO 26 (TP). (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO, PRESIDENTE DA REPÚBLICA, INÉRCIA, IMPLEMENTAÇÃO, ENSINO FUNDAMENTAL) ADI 1698 (TP). - Decisão monocrática citada: (PAGAMENTO, HONORÁRIO, DEFENSORIA PÚBLICA) RE 1140005. - Veja Princípio 1, Princípio 2, Princípio 3, Princípio 4, Princípio 5, Princípio 6, Princípio 7, Princípio 8, da Resolução 226/2016 (LXXXIX-O/16), Da Comissão Jurídica Interamericana, da Organização dos Estados Americanos (CJI/OEA). RE 1140005 RG - Tema 1002 Número de páginas: 34. Análise: 08/03/2021, MAV.
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/832747212/acao-direta-de-inconstitucionalidade-por-omissao-ado-2-df-0005855-9020081000000

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