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26 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 0001063-15.2016.1.00.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 0001063-15.2016.1.00.0000

Supremo Tribunal Federal
há 4 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 0001063-15.2016.1.00.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 0001063-15.2016.1.00.0000
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS MAGISTRADOS DA JUSTIÇA DO TRABALHO - ANAMATRA 
Publicação
DJe-169 02-08-2017
Julgamento
30 de Junho de 2016
Relator
Min. LUIZ FUX
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_5468_47906.pdf
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Ementa

DIREITO CONSTITUCIONAL FINANCEIRO. FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. ANEXO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA – LEI 13.255/2016). CONTROLE FORMAL E MATERIAL. POSSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA FIXADA A PARTIR DO JULGAMENTO DA ADI 4.048/DF. PROCESSO LEGISLATIVO. LEGITIMIDADE ATIVA DA ENTIDADE POSTULANTE, DIANTE DA HOMOGENEIDADE DE SEUS MEMBROS, A REPRESENTATIVIDADE NACIONAL E A PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE A IMPUGNAÇÃO E OS FINS INSTITUCIONAIS DA ASSOCIAÇÃO REQUERENTE (Anamatra). ALEGAÇÃO DE OFENSA À CLÁUSULA PÉTREA DA SEPARAÇÃO DE PODERES (CRFB/1988, ART. C/C ART. 60, § 4º). AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO PAUTADA EM DOIS FUNDAMENTOS: A) O CASO É DE TÍPICA ATUAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO; E B) ATENDIMENTO AO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO, COM RESPEITO À INICIATIVA DE PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA, DESEMPENHADA EM CONSONÂNCIA COM A AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DA JUSTIÇA DO TRABALHO (CRFB/1988, ART. 99). LEGÍTIMO CONTROLE ORÇAMENTÁRIO PELO PODER LEGISLATIVO. AUSÊNCIA DO ABUSO DO PODER DE EMENDA. INOCORRÊNCIA DE DESVIO DE FINALIDADE OU DE DESPROPORCIONALIDADE. CONFIGURAÇÃO DE CENÁRIO DE CRISE ECONÔMICA E FISCAL. CORTES ORÇAMENTÁRIOS EM DIVERSOS PODERES E POLÍTICAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA, NO CASO SUB EXAMINE, DE CAPACIDADE INSTITUCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO PARA PROMOVER, EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO, A COORDENAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA COM O PLANO PLURIANUAL (PPA) E AS RESPECTIVAS LEIS DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO’S). O RELATÓRIO DA COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO (CMO) DO CONGRESSO NACIONAL NÃO VINCULA, POR SI SÓ, A APRECIAÇÃO DAS CASAS LEGISLATIVAS DO PARLAMENTO FEDERAL. POSTURA DE DEFERÊNCIA JUDICIAL EM RELAÇÃO AO MÉRITO DA DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR. APELO AO LEGISLADOR QUANTO A EVENTUAL ABERTURA DE CRÉDITOS SUPLEMENTARES OU ESPECIAIS DURANTE A EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DO EXERCÍCIO (CRFB/1988, ART. 99, § 5º). PEDIDO DE AÇÃO DIRETA DE INSCONSTITUCIONALIDADE (ADI) CONHECIDO E, NO MÉRITO, JULGADO IMPROCEDENTE.

1) A separação dos poderes, sob o enfoque da pré-compreensão das funções institucionais e constitucionais proporciona a interpretação de que a atividade de "fixar" – isto é, de "deliberar acerca" e "definir" – o orçamento corresponde a uma das típicas atribuições do Poder Legislativo na seara do Estado Democrático de Direito (CRFB/1988, art. ). 2) O Poder Judiciário, não obstante ostente iniciativa de encaminhamento da proposta orçamentária que lhe é própria, não interdita, do ponto de vista formal, que o controle sobre essa iniciativa constitucionalmente consagrada seja realizado, de modo autônomo, em sede parlamentar. 3) A separação de poderes, conquanto cláusula pétrea, não sofreu violação nesta ação direta (CRFB/1988, art. c/c art. 60, § 4º). Primeiramente, porque a hipótese normativa impugnada (o Anexo IV da LOA/2016) constitui-se como típica manifestação do Poder Legislativo a respeito de proposição legislativa submetida à discussão parlamentar. Em segundo lugar, na situação legislativa ora em apreço, as normas procedimentais do devido processo legislativo (procedural due process of law) foram devidamente atendidas – vale dizer: houve observância da iniciativa da proposição legislativa, em estrito respeito formal à autonomia administrativa e financeira da Justiça do Trabalho (CRFB/1988, art. 99). 4) O “controle material” de espécies legislativas orçamentárias corresponde a uma tendência recentemente intensificada na jurisdição constitucional do Supremo Tribunal Federal (STF), consoante se verifica do excerto extraído da ementa do acórdão da ADI 4.048/DF, Rei Min Gilmar Mendes: “II – CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade."5) O controle orçamentário pelo legislativo funda-se num corpo de normas que é, a um só tempo, “estatuto protetivo do cidadão -contribuinte” e"ferramenta do administrador público e de instrumento indispensável ao Estado Democrático Direito para fazer frente a suas necessidades financeiras". 6) O relatório da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional, mercê de ostentar confessadamente, motivação ideologicamente enviesada, não vincula, per si, a apreciação pelas Casas Legislativas do Parlamento Federal. 7) O abuso do poder de emenda, assim como do descumprimento das premissas de proporcionalidade (ou de razoabilidade), não podem ser acolhidos quando suscitados de forma genérica, diante da ausência de impugnação específica e adequada dos requisitos normativos reveladores desses excessos invocados – em quaisquer das tradições teóricas sustentadas (seja a do desvio do poder, seja a da proporcionalidade, ou ainda a da razoabilidade). 8) O desvio de finalidade tem como referência conceitual a ideia de deturpação do dever-poder atribuído a determinado agente público que, embora atue aparentemente dentro dos limites de sua atribuição institucional, mobiliza a sua atuação à finalidade não imposta, ou não desejada pela ordem jurídica, ou pelo interesse público. 9) O abuso parlamentar não se configura, sob o ângulo da principiologia dos subprincípios da proporcionalidade (necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito), quando imposta a redução do orçamento público destinado a órgãos e programas orçamentários, em decorrência de de crise econômica e fiscal. 10) O cenário de crise econômica e fiscal é exemplificado por dados ilustrativos, constantes dos autos, no sentido de que:"Entre os programas que tiveram as suas dotações reduzidas deste ano para o próximo estão o Minha Casa, Minha Vida (de R$ 14 bilhões para R$ 4,3 bilhões) e o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego — Pronatec (de R$ 4bilhões para R$ 1,6 bilhão). Por outro lado, o Bolsa-Família, que teve sua redução defendida pelo relator, terá R$28,1 bilhões -acréscimo de R$ 1 bilhão em relação a 2015. Os cortes de gastos nos órgãos federais foram feitos em relação à proposta original do Executivo e envolvem principalmente as despesas de custeio. Os gastos com pessoal,por exemplo, passaram de R$ 287,5 bilhões para R$ 277,3 bilhões. Todos os três Poderes, além do Ministério público, foram afetados. No caso mais extremo, o do Judiciário, os cortes atingiram 20% do custeio. Apenas os Ministérios da Educação e da Saúde terão mais dinheiro disponível, devido à destinação de emendas individuais de deputados e senadores. O fundo partidário também recebeu dotação extra durante a tramitação da LOA,mas será menor em 2016 do que foi em 2015. A meta de superávit de R$ 30,5 bilhões vale para todo o setor público nacional, incluindo estados e municípios. Para a União, a economia para pagamento da dívida deverá ser de R$ 20 bilhões. O projeto original do Orçamento, que o Executivo entregou ao Congresso em agosto, previa um déficit fiscal equivalente aos mesmos R$ 30,5 bilhões.” 11) A Jurisdição Constitucional, em face da tessitura aberta de conformação legislativa prevista pelo inciso Ido § 3º do art. 166 da CRFB/1988, não detém capacidade institucional automática ou pressuposta e não pode empreender, no âmbito do controle abstrato, a tarefa de coordenação entre o Plano Plurianual (PPA) e as respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO’s) e Leis Orçamentárias Anuais (LOA’s). 12) Consectariamente, diante da ausência de abusividade, deve-se declarar que a função de definir receitas e despesas do aparato estatal é uma das mais tradicionais e relevantes do Poder Legislativo, impondo-se ao Poder judiciário, no caso, uma postura de deferência institucional em relação ao debate parlamentar, sob pena de indevida e ilegítima tentativa de esvaziamento de típicas funções institucionais do Parlamento. 13) A Justiça do Trabalho entendida enquanto serviço público estratégico e de típica concreção da soberania e da cidadania (CRFB/1988, art. , caput, incisos I e II) para a materialização do direito fundamental do acesso à Justiça, mercê de se defrontar com severo corte orçamentário, deve merecer a sensibilidade do legislador e a atenção quanto ao disposto no artigo 99, § 5º, da CRFB/1988 para que se avalie "a abertura de créditos suplementares ou especiais” durante a execução orçamentária do exercício. 14) A interpretação pluralista da Constituição implica uma interpretação que legitime a entidade postulante quando presentes a homogeneidade entre seus membros, a representatividade nacional e a pertinência temática, aspectos que se verificam, em conjunto, no caso sub examine, de modo a tornar apta a Anamatra a veicular o pleito de fiscalização abstrata de norma que limita o orçamento da justiça laboral. 15) Pedido de ação direta de inconstitucionalidade conhecido e, no mérito, julgado improcedente.

Decisão

Preliminarmente, o Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, reconheceu a legitimidade ativa ad causam da requerente e conheceu da ação, vencido o Ministro Marco Aurélio. No mérito, o Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, julgou improcedente o pedido formulado na ação direta, vencidos os Ministros Celso de Mello, Ricardo Lewandowski (Presidente) e Rosa Weber, que o julgavam procedente. Em seguida, o Tribunal, por falta de quorum, deliberou fixar tese na próxima assentada. Falaram, pela requerente Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho - ANAMATRA, o Dr. Alberto Pavie Ribeiro; pela Advocacia-Geral da União, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendonça, Secretária-Geral de Contencioso; pelo amicus curiae Associação Brasileira de Advogados Trabalhistas - ABRAT o Dr. Roberto Parahyba, e, pelo amicus curiae FENAJUFE - Federação Nacional dos Trabalhadores do Judiciário Federal e Ministério Público da União, o Dr. Cezar Britto. Ausente, justificadamente, o Ministro Teori Zavascki. Plenário, 29.06.2016. Decisão: O Tribunal, por unanimidade, aprovou tese fixada nos seguintes termos: “Salvo em situações graves e excepcionais, não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes, interferir na função do Poder Legislativo de definir receitas e despesas da administração pública, emendando projetos de leis orçamentárias, quando atendidas as condições previstas no art. 166, § 3º e § 4º, da Constituição Federal”. Ausentes, nesta assentada, os Ministros Gilmar Mendes e Dias Toffoli. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 30.06.2016. Tese Salvo em situações graves e excepcionais, não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes, interferir na função do Poder Legislativo de definir receitas e despesas da administração pública, emendando projetos de leis orçamentárias, quando atendidas as condições previstas no art. 166, § 3º e § 4º, da Constituição Federal.

Referências Legislativas

Observações

- Acórdão (s) citado (s): (CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, LEI ORÇAMENTÁRIA) ADI 4048 MC (TP). (LEGITIMIDADE ATIVA, CONTROLE ABSTRATO, ENTIDADE DE CLASSE, ÂMBITO NACIONAL) ADI 108 (TP) - RTJ 141/3, ADI 386 (TP) - RTJ 136/479, ADI 1873 (TP) - RTJ 188/519, ADI 4400 (TP), ADI 4462 (TP), ADI 146 (TP) - RTJ 139/391, ADI 1486 (TP). (LEGITIMIDADE ATIVA, ANAMATRA, CONTROLE ABSTRATO, CONSTITUCIONALIDADE) ADI 2885 (TP), ADI 3962 AgR (TP), ADI 5316 MC (TP). (LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO), CRIAÇÃO, DESPESA PÚBLICA, AUTORIZAÇÃO LEGAL) ADI 612 QO (TP). (EXCEPCIONALIDADE, ATO UNILATERAL, PODER EXECUTIVO, PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA) ADI 5287 (TP). (PODER JUDICIÁRIO, ISENÇÃO FISCAL, PRINCÍPIO DA LEGALIDADE) RE 405579 (TP). (TEORIA, DESVIO DE PODER, ATO LEGISLATIVO) ADI 2667 MC (TP), ADI-MC 1407 (TP), RE 18331 (2ªT), RMS 16912 (TP),. (PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE, PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE, DEVIDO PROCESSO LEGAL) ADI 1143 (1ªT) - RTJ 160/138, ADI 2667 MC (TP), ADI 1158 MC (TP), ADI 1063 MC (1ªT), ADI 1203 QO (TP), ADI 1407 MC- RTJ 176/578 (TP). (PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO SOCIAL) ADI 3128 (TP). (REAJUSTE, VOTO) HC 118533 (TP). - Decisões monocráticas citadas: (EXCEPCIONALIDADE, ATO UNILATERAL, PODER EXECUTIVO, PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA) ADPF 307 MC, ADPF 330 MC, MS 33186. - Decisão estrangeira citada: Acórdão n. 39/84, do Tribunal Constitucional português. Número de páginas: 137. Análise: 18/08/2017, JSF.
Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/772382004/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-5468-df-distrito-federal-0001063-1520161000000

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