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26 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 5 anos

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS PROFISSÕES LIBERAIS-CNPL 

Publicação

DJe-063 30-03-2017

Julgamento

6 de Outubro de 2016

Relator

Min. EDSON FACHIN

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_4697_30304.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 64

06/10/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS PROFISSÕES

LIBERAIS-CNPL

ADV.(A/S) : AMADEU ROBERTO GARRIDO DE PAULA

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE REDES DE

FARMÁCIAS E DROGARIAS - ABRAFARMA

ADV.(A/S) : GUILHERME MIGUEL GANTUS E OUTRO (A/S)

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENFERMAGEM - COFEN

ADV.(A/S) : ALBERTO JORGE SANTIAGO CABRAL

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E

AGRONOMIA

ADV.(A/S) : LUIZ TARCÍSIO TEIXEIRA FERREIRA

AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. JULGAMENTO CONJUNTO. DIREITO TRIBUTÁRIO. CONSELHOS PROFISSIONAIS. AUTARQUIAS FEDERAIS. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL DE INTERESSE PROFISSIONAL. ANUIDADES. ART. 149 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. LEI COMPLEMENTAR. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. CAPACIDADE CONTRIBUTIVA.

LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. PRATICABILIDADE.

PARAFISCALIDADE. LEI FEDERAL 12.514/2011.

1. A jurisprudência desta Corte se fixou no sentido de serem os conselhos profissionais autarquias de índole federal. Precedentes: MS 10.272, de relatoria do Ministro Victor Nunes Leal, Tribunal Pleno, DJ 11.07.1963; e MS 22.643, de relatoria do Ministro Moreira Alves, DJ 04.12.1998.

2. Tendo em conta que a fiscalização dos conselhos profissionais envolve o exercício de poder de polícia, de tributar e de punir, estabeleceu-se ser a anuidade cobrada por essas autarquias um tributo, sujeitando-se, por óbvio, ao regime tributário pátrio. Precedente: ADI

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EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 64

ADI 4697 / DF

1.717, de relatoria do Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 28.03.2003.

3. O entendimento iterativo do STF é na direção de as anuidades cobradas pelos conselhos profissionais caracterizarem-se como tributos da espécie “contribuições de interesse das categorias profissionais”, nos termos do art. 149 da Constituição da Republica. Precedente: MS 21.797, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 18.05.2001.

4. Não há violação à reserva de lei complementar, porquanto é dispensável a forma da lei complementar para a criação das contribuições de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais. Precedentes.

5. Em relação à ausência de pertinência temática entre a emenda parlamentar incorporada à Medida Provisória 536/2011 e o tema das contribuições devidas aos conselhos profissionais em geral, verifica-se que os efeitos de entendimento da ADI 5.127, de relatoria da Ministra Rosa Weber e com acórdão por mim redigido, não se aplica à medida provisória editada antes da data do julgamento, uma vez que a este foi emprestada eficácia prospectiva.

6. A Lei 12.514/2011 ora impugnada observou a capacidade contributiva dos contribuintes, pois estabeleceu razoável correlação entre a desigualdade educacional e a provável disparidade de rendas auferidas do labor de pessoa física, assim como por haver diferenciação dos valores das anuidades baseada no capital social da pessoa jurídica contribuinte.

7. Não ocorre violação ao princípio da reserva legal, uma vez que o diploma impugnado é justamente a lei em sentido formal que disciplina a matéria referente à instituição das contribuições sociais de interesse profissional para aqueles conselhos previstos no art. da Lei 12.514/11.

8. No tocante à legalidade tributária estrita, reputa-se ser adequada e suficiente a determinação do mandamento tributário no bojo da lei impugnada, por meio da fixação de tetos aos critérios materiais das hipóteses de incidência das contribuições profissionais, à luz da chave analítica formada pelas categorias da praticabilidade e da parafiscalidade. Doutrina.

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Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 64

ADI 4697 / DF

9. Ações Diretas de Inconstitucionalidade improcedentes.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência da Ministra CARMEN LÚCIA, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por maioria de votos e nos termos do voto do Relator, em julgar improcedente o pedido formulado, vencidos os Ministros Rosa Weber e Marco Aurélio.

Brasília, 6 de outubro de 2016.

Ministro EDSON FACHIN

Relator

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 64

30/06/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS PROFISSÕES

LIBERAIS-CNPL

ADV.(A/S) : AMADEU ROBERTO GARRIDO DE PAULA

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE REDES DE

FARMÁCIAS E DROGARIAS - ABRAFARMA

ADV.(A/S) : GUILHERME MIGUEL GANTUS E OUTRO (A/S)

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENFERMAGEM - COFEN

ADV.(A/S) : ALBERTO JORGE SANTIAGO CABRAL

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E

AGRONOMIA

ADV.(A/S) : LUIZ TARCÍSIO TEIXEIRA FERREIRA

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Trata-se de ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas pela Confederação Nacional das Profissões Liberais (CNPL) e pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Saúde (CNTS) em face dos artigos , , , , , , 10 e 11 da Lei federal 12.514/2011, com a redação que se segue:

“Art. 3 o As disposições aplicáveis para valores devidos a conselhos profissionais, quando não existir disposição a respeito em lei específica, são as constantes desta Lei.

Parágrafo único. Aplica-se esta Lei também aos conselhos profissionais quando lei específica:

I - estabelecer a cobrança de valores expressos em moeda ou unidade de referência não mais existente;

II - não especificar valores, mas delegar a fixação para o

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Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 64

ADI 4697 / DF

próprio conselho.

Art. 4 Os Conselhos cobrarão:

I - multas por violação da ética, conforme disposto na legislação;

II - anuidades; e

III - outras obrigações definidas em lei especial.

(…)

Art. 6 As anuidades cobradas pelo conselho serão no valor de:

I - para profissionais de nível superior: até R$ 500,00 (quinhentos reais);

II - para profissionais de nível técnico: até R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais); e

III - para pessoas jurídicas, conforme o capital social, os seguintes valores máximos:

a) até R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais): R$ 500,00 (quinhentos reais);

b) acima de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e até R$ 200.000,00 (duzentos mil reais): R$ 1.000,00 (mil reais);

c) acima de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) e até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais): R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais);

d) acima de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) e até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais): R$ 2.000,00 (dois mil reais);

e) acima de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e até R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais): R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais);

f) acima de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) e até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais): R$ 3.000,00 (três mil reais);

g) acima de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais): R$ 4.000,00 (quatro mil reais).

§ 1 Os valores das anuidades serão reajustados de acordo com a variação integral do Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, calculado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, ou pelo índice

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Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 64

ADI 4697 / DF

oficial que venha a substituí-lo.

§ 2 O valor exato da anuidade, o desconto para profissionais recém-inscritos, os critérios de isenção para profissionais, as regras de recuperação de créditos, as regras de parcelamento, garantido o mínimo de 5 (cinco) vezes, e a concessão de descontos para pagamento antecipado ou à vista, serão estabelecidos pelos respectivos conselhos federais.

Art. 7 Os Conselhos poderão deixar de promover a cobrança judicial de valores inferiores a 10 (dez) vezes o valor

de que trata o inciso I do art. 6 .

Art. 8 Os Conselhos não executarão judicialmente dívidas referentes a anuidades inferiores a 4 (quatro) vezes o valor cobrado anualmente da pessoa física ou jurídica inadimplente.

Parágrafo único. O disposto no caput não limitará a realização de medidas administrativas de cobrança, a aplicação de sanções por violação da ética ou a suspensão do exercício profissional.

Art. 9º A existência de valores em atraso não obsta o cancelamento ou a suspensão do registro a pedido.

Art. 10. O percentual da arrecadação destinado ao conselho regional e ao conselho federal respectivo é o constante da legislação específica.

Art. 11. O valor da Taxa de Anotação de Responsabilidade Técnica - ART , prevista na Lei nº 6.496, de 7 de dezembro de 1977, não poderá ultrapassar R$ 150,00 (cento e cinquenta reais).

Parágrafo único. O valor referido no caput será atualizado, anualmente, de acordo com a variação integral do Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, calculado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, ou índice oficial que venha a substituí-lo.”

A CNPL alega inconstitucionalidade formal da legislação impugnada por não haver pertinência temática entre a Medida Provisória

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Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 64

ADI 4697 / DF

536/2011, que versava sobre as atividades do médico residente, e o tema das contribuições devidas aos conselhos profissionais em geral, incorporado na conversão da MP em lei.

Ademais, assevera que a matéria das contribuições profissionais possui reserva de lei complementar, nos termos do art. 146, III, da Constituição da Republica, logo não poderia ser objeto de medida provisória, consoante ao preconizado no art. 62, § 1º, III, do Texto Constitucional.

Sustenta, ainda, que o artigo 5º, § 2º, do diploma impugnado viola ao princípio da legalidade tributária, uma vez que delega ao âmbito infraconstitucional a fixação do valor exato de anuidades, descontos, critérios de isenção, regras de recuperação de créditos, parcelamentos e descontos.

Por sua vez, a CNTS repisa a reserva de lei complementar atribuída à instituição de tributo.

Pugna-se também pela inconstitucionalidade material da norma por ofensa ao princípio da reserva legal.

Afirma a violação ao princípio da capacidade contributiva, porquanto “A norma aqui rechaçada não considera a condição pessoal de cada contribuinte, especialmente no que tange à heterogeneidade brasileira e da multiplicidade de remunerações praticadas em todo o vasto território brasileiro”.

Por fim, requer a concessão de medida cautelar, por reputar presentes os requisitos da plausibilidade jurídica das alegações e do dano de difícil reparação.

O Ministro Ricardo Lewandowski, meu antecessor na relatoria dos feitos, aplicou o rito abreviado do art. 12 no bojo da ADI 4.762, uma vez que somente nessa houve pedido liminar. Logo, solicitou informações definitivas nas duas ADIs.

A Câmara dos Deputados e o Senado Federal prestaram informações em ambas os processos, sustentando a higidez do processo legislativo a que se sujeitou o diploma impugnado.

O Advogado-Geral da União manifestou-se pela improcedência do pedidos.

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Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 64

ADI 4697 / DF

O Procurador-Geral da República opinou pela procedência dos pedidos, em decorrência de vício formal da legislação atacada, notadamente a inclusão de matéria estranha à medida provisória em tela por intermédio de emenda parlamentar.

Foram admitidos no feito, na condição de amicus curiae, o Conselho Federal de Enfermagem e a Associação Brasileira de Redes de Farmácias e Drogarias.

Os autos vieram a mim conclusos, por substituição de relatoria, em 16.06.2015.

Em atendimento à sugestão do Parquet, determinei o apensamento das ações diretas de inconstitucionalidade, para fins de julgamento conjunto, quais sejam, as ADIs 4.697 e 4.762.

É o relatório.

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AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 64

30/06/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR) - Senhor Presidente, eminentes Pares, procurei fazer um relatório sintético que fosse ao ponto. Percebo também que as sustentações orais da ilustre advogada e dos advogados se pautaram por essa objetividade. De modo escorreito, todas trouxeram uma contribuição importante para o desate desta matéria, embora por evidente composições diferentes, e, em seguida, explicitarei o voto que estou a adotar uma dessas posições. Mas enalteço a objetividade e a forma escorreita das sustentações.

Portanto, cumprimento os ilustres advogados, como também me permito, ao início, cumprimentar o ilustre Professor Juarez Freitas, que hoje se encontra nesta Corte.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 64

30/06/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Inicialmente, cumpre tecer breves comentários acerca do arcabouço legislativo e da jurisprudência desta Corte pertinentes à natureza jurídica dos conselhos profissionais e respectivas anuidades.

HISTÓRICO JURISPRUDENCIAL E LEGISLATIVO ACERCA DA

NATUREZA JURÍDICA DOS CONSELHOS PROFISSIONAIS E

RESPECTIVAS ANUIDADES

A jurisprudência desta Corte se fixou há muito no sentido de serem os conselhos profissionais autarquias de índole federal.

Cita-se, inter alia, o MS 10.272, de relatoria do Ministro Victor Nunes Leal, Tribunal Pleno, DJ 11.07.1963.

Já sob a égide da Constituição da Republica de 1988, o Tribunal Pleno do STF assentou que o precitado entendimento é extensível aos conselhos regionais de atividade profissional, o que os coloca sob o controle externo do Tribunal de Contas da União.

Veja-se a ementa do MS 22.643, de relatoria do Ministro Moreira Alves, DJ 04.12.1998:

“Mandado de segurança. - Os Conselhos Regionais de Medicina, como sucede com o Conselho Federal, são autarquias federais sujeitas à prestação de contas ao Tribunal de Contas da União por força do disposto no inciso II do artigo 71 da atual Constituição. - Improcedência das alegações de ilegalidade quanto à imposição, pelo TCU, de multa e de afastamento temporário do exercício da Presidência ao Presidente do Conselho Regional de Medicina em causa. Mandado de segurança indeferido.”

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 64

ADI 4697 / DF

A propósito, transcreve-se excerto da percuciente análise do e. Ministro Moreira Alves:

“Esses Conselhos - o Federal e os Regionais - foram, portanto, criados por lei, tendo cada um deles personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira. Ademais, exercem eles a atividade de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do disposto nos artigos , XIII, 21, XXIV, e 22, XVI, da Constituição Federal, é atividade tipicamente pública. Por preencherem, pois, os requisitos de autarquia, cada um deles é uma autarquia, embora a Lei que os criou declare que todos, em seu conjunto, constituem uma autarquia, quando, em realidade, pelas características que ela lhes dá, cada um deles é uma autarquia distinta.”

No campo legislativo, ainda sob vigência da ordem constitucional anterior, a Lei 6.994/1982 dispunha sobre a fixação do valor das anuidades e taxas devidas aos órgãos fiscalizadores do exercício profissional, relegando às respectivas entidades a fixação do valor das anuidades.

Com inspiração no modelo de Estado Gerencial esposado pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado e cristalizado na EC 19/98 (Reforma Administrativa), a Lei 9.649/98, que dispõe sobre a organização da Presidencia da Republica e dos Ministerios, preconizou norma em sentido contrário ao entendimento iterativo da Suprema Corte, assim como revogou a Lei 6.994/82, uma vez que os conselhos profissionais seriam entidades de caráter privado e delegatárias de serviço público.

Eis o teor do art. 58 do diploma supracitado:

“Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa.

§ 1 o A organização, a estrutura e o funcionamento dos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas serão

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 64

ADI 4697 / DF

disciplinados mediante decisão do plenário do conselho federal da respectiva profissão, garantindo-se que na composição deste estejam representados todos seus conselhos regionais.

§ 2 o Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, dotados de personalidade jurídica de direito privado, não manterão com os órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico.

(...)

§ 4 o Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas e jurídicas, bem como preços de serviços e multas, que constituirão receitas próprias, considerando-se título executivo extrajudicial a certidão relativa aos créditos decorrentes.

§ 5 o O controle das atividades financeiras e administrativas dos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas será realizado pelos seus órgãos internos, devendo os conselhos regionais prestar contas, anualmente, ao conselho federal da respectiva profissão, e estes aos conselhos regionais."

Essa medida desestatizadora foi objeto de impugnação em processo objetivo na espacialidade deste Tribunal, o qual, por sua vez, reafirmou sua jurisprudência e rechaçou a inovação legislativa, ao fundamento de indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado.

Confira-se a ementa da ADI 1.717, de relatoria do Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 28.03.2003:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 64

ADI 4697 / DF

apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do" caput "e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos , XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Decisão unânime.”

Nos termos desse precedente, estabeleceu-se ser a anuidade cobrada por essas autarquias um tributo, sujeitando-se, por óbvio, ao regime tributário pátrio, tendo em conta que a fiscalização dos conselhos profissionais envolve o exercício de poder de polícia, de tributar e de punir.

Enfim, cumpre ressaltar que a jurisprudência do STF se firmou no sentido de que as anuidades cobradas pelos conselhos profissionais se caracterizam como tributos da espécie “contribuições de interesse das categorias profissionais”, nos termos do art. 149 da Constituição da Republica.

Vejam-se, a propósito, os seguintes precedentes:

“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ENTIDADES FISCALIZADORAS DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL. CONSELHO FEDERAL DE ODONTOLOGIA: NATUREZA AUTÁRQUICA. Lei 4.234, de 1964, art. 2º. FISCALIZAÇÃO POR PARTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. I. -Natureza autárquica do Conselho Federal e dos Conselhos Regionais de Odontologia. Obrigatoriedade de prestar contas

o Tribunal de Contas da União. Lei 4.234/64, art. 2º. C.F., art. 70, parágrafo único, art. 71, II. II. - Não conhecimento da ação de mandado de segurança no que toca à recomendação do Tribunal de Contas da União para aplicação da Lei 8.112/90,

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 64

ADI 4697 / DF

vencido o Relator e os Ministros Francisco Rezek e Maurício Corrêa. III. - Os servidores do Conselho Federal de Odontologia deverão se submeter ao regime único da Lei 8.112, de 1990: votos vencidos do Relator e dos Ministros Francisco Rezek e Maurício Corrêa. IV. - As contribuições cobradas pelas autarquias responsáveis pela fiscalização do exercício profissional são contribuições parafiscais, contribuições corporativas, com caráter tributário. C.F., art. 149. RE 138.284-CE, Velloso, Plenário, RTJ 143/313. V. - Diárias: impossibilidade de os seus valores superarem os valores fixados pelo Chefe do Poder Executivo, que exerce a direção superior da administração federal ( C.F., art. 84, II). VI. - Mandado de Segurança conhecido, em parte, e indeferido na parte conhecida.” ( MS 21797, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, DJ 18.05.2001, grifos nossos)

“TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSELHO REGIONAL DE ENGENHARIA ARQUITETURA E AGRONOMIA DO ESTADO DE SANTA CATARINA. AUTARQUIA. CONTRIBUIÇÕES. NATUREZA TRIBUTÁRIA PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. INCIDÊNCIA. ANUIDADES. CORREÇÃO MONETÁRIA. DISCUSSÃO INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO IMPROVIDO. I – As contribuições devidas ao agravante, nos termos do art. 149 da Constituição, possui natureza tributária e, por via de consequência, deve-se observar o princípio da legalidade tributária na instituição e majoração dessas contribuições. Precedentes. II – A discussão acerca da atualização monetária sobre as anuidades devidas aos conselhos profissionais, possui natureza infraconstitucional. Precedentes. III - Agravo regimental improvido.” ( AI 768577 AgR-segundo, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, DJe 16.11.2010)

Depois, adveio a Lei 11.000/04, resultante da conversão da MP 203/04, com o seguinte dispositivo:

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 64

ADI 4697 / DF

“Art. 2 o Os Conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais, devidas por pessoas físicas ou jurídicas, bem como as multas e os preços de serviços, relacionados com suas atribuições legais, que constituirão receitas próprias de cada Conselho.

§ 1 o Quando da fixação das contribuições anuais, os Conselhos deverão levar em consideração as profissões regulamentadas de níveis superior, técnico e auxiliar.

§ 2 o Considera-se título executivo extrajudicial a certidão relativa aos créditos mencionados no caput deste artigo e não pagos no prazo fixado para pagamento.

§ 3 o Os Conselhos de que trata o caput deste artigo ficam autorizados a normatizar a concessão de diárias, jetons e auxílios de representação, fixando o valor máximo para todos os Conselhos Regionais.”

O artigo precitado também fora impugnado pela Confederação Nacional das Profissões Liberais, ora Requerente, no bojo da ADI 3.408, de relatoria do Ministro Dias Toffoli.

Em decisão monocrática de 1º.10.2015, Sua Excelência entendeu que as normas ali impugnadas foram revogadas tacitamente pela Lei 12.514/11 ora questionada. Assim, julgou aquela ADI extinta, sem julgamento de mérito, por perda superveniente do objeto. Ressalta-se, ainda, que dessa decisão pende agravo regimental.

CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI 12.514/2011

Após a exposição desse quadro fático-normativo, torna-se imperativo enfrentar as alegações de inconstitucionalidade formal expendidas pelos Requerentes.

Em relação à suposta reserva de lei complementar, consta o que se segue no Texto Constitucional:

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 64

ADI 4697 / DF

“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

(…)

III - reservada a lei complementar;

(...)

Art. 146. Cabe à lei complementar:

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

(…)

Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.”

À luz da dicção do Texto Constitucional, o entendimento iterativo desta Corte é no sentido da dispensabilidade de lei complementar para a criação das contribuições de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais.

A esse respeito, transcrevem-se as ementas dos seguintes julgados:

“AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUIÇÕES DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO E DE INTERESSE DAS

CATEGORIAS PROFISSIONAIS. CRIAÇÃO.

DISPENSABILIDADE DE LEI COMPLEMENTAR. O Supremo Tribunal Federal fixou entendimento no sentido da

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 64

ADI 4697 / DF

dispensabilidade de lei complementar para a criação das contribuições de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais. Precedente. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI 739715 AgR, Rel. Min. EROS GRAU, Segunda Turma, DJe 19.06.2009)

“Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Lei no 10.168, de 2000. Contribuição social de intervenção no domínio econômico. Inexigência de lei complementar e de vinculação direta entre o contribuinte e o benefício. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” ( RE 451915 AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJ 1º.12.2006)

Em relação à ausência de pertinência temática entre a emenda parlamentar incorporada à Medida Provisória 536/2011 e o tema das contribuições devidas aos conselhos profissionais em geral, verifica-se que o Plenário desta Corte no âmbito da ADI 5.127, também proposta pela ora Requerente CNPL, de relatoria da Ministra Rosa Weber e com acórdão por mim redigido, assentou “não ser compatível com a Constituição a apresentação de emendas sem relação de pertinência temática com medida provisória submetida a sua apreciação.”

No entanto, esta Corte deliberou por emprestar eficácia prospectiva (ex nunc) para o entendimento firmado nessa ADI, logo a MP em questão não padece do vício da inconstitucionalidade formal quanto ao ponto, uma vez que a ela não se aplica o efeito jurídico da recente decisão plenária.

CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI 12.514/2011 COM

PARÂMETRO NA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

No plano da constitucionalidade material, a Requerente não conseguiu, a meu ver, demonstrar qualquer ofensa ao princípio da capacidade contributiva.

No julgamento do RE-RG 602.347, de minha relatoria, expus argumentação no sentido de que a progressividade deve incidir sobre

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 64

ADI 4697 / DF

todas as espécies tributárias, à luz da capacidade contributiva do contribuinte.

Noutra banda, considerada a funcionalização da tributação para a realização da igualdade entre os concidadãos, o Tribunal Pleno assentou no RE-RG 601.314, também de minha relatoria, que “a igualdade é satisfeita no plano do autogoverno coletivo por meio do pagamento de tributos, na medida da capacidade contributiva do contribuinte, por sua vez vinculado a um Estado soberano comprometido com a satisfação das necessidades coletivas de seu Povo.”

Em síntese, a jurisprudência desta Suprema Corte aponta no sentido de que a progressividade e a capacidade contributiva são os fundamentos normativos do Sistema Tributário Nacional.

Por conseguinte, os princípios precitados incidem sobre as contribuições sociais de interesse profissional. No entanto, considera-se, ao contrário do alegado pelo Requerente, que a lei impugnada concretiza legislativamente a axiologia principiológica aqui pressuposta, como se passa a expor a seguir.

Veja-se que da lição doutrinária de Sacha Calmon extrai-se que as contribuições em causa são finalísticas, porquanto se prestam a fornir os cofres dos órgãos representativos das categorias profissionais com a finalidade de financiar as atividades públicas por eles desempenhadas.

Ademais, o jurista soteropolitano assim sistematiza o perfil normativo dessa espécie tributária:

“As corporativas, destinadas aos interesses dos corpos representativos de categorias econômicas e profissionais, assumem, muitas vezes, a feição de tributo de capitação. Cada cabeça um tanto. Ora há valor fixo em moeda ou em valor (índice) que nela se possa exprimir (dívida de dinheiro ou dívida de valor), ora há percentual sobre parcela do salário (um dia de salário por ano, verbi gratia).

(…)

As contribuições corporativas admitem uma subdivisão. o lume do art. 149, serão instituídas no interesse de categorias (a) profissionais e (b) econômicas. Não apresentam perspectivas

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 64

ADI 4697 / DF

invasoras em relação aos impostos do sistema, por isso que o fato gerador das mesmas será sempre o fato de os seus contribuintes estarem na condição de filiados obrigatórios (caso dos advogados e médicos) ou na condição de beneficiários de órgãos sindicais da categoria. São tributos simples. As pagas haverão de ser mensalidades ou anuidades” 1

No caso, verifica-se que “o fato gerador das anuidades é a existência de inscrição no conselho, ainda que por tempo limitado, ao longo do exercício”, conforme posto no art. da Lei 12.514/11.

Aliás, esse dispositivo propositalmente não foi impugnado pelos Requerentes, uma vez que o advento dessa inovação jurídica resolveu intenso dissenso doutrinário e jurisprudencial sobre a hipótese de incidência das contribuições profissionais, como se depreende do escólio doutrinário do desembargador federal do Tribunal Regional Federal da 4ª Região Leandro Paulsen:

“No regime vigente anteriormente a esta nova lei, havia dissenso. Para os que entendiam que o fato gerador era o próprio exercício da atividade, presumido pela manutenção do registro junto ao Conselho, cabia ao profissional solicitar o cancelamento do seu registro quando já não mais estivesse exercendo a atividade, mas, não tendo tomado tal cautela, podia comprovar o não exercício para afastar sua obrigação tributária. Os contribuintes eram dispensados do pagamento caso comprovassem em juízo que já não exerciam mais a atividade no exercício a que correspondia a cobrança. Para os que entendiam que o registro é que implicava a obrigação, seria devida até que obtido o cancelamento, ainda que a atividade profissional propriamente já houvesse cessado” 2

1 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 9 ed. Rio de

Janeiro: Forense, 2008, pp. 157-158.

2 PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: constituição e Código tributário à luz da doutrina

e da jurisprudência. 17 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2015, p. 133.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 64

ADI 4697 / DF

Diante dessas razões, a meu ver, o Poder Legislativo observou a capacidade contributiva dos contribuintes, ao instituir o tributo.

Em relação às pessoas físicas, estabeleceu razoável correlação entre a desigualdade educacional - níveis técnico (até R$ 250,00) e superior (até R$ 500,00) - e a provável disparidade de rendas auferidas do labor. Ir além disso, seria incabível, pois a contribuição profissional atua no sistema per capita, ao fundamento de inscrição no quadro dos conselhos profissionais, sendo irrelevantes eventuais diferenças de sucesso profissional e financeiro entre os inscritos.

Noutra banda, no que tange às pessoas jurídicas, há diferenciação dos valores das anuidades baseada no capital social do contribuinte. Essa medida legislativa, per se, garante observância à equidade vertical eventualmente aferida entre os contribuintes.

Ressalta-se que o referido expediente conta com a chancela do Plenário do Supremo Tribunal Federal, como se constata das razões de decidir da ADI 453, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJ 16.03.2007, ao julgar constitucional a taxa devida pelo exercício do poder de polícia pela Comissão de Valores Mobiliários.

Transcreve-se o teor da ementa do referido julgado:

“Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Art. 3o, da Lei no 7.940, de 20.12.1989, que considerou os auditores independentes como contribuintes da taxa de fiscalização dos mercados de títulos e valores mobiliários. 3. Ausência de violação ao princípio da isonomia, haja vista o diploma legal em tela ter estabelecido valores específicos para cada faixa de contribuintes, sendo estes fixados segundo a capacidade contributiva de cada profissional. 4. Taxa que corresponde ao poder de polícia exercido pela Comissão de Valores Mobiliários, nos termos da Lei no 5.172, de 1966 - Código Tributário Nacional. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade que se julga improcedente.” (grifos nossos)

CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DA LEI 12.514/2011 COM

PARÂMETRO NO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 64

ADI 4697 / DF

Resta, ainda, dirimir a controvérsia referente à violação ao princípio da legalidade tributária, em razão da atribuição aos conselhos profissionais da fixação do valor exato das anuidades, desde que respeitadas as balizas quantitativas do diploma legal atacado.

Transcreve-se, novamente, os §§ 1º e do art. da Lei 12.514/11:

“§ 1º Os valores das anuidades serão reajustados de acordo com a variação integral do Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, calculado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, ou pelo índice oficial que venha a substituí-lo.

§ 2º O valor exato da anuidade, o desconto para profissionais recém-inscritos, os critérios de isenção para profissionais, as regras de recuperação de créditos, as regras de parcelamento, garantido o mínimo de 5 (cinco) vezes, e a concessão de descontos para pagamento antecipado ou à vista, serão estabelecidos pelos respectivos conselhos federais.”

No tocante à atualização monetária de tributo, é assente na jurisprudência desta Corte ser essa matéria passível de tratamento normativo por intermédio de ato infralegal, logo não cabe invocar o princípio da reserva legal na espécie.

A esse respeito, cito o RE-RG 648.245, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 24.02.2014.

Por sua vez, em relação à imputação de responsabilidade aos conselhos profissionais fixarem o valor exato da anuidade, a questão controvertida se complexifica, porquanto demanda a densificação, em concreto, do princípio da legalidade tributária.

Em razão de expressa previsão constitucional, às contribuições sociais de interesse profissional incide o princípio da legalidade tributária, nos termos do art. 150, I, da Constituição da Republica, in verbis: “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 64

ADI 4697 / DF

aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.

Segundo Luís Eduardo Schoueri, da legalidade tributária, como constructo normativo, haurem-se regras e princípios:

“Tem-se no Princípio da Legalidade um bom exemplo de enunciado que permite se extraiam regras como a autoridade não poder exigir um tributo na falta de lei prevendo-o, sem que ali se esgote o dispositivo, já que há um mandamento de otimização (princípio), igualmente baseado no mesmo dispositivo, que implica esperar-se que o legislador descreva, com a maior precisão possível, as circunstâncias que darão ensejo à tributação”. 3

Com amparo na doutrina de Gerd W. Rothmann, pode-se afirmar que o princípio da legalidade na tributação se apresenta sob as seguintes feições: (i) legalidade da administração pública; (ii) reserva de lei; (iii) estrita legalidade tributária; e (iv) conformidade da tributação com o fato gerador. 4

Para os fins deste voto, importa adotar a distinção entre a reserva de lei e a legalidade estrita. Segundo Rothmann, “O princípio da reserva da lei é, portanto, um corolário da administração vinculada, condicionando as intervenções onerosas na esfera jurídica do indivíduo à existência de uma lei formal, isto é, emanada do Poder Legislativo.” 5

Por sua vez, “o princípio da estrita legalidade tributária se apresenta como proibição constitucional dirigida à administração federal, estadual e municipal de instituir ou aumentar tributos sem que haja uma lei que o autorize.” 6

No particular, não há ofensa ao princípio da reserva legal, uma vez que o diploma impugnado é justamente a lei em sentido formal que disciplina a matéria referente à instituição das contribuições sociais de

3 SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 291.

4 ROTHMANN, Gerd. W. O Princípio da Legalidade Tributária. In: Revista de Direito

Administrativo, Rio de Janeiro, n. 109, pp. 11-33, jul./set. 1972.

5 ROTHMANN, op. cit., p. 19.

6 Ibid., p. 20.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 64

ADI 4697 / DF

interesse profissional para aqueles conselhos previstos no art. da Lei 12.514/11.

Por outro lado, o princípio da estrita legalidade tributária exige lei em sentidos material e formal para as hipóteses de instituição e majoração de tributos, nos termos do art. 150, I, da Constituição da Republica.

Em relação à majoração, entende-se que a finalidade da referida limitação constitucional ao poder de tributar encontra-se satisfeita, uma vez que o quantum debeatur da obrigação tributária encontra-se limitado a um montante previamente estabelecido, por força de lei.

Assim, o requisito da autotributação da sociedade e o instrumento protetivo previsto no Estatuto Constitucional dos Contribuintes restam observados, ou seja, a partir da interpretação teleológica do art. 6º da lei atacada, infere-se que a mens legis é agasalhar a pretensão de resistência do Contribuinte à intervenção estatal desproporcional, não desbordando, portanto, do figurino constitucional.

Recorre-se, a esse respeito, aos ensinamentos de Dimitri Dimoulis e Leonardo Martins:

“Trata-se de direitos que permitem aos indivíduos resistir a uma possível atuação do Estado. Nessa hipótese, E (esfera do Estado) não deve interferir (‘entrar’) em I (esfera do indivíduo), sendo que o indivíduo pode repelir eventual interferência estatal com vários meios que o ordenamento jurídico lhe oferece. Esses direitos protegem a liberdade do indivíduo contra uma possível atuação do Estado e, logicamente, limitam as possibilidades de atuação do Estado.

(…)

A essência do direito está na proibição imediata de interferência imposta ao Estado. Trata-se de um direito negativo, pois gera a obrigação negativa endereçada ao Estado, a obrigação de deixar de fazer algo. Trata-se de uma obrigação de abster-se da intervenção na esfera de liberdade garantida pela Constituição”. 7

7 DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. 5

ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 51.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 64

ADI 4697 / DF

Por sua vez, também entendo que o diploma legal inova legitimamente no ordenamento jurídico, ao instituir tributo com a respectiva regra-matriz de incidência tributária.

Nessa direção, transcreve-se excerto da manifestação do Conselho Federal de Enfermagem, na qualidade de amicus curiae:

“Ademais disso, apesar de a Lei Federal nº 12.514/2011 ter passado pelo processo regular de elaboração (o da conversão de Medida Provisória em lei), e, por isso, poder ser considerada em seu sentido formal, não menos importante observar que, em matéria tributária, o seu conteúdo é que realmente importa.

Destarte, pode-se notar que a Lei nº 12.514/2011, se considerada em seu sentido material, também atende ao princípio da legalidade, porquanto, de modo geral e abstrato, cuidou de instituir o tributo (anuidade), definir o seu fato gerador (existência de inscrição no conselho), estabelecer seu valor (base de cálculo e critério de atualização monetária), indicar os contribuintes (profissionais e pessoas jurídicas com inscrição no conselho) observando, com isso, os pressupostos específicos da lei tributária.”

Na verdade, o que não se observa é pretenso “princípio da tipicidade cerrada”, tal como articulado por parcela relevante de doutrina tributarista pátria.

Veja-se, a esse respeito, a argumentação expendida pelo notável professor Alberto Xavier acerca do relacionamento entre tipicidade e mandamento da norma tributária, notadamente no que tange à fixação da medida do tributo:

“Disse-se há pouco que a tipicidade respeitava não só aos fatos como aos efeitos, não só às situações jurídicas iniciais como às finais, não só à hipótese senão que também ao mandamento. Importa, pois, justificar o assento.

A ideia de reserva absoluta de lei (formal ou material) envolve, como já várias vezes se afirmou, que ela contenha em

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 64

ADI 4697 / DF

si não só o fundamento, como também o próprio critério da decisão. Se o órgão de aplicação do direito deve ter na lei predeterminado o conteúdo da decisão, isto não pode deixar de significar que o princípio da tipicidade atua integralmente na norma tributária, em todos os seus elementos, na previsão ou hipótese e na estatuição ou injunção (…) E, desta sorte, são objeto de tipificação todos os elementos necessários à fixação do quantum da prestação tributária” 8 .

No entanto, com esse entendimento não se pode concordar, sob pena de inviabilização da tributação no país ou, pelo menos, assumir um modelo de legalismo datado na evolução histórico-filosófica das ideias tributárias brasilianas.

Nesse ponto, concorda-se com a crítica feita por Luís Eduardo Schoueri acerca da matéria:

“Diante do Princípio da Legalidade, parte da doutrina se refere a outro, que seria dele consequência: o Princípio da Tipicidade Cerrada. Acreditam alguns que o princípio da Legalidade exigiria do legislador uma precisão cirúrgica na definição da hipótese tributária, de modo que ao aplicador da lei nada restaria de liberdade. Importa negar esta ideia.

(…)

A ideia de determinação é, na verdade, contraditória com a de tipo e daí a crítica que se faz àqueles que traduzem Tatbestand como tipo (…) [Já se viu] quando se examinou a questão da competência tributária, que o tipo diferencia-se do conceito exatamente por sua abertura e fluidez. Daí a expressão ‘tipo fechado’ ser uma contradição. O tipo é, justamente, aberto. (…) Fica claro, portanto, ser impróprio falar em ‘tipicidade cerrada’, já que o legislador adota uma ‘determinação normativa’ (Xavier) com uma solidificação que exigirá a subsunção (Dolacio de Oliveira), então já não se trata mais de

8 XAVIER, Alberto. Os Princípios da legalidade e da Tipicidade da Tributação. São Paulo:

Revista dos Tribunais, 1978, pp. 77-78.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 64

ADI 4697 / DF

tipo, mas de verdadeiro conceito.” 9

Nesses termos, reputa-se suficientemente determinado o mandamento tributário, para fins de observância da legalidade tributária, na hipótese das contribuições profissionais previstas no diploma impugnado, tendo em conta as categorias jurídicas da praticabilidade e da parafiscalidade, como próprias dessa espécie tributária.

Das lições de Misabel Derzi, retiram-se as seguintes definições e implicações jurídicas da praticabilidade:

“Praticabilidade é o nome que se dá a todos os meios e técnicas utilizáveis com o objetivo de tornar simples e viável a execução das leis. Como princípio geral de economicidade e exequibilidade inspira o Direito de forma global. Toda lei nasce para ser aplicada e imposta, por isso não falta quem erija a praticabilidade a imperativo constitucional implícito.

(…)

A praticabilidade afeta, em primeiro lugar, ao Poder Legislativo. A norma legal se utiliza, já o notamos, de abstrações generalizantes, esquemas e conceitos. Ela usa tipos e conceitos não só por razões de segurança mas, em muitos casos, para viabilizar a execução de seus comandos.

(…)

As presunções, ficções legais e quantificações estabelecem em lei, através de tetos e somatórios numericamente definidos, são meios a que recorre o legislador com vistas à praticabilidade. ” 10

Relativamente à parafiscalidade, “duas são as marcas consagradas no direito pátrio à parafiscalidade: (a) destinação específica do produto de sua

9 SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015, pp. 308-311.

10 DERZI, Misabel de Abreu Machado. Tipo ou conceito no Direito Tributário? In:

Revista da Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte, n. 30/31, pp. 213-260, 1987/1988, pp. 251-252, grifos nossos.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 64

ADI 4697 / DF

arrecadação a órgãos ou fundos constitucionalmente competentes e (b) gestão desses recursos por esses mesmos órgãos ou fundos, sendo irrelevante a figura do sujeito ativo” 11 .

Nesse sentido, Sacha Calmon é percuciente, ao afirmar que “A razão de cometer aos órgãos de classe das categorias econômicas e profissionais a fixação das anuidades e/ou mensalidades prende-se à extrema variedade das situações locais e às variegadas capacidades contributivas dos estamentos sociais em tela, além do reconhecimento da legitimidade representativa dos órgãos de classe.” 12

Em conclusão ao tópico da legalidade, repise-se ser adequada e suficiente a determinação do mandamento tributário no bojo da lei impugnada, por meio da fixação de tetos aos critérios materiais das hipóteses de incidências das contribuições profissionais, à luz da chave analítica formada pelas categorias da praticabilidade e da parafiscalidade.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, conheço das ações diretas de inconstitucionalidade para julgá-las improcedentes.

É como voto.

11 KONKEL JUNIOR, Nicolau. Contribuições Sociais: doutrina e jurisprudência. São Paulo:

Quartier Latin, 2005, p. 83.

12 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 9 ed. Rio de

Janeiro: Forense, 2008, p. 158.

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 64

30/06/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente, eu ouvi com todo interesse e atenção o voto do eminente Ministro Luiz Edson Fachin, que, a meu ver, com felicidade expõe a matéria, embora faça com que ela pareça, de certa forma, um pouco mais simples do que talvez de fato ela seja. Mas eu, em linhas gerais, estou de acordo com Sua Excelência em todos os pontos em que se manifestou.

Recapitulando - aliás, não sem antes cumprimentar, ainda uma vez, a Doutora Grace Mendonça e os ilustres advogados que estiveram na tribuna, doutor Guilherme Miguel Gantus e doutor Luiz Tarcísio Teixeira Ferreira -, a primeira questão, que é mais facilmente descartável, é a que diz respeito ao"jabuti", digamos assim, ao contrabando inserido em medida provisória, uma prática muito negativa, que desandou em situações ainda piores, e que o Supremo recentemente veio a coibir em um julgamento no final de 2015, cuja relatora originária é a Ministra Rosa Weber, e o Relator para acórdão o Ministro Edson Fachin. Mas nós, naquela ocasião, embora tenhamos condenado esta prática de incorporar a medidas provisórias, via emenda parlamentar, matérias que não constassem da proposta originária, nós modulamos os efeitos para que se produzissem apenas posteriormente à decisão, que é de outubro de 2015. De modo que o argumento, embora procedente, digamos assim, não é colhido pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

O segundo argumento, também exposto e descartado da tribuna na sustentação da Advocacia-Geral da União, é que a hipótese deveria ter sido objeto de lei complementar e não de lei ordinária. Aqui também não me parece pertinente a impugnação, porque nós não estamos lidando com normas gerais de Direito Tributário e nem se trata aqui do exercício da competência residual da União Federal para instituir contribuições para financiamento de seguridade social (art. 195, § 4º da CF/1988). Portanto, acho que a lei ordinária atende e satisfaz, como categoria formal, a exigência constitucional para a normatização e instituição deste

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 64

ADI 4697 / DF

tributo. De modo que também este argumento não me parece pertinente.

O terceiro argumento é a questão da capacidade contributiva e não confisco, que foi enfrentado, também com a proficiência habitual, no voto do eminente Ministro Edson Fachin, para demonstrar... E aqui me parece, da simples leitura do dispositivo, que é o artigo 6º, que o critério é razoável e há até uma certa modicidade na cobrança. E considerando que o fato gerador aqui é o registro no conselho profissional, esta cobrança de um valor fixo por cabeça e com uma distinção para as pessoas jurídicas é uma prática que me parece perfeitamente compatível com a capacidade contributiva. De modo que também acho que este argumento foi bem enfrentado e superado no voto do Ministro Edson Fachin.

A questão verdadeiramente complexa aqui, como todos já terão intuído, é a questão de que a lei não fixa o valor específico da anuidade a ser cobrada. Ela estabelece um conjunto de critérios, que funcionam como valores máximos, e, em seguida, no art. 6º, § 2º, assim dispõe a Lei:

"Art. 6 As anuidades cobradas pelo conselho serão no valor de:

I - para profissionais de nível superior: até R$ 500,00 (quinhentos reais);

II - para profissionais de nível técnico: até R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais);"

Depois, vêm os critérios para as pessoas jurídicas em função do capital social. Esse artigo não é o que apresenta dificuldade, o artigo que apresenta dificuldade é o § 2º do artigo 6º, que tem a seguinte dicção:

" § 2 O valor exato da anuidade, o desconto para profissionais recém-inscritos, os critérios de isenção para profissionais, as regras de recuperação de créditos, as regras de parcelamento, garantido o mínimo de 5 (cinco) vezes, e a concessão de descontos para pagamento antecipado ou à vista, serão estabelecidos pelos respectivos conselhos federais. "

Portanto, o que fez a Lei? Ela estabeleceu o teto que poderia ser

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 64

ADI 4697 / DF

cobrado a título de anuidade, delegou ao conselho a fixação do valor e previu um conjunto de parâmetros a serem levados em conta na fixação deste valor - profissionais recém inscritos, isenção para profissionais... É claro que se a isenção for arbitrária, despropositada e irrazoável, ela pode em si ser glosada, mas eu não acho que esta delegação seja uma delegação em branco. E mais as regras para recuperação de créditos que a própria Fazenda Pública adota, de não ajuizar ações para cobrar quantias irrisórias, em que o proveito acaba sendo menor do que o custo despendido na operação de recuperação do valor...e descontos para pagamentos à vista. Portanto, a questão central aqui é se há ou não violação do princípio da legalidade.

Eu devo dizer - e por isso que aí identifiquei a dificuldade - é que penso que a jurisprudência do Supremo tem precedentes um pouco infensos a essa fixação de valores máximos com atribuição de discricionariedade à autoridade para fixar o valor do tributo. Existe essa possibilidade, por exemplo, em relação ao IPI, ao Imposto sobre Produtos Industrializados, mas, no caso do IPI, a previsão de exceção ao princípio da legalidade é Constitucional, portanto, o problema já estaria resolvido.

De modo que, em verdade, a discussão central, aqui, é sobre o princípio da legalidade, e este ponto que foi enfrentado pelo Relator é a chamada tipicidade cerrada ou de legalidade estrita, como um conceito que vai além da mera reserva legal.

Eu devo dizer que essa ideia de tipicidade cerrada que, como observou o Ministro Luiz Edson Fachin, é defendida na doutrina brasileira, embora ele seja português, pelo eminente professor Alberto Xavier, eu acho que essa é uma visão que vem sendo flexibilizada, quando não superada. E invoco, aqui, embora não tenha a fonte concreta, os estudos do professor Ricardo Lobo Torres, professor de Direito Financeiro da Universidade do Estado Rio de Janeiro, que sempre foi um opositor dessa ideia de tipicidade cerrada, e agora secundado, como percebi no voto do Ministro Fachin, pelo eminente Professor da Universidade de São Paulo, Professor Luís Eduardo Shoueri.

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 64

ADI 4697 / DF

Portanto, essa exigência da legalidade estrita, ela já não vige como vigorava antes. E, aqui - já caminhando para a conclusão -, eu acho que faz sentido nós levarmos em conta, embora o conhecimento convencional talvez não admitisse a mera fixação de um valor máximo - eu daria isso como uma possibilidade real -, eu acho que uma visão pragmática que permita você fixar valores máximos e dê uma certa margem para o conselho, de modo a que você não tenha que, anualmente, aprovar uma nova lei com toda a tramitação e o transtorno de aprovação de uma lei anual, eu tendo a achar que é razoável. E, evidentemente, o abuso concreto pode ser coibido mediante ação judicial própria.

Mas eu acho que uma visão pragmática da vida, que nós precisamos um pouco no Brasil. Eu devo dizer que o princípio da legalidade não existe apenas para proteger o contribuinte, ele também tem o papel de atribuir à lei a escolha sobre como se faz, numa sociedade, a distribuição de ônus, inclusive dos ônus tributários. Contudo, aqui há uma interpretação pragmática razoável que foi perfilhada pelo eminente Relator e que também eu adoto para concluir que a fixação de um valor máximo e a previsão de parâmetros para a variação desse valor em função de determinados fatores objetivos é razoável e admissível.

Por esta razão - certamente haverá polêmica nessa matéria -, mas eu estou me alinhando à posição do eminente Relator e igualmente julgando improcedente o pedido.

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 64

30/06/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

VOTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente, ao julgamento da ADI nº 5.127, eu propus que o Plenário reconhecesse a falta de higidez constitucional de preceitos introduzidos em lei de conversão de medida provisória, por emenda parlamentar, quando ausente pertinência temática, em hipótese configuradora do chamado contrabando legislativo.

Essa compreensão prevaleceu na Corte, mas fiquei vencida justamente quanto aos efeitos prospectivos da decisão, no que levaram o Plenário a julgar improcedente aquela ação. Entendi, com todo o respeito, que não teríamos como julgar improcedente o pedido nela deduzido diante da inconstitucionalidade do “contrabando legislativo” que estávamos a reconhecer. Concordaria em atribuir efeitos prospectivos àquela decisão, mas em extensão menor, a alcançar apenas as ações ainda não ajuizadas a versarem sobre o tema, resguardada assim a segurança jurídica. E fiquei vencida nesse aspecto.

Então, Senhor Presidente, por uma questão de coerência, e em absoluto a desatender o princípio da colegialidade, que costumo observar, eu me lanço vencida, em se tratando de ADI's ajuizadas em momento anterior àquele julgamento - vejo pelo número subsequente, ADI nº 5.127. Julgo, portanto, procedentes as ações pela inconstitucionalidade formal dos dispositivos questionados.

Com relação à inconstitucionalidade material e também com relação à inconstitucionalidade formal pelo segundo fundamento, que diz com a lei complementar e não com lei ordinária, eu não as reconheço, acompanhando o belíssimo voto do Ministro Fachin, a quem parabenizo, assim como saúdo as excelentes sustentações orais.

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Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 64

30/06/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, egrégia Corte, ilustre representante do Ministério Público, Senhores Advogados, estudantes.

Senhor Presidente, eu tenho para mim que nós temos um encontro marcado com essa questão relativa à possibilidade de os conselhos profissionais estabelecerem o valor da taxa devida pelos seus componentes.

Eu anoto que no ARE nº 641.243, do Paraná, da relatoria do Ministro Dias Toffoli, consta, aqui no nosso Plenário, a discussão exatamente acerca da possibilidade de fixação do seu valor por meio de resolução interna de cada conselho.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Ministro Fux, só para que não haja dúvida. Eu não tenho nenhuma dúvida da natureza tributária!

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Não, não é isso! Essa primeira parte da repercussão geral também, no meu modo de ver, está superada; a natureza é tributária. A questão remanescente é a legitimidade para fixar o valor.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Dentro da escala?

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - É, dentro da escala. Agora, eu entendo que, nesse caso, primeiro, efetivamente, na há necessidade de lei complementar, que não são normas gerais de Direito Tributário.

Em segundo lugar, a lei formal, ela já instituiu a contribuição, estabeleceu critérios que, bem ou mal, mal ou bem, indicam a base de cálculo, a razoabilidade dos critérios fixados. Eu verifico que o voto do eminente Ministro Edson Fachin aborda, com muita pertinência, a questão da capacidade contributiva, porque essa variação leva em consideração, e ninguém melhor do que o próprio conselho para avaliar,

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Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 64

ADI 4697 / DF

quanto uma pessoa física deve contribuir e quanto a pessoa jurídica deve contribuir de acordo com o seu capital social.

Por outro lado, essa própria consagração dos critérios, na lei formal, afasta e conjura a alegação de violação do princípio da legalidade.

Estou inteiramente de acordo com o voto do Ministro Edson Fachin, que atende a toda axiologia dos princípios do Direito Tributário. Acompanho integralmente Sua Excelência.

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Supremo Tribunal Federal

Observação

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 64

30/06/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS PROFISSÕES

LIBERAIS-CNPL

ADV.(A/S) : AMADEU ROBERTO GARRIDO DE PAULA

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE REDES DE

FARMÁCIAS E DROGARIAS - ABRAFARMA

ADV.(A/S) : GUILHERME MIGUEL GANTUS E OUTRO (A/S)

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENFERMAGEM - COFEN

ADV.(A/S) : ALBERTO JORGE SANTIAGO CABRAL

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E

AGRONOMIA

ADV.(A/S) : LUIZ TARCÍSIO TEIXEIRA FERREIRA

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, é sempre muito bom ouvir e ler o mestre Ives Gandra da Silva Martins, a quem atribuo bagagem técnica e humanística insuplantáveis.

Há um aspecto que vem se tornando comum: instituições não observam sequer a própria lei interna. Refiro-me ao § 4º do artigo 4º da Resolução nº 1/02 do Parlamento, no que preceitua, em bom português, em bom vernáculo, que é"vedada a apresentação de emendas que versem sobre matéria estranha àquela tratada na Medida Provisória, cabendo ao Presidente da Comissão"– não vai sequer ao Plenário –"o seu indeferimento liminar". A toda evidência, isso não foi observado no âmbito do Congresso.

Afasto o vício formal no que se articula com a necessidade de lei complementar. Faço-o a partir do disposto no artigo 149 da Constituição Federal no que, quanto às contribuições corporativas – espécie de tributo antes e após a Carta de 1988 –, remete apenas ao inciso III do artigo 146 dela constante. Esse inciso III versa que o"recolhimento será unificado e

Supremo Tribunal Federal

Observação

Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 64

ADI 4697 / DF

centralizado e a distribuição da parcela de recursos pertencentes aos respectivos entes federados será imediata, vedada qualquer retenção ou condicionamento". Em síntese, quando disciplina a instituição de contribuições sociais, o artigo 149 apenas alude ao inciso III e não a todo o artigo 146 da Constituição.

Presidente, medida provisória: surgiu em substituição ao decreto-lei, tendo em conta que se marchava para o parlamentarismo, vindo, depois, a ser sacramentada a continuidade do presidencialismo. Incumbência para a edição: é unicamente do Poder Executivo. O Legislativo pode apreciar requisitos para a edição da medida provisória, a urgência ou a relevância, mas não fazer as vezes do Executivo e, de uma forma travestida, mediante emenda, inovando sobremaneira, como o fez no caso concreto, vir como que a editar verdadeira medida provisória e proceder, a seguir, à conversão. Conversão do inexistente, porque, na medida provisória formalizada, não se cuidou de tributo, de contribuição de certo segmento, ou seja, contribuição corporativa.

A visão, sob o ângulo da emenda à medida provisória, somente pode ser restritiva, não pode ser uma visão aberta que viabilize a inovação total do que encaminhado pelo Executivo.

Há mais: a teor do exposto no artigo 61, § 1º, inciso I, alínea b, da Constituição Federal, a iniciativa, quanto à disciplina de tributo, é única: compete ao Poder Executivo, e apenas a ele. Pode encaminhar o tema por meio de projeto de lei, como previsto nesse dispositivo.

O que versava a medida provisória que veio a ser modificada, substancialmente, no âmbito do Congresso, inovando-se, como disse, sobremaneira? A disciplina relativa ao médico-residente. Partiu-se para a regência, considerada inserção na medida provisória encaminhada, de tributo, inovando-se e transgredindo-se, a mais não poder, o devido processo legislativo.

Não tenho como fugir a esse contexto, sob pena de colocar em segundo plano o que disciplinado, e disciplinado com muita clareza, na Lei Maior. O vício formal, em que pese ao voto isolado – já imagino –, salta aos olhos, pelo menos aos meus olhos.

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Supremo Tribunal Federal

Observação

Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 64

ADI 4697 / DF

Tendo em conta o que veicula a Constituição Federal quanto ao vício material – há um detalhe, procedeu-se à regência do tributo em nada menos, nada mais, inovando-se, do que oito artigos; se não houve inovação, no caso concreto, não sei, então, quando se concluirá pela inovação –, acompanho o Relator.

Julgo procedente o pedido formalizado haja vista o vício formal, fulminando os oito artigos inseridos, indevidamente, pelo Congresso para posterior conversão do inexistente em lei que passou a disciplinar o tributo.

É como voto.

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Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 64

30/06/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: O excelente voto proferido pelo eminente Ministro EDSON FACHIN, Senhor Presidente, propõe , com a clareza típica do Professor ilustre e respeitado que é, solução que se legitima , a meu juízo, em face dos próprios postulados da Constituição, notadamente daqueles que configuram o denominado estatuto constitucional dos contribuintes.

Sendo assim, e pedindo vênia aos que pensam de modo diverso, acompanho , integralmente, o doutíssimo voto proferido pelo eminente Ministro EDSON FACHIN.

É o meu voto .

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 64

30/06/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Eu peço vênia à divergência para acompanhar também o belo voto do eminente Relator, Ministro Edson Fachin.

Também entendo que os dispositivos normativos atacados não veiculam normas gerais de matéria tributária, portanto, não vislumbro ofensa aos artigos 149, caput e 146, III, da Carta Magna.

Por outro lado também, verifico que a Constituição da Republica não reserva, à lei complementar, a instituição de contribuições sociais de interesse de categorias profissionais ou econômicas a que se refere o caput do artigo 149. E, portanto, não vejo também aqui nenhuma colisão com o artigo 62, § 1º , III, da Carta Maior.

Essas normas aqui atacadas apenas fixam valores de anuidades aos Conselhos profissionais, a sua cobrança judicial, a taxa de anotação de responsabilidade técnica, dentre outras matérias.

No entanto, examinando, ainda que de forma superficial, essa Lei, houve um aspecto que de certa maneira me preocupou, mas afastei, pelo menos por ora, que é a possibilidade - mas que não emana diretamente do texto impugnado - de suspensão do exercício da profissão por parte dos integrantes dessas Corporações, ou dessas associações corporativas, pelo não pagamento das anuidades.

E eu recordo que fui Relator, originalmente, do RE 647.885, e agora está com Vossa Excelência, Ministro Fachin. Levei este RE ao Plenário Virtual, e a Corte entendeu que havia repercussão geral na matéria versada neste recurso, a qual acabo de mencionar. E este recurso trata justamente da possível inconstitucionalidade dos §§ 1º e do artigo 37 do Estatuto dos Advogados, que estabelece, de forma expressa, a possibilidade de suspensão do exercício profissional daqueles que não estão em dia com as suas anuidades. Há algumas decisões judiciais díspares já pronunciadas em tribunais regionais federais, mas não me

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Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 64

ADI 4697 / DF

parece que seja o caso desta Lei agora impugnada.

Lendo o artigo 9º desse Diploma, vejo que ele tem a seguinte redação:" A existência de valores em atraso não obsta o cancelamento ou a suspensão do registro a pedido ". Então, não me parece que seja a suspensão do registro das atividades por parte dos dirigentes dessas associações. Aqui me parece que, quando alguém eventualmente ingressa no serviço público ou exerça uma atividade incompatível com o múnus que decorre da associação a esse tipo de entidade, ele pode pedir a suspensão de seu registro até que cesse esse eventual impedimento. Essa é a leitura que faço do art. 9º - salvo melhor juízo.

Portanto, não vejo, do ponto de vista material, nenhuma eiva de inconstitucionalidade no que tange a esse aspecto e nos demais aspectos aos quais fiz referência.

Desse modo, acompanho integralmente Sua Excelência o Relator, Ministro Edson Fachin, para julgar improcedente estes recursos.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 64

30/06/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

D E B A T E

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR) - Senhor Presidente, tem havido - inclusive por sugestão do Ministro Luís Roberto Barroso - que, aos julgamentos, segue-se uma fixação de tese. Eu não havia inicialmente preparado um texto nesse sentido, mas o Ministro Barroso tem uma sugestão. Não me oponho a examiná-la, mas não havia portado sugestão específica a esse respeito. O Ministro Barroso tem uma sugestão que, acredito, conforta bem o sentido do voto majoritário.

O texto, então, seria:

Em razão da especial natureza das atividades desempenhadas pelos Conselhos Profissionais, não viola o princípio da legalidade que procedam à fixação do valor das anuidades desde que a lei tenha definido valores máximos e parâmetros adequados.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, peço vênia para agasalhar a óptica segundo a qual, em processo objetivo, não cabe, como se estivéssemos no âmbito de recurso extraordinário com repercussão geral, emitir tese, entendimento, mesmo porque o direcionamento deste seria ao Legislativo, e sabemos que o pronunciamento do Supremo não vincula o Legislativo.

Por isso, peço vênia para votar de forma contrária à edição de tese. Nada prejudica o fato de ter-se necessariamente, no acórdão, uma ementa, que será elaborada pelo Ministro Relator, uma vez que a visão de Sua Excelência foi vencedora na discussão em plenário.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Senhor Presidente, apenas para dialogar com o Ministro Marco Aurélio, cuja opinião tenho grande apreço e sempre levo em conta.

É que, pela Lei, e agora pelo novo Código, a decisão em ação direta

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Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 42 de 64

ADI 4697 / DF

de inconstitucionalidade produz efeito vinculante. Se não definirmos a tese, quem vai extrair a tese será a jurisdição que vai aplicar. E, pelo novo Código de Processo Civil, a não observância da tese inclusive enseja reclamação. Então, eu acho que é prudente fixarmos a tese, sob pena de ela ser fixada por outrem. É por essa razão, Presidente, que eu proponho.

E por uma outra razão também. É que os votos aqui no Supremo, eles são agregativos, quer dizer, cada um traz o seu. E, aí, chegamos a uma conclusão. Nem sempre chegamos à conclusão pelos mesmos fundamentos, mas considero que termos um denominador comum que sirva de fundamento para decisão é muito importante. Já houve decisões, no meu tempo de advogado, em que eu lia o acórdão e ficava na dúvida de qual tinha sido a tese jurídica - como temos debatido. Por essa razão, eu respeitosamente insisto nesse argumento, tenho insistido - e com anuência dos Colegas -, porque acho que, de fato, melhora a prestação da jurisdição.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Presidente, também pela ordem.

Eu louvo essa iniciativa, com a devida vênia, constante do Ministro Barroso, porquanto o novo Código, ele estabelece aquela hierarquia jurisprudencial. Então, fixada a tese jurídica, ela impede até que o recurso seja admitido, porque não cabe o recurso que vise contrariar uma decisão que está de acordo com a tese fixada pelo Supremo.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - E eu ousaria aduzir, Ministro Fux, que, na realidade, a tese já se encontra implícita no acórdão. O que se faz, agora, ao final, é simplesmente explicitá-la.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX – É.

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Presidente.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 43 de 64

ADI 4697 / DF

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Pois não, Ministro Teori.

O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Conforme disse o Ministro Barroso, em muitos casos - e esse parece ter sido um caso -, as razões da constitucionalidade ou da inconstitucionalidade podem ser diferentes para cada Ministro. Eu penso que, em se tratando de controle concentrado, as teses não devem levar em consideração os fundamentos, devem levar em consideração o resultado.

Creio que a tese aqui, como em outros ações de controle concentrado, deve ser esta: é constitucional o artigo" tal "da Lei" tal "; ou é inconstitucional o artigo" tal "da Lei" tal ". É isso que importa, porque senão nós vamos ficar discutindo fundamentos, montando tese. Quer dizer, aqui nós discutimos inconstitucionalidade formal, inconstitucionalidade material, três fundamentos de inconstitucionalidade material, dois fundamentos de inconstitucionalidade formal. Ou seja, não podemos agregar isso tudo numa tese.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Eu gostaria de agregar, se o Ministro Teori me permite, um dado.

É que julgamos constitucional ou inconstitucional uma norma legal ou uma lei. E o Ministro Marco Aurélio tem razão, nós não julgamos a matéria, tanto que ocorre haver repetição, por exemplo, de uma lei que é declarada inconstitucional, há uma idêntica de um outro Estado e que se repete.

Acho que a tese cumpre um papel de definir qual é a orientação do Tribunal, mas ela tem que ficar restrita ao que é o modelo constitucionalmente adotado no sistema, ou seja, declaramos, continuamos declarando inconstitucional aquela lei.

Por isso, concordo com o Ministro Teori ao afirmar a necessidade de se fixar, se for o caso, a tese nesse sentido. A tese é: os artigos" tais "são constitucionais, ou os artigos" tais "são inconstitucionais. Porque senão

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 44 de 64

ADI 4697 / DF

estaríamos declarando e formando tese sobre a matéria a ser considerada constitucional ou não; o que tem sido considerado inadmissível. Pode ser um encaminhamento até para chegarmos a isso. Porém, essa tese tem a clareza - o Ministro Barroso tem razão - de fixar o que definimos sem precisar de deixar dúvidas sobre o resultado, sobre a conclusão.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - É, eu penso que a tese central aqui era uma questão de princípio da legalidade. Portanto, estou confortável com essa tese e acho que ela é boa.

Eu penso que a tese, Presidente, mas essa é uma questão muito importante e ela não é irrelevante, acredito que nós dizermos apenas"o dispositivo 'tal' da Lei 'tal' é constitucional"é pouco. Eu acho que temos de dizer, pelo menos, é compatível com a Constituição a fixação de anuidade pelos Conselhos profissionais, desde que fixados os valores máximos e definidos os parâmetros.

Portanto, acolheria a proposta do Ministro Teori e da Ministra Cármen no sentido de tirar o fundamento - princípio da legalidade -, mas a proposição é: é constitucional que Conselhos profissionais fixem o valor da anuidade dentro dos parâmetros tais. Vossa Excelência estaria de acordo assim?

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Porque é isso que está nesta ação.

Sim, estou de acordo, porque, aí sim, atende exatamente o que está posto na Constituição:

"Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal (...):

I - processar e julgar, originariamente:

a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual (...);"

Ou seja, estamos julgando é esta Lei.

Então, a tese extraída disso, e por isso me ponho de acordo com essa tese neste caso, exatamente como afirmado pelo Ministro Teori; quer dizer, com o que eu não estaria de acordo é que ampliássemos a um

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 64

ADI 4697 / DF

ponto de dizer que tal matéria não pode ser tratada aqui.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Ministra Cármen Lúcia, Vossa Excelência e o Ministro Teori trouxeram à discussão uma questão. Eu escrevi sobre este assunto e até vou distribuir aos Colegas, porque são preocupações comuns.

O novo Código, como o Ministro Fux bem saberá, trata de uma forma ligeiramente diferente o que seja a tese de julgamento do que seja o fundamento jurídico do julgamento.

De modo que, enquanto não aprofundarmos a discussão, Presidente, eu estou de acordo em fazer essa adaptação para dizer, se o Ministro Fachin, que é o Relator estiver...

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Agora, Ministro Barroso, apenas uma observação: tenho a impressão de que essa generalização de que cabe aos Conselhos esvazia a repercussão geral do Ministro Toffoli.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Tenho dois casos que estão pautados para serem julgados em seguida, com repercussão geral, nos quais também tenho proposta de tese.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Hoje?

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Exatamente.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Bom, então aguarda.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Eu queria fazer uma observação que talvez seja conciliatória: se nós disséssemos assim, simplesmente: a Lei 12.514/2011, que fixa valores das anuidades devidas aos Conselhos de profissão, ou

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 64

ADI 4697 / DF

profissionais, não afronta os artigos 149, caput, e 146, incisos II e III, da Constituição, nem o artigo 62, § 1º, da Carta Magna. Alguma coisa assim.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Perfeito.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Dessa categoria.

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR) - Senhor Presidente, eu estou de acordo, em tese, com Vossa Excelência e também com a sugestão já ajustada, mas creio que nós poderíamos passar o julgamento dos dois Recursos Extraordinários que dialogam - como eu disse ao início - com esta matéria e, talvez, pudéssemos ter uma tese que reunisse.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Comum, está certo.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Única.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Eu estou de acordo.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Presidente, só para fazer uma observação a propósito desse tema.

A mim não me repugna a ideia de buscar a tese também no controle concentrado: na ADI, na ADC, ou seja lá o que for.

O problema que se coloca aqui, acho que o ministro Teori apontou bem, é que, de fato, temos aí arguições de inconstitucionalidade de índole

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 64

ADI 4697 / DF

formal, temos arguição de inconstitucionalidade de índole material. Porque, na verdade, o que estamos discutindo é alguma coisa sob o nome de tese, que é aquilo que se discute sobre os chamados fundamentos determinantes: qual é a ratio decidendi? Porque, se dissermos apenas: é inconstitucional a norma 'x', ou da lei 'x', etc...

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - É muito pouco, não é?

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Não tem os fundamentos.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - … estamos dizendo claramente - isso estamos cobrindo com a eficácia erga omnes, é coisa julgada com eficácia erga omnes -, mas, quando se fala de efeito vinculante, quer-se dizer também que qualquer norma com semelhante situação seria inconstitucional.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Por isso disse, Ministro Gilmar, que é uma orientação.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Isso, é a ratio decidendi, e isso ocorre.

Veja que já tivemos aqui - e por conta da falta de uma definição -, por exemplo, várias ações diretas impugnando normas que tratavam da permissão de bingo. Vossa Excelência há de se lembrar. E isso se repetia. Veja, cada decisão daquelas já era dotada de eficácia erga omnes, mas, também, de efeito vinculante. O que dizíamos? Que o Estado não pode

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 64

ADI 4697 / DF

legislar sobre bingos, sobre jogos. Portanto, não precisaríamos de ter nenhuma outra medida, quer dizer, sequer precisaríamos de repetir aqueles julgados, mas, no final, dada a repetição e, também, a forma extravagante com que os estados procediam - um fazia por portaria, outro por resolução de um conselho, em suma -, acabamos por editar, o que é uma contraditio in terminis, súmula vinculante para reforçar decisões que já eram hiper-reforçadas. Veja que tem esse caso aí. É uma das primeiras súmulas, salvo engano. Portanto, juntamos 3 ou 4 ADI, mas, a rigor, pela dogmática processual, não precisaria.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Ministro Gilmar, aqui me alinhando a Vossa Excelência, e Vossa Excelência foi um dos que defendeu a ideia da eficácia transcendente. O Supremo chegou a aderir a essa posição, depois retrocedeu em relação a essa posição. Mas agora o novo Código recoloca a discussão, porque o artigo 988 diz que uma das hipóteses de cabimento da reclamação é a observância de acórdãos proferidos em ação direta de inconstitucionalidade. Aí vem, Ministro Gilmar, o § 4º e diz que as hipóteses dos incisos tal e tal, quer dizer, de cabimento de reclamação pela não observância da decisão em ADI,"compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam."Portanto, o que produz a vinculação é a tese jurídica. Então, eu acho que nós temos que proclamála.

Mas eu entendo os argumentos trazidos pelo Ministro Teori e pela Ministra Cármen, e como trabalhar com precedentes é uma novidade para todos nós, nós estamos fazendo ajustes finos. De modo que, talvez, em lugar de dizer"viola o princípio da legalidade"ou"não viola", nós diríamos"é compatível com a Constituição a fixação". Aí eu acho que produziríamos uma tese sem entramos no fundamento. E é um bom exemplo da distinção entre tese e fundamento que o próprio Código faz.

Obrigado pelo aparte, Ministro Gilmar.

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 64

ADI 4697 / DF

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Deixa eu só prosseguir nesse raciocínio e já tivemos até oportunidade de discutir em sede de reclamação. Imaginemos que tivéssemos normas sobre esse tema e que tivéssemos amanhã a aplicação - sobre esse caso agora das contribuições - de uma lei de teor idêntico, uma norma de teor idêntico, que fosse aplicada de forma arrevesada em relação a nossa jurisprudência.

Eu entendo e tenho sustentado que, em casos que tais, seria possível, sim, aceitar-se uma reclamação e, na reclamação, vir-se com uma arguição de inconstitucionalidade que declararíamos incidenter tantum. Não sei se me fiz claro.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Vossa Excelência já trouxe até casos assim.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – Isto. Por quê? Porque o juiz estaria aplicando não a mesma norma.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Mas estaria desaplicando a mesma tese.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – Isto. A mesma tese, quer dizer, ou no sentido do fundamento da ratio decidendi. Claro, estamos trabalhando para refinar os conceitos. Isso daria uma dinâmica e um sentido maior, porque vai acontecer isso a toda hora.

Por exemplo, em matéria de Direito Municipal, toda hora nos deparamos com essa situação. Amanhã, discutimos IPTU progressivo ou

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Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 50 de 64

ADI 4697 / DF

taxa de iluminação pública. Evidentemente que declaramos a inconstitucionalidade de uma norma desse tipo.

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Se vale para Diamantino, vale para Vassouras.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Vale para Vassouras, claro, e também para Espinosa, porque há aqui um fenômeno de mimetismo institucional, inevitavelmente. Como acontece, por exemplo, com as leis tributárias dos estados muitas vezes.

Então, a mim, me parece que seria interessante reabrir esse debate, tendo em vista inclusive, agora, a provocação que vem do Código de Processo Civil, a ideia da transcendência. E a reclamação será um bom laboratório, um bom instrumento.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Ministro Gilmar, tenho pensado que nós estaríamos caminhando para algo novíssimo, que seria a possibilidade de prevenir as inconstitucionalidades quando nós adotamos a tese. Seria um primeiro passo para a possibilidade de um controle preventivo de constitucionalidade.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Em certo sentido, sim.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Neste caso aqui, como há inconstitucionalidade formal e material, acho que a alternativa posta pelo Ministro Barroso atende melhor a este momento que nós

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ADI 4697 / DF

estamos vivendo.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – É. A questão da legalidade. Estou de acordo.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Parece-me que há uma proposta em Mesa no sentido de que nós terminemos de julgar os recursos que estão sob a relatoria do Ministro Toffoli e depois tentemos fazer uma única tese ou, pelo menos, duas teses que não se contradigam, ou que se complementem.

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Vista

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS PROFISSÕES

LIBERAIS-CNPL

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INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

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AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE REDES DE

FARMÁCIAS E DROGARIAS - ABRAFARMA

ADV.(A/S) : GUILHERME MIGUEL GANTUS E OUTRO (A/S)

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENFERMAGEM - COFEN

ADV.(A/S) : ALBERTO JORGE SANTIAGO CABRAL

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E

AGRONOMIA

ADV.(A/S) : LUIZ TARCÍSIO TEIXEIRA FERREIRA

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, quanto ao recurso extraordinário nº 838.284, vou pedir vista e estender esse pedido – uma vez que me pronunciei na ação direta de inconstitucionalidade de forma expressa, fundamentada apenas no tocante ao vício formal da Lei – à ação direta de inconstitucionalidade nº 4.697, apregoada anteriormente, tendo em vista que, quanto ao vício material – e isso está nas notas, na gravação – acompanhei, sem considerações maiores – e agora assaltamme dúvidas a respeito –, o Relator no voto proferido.

Supremo Tribunal Federal

Esclarecimento

Inteiro Teor do Acórdão - Página 53 de 64

30/06/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, apenas para que o pedido de vista não fique manco, estendo-o à ação direta de inconstitucionalidade nº 4.762, apregoada em conjunto com a de nº 4.697.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (PRESIDENTE) - Está certo, as que foram apregoadas em conjunto.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-30/06/2016

Inteiro Teor do Acórdão - Página 54 de 64

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS PROFISSÕES LIBERAIS-CNPL

ADV.(A/S) : AMADEU ROBERTO GARRIDO DE PAULA (40152/SP)

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE REDES DE FARMÁCIAS E

DROGARIAS - ABRAFARMA

ADV.(A/S) : GUILHERME MIGUEL GANTUS (153970/SP) E OUTRO (A/S)

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENFERMAGEM - COFEN

ADV.(A/S) : ALBERTO JORGE SANTIAGO CABRAL (12105/DF)

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA

ADV.(A/S) : LUIZ TARCÍSIO TEIXEIRA FERREIRA (67999/SP)

Decisão: Após o voto do Ministro Edson Fachin (Relator), que conhecia da ação e julgava improcedente o pedido formulado, no que foi acompanhado pelos Ministros Roberto Barroso, Teori Zavascki, Luiz Fux, Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Gilmar Mendes, Celso de Mello e Ricardo Lewandowski (Presidente), e o voto da Ministra Rosa Weber, que julgava procedente o pedido por vício formal, pediu vista dos autos o Ministro Marco Aurélio. Falaram, pela Advocacia-Geral da União, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendonça, Secretária-Geral de Contencioso; pelo amicus curiae Associação Brasileira de Redes de Farmácias e Drogarias – ABRAFARMA, o Dr. Guilherme Miguel Gantus, e, pelo amicus curiae Conselho Federal de Engenharia e Agronomia, o Dr. Luiz Tarcísio Teixeira Ferreira. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 30.06.2016.

Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki, Roberto Barroso e Edson Fachin.

Subprocurador-Geral da República, Dr. Odim Brandão Ferreira.

p/ Maria Sílvia Marques dos Santos

Assessora-Chefe do Plenário

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 55 de 64

06/10/2016 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697 DISTRITO FEDERAL

V O T O - V I S T A

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO: As ações diretas de inconstitucionalidade nº 4.697 e 4.762 foram ajuizadas, respectivamente, pela Confederação Nacional das Profissões Liberais e pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Saúde. Questiona-se a constitucionalidade dos artigos , , , , , , 10 e 11 da Lei nº 12.514/2011, a dispor acerca das contribuições devidas aos conselhos profissionais em geral.

Em sessão de 30 de junho de 2016, o relator, ministro Edson Fachin julgou improcedentes os pedidos formalizados. Relativamente ao aspecto formal, entendeu não haver violação à reserva de lei complementar, por ser dispensável às contribuições em tela a exigência de tal veículo normativo. Assentou, quanto ao ponto da pertinência temática das emendas parlamentares à medida provisória, estar a lei abarcada pela modulação temporal dos efeitos do exame da ação direta de inconstitucionalidade nº 5.127, acórdão redigido pelo próprio ministro Edson Fachin e veiculado no Diário da Justiça de 11 de maio de 2016.

No tocante ao aspecto material, consignou inexistir ofensa ao princípio da capacidade contributiva e ao da legalidade tributária. No que concerne a este último, destacou surgir de acordo com o estabelecido na Carta Federal a delegação, por meio de lei, aos conselhos para que procedam à fixação do valor exato das anuidades, desde que respeitadas as balizas constantes da própria norma.

Na oportunidade, divergi, julgando procedente o pedido formulado, tendo em conta o vício formal, fulminando os oito artigos inseridos, indevidamente, pelo Congresso, para posterior conversão do inexistente em lei que passou a disciplinar o mesmo tributo.

Rememorando o pronunciamento, fiz ver, em referência à constitucionalidade formal do diploma normativo, não ter sido observado, pelo Congresso, o § 4º do artigo 4º da Resolução nº 1/02 do

Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 64

ADI 4697 / DF

Parlamento, no que preceitua ser"vedada a apresentação de emendas que versem sobre matéria estranha àquela tratada na Medida Provisória, cabendo ao Presidente da Comissão"– não vai sequer ao Plenário –"o seu indeferimento liminar".

Concluí que o Legislativo pode apreciar os requisitos para a edição da medida provisória, a urgência e a relevância, mas não fazer as vezes do Executivo e, de forma travestida, mediante emenda parlamentar, inovando sobremaneira, como o fez no caso concreto, vir como que a editar verdadeira medida provisória e proceder, a seguir, à conversão, que foi do inexistente. Na medida provisória formalizada, não se cuidou de tributo nem de contribuição de certo segmento, ou seja, contribuição corporativa.

A visão, sob o ângulo da emenda à medida provisória, há de ser estritiva, não aberta. Descabe viabilizar a alteração total do que encaminhado pelo Executivo.

A teor do disposto no artigo 61, § 1º, inciso I, alínea b, da Constituição Federal, a iniciativa, quanto à disciplina de tributo, é única: compete apenas ao Poder Executivo. Pode ele encaminhar o tema mediante projeto de lei.

O que versava a medida provisória que foi modificada, substancialmente, no âmbito do Congresso, inovando-se sobremaneira? Somente a normatização relativa ao médico residente. Partiu-se, considerada inserção na medida provisória encaminhada, para a regência de tributos, transgredindo-se, a mais não poder, o devido processo legislativo.

Não se tem como fugir desse contexto, sob pena de colocar em segundo plano o que preceituado, com muita clareza, na Lei Fundamental. O vício formal salta aos olhos.

No que se refere ao vício material, de início acompanhei o Relator. Após a colheita dos votos, pedi vista das ações para melhor analisar a questão, em muito pelas razões expendidas durante o julgamento subsequente do recurso extraordinário nº 838.284/SC, a discutir a constitucionalidade da cobrança da Taxa de Anotação de

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Supremo Tribunal Federal

VotoVista

Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 64

ADI 4697 / DF

Responsabilidade Técnica – ART , ante a edição da Lei nº 6.994/1982, à luz do artigo 150, inciso I, da Carta da Republica.

Após o exame, tenho que as contribuições padecem de vício semelhante, especialmente devido à previsão legal remetendo a ato infralegal a fixação de elementos da tributação, no que o Texto Maior exige a disciplina mediante lei, estabelecida pelo artigo 6º do referido diploma, o qual transcrevo:

Art. 6º As anuidades cobradas pelo conselho serão no valor de:

I - para profissionais de nível superior: até R$ 500,00 (quinhentos reais);

II - para profissionais de nível técnico: até R$ 250,00 (duzentos e cinquenta reais); e

III - para pessoas jurídicas, conforme o capital social, os seguintes valores máximos:

a) até R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais): R$ 500,00 (quinhentos reais);

b) acima de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) e até R$ 200.000,00 (duzentos mil reais): R$ 1.000,00 (mil reais);

c) acima de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) e até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais): R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais);

d) acima de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) e até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais): R$ 2.000,00 (dois mil reais);

e) acima de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e até R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais): R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais);

f) acima de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) e até R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais): R$ 3.000,00 (três mil reais);

g) acima de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais): R$ 4.000,00 (quatro mil reais).

§ 1º Os valores das anuidades serão reajustados de acordo com a variação integral do Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, calculado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, ou pelo índice

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Supremo Tribunal Federal

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 64

ADI 4697 / DF

oficial que venha a substituí-lo.

§ 2º O valor exato da anuidade, o desconto para profissionais recém-inscritos, os critérios de isenção para profissionais, as regras de recuperação de créditos, as regras de parcelamento, garantido o mínimo de 5 (cinco) vezes, e a concessão de descontos para pagamento antecipado ou à vista, serão estabelecidos pelos respectivos conselhos federais.

Entendo ter a disposição, assim como no caso da Taxa de Anotação de Responsabilidade Técnica – voto relativo ao recurso extraordinário nº 838.284/SC –, violado o versado no artigo 150, inciso I, do Documento Básico, a trazer ao ordenamento o princípio da legalidade tributária como verdadeiro limite imposto ao Estado para o exercício do poder de tributar. Confere segurança jurídica às relações entre o Poder Público e o cidadão, no que diz respeito à tributação. Representa garantia do contribuinte, cláusula pétrea expressamente prevista na Lei Fundamental, para que este não fique à mercê de qualquer discricionariedade estatal no tocante a tributo. Perderia o sentido delegar ao próprio ente tributante a função de fixar um dos elementos essenciais da regra-matriz de incidência. Quanto ao ponto, mostra-se pacífica a óptica do Plenário, cumprindo trazer o precedente de minha lavra formalizado por ocasião do exame do recurso ordinário em mandado de segurança nº 25.476/DF:

TRIBUTO – BASE DE INCIDÊNCIA – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA. A fixação da base de incidência da contribuição social alusiva ao frete submete-se ao princípio da legalidade.

CONTRIBUIÇÃO SOCIAL – FRETE – BASE DE INCIDÊNCIA – PORTARIA – MAJORAÇÃO. Surge conflitante com a Carta da Republica majorar mediante portaria a base de incidência da contribuição social relativa ao frete.

MANDADO DE SEGURANÇA – BALIZAS. No julgamento de processo subjetivo, deve-se observar o pedido

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Supremo Tribunal Federal

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 59 de 64

ADI 4697 / DF

formalizado. (Recurso ordinário em mandado de segurança nº 25.476/DF, Plenário, relator o ministro Eros Grau, do qual fui redator do acórdão, publicado no Diário da Justiça de 26 de maio de 2014).

A segurança jurídica, na relação entre Estado e contribuinte, reclama estabilidade, somente passível de ser garantida via observância irrestrita do mecanismo próprio, revelado pela edição de lei em sentido formal e material, ante a competência abrangente do Congresso Nacional para disciplinar a arrecadação de tributos.

O artigo 150, inciso I, prescreve ser vedado aos entes políticos exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça. Percebam que a legalidade mostra-se princípio pertinente no tocante a todos os tributos, incluídas as contribuições em tela, conforme, inclusive, expressamente previsto no próprio artigo 149 da Constituição Federal.

O Diploma Maior veicula, no campo da exceção, situações nas quais se autoriza o Poder Executivo a alterar a alíquota de tributos, sem a utilização, para tanto, de lei em sentido formal. A previsão consta do artigo 153, § 1º, cuja redação revela ser facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites fixados em lei, modificar as alíquotas dos impostos descritos nos incisos I, II, IV e V do dispositivo, quais sejam: Imposto sobre Importação, Imposto sobre Exportação, Imposto sobre Produtos Industrializados e Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro. A exceção vem também versada no artigo 177, § 4º, inciso I, alínea b, quanto às contribuições de intervenção no domínio econômico alusivas às atividades de importação ou comercialização de combustíveis, e no artigo 155, § 4º, inciso IV, relativamente à definição de alíquotas para o regime monofásico do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços nas operações envolvendo combustíveis.

Notem que a mitigação do princípio da legalidade somente é possível em tais situações, as quais se justificam em contexto estratégico, decorrente do caráter extrafiscal desses tributos. Não existe qualquer menção à possibilidade de o legislador ordinário valer-se de delegação para atribuir a outrem o dever de estabelecer os aspectos gerais da regra-5

Supremo Tribunal Federal

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 60 de 64

ADI 4697 / DF

matriz de incidência de outras espécies tributárias. Os casos disciplinados no Texto Maior consubstanciam as únicas exceções que confirmam a regra: a submissão das demais espécies tributárias ao império da lei.

Se a Constituição nada prevê acerca do tema, é porque cumpre aplicar a regra geral, isto é, a subordinação da figura tributária à legalidade estrita. Não há espaço para estabelecer a utilização de diferentes conotações ao princípio da legalidade. O Documento Básico não o autoriza. Outro não é, inclusive, o sentido a se extrair do texto constitucional tendo em vista o que disposto no artigo 25 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ao determinar a revogação, a partir de cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, de todos os dispositivos legais a atribuírem ou delegarem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional.

Imaginem se amanhã tal solução se difunda pelas demais espécies tributárias e o legislador passe a delegar a atribuição de fixar alíquotas ou base de cálculo a ato infralegal, ainda que observado um teto. Ter-se-á verdadeira burla ao princípio da legalidade, uma vez poder o ente tributante, por meio de ato próprio, majorar todo e qualquer tributo, ensejando o risco de fazer letra morta de princípio tão caro à sociedade.

Partindo desse pressuposto, quando se analisa a Lei nº 12.514/2011, fica evidente o silêncio relativamente ao aspecto quantitativo do tributo, delegando-se aos conselhos federais os parâmetros para estabelecimento do valor exato da anuidade, assim como desconto para profissionais recém-inscritos e fatores de isenção, determinações que deveriam estar expressamente dispostas em lei. Há apenas previsão legal quanto ao teto. Ao delegar aos conselhos profissionais a fixação exata da anuidade, abrese, inclusive, a possibilidade de tais entes levarem em consideração critérios outros para a quantificação do tributo, tudo sendo versado por meio de ato infralegal, em matéria, repito, que a Constituição preceitua estar submetida à lei.

Descabe ter o aspecto quantitativo de certo tributo apenas na fixação de limite. Deve-se entendê-lo como a definição dos elementos necessários

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Supremo Tribunal Federal

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 61 de 64

ADI 4697 / DF

para quantificação do valor a ser cobrado. Se o Código Tributário Nacional, lei complementar que regula as limitações ao poder de tributar, ao prescrever o princípio da legalidade, no artigo 97, assenta, no inciso IV, estar o aspecto quantitativo submetido a lei em sentido formal, não se pode deixar de assim observar. Ainda que a lei prescreva diferenciações quanto ao valor máximo a ser cobrado, com observância do nível de escolaridade do profissional ou do capital social da pessoa jurídica tributada, entendo não atendido o ditame constitucional veiculado no artigo 150, inciso I, da Carta Federal. Nesse sentido, cumpre trazer valorosa lição de Roque Carrazza:

O tributo, pois, deve nascer da lei (editada, por óbvio, pela pessoa política competente).

Tal lei deve conter todos os elementos e supostos da norma jurídica tributária (hipótese de incidência do tributo, seus sujeitos ativo e passivo e suas bases de cálculo e alíquotas), não se discutindo, de forma alguma, a delegação, ao Poder Executivo, da faculdade de defini-los, ainda que em parte. Remarcamos ser de exclusividade da lei, não só a determinação da hipótese de incidência do tributo, como também de seus elementos quantitativos (base de cálculo e alíquota).

Resta evidente, portanto, que o Executivo não poderá apontar – nem mesmo por delegação legislativa – nenhum aspecto essencial da norma jurídica tributária, sob pena de flagrante inconstitucionalidade. (CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 28. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2012. p. 277)

Assim, entendo serem inconstitucionais as anuidades cobradas pelos conselhos profissionais e instituídas pela Lei nº 12.514/2011, considerada a ofensa ao artigo 150, inciso I, do Diploma Maior, tendo em vista que a limitação imposta não afasta a violação ao princípio da legalidade estrita. A contribuição permanece sem a definição legal do aspecto quantitativo

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Supremo Tribunal Federal

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 62 de 64

ADI 4697 / DF

da previsão de incidência, delegando-se expressamente aos conselhos profissionais a fixação exata.

Ante o quadro, admito as ações diretas de inconstitucionalidade para julgar procedentes os pedidos formalizados, assentando a inconstitucionalidade dos artigos , , , , , , 10 e 11 da Lei nº 12.514/2011, a dispor acerca das contribuições devidas aos conselhos.

É como voto.

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Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-06/10/2016

Inteiro Teor do Acórdão - Página 63 de 64

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.697

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS PROFISSÕES LIBERAIS-CNPL

ADV.(A/S) : AMADEU ROBERTO GARRIDO DE PAULA (40152/SP)

INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE REDES DE FARMÁCIAS E

DROGARIAS - ABRAFARMA

ADV.(A/S) : GUILHERME MIGUEL GANTUS (153970/SP) E OUTRO (A/S)

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENFERMAGEM - COFEN

ADV.(A/S) : ALBERTO JORGE SANTIAGO CABRAL (12105/DF)

AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA

ADV.(A/S) : LUIZ TARCÍSIO TEIXEIRA FERREIRA (67999/SP)

Decisão: Após o voto do Ministro Edson Fachin (Relator), que conhecia da ação e julgava improcedente o pedido formulado, no que foi acompanhado pelos Ministros Roberto Barroso, Teori Zavascki, Luiz Fux, Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Gilmar Mendes, Celso de Mello e Ricardo Lewandowski (Presidente), e o voto da Ministra Rosa Weber, que julgava procedente o pedido por vício formal, pediu vista dos autos o Ministro Marco Aurélio. Falaram, pela Advocacia-Geral da União, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendonça, Secretária-Geral de Contencioso; pelo amicus curiae Associação Brasileira de Redes de Farmácias e Drogarias – ABRAFARMA, o Dr. Guilherme Miguel Gantus, e, pelo amicus curiae Conselho Federal de Engenharia e Agronomia, o Dr. Luiz Tarcísio Teixeira Ferreira. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 30.06.2016.

Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, julgou improcedente o pedido formulado, vencidos os Ministros Rosa Weber e Marco Aurélio. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Gilmar Mendes, que proferiram votos na assentada anterior. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 06.10.2016.

Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki, Roberto Barroso e Edson Fachin.

Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, e, Subprocurador-Geral da República, Dr. José Bonifácio

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-06/10/2016

Inteiro Teor do Acórdão - Página 64 de 64

Borges de Andrada.

p/ Doralúcia das Neves Santos

Assessora-Chefe do Plenário

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