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15 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 34546 BA - BAHIA XXXXX-82.2016.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. RICARDO LEWANDOWSKI
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Decisão

Trata-se de mandado de segurança com pedido de liminar impetrado por Maria Perpetuo Socorro de Medeiros Carneiro contra ato do Tribunal de Contas da União, que cancelou registro de ato concessivo de pensão por morte, assim ementado: “SUMÁRIO: PENSÃO CIVIL. ATO APRECIADO PELA LEGALIDADE PELO ACÓRDÃO 5.024/2012-TCU-1ª CÂMARA. CONSTATAÇÃO POSTERIOR DE QUE A BENEFICIÁRIA DE PENSÃO, HABILITADA COMO COMPANHEIRA ERA, POR OCASIÃO DO ÓBITO DO INSTITUIDOR, EX-COMPANHEIRA DE UM DOS FILHOS DO FALECIDO. AÇÃO PENAL EM CURSO PARA APURAR O DELITO TIPIFICADO NO ART. 171 § 3º DO CÓDIGO PENAL. REVISÃO DE OFÍCIO DO ACÓRDÃO ORIGINÁRIO. ILEGALIDADE. NEGATIVA DE REGISTRO. DETERMINAÇÕES” (pág. 1 do documento eletrônico 10). A impetrante sustenta ofensa ao princípio da segurança jurídica, aduzindo que “[...] o benefício foi efetivamente concedido à impetrante em abril de 2009 e foi revogado em outubro de 2016, portanto 07 anos após a sua concessão, deste modo, a determinação do TCU não poderia subsistir frente à ocorrência da decadência administrativa. [...] Sabe-se que a Administração pode anular seus atos. Porém, quando dessa anulação decorrem efeitos desfavoráveis, ha um prazo decadencial de 5 (cinco) anos para tal, conforme previsão do artigo 54 da Lei 9.784/99” (págs. 4-5 da petição inicial). Alega também violação ao princípio da presunção de inocência, uma vez que o ato objeto da impetração não aguardou a conclusão do processo XXXXX-14.2015.4.01.3300, em trâmite na 2ª Vara Especializada Criminal da Seção Judiciária da Bahia. Assevera, ademais, que “[...] no âmbito do processo administrativo, não lhe foi devidamente oportunizada a defesa, sem que lhe fosse permitida a oitiva de testemunhas, cerceando o seu direito ao contraditório e à ampla defesa, e desconstituindo toda a documentação por ela apresentada, inclusive a escritura de união estável, que tem fé pública” (pág. 7 da petição inicial). Ao final, requer, em suma “[...] seja concedida a segurança definitiva, para determinar ao Impetrado a anulação do Acórdão 2449/2016-PL do Tribunal de Contas da União proferido nos autos do processo administrativo nº XXXXX/2012-2, restabelecendo o pagamento da pensão por morte concedida a Impetrante [...]” (pág. 10 da petição inicial). Indeferi o pleito de urgência nos seguintes termos: “Inicialmente, ressalto que tenho por preenchidos, prima facie, os pressupostos de admissibilidade deste mandado de segurança. A autoridade apontada como coatora é parte legítima, porquanto o ato impugnado, do qual a impetrante alega lesão a direito, foi proferido pelo Tribunal de Contas da União por meio do Acórdão 2.449/2016 (TC XXXXX/2012-2). Muito bem. O deferimento de liminar em mandado de segurança, que resulta do concreto exercício do poder geral de cautela outorgado aos juízes e Tribunais, somente se justifica em face de situações que se ajustem aos pressupostos constantes do art. , III, da Lei 12.016/2009, ou seja, ante (i) a existência de fundamento relevante e (ii) da possibilidade de ineficácia da ordem de segurança posteriormente concedida. Sem a ocorrência simultânea desses dois requisitos, que são necessários, essenciais e cumulativos, não se legitima a concessão da medida liminar. Na espécie, não vislumbro a existência de fundamento relevante, suficiente para determinar a suspensão cautelar do ato combatido. Com efeito, esta Suprema Corte firmou entendimento no sentido de que, caso o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão pelo Tribunal de Contas da União seja realizado após 5 (cinco) anos contados da concessão do benefício, é necessária a observância dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa para que seja preservada a segurança jurídica das relações. Nesse sentido: MS 26.053/DF, de minha relatoria, Plenário, DJ 23/2/2011. [...]” Impende destacar, nessa perspectiva, o que afirmado pelo Ministro Vital do Rêgo, quando do julgamento da TC XXXXX/2012-2 pelo Plenário do TCU: ‘Registro, nessa ocasião, minha concordância integral com a instrução formulada pela unidade técnica (peça 53), que avaliou de forma completa os argumentos apresentados pela interessada, a Sra. Maria do Perpétuo Socorro de Medeiros Carneiro, e cujas conclusões foram aquiescidas pela manifestação do MPTCU, razão pela qual incorporo os argumentos trazidos e respectivos fundamentos, transcritos no Relatório precedente, em minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer os breves comentários que se seguem. 8. Observo que, em sua defesa, a interessada sustentou que a concessão em epígrafe foi lastreada em escritura pública de união estável e em razão de haver endereço comum entre ela e o instituidor. Alegou que o processo penal em trâmite se dá em decorrência da revolta de um dos filhos maiores do falecido e que as provas contra elas estariam concentradas em apenas uma testemunha. 9. Por outro lado, verifico dos autos que a Polícia Federal concluiu o inquérito Policial IPL 0568/2011-SR/DPF/BA por meio do qual a autoridade policial propôs o indiciamento de Maria Perpetuo Socorro de Medeiros Carneiro e Adriano Walendowsky, respectivamente companheira e filho do instituidor, pela prática de crime patrimonial. Destarte, observo, também, que o Ministério Público Federal ofereceu denúncia em face de Maria Perpétuo Socorro de Medeiros Carneiro e Adriano Walendowsky Fernandes, imputando-lhes a prática do delito tipificado no art. 171, § 3º, do Código Penal ( CP), em concurso de pessoas (art. 29, CP). Em seguida, a denúncia foi recebida pelo poder judiciário, culminando no processo XXXXX-14.2015.4.01.3300, que se encontra tramitando na 2ª Vara Especializada Criminal da Seção Judiciária do Estado da Bahia. 10. Nesse contexto, é importante transcrever trecho de relevo constante da medida cautelar deferida no processo judicial XXXXX-02.2015.4.01.3300 (peça 46), que também tramita na mencionada 2ª Vara Especializada Criminal, por meio da qual foi deferida a quebra de sigilo bancário da interessada’ (págs. 11-12 do documento eletrônico 10). Da leitura do trecho transcrito, é possível constatar, ao menos em juízo de mera delibação, que o TCU não incorreu, aparentemente, em qualquer ilegalidade que possa ser aferida de plano neste writ. Isso posto, indefiro a liminar” (págs. 5-8 do documento eletrônico 17). Contra essa decisão a impetrante interpôs agravo regimental (documento eletrônico 20). Intimada, a União, requereu seu ingresso no feito (documento eletrônico 24). A Procuradoria-Geral da República, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República Paulo Gustavo Gonet Branco, opinou pelo indeferimento da ordem. É o relatório. Decido. Bem reexaminados os autos, entendo que o caso é de denegação da ordem. A jurisprudência desta Suprema Corte firmou-se no sentido de que o ato concessivo de aposentadoria, pensão ou reforma configura ato complexo, cujo aperfeiçoamento somente ocorre com o registro perante o Tribunal de Contas. Assim, a aplicação do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99 somente começa a fluir a partir da publicação do referido registro. Nesse sentido, confiram-se as ementas dos seguintes julgados de ambas as Turmas desta Corte: “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TCU QUE RECUSOU REGISTRO A ATO CONCESSIVO DE PENSÃO POR MORTE. ATO DE CONTROLE. AUTOTUTELA. TERMO INICIAL DA FLUÊNCIA DO PRAZO DECADENCIAL PREVISTO NO ART. 54 DA LEI Nº 9.784/1999. 1. O direito potestativo outorgado à Administração Pública para anulação de seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais (Súmulas nºs 346 e 473, ambas desta Corte), expressão do poder de autotutela, não está regulado pelo instituto da prescrição, mas, sim, pelo da decadência, inocorrente na espécie. 2. O ato concessivo de pensão por morte ostenta natureza complexa, de modo que só se aperfeiçoa com o exame de sua legalidade e subsequente registro pelo Tribunal de Contas da União. Enquanto não aperfeiçoado o ato concessivo de pensão, não há falar em fluência do prazo decadencial previsto no art. 54 da 9.784/1999, referente ao lapso de tempo de que dispõe a Administração Pública para promover a anulação de atos de que resultem efeitos favoráveis aos destinatários, tampouco em estabilização da expectativa do interessado, aspecto a conjurar, na espécie, afronta aos princípios da segurança jurídica e da boa-fé, bem como às garantias constitucionais do ato jurídico perfeito e do direito adquirido. Precedentes. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, por se tratar de recurso interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei nº 12.016/2009). 4. Agravo interno conhecido e não provido, com imposição, no caso de votação unânime, da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa” ( MS 26.864-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber – grifei). “Agravo regimental em mandado de segurança. Decisão do Tribunal de Contas da União. Aposentadoria. Ato complexo. Registro no TCU. Decadência. Inaplicabilidade. Conclusão pela ilegalidade do ato de concessão de aposentadoria. Possibilidade. Não há direito adquirido a regime jurídico. Ausência de violação dos princípios da separação dos poderes, da coisa julgada e da segurança jurídica. Agravo regimental não provido. 1. Consoante Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não há direito adquirido a regime jurídico referente à composição dos vencimentos de servidor público, podendo, destarte, a Corte de Contas da União concluir pela ilegalidade do ato de concessão de aposentadoria se a conclusão obtida, embora respeitando decisão judicial transitada em julgado, se fundamenta na alteração do substrato fático-jurídico em que proferido o decisum (tais como alteração do regime jurídico do vínculo ou reestruturação da carreira). 2. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de que o ato concessivo de aposentadoria, pensão ou reforma configura ato complexo, cujo aperfeiçoamento somente ocorre com o registro perante a Corte de Contas, após submissão a juízo de legalidade. Assim, a aplicação do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99 somente se opera a partir da publicação do referido registro. 3. Agravo regimental não provido” ( MS 26.004-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli). Como bem asseverou o parecer ministerial: “Na espécie, o registro da pensão por morte foi aprovado pelo Tribunal de Contas em 28.8.2012 (Acórdão 5.024/2012-1ª Câmara) e a revisão ocorreu em 21.9.2016 (Acórdão 2.449/2016-Plenário). Não houve, entre esses dois marcos processuais, transcurso do prazo decadencial de cinco anos previsto na Lei 9.784/99” (pág. 2 do documento eletrônico 27 - grifei). Não há falar, portanto, em ilegalidade ou ofensa ao princípio da segurança jurídica. No que tange à alegação de presunção de inocência, verifica-se que a autoridade coatora, antes de suspender ou cancelar benefício, determinou diligências e observou o contraditório, conforme se lê dos seguintes trechos extraídos do ato impetrado: “VOTO Trata-se de revisão de ofício, prevista no art. 260, § 2º, do RITCU, do Acórdão 5.024/2012-TCU-1ª Câmara (peça 10), por meio do qual esta Corte de Contas considerou legal, entre outras, a concessão de pensão civil instituída por Jayme Fernandes em favor da Sra. Maria do Perpetuo Socorro de Medeiros Carneiro, habilitada na condição de companheira. 2. A revisão do mencionado decisum decorre de informações supervenientes ao momento da prolação do referido acórdão, apresentadas pelo Departamento de Polícia Federal, dando conta da apuração de crime de estelionato, tipificado no art. 171, § 3º, do Código Penal, em razão do recebimento indevido de pensão por morte do ex-servidor da Receita Federal, Jayme Fernandes. 3. Ao analisar as informações encaminhadas pela Polícia Federal, a Sefip propôs diligenciar o DPF com vistas a obter o Inquérito Policial 0568/2011 bem como para que fosse adotada medida cautelar para suspender os proventos de pensão para a Senhora Maria do Perpétuo socorro de Medeiros Carneiro até que o TCU decidisse o mérito da revisão de ofício do ato de pensão. 4. Considerando tais fatos, com fundamento na Questão de Ordem proferida na Sessão Plenária de 16/8/2006, foi sorteado como relator para a revisão de ofício proposta, o então Ministro José Jorge, o qual sucedi nesta Corte de Contas. Sua excelência, no despacho de peça 25, autorizou a realização da diligência sugerida pela Sefip. Quanto à medida cautelar proposta, o então Relator entendeu por bem promover oitiva prévia da Sra. Maria do Perpetuo socorro de Medeiros Carneiro. 5. A interessada compareceu aos autos e, por intermédio de sua procuradora legalmente constituída, apresentou seus argumentos e razões que foram juntados na peça 32. 6. Ao instruir o feito, a (Sefip), após análise dos argumentos apresentados pela interessada, propôs, na instrução de peça 53, datada de 27/6/2015, rever de ofício o Acórdão 5.024/2012-TCU-1ª Câmara, para considerar ilegal o ato de concessão de pensão civil instituída por Jayme Fernandes em favor da beneficiária Maria do Perpétuo Socorro de Medeiros Carneiro por entender que a interessada não era companheira do instituidor, mas sim do filho do falecido, e por haver fortes indícios de má-fé por parte da beneficiária. Além disso, a unidade técnica propõe determinar à Superintendência de Administração do Ministério da Fazenda no Estado da Bahia que apure as responsabilidades e os valores recebidos indevidamente pela interessada desde o início da vigência do ato, promovendo as ações cabíveis com vistas a ressarcir o erário. A referida proposta contou com anuência do Ministério Público junto ao TCU”. O parecer do Ministério Público Federal destacou, ademais, a independência entre as diferentes instâncias que apuram um ato ilícito: “Acresce que nada impunha que o Tribunal de Contas da União aguardasse o julgamento da ação penal, dada a independência entre a instância penal e a sua própria. Por isso o acórdão assinalou: 26. É condição indispensável para a concessão de pensão à companheira a comprovação de união estável com o instituidor no momento do seu óbito. Embora a ação judicial XXXXX-02.2015.4.01.3300 ainda não tenha o trânsito em julgado (peça 48), ressalta-se que, em face da independência das instâncias, este Tribunal de Contas da União não se vincula às deliberações judiciais eventualmente existentes, podendo decidir a questão posta a sua análise com base nos documentos acostados aos autos. O entendimento encontra amparo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal [...]” (pág. 4 do documento eletrônico 27 - grifei). Assim, não há indícios de ilegalidade manifesta na condução do procedimento. Por outro lado, quanto à matéria de fato e do mérito da concessão da pensão, sobre a ocorrência ou não de fraude na comprovação de união estável, não é esta a via processual adequada à sua discussão. Para se chegar a conclusão diversa à do ato reclamado, indispensável seria a dilação probatória, providência vedada no rito do mandado de segurança, instrumento constitucional de garantia de direito líquido certo, de aferição imediata. Nesse sentido, faço menção aos seguintes julgados: MS 36.505-AgR/DF, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes; e MS 36.509-AgR/DF, de relatoria da Ministra Rosa Weber, o qual tem a seguinte ementa: “AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO CORREGEDOR NACIONAL DE JUSTIÇA QUE DETERMINOU O ARQUIVAMENTO DE RECLAMAÇÃO DISCIPLINAR. DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO OBSERVADO. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO FORA DO PRAZO. INVIABILIDADE DE DIRIMIR CONTROVÉRSIA SOBRE OS PRESSUPOSTOS FÁTICOS EM QUE SE ASSENTA A IMPETRAÇÃO. 1. Devidamente fundamentado pelo Corregedor Nacional de Justiça o arquivamento da reclamação disciplinar, ao registro de que inexistente, na espécie, “morosidade injustificada, apta a subsidiar eventual apuração mais aprofundada perante o Conselho Nacional de Justiça”. 2. Não há falar em direito subjetivo ao processamento de recurso administrativo interposto fora do prazo. 3. O mandado de segurança não é via idônea para dirimir a controvérsia que emerge do cotejo das afirmações da autoridade impetrada com as alegações do impetrante. Precedentes. 4. Inviável, ante o rito especial do mandado de segurança, que não se concilia com a necessidade de dilação probatória, cogitar de concessão de prazo para que o agravante junte cópia integral da reclamação disciplinar. Precedentes. 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, por se tratar, na espécie, de recurso interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 6. Agravo interno conhecido e não provido” (grifei). Por fim, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, poderá o relator “negar seguimento a pedido ou recurso manifestamente inadmissível, improcedente ou contrário à jurisprudência dominante ou a Súmula do Tribunal, deles não conhecer em caso de incompetência manifesta, encaminhando os autos ao órgão que repute competente, bem como cassar ou reformar, liminarmente, acórdão contrário à orientação firmada nos termos do art. 543-B do Código de Processo Civil”. Isso posto, por não vislumbrar direito líquido e certo a ser amparado na via mandamental, nego seguimento a esta impetração (art. 21, § 1º, do RISTF). Fica prejudicada análise do agravo regimental. Publique-se. Brasília, 29 de outubro de 2019. Ministro Ricardo Lewandowski Relator
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