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27 de Novembro de 2020
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO : RE 2010187-72.2019.8.26.0000 SP - SÃO PAULO 2010187-72.2019.8.26.0000

Supremo Tribunal Federal
há 10 meses
Detalhes da Jurisprudência
Partes
RECTE.(S) MESA DA CÂMARA MUNICIPAL DE ILHABELA , RECDO.(A/S) MUNICÍPIO DE ILHABELA 
Publicação
DJe-024 07/02/2020
Julgamento
31 de Janeiro de 2020
Relator
Min. ALEXANDRE DE MORAES
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Decisão

Decisão Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Na origem, o Prefeito do Município da Estância Balneária de Ilhabela ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, em face da Lei Municipal 1.210, de 4 de setembro de 2017, que dispõe sobre a realização de prévia audiência pública para licitação para obras, compras, serviços e alienações que especifica. Eis o teor da norma impugnada: “LEI N.º 1.210/2017 Dispõe sobre a realização de prévia audiência pública para licitação para obras, compras, serviços e alienações que especifica O PREFEITO MUNICIPAL DA ESTÂNCIA BALNEÁRIA DE ILHABELA MÁRCIO BATISTA TENÓRIO, no uso de suas atribuições legais, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele sanciona a seguinte lei: Art. 1º - A realização de licitação pela administração pública municipal direta e indireta para obras, compras, serviços e alienações com valor superior a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) deverá ser precedida de audiência pública. Parágrafo único – A audiência pública a que se refere este artigo deverá ser realizada com antecedência mínima de 20 (vinte) dias úteis da data prevista para a publicação do edital da licitação. Art. 2º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário. Ilhabela, 04 de setembro de 2017.” O Órgão Especial do Tribunal de origem julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da norma por violação ao artigo 22, XXVII, da CF/1988, que prevê a competência privativa da União para editar normas gerais sobre licitações e contratos. Veja-se a ementa do acórdão recorrido (fl. 2, Vol. 3): “ AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 1.210, de 04 de setembro de 2017, do Município de Ilhabela, que dispõe sobre a necessidade de audiência pública para licitação de obras, compras, serviços e alienações que especifica. OFENSA AO PRINCÍPIO DO PACTO FEDERATIVO. Reconhecimento. Nos termos do artigo 22 da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre “normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios” (inciso XXVII). Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que já previu as hipóteses de realização de audiência pública em matéria de licitação, adotando critério uniforme para todos os níveis federativos (art. 39). Norma impugnada, portanto, que – ao estabelecer parâmetro próprio e distinto daquele previsto na legislação federal – usurpa a competência da União para legislar sobre o tema, sobretudo diante do que dispõem os artigos 1º e 118 da Lei de Licitações. Posicionamento alinhado à orientação do Supremo Tribunal Federal no sentido de que padece de inconstitucionalidade a lei municipal que invoca “o argumento do interesse local para restringir ou ampliar as determinações contidas em regramento de âmbito nacional” (RE nº 477.508-AgR/RS, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 0305/2011). Ação julgada procedente)”. Irresignada, a Mesa da Câmara Municipal de Ilhabela, com fundamento no artigo 102, III, “a”, da Constituição Federal, interpôs o presente Recurso Extraordinário (fl. 1, Vol. 7). Em síntese, alegou que o acórdão recorrido violou os artigos 22, XXVII; e 30, I e II, da CF/1988, haja vista a compatibilidade da Lei Municipal 1.210/2017 com a Constituição Federal, pois: a) a Lei 8.666/1993 previu que é obrigatória a realização de audiência pública apenas para licitações que ultrapassem o valor de 150.000.000,00 (cento e cinquenta milhões de reais). Todavia, este valor não condiz com a realidade da Estância Balneária de Ilhabela, de forma que é constitucional a Lei Municipal em tela ao prever a necessidade de realização de audiência pública para licitações cujo valor que supere os 5.000.000,00 (cinco milhões de reais); b) o Município agiu no âmbito de sua competência suplementar, conforme artigo 30, incisos I e II da CF/1988; c) a redução do valor mínimo para realização de audiência pública provém de aplicação do artigo 37, caput, da CF/1988, visto que respeita os princípios da moralidade, publicidade e eficiência; d) a transparência das licitações, tal como proposta, está em consonância com os princípios republicano e democrático, preconizados no art. 1º da Constituição Federal, por possibilitar a atuação cidadã na fiscalização de gastos público (fl. 15, Vol. 7); Em contrarrazões (fl. 1, Vol. 9), o Município, em síntese, afirma que a Lei Municipal viola o princípio da separação dos poderes, bem como usurpa a competência da União para legislar sobre normas gerais em licitação. Requer, ao final, a manutenção do acórdão recorrido. É o relatório. Reputam-se preenchidos todos os pressupostos constitucionais de admissibilidade. Assim, passo à análise do mérito do apelo extremo. Postula-se na ação direta a declaração de inconstitucionalidade de norma municipal que estabeleceu a obrigatoriedade de prévia audiência pública nas hipóteses de licitação que superem o valor de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais). A Lei Federal 8.666/1993 prevê, em seu artigo 39, que deve ser realizada audiência pública apenas para licitações cujo valor seja superior ao montante de R$ 150.000.000,00 (cento e cinquenta milhões de reais). Assim, o que se busca com o presente Recurso Extraordinário é saber se a Lei 1.210, do Município de Ilhabela, usurpou, ou não, a competência da União para editar normas gerais sobre licitação (art. 22, XXVII, da CF/1998). No caso, o Tribunal de origem julgou procedente a ação, declarando a inconstitucionalidade da norma municipal, aos fundamentos de que: a) houve violação ao pacto federativo, na medida em que o artigo 22, XXVII, prevê a competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação, aplicáveis, inclusive, aos Municípios; b) a matéria tratada na lei impugnada, no caso, já foi objeto de regramento (em nível nacional), com fixação de parâmetro específico para exigência de audiência pública, nesse ponto, sem lacunas ou espaços para complementações (fl. 5, Vol. 3); c) não se aplica o disposto no artigo 30, I e II, da Constituição, visto que a norma local desbordou dos limites da mera suplementação (CF, art. 30, II) e da cláusula de interesse local (CF, art. 30, I), ao fixar critério (próprio e autônomo) de exigência de audiência pública, sem considerar que a matéria já havia sido objeto de disciplina normativa (para União, Estados e Municípios) no artigo 39 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (fl. 6, Vol. 3). d) o artigo 30, II, da Constituição, ao estabelecer competência suplementar, não autoriza a inovação e criação de normas diferentes. Penso que o presente recurso não comporta provimento. O federalismo e suas regras de distribuição de competências legislativas constituem um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, ainda exerce particular fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t. 1, p. 13-14), quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da Constituição. Almedina, p. 87). O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências na história do federalismo iniciou com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e de suas consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de competências, para a manutenção de autonomia dos entes federativos e para o equilíbrio no exercício do poder (THOMAS McINTYRE COOLEY. The general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed. Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L. ROBISON. To the best of my ability: the presidency the constitution. New York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos Estados Unidos: era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem, por equilibrar o exercício do poder. É importante salientar, dentro dessa perspectiva da mais maravilhosa obra jamais concebida , que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi dos temas mais discutidos durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, da definição e da fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, de 1891, até a Constituição Federal de 1988. A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e a coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e da liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX), e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado. Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado, principalmente, na cooperação, como salientado por KARL LOEWESTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362). O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade. A própria Constituição Federal, portanto, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de destacada importância legislativa. Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais relevantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317). Isso é facilmente constatado ao analisarmos o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do texto constitucional. Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar nos poderes enumerados da União (CF, art. 22) a maioria das matérias legislativas mais relevantes, contudo, não afastou da Constituição de 1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da existência de competências legislativas próprias dos Estados, Distrito Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a necessidade de análise da predominância do interesse, para que se garanta a manutenção, o fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às diversidades locais, como bem salientado por MICHEL J. MALBIN, ao apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade, transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e de autoadministração, para reforçar a ideia de preservação da autonomia na elaboração do federalismo, como enfatizado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de modelo para a nossa Primeira Constituição Republicana, de 1891. Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito, caberá ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias regionais e locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo, como na presente hipótese (JUAN FERRANDO BADIA. El estado unitário: El federal y El estado regional. Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito Administrativo, n.179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência política , n.16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação. Revista de Direito Público , n. 81, p. 53 ss; CARLOS MÁRIO VELLOSO. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo , n.187, p. 1 e ss; JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação. Revista de Informação Legislativa, n. 130, p. 40 e ss; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss). No caso concreto, verifica-se que o Município invadiu a competência da União para editar normas gerais relacionadas à licitação (art. 22, XXVII, CF/1988). O legislador municipal, a pretexto de conferir maior publicidade ao procedimento licitatório, extrapolou os limites da competência legislativa suplementar atribuída aos Municípios pelo art. 30, I e II, da Constituição Federal. O artigo 22, XXVII, da Constituição Federal, é expresso ao dispor que compete privativamente à União legislar sobre: XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III. A Lei 8.666/1993, por sua vez, regulamentou o artigo 22, XXVII, da CF/1988, trazendo normas gerais de licitações e contratos a serem observadas por todos os entes da federação. A propósito, eis o teor o artigo 1º: “Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Quanto à necessidade de prévia realização de audiências públicas no âmbito das licitações e contratos, o artigo 39 da Lei 8.666/1993 trouxe norma expressa, aplicável a todos os entes federativos, impondo que: Art. 39. Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações simultâneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, alínea c desta Lei, o processo licitatório será iniciado, obrigatoriamente, com uma audiência pública concedida pela autoridade responsável com antecedência mínima de 15 (quinze) dias úteis da data prevista para a publicação do edital, e divulgada, com a antecedência mínima de 10 (dez) dias úteis de sua realização, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da licitação, à qual terão acesso e direito a todas as informações pertinentes e a se manifestar todos os interessados. Logo, havendo previsão clara na Lei Geral de Licitações acerca do limite a ser observado para prévia realização de audiências públicas, a norma municipal usurpou a competência constitucional atribuída à União. Pensar de maneira diversa permitiria aos Municípios, ao seu arbítrio, impor condições/restrições ao processo licitatório, em clara violação à Constituição Federal. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes: “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI PARANAENSE N. 17.081/2012. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. VÍCIO FORMAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO: INC. XXVII DO ART. 22 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. Ao se determinar que o poder público adquira o mínimo de 65% (sessenta e cinco por cento) dos bens e serviços definidos em sistema de registro de preços, na Lei estadual se invadiu a competência privativa da União para estabelecer normas gerais sobre licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, prevista no inc. XXVII do art. 22 da Constituição da República. 2. No § 4º do art. 15 da Lei n. 8.666/1993 se dispõe que “a existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições”. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente”. (ADI 4748 / PR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe. 27/09/2019) “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI MUNICIPAL. COMERCIALIZAÇÃO DE ÁGUA MINERAL. TEOR DE FLÚOR. RESTRIÇÃO À SUA COMPOSIÇÃO: IMPOSSIBILIDADE. MATÉRIA DISCIPLINADA POR LEI FEDERAL. 1. A decisão agravada aplicou entendimento fixado pela 2ª Turma desta Corte no julgamento do RE 596.489-AgR/RS, rel. Min. Eros Grau, DJe 20.11.2009, o qual declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal 8.640/2000. 2. No caso, padece de inconstitucionalidade a lei municipal que, na competência legislativa concorrente, utilize-se do argumento do interesse local para restringir ou ampliar as determinações contidas em regramento de âmbito nacional. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE 477508 AgR / RS, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJe. 17/05/2011). “LEIS 10.927/91 E 11.262 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. SEGURO OBRIGATÓRIO CONTRA FURTO E ROUBO DE AUTOMÓVEIS. SHOPPING CENTERS, LOJAS DE DEPARTAMENTO, SUPERMERCADOS E EMPRESAS COM ESTACIONAMENTO PARA MAIS DE CINQÜENTA VEÍCULOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. O Município de São Paulo, ao editar as Leis l0.927/91 e 11.362/93, que instituíram a obrigatoriedade, no âmbito daquele Município, de cobertura de seguro contra furto e roubo de automóveis, para as empresas que operam área ou local destinados a estacionamentos, com número de vagas superior a cinqüenta veículos, ou que deles disponham, invadiu a competência para legislar sobre seguros, que é privativa da União, como dispõe o art. 22, VII, da Constituição Federal. 2. A competência constitucional dos Municípios de legislar sobre interesse local não tem o alcance de estabelecer normas que a própria Constituição, na repartição das competências, atribui à União ou aos Estados. O legislador constituinte, em matéria de legislação sobre seguros, sequer conferiu competência comum ou concorrente aos Estados ou aos Municípios. 3. Recurso provido”. (RE 313060 / SP, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJ. 24/02/2006) O acórdão recorrido filiou-se a esse entendimento. Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Publique-se. Brasília, 31 de janeiro de 2020. Ministro Alexandre de Moraes Relator Documento assinado digitalmente
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