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28 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 5 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

ADI 0000981-24.1992.1.00.0000 RJ - RIO DE JANEIRO 0000981-24.1992.1.00.0000

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA 

Julgamento

3 de Agosto de 2017

Relator

Min. GILMAR MENDES

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_750_34f0c.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 62 218

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade. Repartição de

competências. Lei 1.939, de 30 de dezembro de 2009, do Estado do Rio de

Janeiro, que dispõe sobre a obrigatoriedade de informações nas

embalagens dos produtos alimentícios comercializados no Estado do Rio

de Janeiro. Alegação de ofensa aos artigos 22, VIII, e 24, V, da

Constituição Federal. Ocorrência. Ausência de justificativa plausível que

autorize restrições às embalagens de alimentos comercializados no

Estado do Rio de Janeiro. Competência legislativa concorrente em direito

do consumidor. Ausência. Predominância de interesse federal a evitar

limitações ao mercado interestadual. Ação julgada parcialmente

procedente.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a presidência da

Senhora Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata de julgamento e

das notas taquigráficas, por maioria de votos, julgar parcialmente

procedente a ação declaratória de inconstitucionalidade, nos termos do

voto do Relator.

Brasília, 3 de agosto de 2017.

Ministro GILMAR MENDES

Relator

Documento assinado digitalmente

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 62 219

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE

JANEIRO

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): O ProcuradorGeral da República propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade, com

pedido de liminar, contra os artigos 2º, incisos II, III e IV; e 3º, parágrafo

único, da Lei nº 1.939, de 30 de dezembro de 1991, do Estado do Rio de

Janeiro, que dispõe sobre a “obrigatoriedade de informações nas embalagens

dos produtos alimentícios comercializados no Estado do Rio de Janeiro” e

estabelece as respectivas sanções.

Eis o teor dos dispositivos impugnados:

“Artigo 2º: Do rótulo ou embalagem dos produtos, a que se

refere o artigo anterior, devem constar todas as informações sobre a

composição do produto e, dentre elas, obrigatoriamente as seguintes:

(...)

II - informações sobre os aditivos e a quantidade de calorias, de

proteínas, açúcar e gordura, inclusive os conservantes, corantes e

aromatizantes;

III - indicação da ausência de conservantes, corantes e

aromatizantes do uso de produtos para evitar ressecamento;

IV - indicação da forma de esterilização utilizada no

acondicionamento ou embalagem.

Artigo 3º: A partir de 60 (sessenta) dias da data da publicação

desta lei, os produtos que não contiverem em seus rótulos ou

embalagens o exigido no artigo 2º acima, serão retirados de circulação,

sob pena de apreensão pelo órgão competente da Secretaria de Estado

de Saúde.

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 62 220

ADI 750 / RJ

Parágrafo único - Além da apreensão de que trata este artigo, os

estabelecimentos comerciais e industriais que não cumprirem o

estabelecido nesta lei, ficarão sujeitos a multa de 500 (quinhentas) a

1000 UFERJ's e cassação do alvará de funcionamento”.

O requerente sustenta, em síntese, que a exigência de “novos dados e

informações nos rótulos dos produtos alimentícios, para comercialização no

Estado do Rio de Janeiro, além das previstas na legislação federal, prejudica o

comércio interestadual, já que muitas empresas terão dificuldades no

cumprimento das condições legais e acabarão por prejudicar os próprios

consumidores fluminenses” (fl. 4). Afirma que é competência privativa da

União legislar sobre comércio interestadual (CF, art. 22, VIII) .

Em 29 de junho de 1992, o Supremo Tribunal Federal deferiu medida

cautelar para suspender os efeitos dos incisos II, III e IV do art. 2º da lei

impugnada. Não foi necessária a suspensão dos efeitos da cláusula

repressiva (art. 3º), cuja manutenção mostrou-se conveniente para

assegurar a eficácia do inciso I do art. 2º, não atacado nesta ação (fls. 131-133).

A Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro prestou

informações (fls. 137-140) e defendeu que a regra do art. 2º da Lei n.

1.939/1991, do Estado do Rio de Janeiro, teria sido editada na

conformidade da competência suplementar do Estado sobre “produção e

consumo”.

O então Governador do Estado prestou informações no mesmo

sentido, ressaltando que, em uma interpretação teleológica da norma

estadual, verifica-se que esta teve “o fim exclusivo de proteger o direito dos

consumidores de serem regularmente informados dos elementos que compõem os

produtos anunciados” (fls. 146-148).

A Advocacia-Geral da União manifestou-se no sentido de vislumbrar

que o art. 3º da Lei fluminense teria sido implicitamente revogado pelo

disposto no art. da Lei Federal n. 8.656/1993, que determinou que o

Poder Executivo regulamentasse o procedimento de aplicação das

sanções administrativas previstas no Código de Defesa do Consumidor.

Requereu fosse julgado prejudicado o pedido quanto ao art. 3º e seu

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 62 221

ADI 750 / RJ

parágrafo único, em virtude da perda de objeto.

Preliminarmente, indicou que a lei atacada possui conteúdo

meramente regulamentar do Código de Defesa do Consumidor e não

seria passível de apreciação no juízo abstrato de constitucionalidade.

Requereu fosse declarado extinto o processo sem julgamento do mérito

ou, caso não acolhida a preliminar, a improcedência do pedido, pelo

caráter meramente suplementar da norma estadual impugnada (fls. 153-172).

Intimados, a Assembleia Legislativa, o Governador do Estado do Rio

de Janeiro e o Procurador-Geral da República informaram que os

dispositivos impugnados da Lei n. 1.939/1991 continuam em vigor (fls.

191 e 199; 201-204).

É o relatório.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 62 222

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

V O T O

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): Inicialmente,

afasto a preliminar suscitada pelo Advogado-Geral da União no sentido

de que o exame da constitucionalidade da lei ora impugnada passaria

pelo seu cotejo com o Código de Defesa do Consumidor.

Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

“(…) ao se tratar de ação direta fundamentada na eventual

ocorrência de invasão de competência da União para legislar de

forma geral sobre determinada matéria, é necessário que o

Tribunal verifique a existência no ordenamento jurídico de atos

normativos que tratem do assunto em questão, para depois

concluir ou (1) pela inconstitucional superposição legiferante ou

(2) pela ocorrência, no âmbito federal, de situação de vacuum

legis autorizadora, nos termos do art. 24, § 3º, da Constituição

Federal, da atividade plena do Estado-membro enquanto

perdurar tal circunstância” ( ADI 3645/PR, Rel. Min. Ellen

Gracie, julgamento em 31.5.2006).

O foco da análise refere-se, portanto, às regras constitucionais de

repartição da competência legislativa e não ao exame da validade dos

atos impugnados em face da legislação apontada ( ADI 3098, Rel. Min.

Carlos Velloso, DJ 10.3.2006; ADI 2656, Rel. Min. Maurício Corrêa, julg.

em 8.5.2003)

Rejeito, nesses termos, a preliminar suscitada.

Quanto ao mérito, ressalto, desde pronto, que entendo ser válido e

necessário o esforço que esta Corte vem desenvolvendo quanto à

importância de que façamos uma revisão da interpretação do nosso

modelo federativo, especialmente no âmbito das competências

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 62 223

ADI 750 / RJ

concorrentes. É preciso, sim, incentivar-se a atuação dos estados como

verdadeiros “laboratórios legislativos”, bem como pensar-se no

fortalecimento do chamado federalismo cooperativo, bastante defendido

nos últimos tempos pelo Min. Edson Fachin.

Em relação, especificamente, à análise de legislações estaduais que se

utilizam da competência concorrente para dispor sobre direito do

consumidor, já expressei minhas angústias quanto à necessidade de

definirmos padrões claros para a apreciação de sua constitucionalidade.

Nesse sentido, na ADI 2.359, de relatoria do Min. Eros Grau, que

declarou a constitucionalidade de legislação do Estado do Espírito Santo

que tratava da comercialização de produtos por meio de vasilhames,

recipientes ou embalagens reutilizáveis, consignei entender que “em

algum momento teremos um encontro com essa discussão a respeito da

competência dos Estados-membros para legislar sobre direito do consumidor,

caracterizada como de caráter suplementar, supletivo ou concorrente e de outras

questões que têm sido colocadas aqui, conforme este caso, direito de marcas,

patentes, propriedade industrial, direito civil, direito dos contratos”. ( ADI 2.359,

Rel. Min. Eros Grau, julg. em 27.9.2006)

O caso em tela obriga-nos a, mais uma vez, discutir essa questão e,

de certo modo, a enfrentar as mesmas perplexidades pelas quais a Corte

já passou em outros momentos.

É firme a jurisprudência deste Tribunal a consignar que, em sede de

competência concorrente, o livre espaço para a atividade legislativa

estadual é autorizado na hipótese de não existir legislação nacional a

contemplar a matéria. Ao existir norma geral, a legislação estadual

poderá preencher eventuais lacunas, como claramente previsto no texto

constitucional. ( ADI 2.396, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe 14.12.2001)

Nesta ação direta de inconstitucionalidade, verifico que, em 30 de

dezembro de 1991, data em que entrou em vigor a norma impugnada, já

havia ampla legislação nacional sobre a matéria Lei n. 8.078, de 1990

(Código de Defesa do Consumidor); o Decreto-Lei nº 986, de 1969; e os

Decretos 30.691, de 1952, e 73.267, de 1973. Boa parte do conteúdo da lei

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 62 224

ADI 750 / RJ

fluminense estava disciplinada por regra federal.

Não vislumbro, mesmo assim, na redação dos dispositivos

impugnados, tentativa estadual de suplementar legislação federal já

existente. Ao que tudo indica, o legislador do Estado do Rio de Janeiro

pretendeu meramente definir nova disciplina global do tema,

especificando, sem justificativa, exigências mais rígidas do que o previsto

em legislação federal. E, nesse ponto, resta claro o conflito entre a

legislação impugnada e a legislação federal.

Pode parecer, à primeira vista, que as duas normas não conflitam,

apenas se complementam. Vale dizer, além das informações que são

necessárias por força do Código de Defesa do Consumidor, outras serão

acrescidas pela legislação ora impugnada.

Isso é mera aparência.

Pode haver antinomia do ponto de vista sintático, mas não tenho

dúvidas em afirmar que existe um claro conflito entre as normas ao

menos no plano pragmático. Sim, porque um mesmo produto não pode

ter dois rótulos ou duas embalagens, uma nacional e outra para o Estado

em questão.

Também não se poderia afirmar que a legislação ora impugnada

simplesmente complementa o rótulo, em benefício do consumidor. Se esta

Corte, agora, reconhecer a validade deste ato normativo, ao fundamento

de que foi posta em favor do consumidor, então deverá tomar a mesma

posição em relação a todos os outros estados que se aventurem a legislar

sobre a matéria. Criaremos assim uma autorização para que tenhamos

tantos rótulos quantos são os estados da Federação brasileira.

Será mesmo que era esse o escopo da norma constitucional, ao

reconhecer a competência estadual para proteção do consumidor?

Não me parece que seja esse, de fato, o sentido da norma

constitucional. E digo isso não apenas argumentando pelas

consequências. Em diversos dispositivos constitucionais fica clara a

intenção do constituinte de, de um lado, promover a integração e a

cooperação entre os entes subnacionais e, de outro, combater todas as

práticas que estimulem a concorrência predatória ou a criação de

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 62 225

ADI 750 / RJ

barreiras ao comércio ou à livre circulação de bens e pessoas no território

nacional.

Veja-se, por exemplo, a previsão de que é vedado aos Entes a criação

de distinções entre brasileiros ou preferências entre si (art. 19, III,

Constituição Federal), bem como que é vedado à União “instituir tributo

que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique

distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a

Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos

fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócioeconômico entre as diferentes regiões do País” (art. 151, I, Constituição

Federal).

No mesmo sentido, os dispositivos ora impugnados também não se

justificam diante do princípio da proporcionalidade.

No julgamento da ADI 855, em que fiquei redator para o acórdão, de

relatoria originária do Min. Octavio Gallotti, o Supremo Tribunal Federal

considerou ofensivo ao princípio da proporcionalidade lei estadual que

obrigava os estabelecimentos que comercializavam gás liquefeito de

petróleo GLP a pesarem, à vista do consumidor, botijões ou cilindros

entregues ou recebidos para substituição, com abatimento proporcional

do preço do produto ante eventual diferença a menor entre o conteúdo e

a quantidade líquida especificada no recipiente.

Ao examinar a adequação, a necessidade e a proporcionalidade em

sentido estrito da norma impugnada, constatou, com base em

considerações técnicas, que seria impraticável a exigência de que, em

cada caminhão, houvesse balança para pesagem dos botijões, ante o risco

de imprecisão, especialmente em face do atrito causado pela

movimentação do veículo. Mas não foi só. Também restou evidente a

inutilidade da medida, uma vez que a fiscalização realizada por

amostragem pelo órgão competente seria suficiente a impedir fraudes,

sem a majoração do preço final do produto que resultaria dos

investimentos indispensáveis ao cumprimento da lei. A lei, apesar de ter

finalidade válida, isto é, a proteção do consumidor, mostrou-se

desproporcionalmente inadequada.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 62 226

ADI 750 / RJ

Na questão aqui discutida, caso admitamos que os estados possuem

competência para legislar sobre informações que devem obrigatoriamente

conter em embalagens comercializadas em seu território, é evidente que,

para alcançar o fim de proteção ao seu consumidor, está a se utilizar de

meio excessivo. Ainda que eventualmente justificável dentro de uma

unidade federativa, do ponto de vista da estrutura normativa da

Federação, como um todo, as normas ora impugnadas são flagrantemente

desproporcionais e criam dificuldades a produtos provenientes de outros

estados. Por mais nobre que possa ser o escopo do legislado, os fins, nesse

caso, não justificam os meios.

Nesse ponto, ressalto que cabe aos entes da Federação se comportar,

no exercício de suas competências, com lealdade aos demais. É o que a

doutrina alemã chama de Bundestreue (princípio da lealdade à Federação

ou da fidelidade federativa), Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens

(princípio do comportamento federativo amistoso) ou, ainda, nas

palavras de Peter Häberle, Bundesfreundlich (conduta favorável à

organização federativa) (HÄBERLE, Peter. El Estado Constitucional,

Universidad Nacional Autônoma de México: México, 2001, p. 264).

O princípio da lealdade à Federação, extraído da própria existência

do Estado Federal, do próprio princípio federativo, foi conceituado pelo

Tribunal Constitucional Federal alemão (Bundesverfassungsgericht) como a

obrigação de todas as partes integrantes do pacto federal de atuar de

acordo com o espírito do referido pacto e de colaborar com a sua

consolidação, protegendo os interesses comuns do conjunto

(BVerfGE1,299 315)

Assim, o princípio da lealdade à Federação atua como um dos

mecanismos de correção, de alívio das tensões inerentes ao Estado

Federal, junto aos que já se encontram expressamente previstos na

própria Constituição. Sua presença silenciosa, não escrita, obriga cada

parte a considerar o interesse das demais e o do conjunto. Transcende o

mero respeito formal das regras constitucionais sobre a Federação,

porque fomenta uma relação construtiva, amistosa e de colaboração.

Torna-se, assim, o espírito informador das relações entre os entes da

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 62 227

ADI 750 / RJ

Federação, dando lugar a uma ética institucional objetiva, de caráter

jurídico, não apenas político e moral (ROVIRA, Enoch Alberti. Federalismo

y cooperacion en la Republica Federal Alemana, Centro de Estudios

Constitucionales: Madrid, 1986, p. 247).

Esse princípio não implica, nunca, obrigações principais, mas, sim,

complementares. Consubstancia-se num filtro à liberdade da União e dos

estados no exercício de suas competências, de modo a evitar abusos.

Nesse sentido, destaco que os dispositivos impugnados também

estão em desconformidade com o art. 22, VIII, da Constituição Federal.

É evidente que produtos alimentícios comercializados no Estado do

Rio de Janeiro não são produzidos apenas em seu território, mas também

em outras regiões do Brasil e do exterior. Ao estabelecer requisitos

específicos para a comercialização de todos os produtos alimentícios em

âmbito estadual, o Estado do Rio de Janeiro acaba por dificultar a

inserção de bens provenientes de outras localidades em seu mercado e a

livre circulação de mercadorias.

Como apontado por Manoel Gonçalves Ferreira Filho,”é vedado aos

Estados tomar qualquer medida que impossibilite, dificulte ou prejudique o

comércio estadual, qualquer que seja o expediente usado. O Brasil, nos termos da

Constituição, é um só mercado, regido exclusivamente pela legislação federal”.

(FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição

Brasileira de 1988. Volume 1. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 172).

No mesmo sentido, sobre a competência privativa da União para

legislar sobre comércio interestadual, Fernanda Dias Menezes de Almeida

indica que “cabe ao poder central regrar, no plano interno, a política comercial,

de modo a evitar que, de acordo com os respectivos interesses, possam os Estados

desrespeitar a proibição estabelecida no art. 19, III, da Constituição, criando

preferências entre si”. (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.

Comentários ao art. 22, da Constituição Federal. In: Comentários à

Constituição do Brasil. CANOTILHO, J.J. Gomes e outros (Org). Saraiva:

São Paulo, 2013, p. 740)

Daí a necessidade de o tema ser tratado privativamente pela União,

de modo a uniformizar o comércio interestadual e, consequentemente,

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 62 228

ADI 750 / RJ

evitar que os laços federativos sejam embaraçados.

Há, inclusive, uma série de resoluções da Agência Nacional de

Vigilância sobre o tema, já que a ela compete, nos termos do art. 8º da Lei

9782/1999 regulamentar, controlar e fiscalizar alimentos, suas

embalagens, aditivos alimentares. Menciono, nesse sentido, a RDC 360,

de 23 de dezembro de 2003, que trata do regulamento técnico sobre

rotulagem nutricional de alimentos embalados.

Não desconheço que esta Corte, em outras oportunidades, já

declarou constitucionais legislações estaduais que determinam o aumento

do número de informações que devem ser fornecidas aos consumidores

locais.

É o caso, por exemplo, de legislação paranaense que obriga

fornecimento de dados como a procedência do grão em embalagens de

café comercializado nesse estado ( ADI 2.832, Rel. Min. Ricardo

Lewandowski, julg. em 7.5.2008) e de lei, também paranaense, que

assegura ao consumidor obter informações sobre produtos combustíveis

comercializados nos postos revendedores situados em seu território (ADI

1980, Rel. Min. Cezar Peluso, julg. em 16.4. 2009).

Trata-se, porém, de hipóteses em que a quantidade de informações

obrigatoriamente repassadas ao consumidor limita-se a produtos bem

específicos e não a generalidade de uma espécie no caso, obrigatoriedade

de informações complementares em todos os produtos alimentícios

comercializados no Estado. Mesmo assim, entendo ser temerário

autorizar esse tipo de prática estadual, pelos motivos que exponho neste

voto.

Parece-me evidente, portanto, que a matéria objeto desta ação direta

de inconstitucionalidade relaciona-se, em verdade, diretamente com o art.

22, VIII, que determina ser de competência privativa da União legislar

sobre comércio interestadual.

Na questão aqui posta, em havendo eventual dúvida para

determinar a qual competência refere-se a matéria tratada nos

dispositivos impugnados da lei fluminense à competência privativa da

União para legislar sobre comércio exterior e interestadual (art. 22, VIII)

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 62 229

ADI 750 / RJ

ou à competência concorrente para legislar sobre produção e consumo

(art. 24, V), válido mencionar que, nos termos do lecionado por Christoph

Degenhart, ao ser constatada aparente incidência de determinado assunto

a mais de um tipo de competência, deve-se realizar interpretação que leve

em consideração duas premissas: a intensidade da relação da situação

fática normatizada com a estrutura básica descrita no tipo da

competência em análise e, além disso, o fim primário a que se destina

essa norma, que possui direta relação com princípio da predominância de

interesses. (DEGENHART, Christoph. Staatsrecht, I, Heidelberg, 22ª edição,

2006, p. 56-60).

No caso, parece-me evidente não haver justificativa plausível que

autorize restrições às embalagens de alimentos comercializados no

Estado do Rio de Janeiro. Há clara predominância de interesse federal a

evitar limitações que possam dificultar o mercado interestadual.

Já destaquei, em diversos julgados, a importância de que legislação

estadual não constitua embaraço à circulação de bens e, também, de

pessoas em território nacional por restrições que não se justificam sob o

aspecto da peculiaridade local ou do caráter suplementar ( RE 194.704,

Rel. Min. Carlos Velloso, Red. p/acórdão Min. Edson Fachin, julg. em

29.6.2017; ADI 4861, de minha relatoria, julg. em 3.8.2016). Não é possível

autorizar-se legislação local que tenha impactos sobre os demais entes da

Federação.

Por esse mesmo argumento, ressalto que o Supremo Tribunal

Federal declarou inconstitucional lei também do Estado do Rio de Janeiro

que estabelecia a obrigatoriedade de informações específicas em

embalagens de bebidas comercializadas no estado ( ADI 910, Rel. Min.

Maurício Corrêa, julgamento em 20.8.2003).

Finalmente, quanto à impugnação do art. da Lei nº 1.939/91,

entendo que não deve ser declarada a sua inconstitucionalidade.

Considerando que não é alvo desta ação o inciso I do art. 2º, faz-se

conveniente a manutenção do art. 3º para assegurar a eficácia normativa

do inciso I do art. 2º, nos termos do já decidido liminarmente.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.GILMARMENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 62 230

ADI 750 / RJ

Pelo exposto, entendo não haver motivos para se modificar o

entendimento fixado por esta Corte no julgamento da medida liminar,

considerando que os incisos II, III e IV do art. da Lei 1.939/91, do

Estado do Rio de Janeiro, incorrem em vício formal de

inconstitucionalidade, por violação aos artigos 22, VIII; e 24, V, da

Constituição.

Nesses termos, voto pela procedência parcial desta ação direta, com

a declaração de inconstitucionalidade dos incisos II, III e IV do art. 2º da

Lei n. 1.939, do Estado do Rio de Janeiro.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 62 231

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Trata-se de ação

direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada

pelo Procurador-Geral da República em face dos arts. 2º, II, III, IV, e 3º,

caput e parágrafo único, da Lei 1.939/1991 do Estado do Rio de Janeiro,

que dispõem sobre a obrigatoriedade de informações nas embalagens dos

produtos alimentícios comercializados naquele Estado.

Alega o requerente a incompatibilidade dos dispositivos citados com

os arts. 22, VIII, e 24, V e § 2º, da Constituição Federal.

O pedido cautelar foi deferido em parte, em decisão colegiada, para

suspender a eficácia dos incisos II, III e IV do art. 2º da lei impugnada.

A Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro manifestou-se

pela constitucionalidade da lei, sustentando tratar-se de exercício de

competência legislativa suplementar pelo Estado. No mesmo sentido

manifestou-se o Governador daquele Estado.

A Advocacia-Geral da União alegou, como matéria preliminar (i)

estar prejudicado o pedido em relação ao art. 3º da lei impugnada,

considerando a superveniência do Código de Defesa do Consumidor, que

regulamentou o tema; (ii) ter o ato legal atacado função estritamente

regulamentar, não suscetível de exame em controle abstrato de

constitucionalidade, estando ausente pressuposto de constituição e

desenvolvimento válido e regular do processo. No mérito, postulou a

improcedência da demanda.

A Procuradoria-Geral da República sustentou ser a ação procedente.

É o relatório.

Transcrevo, inicialmente, o teor dos dispositivos da lei estadual

atacada:

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 62 232

ADI 750 / RJ

Art. 2º - Do rótulo ou embalagem dos produtos, a que se

refere o artigo anterior, devem constar todas as informações

sobre a composição do produto e, dentre elas, obrigatoriamente

as seguintes:

(...)

II - informações sobre os aditivos e a quantidade de

calorias, de proteínas, açúcar e gordura, inclusive os

conservantes, corantes e aromatizantes;

III - indicação da ausência de conservantes, corantes e

aromatizantes do uso de produtos para evitar ressecamento;

IV - indicação da forma de esterilização utilizada no

acondicionamento ou embalagem.

Art. 3º - A partir de 60 (sessenta) dias da data da

publicação desta lei, os produtos que não contiverem em seus

rótulos ou embalagens o exigido no artigo 2º acima, serão

retirados de circulação, sob pena de apreensão pelo órgão

competente da Secretaria de Estado de Saúde.

Parágrafo único - Além da apreensão de que trata este

artigo, os estabelecimentos comerciais e industriais que não

cumprirem o estabelecido nesta lei, ficarão sujeitos a multa de

500 (quinhentas) a 1000 UFERJ’s e cassação do alvará de

funcionamento.

O art. 2º, caput, acima transcrito faz remissão ao art. 1º, o qual dispõe

que “é obrigatória a informação sobre a composição de qualquer produto

alimentício, comercializado no Estado do Rio de Janeiro, a qual deve figurar na

face principal do rótulo ou embalagem, de maneira simples, clara e visível ao

consumidor”.

Daí já se pode verificar a extensão da norma: alcança ela todo e

qualquer produto alimentício comercializado no Estado do Rio de Janeiro,

mesmo que produzidos em outros Estados-Membros da Federação.

Cumpre, então, responder às seguintes questões: (i) a legislação

impugnada afronta a competência legislativa privativa da União para

legislar sobre comércio exterior e interestadual?; (ii) poderia o Estado-Membro dispor sobre a matéria veiculada na norma impugnada, de

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 62 233

ADI 750 / RJ

forma a tutelar os consumidores, no exercício de competência legislativa

concorrente, nos termos do art. 24, V e § 2º, da Constituição Federal?

Essa reflexão é imprescindível para a solução da presente ADI, com

base na manutenção do equilíbrio constitucional, pois o federalismo e

suas regras de distribuição de competências legislativas são um dos

grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que,

conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, ainda exerce particular

fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a necessidade de o

Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes

dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências

legislativas, para que se garanta a previsão do legislador constituinte

sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja

importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito

constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t. 1, p. 13-14),

quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da

Constituição. Almedina, p. 87).

A essencialidade da discussão não está na maior ou menor

importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim na

observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo

para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions

politiques. Paris: Prees Universitaires de France, 1955. p. 265 e ssss.), com

preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da

federação, pois, como salientado por LÚCIO LEVI:

“a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos

princípios do constitucionalismo. Com efeito, a idéia do Estado

de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei

constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização

somente quando, na fase de uma distribuição substancial das

competências, o Executivo e o Judiciário assumem as

características e as funções que têm no Estado Federal”

(NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO

PASQUINO, (Coord.) Dicionário de política. v. I, p. 482).

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 62 234

ADI 750 / RJ

O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de

competências na história do federalismo iniciou com a Constituição

norte-americana de 1787. A análise de suas características e

consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos, vem

sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos

artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos

de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema

baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de

competências, para manutenção de autonomia dos entes federativos e

equilíbrio no exercício do poder (THOMAS MCINTYRE COOLEY. The

general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed.

Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L.

ROBINSON. To the best of my ability: the presidency the constitution. New

York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, em seu

centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais

influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos

Estados Unidos: era a mais maravilhosa obra jamais concebida num

momento dado pelo cérebro e o propósito do homem, por equilibrar o

exercício do poder.

É importante salientar, dentro dessa perspectiva da “mais maravilhosa

obra jamais concebida”, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o

Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas

durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio

Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende

do bom entendimento, definição, fixação de funções, deveres e

responsabilidades entre os três Poderes, bem como a fiel observância da

distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias

entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo,

consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição

Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.

A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder

central, com competências suficientes para manter a união e coesão do

próprio País, garantindo-lhes, como afirmado por HAMILTON, a

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 62 235

ADI 750 / RJ

oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o

facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX) e permitindo à

União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de

equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos

três poderes de Estado.

Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três

campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, pela qual a

União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de

autoridade, para um novo modelo federal baseado, principalmente na

cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la

constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).

O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como

sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente nas

diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade

democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição

formal de competências legislativas, com base no princípio da

predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências

concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de

normas de interesse local.

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os

entes componentes do Estado Federal brasileiro, portanto, é o princípio

da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi

preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de

interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias,

como na presente ação direta de inconstitucionalidade.

A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para

algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse,

estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes

federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a

partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder,

principalmente na própria União ( CF, art. 22), ora permitir uma maior

descentralização nos Estados-Membros e Municípios ( CF, arts. 24 e 30, I).

Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências,

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 62 236

ADI 750 / RJ

houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre

caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas

tradições históricas, político-econômicas e culturais somadas ao próprio

interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder

constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988,

acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na

previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de

competência privativa para a maioria dos assuntos de maior importância

legislativa.

Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição

de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais

mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso

Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por

JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio

de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente constatado ao analisarmos

o rol de competências legislativas da União estabelecidas nos incisos do

art. 22 do texto constitucional, entre os quais o VIII, um dos parâmetros

constitucionais invocados na petição inicial.

Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar nos

poderes enumerados da União ( CF, artigo 22) a maioria das matérias

legislativas mais importantes, contudo, não afastou da Constituição de

1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que

gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da

existência de competências legislativas próprias dos Estados/Distrito

Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los

como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a

necessidade de análise da predominância do interesse, para que se

garanta a manutenção, fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio

federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo:

Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às

diversidades locais, como bem salientado por MICHEL J. MALBIN, ao

apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional

Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade,

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 62 237

ADI 750 / RJ

transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem

constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p.

144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com

autonomia de autogoverno e autoadministração, para que se reforçasse a

ideia de preservação da autonomia na elaboração do federalismo, como

salientado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao comentar a formação da

nação americana (Democracia na América: leis e costumes. São Paulo:

Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de modelo à nossa Primeira

Constituição Republicana em 1891.

No caso sub examen, entendo que o art. 2º, II, III e IV, da lei atacada,

notadamente por sua exagerada extensão, afronta o art. 22, VIII, da

Constituição Federal. Isso porque as informações exigidas pela lei devem

constar em todos os produtos alimentícios comercializados no Estado do

Rio de Janeiro, sendo certo que muitos dos produtos lá comercializados

provêm de outros Estados-Membros da Federação, ou mesmo de outros

Países.

Os efeitos da lei estadual impugnada, portanto, desbordam dos

limites territoriais do Estado do Rio de Janeiro, afetando o comércio

interestadual e exterior, matéria de competência legislativa privativa da

União ( CF, art. 22, VIII).

Ainda que se analise a questão sob o louvável propósito de tutela ao

consumidor – matéria de competência legislativa concorrente, ex vi do art.

24, V, da Carta Constitucional –, o art. 2º, II, III e IV, da lei impugnada é

desproporcional ao estabelecer a indicação de informações determinadas

no rótulo ou embalagem de todo e qualquer produto alimentício

comercializado no Estado do Rio de Janeiro, medida por demais onerosa,

máxime para a pequena e média indústria de alimentos.

Ressalto, ainda, o ferimento a uma das denominadas vedações

federativas, prevista no artigo 19, inciso III, da Constituição Federal, que

impede a atuação da União, Estados e Municípios no sentido de criar

preferências entre si. Na análise do tema em questão, os reflexos da lei

fluminense obrigam todos as empresas que comercializem produtos no

território do Estado do Rio de Janeiro, independentemente do local onde

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 62 238

ADI 750 / RJ

estiver a sede da respectiva empresa. A aplicação da lei poderia gerar

uma verdadeira reserva de mercado somente para as empresas com sede em

território fluminense em relação, por exemplo, a fornecimento de

alimentos aos órgãos públicos; bem como poderiam gerar grave problema

na livre concorrência.

A desproporcionalidade, portanto, é clara e está caracterizada,

conforme destacado por JESUS GONZALEZ SALINAS, quando ausente a

coerência do Poder Público no exercício de suas atividades legislativas,

com patente extravasamento dos limites razoáveis da discricionariedade, e

consequente desrespeito ao Princípio da proibição da arbitrariedade dos

poderes públicos, que impede criação de obrigações desprovidas (Notas

sobre algunos de los puntos de referencia entre ley, reglamento y acto

administrativo. Revista de Administración Pública, número 120, 1989).

Imagine-se se todos os Estados da Federação e o Distrito Federal

houvessem por bem estabelecer a aposição de dados específicos e

peculiares nas embalagens e rótulos dos produtos neles comercializados?

Parece-me que um produtor ou fornecedor que atue em escala nacional

teria bastante dificuldade em atender a tantos e distintos feixes de

exigências, o que bem demonstra a desproporcionalidade da hipótese.

Em caso análogo, esta Suprema Corte houve por bem afastar lei

estadual que dispunha sobre a obrigatoriedade de informações em

rótulos de bebidas, consoante a ementa a seguir transcrita:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. OBRIGATORIEDADE DE

INFORMAÇÕES EM EMBALAGENS DE BEBIDAS.

COMÉRCIO INTERESTADUAL E INTERNACIONAL.

EXISTÊNCIA DE LEGISLAÇÃO FEDERAL. ATUAÇÃO

RESIDUAL DO ESTADO-MEMBRO. IMPOSSIBILIDADE.

OFENSA AO ARTIGO 24, V, DA CF/88. ARTIGO 2o, DA LEI

ESTADUAL 2089/93. FIXAÇÃO DE COMPETÊNCIA PARA

REGULAMENTAR A MATÉRIA. SIMETRIA AO MODELO

FEDERAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR

DO ESTADO.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 62 239

ADI 750 / RJ

1. Rótulos de bebidas. Obrigatoriedade de informações.

Existência de normas federais em vigor que fixam os dados e

informações que devem constar dos rótulos de bebidas

fabricadas ou comercializadas no território nacional.

Impossibilidade de atuação residual do Estado-membro.

Afronta ao artigo 24, V, da Constituição Federal. Precedentes.

2. Delegação de competência. Inobservância do artigo 84,

IV, da Carta Federal. Por simetria ao modelo federal, compete

apenas ao Chefe do Poder Executivo estadual a expedição de

decretos e regulamentos que garantam a fiel execução das leis.

3. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente

para declarar a inconstitucionalidade da Lei 2089, de 12 de

fevereiro de 1993, do Estado do Rio de Janeiro. ( ADI 910, Rel.

MAURÍCIO CORRÊA, Pleno, DJ de 21/11/2003).

Lê-se do voto do Eminente Ministro Relator no precedente citado

ponderação que bem se aplica à ADI em exame, verbis:

“(...) existem normas federais em vigor que fixam os dados

e informações que devem obrigatoriamente constar dos rótulos

de bebidas fabricadas ou comercializadas no território nacional

(Lei 8918/94 e Decreto 2314/97), o que afasta a possibilidade de

atuação residual do Estado-membro quanto ao tema específico,

havendo clara extrapolação da competência concorrente a que

alude o inciso V do artigo 24 da Constituição Federal”.

De se observar que, in casu, posteriormente à edição da norma

estadual impugnada, foi promulgada a Lei Federal 9.782/1999, que criou a

Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, com, entre outras, a

seguinte competência:

“Art. 8º Incumbe à Agência, respeitada a legislação em

vigor, regulamentar, controlar e fiscalizar os produtos e serviços

que envolvam risco à saúde pública.

§ 1º Consideram-se bens e produtos submetidos ao

controle e fiscalização sanitária pela Agência:

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 62 240

ADI 750 / RJ

(...)

II - alimentos, inclusive bebidas, águas envasadas, seus

insumos, suas embalagens, aditivos alimentares, limites de

contaminantes orgânicos, resíduos de agrotóxicos e de

medicamentos veterinários.”

Em consonância com sua competência estipulada na legislação

federal, a Anvisa já expediu diversas normas técnicas referentes à

rotulagem de alimentos, como é o caso, por exemplo, da vigente

Resolução da Diretoria Colegiada RDC 360/2003, a qual aprovou

Regulamento Técnico sobre Rotulagem Nutricional de Alimentos

Embalados.

Registre-se ainda a existência de outras leis federais que disciplinam

especificamente informações constantes de embalagens de produtos

alimentícios, tal como a Lei Federal 10.674/2003, que obriga que todos os

alimentos industrializados contenham em seu rótulo informações sobre a

presença ou não de glúten.

Concluo, assim, que, a despeito de ter por finalidade, em tese, tutelar

o consumidor, no que concerne ao acesso a informações, a lei estadual

impugnada ultrapassou os limites do razoável, afetando sobremaneira o

comércio do Estado e afinal prejudicando o consumidor no acesso a

produtos que não cumpram as excessivas exigências estabelecidas pela

legislação estadual.

Por fim, anoto que acompanho a orientação desta Suprema Corte

traçada no acórdão que deferiu parcialmente a medida cautelar, no

sentido de se manter a cláusula repressiva impugnada (art. 3º), para

assegurar a eficácia do inciso I do art. 2º, não atacado nesta ação.

Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a ação

direta, para declarar a inconstitucionalidade formal do art. 2º, II, III e IV,

da Lei 1.939/1991 do Estado do Rio de Janeiro.

É o voto.

10

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 62 241

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente,

eminente Relator, Ministro Gilmar Mendes, que foi acompanhado pelo

Ministro Alexandre de Moraes, nós temos aqui um problema que, pelo

menos, nos últimos dias, tem apresentado um pano de fundo bastante

similar.

O artigo 170 da Constituição, efetivamente ao tratar da ordem

econômica, eleva, como não poderia deixar de ser, ao plano do princípio

normativo, e, portanto, vinculante, a livre iniciativa e a livre concorrência.

A questão está em que, também nessa ordem e com o mesmo status

normativo, está a defesa do consumidor.

Portanto, o problema que se coloca aqui é que a premissa da qual

parte o eminente Relator e também o eminente Ministro Alexandre de

Moraes aproxima-se, em muito, de um conjunto de preocupações que

majoritariamente tem sido exposto neste Plenário à luz de uma dimensão

menos hipertrofiada do federalismo. Essas premissas têm recebido aqui

uma compreensão, pelo que percebo, pelo menos, majoritária, e, portanto,

nisso, vamos todos ao encontro de uma compreensão, de um panorama

normativo do federalismo que dê um lócus adequado aos entes

federativos - Municípios, Estados-membros e União.

A questão está em se essa projeção não hipertrofiada agasalha ou

não uma regra estadual, como esta que estamos a discutir. Se se entender

que o tema se subsume à hipótese do artigo 22, VIII, como está no voto do

eminente Ministro-Relator - portanto, a dimensão prioritária que se

coloca aí diz respeito a um tema que é de atribuição privativa, em termos

legislativos, da União, um tema atinente ao comércio, inclusive, de

natureza interestadual -, não há dúvida de que a legislação adentrou

numa seara de usurpação daquilo que o Estado-membro não pode

legislar.

Todavia, se formos ao dispositivo do inciso V do artigo 24, que trata

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 62 242

ADI 750 / RJ

da legislação sobre produção e consumo, nós encontraremos aí uma

competência, uma atribuição concorrente à União, aos Estados, e bem

assim ao Distrito Federal, para legislar.

Portanto, quanto à ação e a essa pretensão - aliás, a liminar foi

parcialmente concedida em 1992 -, a discussão permanece, perdura. É um

debate presente à luz de uma efetiva implementação do panorama

normativo da Constituição sobre o federalismo.

Dessa forma, esse é o dilema com o qual me defrontei ao estudar o

tema, e com o qual recebo, sempre com imensa atenção, o voto do

eminente Relator, agora acompanhado pelo eminente Ministro Alexandre

de Moraes.

Nesse conflito, Senhora Presidente, vou pedir vênia ao eminente

Relator e ao eminente Ministro Alexandre Moraes para manter-me no

caminho das discussões anteriores, não enxergando aqui um

distinguishing em relação àquelas outras Leis estaduais do Estado do Rio

de Janeiro que já examinamos. Ou seja, entendo que princípio da tutela e

a efetividade da proteção constitucional ao direito do consumidor, sem

invalidar de modo algum os princípios da livre iniciativa e da livre

concorrência, que estão na ordem econômica escolhida e tutelada pela

Constituição - ao lado da igualdade, da propriedade e de tantos outros

valores de índole constitucional -, entendo que essa proteção leva ao

julgamento da improcedência do pedido, tal como formulado.

Eu estou a juntar declaração de voto onde exponho esse ponto de

vista, entendendo que informações sobre composição do produto,

aditivos, quantidade de calorias, proteínas, açúcares, gorduras presentes

em conservantes, corantes, aromatizantes e formas de esterilização,

estabelecendo sanções, ainda que de algum peso - não há dúvida alguma

- sobre o eventual descumprimento, parece-me situarem-se na seara da

proteção do consumidor.

O eminente Ministro Ricardo Lewandowski assentou, em 7 de maio

2008, neste Plenário, na ADI nº 2.832, tomando como base um precedente

em medida cautelar na ADI nº 1.980, cujo Relator foi o então Ministro

E, na ADI nº 1.980, em seu voto, o eminente Ministro Cezar Peluso,

no julgamento de 16 de abril de 2009, ao tratar de comercialização de

combustíveis, também enalteceu a tutela do consumidor na seara da

competência concorrente, o que recebeu, na ADI nº 3357, cujo Relator foi

o eminente Ministro Ayres Britto, em 28 de novembro 2012, a chancela da

expressão do "condomínio legislativo", como uma fórmula de dar plena

eficácia à fundamentalidade que deve revestir a proteção atinente ao

consumidor.

Portanto, Senhora Presidente, pedindo todas as vênias, entendendo

que, no pano de fundo, há uma proximidade argumentativa em relação

aos votos já proferidos e também das premissas, das quais estou partindo,

proximidade argumentativa essa que leva em conta o rechaço de um

federalismo hipertrofiado, que não encontra abrigo na Constituição de

1988. Mas a projeção que de lá vem, no meu modo de ver, agasalha

legislação estadual, como esta especificamente do Estado do Rio de

Janeiro.

Portanto, ainda que nos aproximemos muito nas premissas, a

consequência que extraio é que, nessa hipótese, a máxima efetividade da

proteção condicional ao consumidor, derivada do seu direito de

informação, sustenta essa Lei Estadual 1.939/91, do Estado do Rio de

Janeiro.

Razão pela qual, pedindo vênia ao eminente Relator e ao eminente

Ministro Alexandre de Moraes, julgo e proponho o julgamento pela

improcedência da pretensão.

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 62 244

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: A discussão nos autos é sobre

eventual inconstitucionalidade da Lei Estadual 1.939/91 do Rio de Janeiro

que, nos seus arts. 2º, II, III e IV, e 3º, parágrafo único, dispõe sobre a

obrigatoriedade de que constem do rótulo ou embalagem de produtos

comercializados naquele Estado informações sobre a composição do

produto, aditivos, quantidade de calorias, de proteínas, de açúcares e de

gorduras, presença de conservantes, corantes, aromatizantes e forma de

esterilização, estabelecendo as respectivas sanções pelo eventual

descumprimento.

Alega o Procurador-Geral da República, Autor da presente ADIN,

que as exigências estabelecidas pela Lei Estadual 1.939/91 restringem o

comércio interestadual, matéria da competência legislativa privativa da

União (art. 22, VIII, da CF/88), bem como prejudicam a produção e o

consumo no Rio de Janeiro, extrapolando o âmbito de legislação

específica em matéria de competência concorrente (art. 24, V, da CF/88).

A questão posta para apreciação desta Corte é, portanto, verificar se

a Lei Estadual 1.939/91 extrapolou os limites impostos pela Constituição

de 1988, quanto à repartição de competências entre a União e os estados

membros da federação, ao dispor sobre as exigências constantes nos

incisos II a IV do art. 2º e impor as respectivas sanções expressas no art.

3º, caput e parágrafo único da norma estadual.

Ressalte-se, primeiramente, que a legislação estadual ao estabelecer

exigências para a rotulagem de produtos e determinar que sejam

retirados de circulação, sob pena de apreensão, os produtos em

desconformidade com as exigências que impõe está atuando na esfera

legislativa concorrente (art. 24, V, CF/88) e, não, na esfera legislativa

privativa da União (art. 22, VIII, CF/88), pois a regulação tem nítido

caráter de regulação protetiva do consumidor, não sendo, diretamente,

relacionada à conformação de regras para o comércio interestadual.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 62 245

ADI 750 / RJ

A jurisprudência do STF segue nesse sentido, afirmando, em

situação semelhante a dos presentes autos, que legislação estadual

reguladora de normas que visam a proteger o consumidor não invade

indevidamente a competência privativa da União. Extrai-se tal

entendimento dos seguintes precedentes:

"Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei

paranaense 13.519, de 8-4-2002, que estabelece obrigatoriedade

de informação, conforme especifica, nos rótulos de embalagens

de café comercializado no Paraná. (...) Não há usurpação de

competência da União para legislar sobre direito comercial e

comércio interestadual porque o ato normativo impugnado

buscou, tão somente, assegurar a proteção ao consumidor.

Precedente deste Tribunal ( ADI 1.980-MC, Rel. Min. Sydney

Sanches) no sentido de que não invade esfera de competência

da União, para legislar sobre normas gerais, lei paranaense que

assegura ao consumidor o direito de obter informações sobre

produtos combustíveis. Afronta ao texto constitucional indireta

na medida em que se mostra indispensável o exame de

conteúdo de outras normas infraconstitucionais, no caso, o

Código do Consumidor. (...) Ação julgada parcialmente

procedente apenas no ponto em que a lei impugnada estende os

seus efeitos a outras unidades da Federação." ( ADI 2.832, Rel.

Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 7-5-2008, Plenário,

DJE de 20-6-2008.)

“A competência do Estado para instituir regras de efetiva

proteção aos consumidores nasce-lhe do art. 24, V e VIII, c/c o §

2º (...). Cumpre ao Estado legislar concorrentemente, de forma

específica, adaptando as normas gerais de ‘produção e

consumo’ e de ‘responsabilidade por dano ao (...) consumidor’

expedidas pela União às peculiaridades e circunstâncias locais.

E foi o que fez a legislação impugnada, pretendendo dar

concreção e efetividade aos ditames da legislação federal

correlativa, em tema de comercialização de combustíveis.” (ADI

1.980, voto do Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 16-4-2009,

Plenário, DJE de 7-8-2009.)

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 62 246

ADI 750 / RJ

Outrossim, não se vislumbra extrapolamento da parcela de

competência concorrente disciplinada no art. 24, V, da CF/88, pois as

disposições da legislação estadual, especialmente destinadas à proteção

do consumidor fluminense, deu cumprimento às disposições gerais

estabelecidas pela legislação federal quanto à rotulagem dos produtos.

A competência concorrente enseja poder legislativo primário do

Estado, ou seja, aquele que decorre diretamente do texto constitucional.

Isso significa que existe um real condomínio legislativo federado,

formado por esferas distintas, com a peculiaridade de que à União cabe a

edição de normas gerais, cuja vocação é a aplicação federativa uniforme, e

aos Estados cabe a edição da legislação específica, suplementar, que

acresce à legislação geral normas que preenchem lacunas e resolvem

eventuais deficiências de proteção da legislação genérica. Lúcida a

reflexão do Ministro Ayres Britto sobre o tema:

(…) “Quanto aos Estados e ao Distrito Federal, estes,

diante da eventual edição de normas federais de caráter geral

(normas gerais, entenda-se), produzirão normas do tipo

suplementar. Mas suplementar – atente-se – como adjetivo de

significado precisamente dicionarizado: acrescer alguma coisa.

Fornecer suplemento ou aditamento. Suprir, acudir, inteirar,

com o objetivo de solver os déficits de proteção e defesa de que

as normas gerais venham a padecer. Acréscimos necessários de

tutela aos bens jurídicos objeto das normas gerais em causa,

porém somente válidos no território do Estado ou do Distrito

Federal que passe a legislar por suplementação. Com o que as

normas do tipo suplementar, nos termos de que estamos a

tratar, mais do que fazer render os conteúdos das normas

gerais, o que fazem é desatar os conteúdos de cada qual dos

bens jurídico-constitucionais a proteger e defender por

legislação federativamente condominial. O condomínio

legislativo, bipartido em gestação de normas gerais e aporte de

normas complementares, a atuar como fórmula de eficácia

plena da tutela de cada qual das matérias entregues à

competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 62 247

ADI 750 / RJ

Federal. É dizer: plenitude normativa a se obter, não pela

produção de normas gerais em si mesmas, não pela edição de

normas suplementares também em si próprias consideradas,

mas pela elaboração conjugada das normas gerais e das normas

suplementares. Sendo que as vertentes protetivas e de defesa de

uma e de outra categoria de normas é facilmente explicável: a

Constituição Federal somente fala de consumidor, saúde e meio

ambiente para tutelá-los ou promovê-los. Leis exclusivamente

favorecedoras de bens jurídicos que portam consigo o timbre da

fundamentalidade. ( ADI 3.357/RS, Relator o Ministro Ayres

Brito, DJE 28.11.2012)

Por fim, reputa-se importante reafirmar o compromisso já assumido

por esta Corte, desde o julgamento da ADI 2.334, Relator o Ministro

Gilmar Mendes, em 24.04.2003, confirmado integralmente na ADI 2.832,

julgada em 07.05.2008, e na ADI 1.980, Relator o Ministro Ricardo

Lewandowski, julgada em 16.04.2009, já referidas, com a máxima

efetividade da proteção constitucional ao consumidor, especialmente no

que diz respeito a seu direito fundamental à plena informação sobre os

produtos que lhe são oferecidos.

Diante do exposto, julgo improcedente o pedido formulado na

presente ação direta de inconstitucionalidade.

É como voto.

4

Supremo Tribunal Federal

Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 62 248

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

DEBATE

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Presidente, o

Ministro FACHIN colocou a questão da distinção. Faço até questão de

deixar mais claro exatamente o meu posicionamento de distinção em

relação a este caso, porque a Lei não fala e não cria a obrigação somente

para os produtos alimentícios produzidos no Estado do Rio de Janeiro,

mas sim para todos os comercializados no Estado do Rio de Janeiro.

Exatamente por isso, eu trouxe à discussão também o artigo 19, inciso III.

Obviamente, ao assim atuar, o Estado do Rio de Janeiro acaba criando

uma reserva de mercado das empresas que atuam no Rio de Janeiro.

Vamos vislumbrar a hipótese de uma licitação para fornecimento de

alimentos para Prefeituras, ou para o próprio governo do Estado do Rio

de Janeiro. As empresas dos outros Estados que essa norma não obriga,

por ser uma norma fluminense, elas teriam que mudar todo o seu

procedimento de embalagem somente para essa concorrência. Essa é a

distinção que faço. Apesar de ser uma lei Estadual, ela afeta todos os

demais Estados da federação, afeta a concorrência entre empresas de

Estado e, consequentemente, cria uma preferência entre Estados, ou,

como disse, uma dificuldade.

Fiz questão de colocar essa distinção, Ministro FACHIN, porque nós

concordamos plenamente com as ideias básicas de tentar descentralizar

mais.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Outra

observação, Presidente.

Veja que o Brasil hoje está integrado - e, nessa área, acho que

bastante integrado - nesse chamado mercado do Mercosul, em que é

necessário que haja de fato um compartilhamento, especialmente na área

de alimentos, na qual temos hoje uma relação de complementariedade,

como também acontece no mercado da União Europeia.

Uma exigência desse tipo tem repercussões tanto no âmbito

Supremo Tribunal Federal

Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 62 249

ADI 750 / RJ

interestadual, como também nesse âmbito internacional. Nós temos

relações muito intensas no que diz respeito a alimentos, somos até

produtores, indústrias nossas são produtoras de alimentos no Uruguai,

na Argentina, no Chile. E esses alimentos, muitas vezes, são consumidos

em todo o Brasil, e também vice-versa.

Eu até entendo, talvez, que se tenha que construir mais uma

estrutura de atuação federativa - talvez diversa até do Senado - para

regulamentação uniforme dessa legislação. Provavelmente no próprio

âmbito das agências, como acontece, por exemplo, na agência de água,

onde houve um compartilhamento, um comitê das bacias, envolvendo

Estados e União, pudesse ter esse tipo de espaço, porque a matéria diz

com o interesse também dos Estados.

Mas veja, na linha da competência aqui concorrente, nós poderíamos

chegar também a uma legislação de municípios. Aí, sim, nós

chegaríamos, então, a impasses, porque se diria: "Nesse município, só

serão consumidos os produtos com tais ou quais características". Isso

seria legítimo?

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente,

apenas para aquiescer com a distinção que o Ministro Alexandre Moraes

acaba de fazer, efetivamente a Lei se refere à comercialização. Sua

excelência tem inteira razão. Apenas a compreensão que faço da proteção

do consumo, neste caso, compreende também a hipótese de produtos

comercializados, e não apenas os produzidos no Estado.

No tocante ao argumento do eminente Ministro-Relator Gilmar

Mendes em relação ao Município, o caput do artigo 24, em tese, não elenca

os Municípios nessa competência concorrente, mas, ainda assim, Sua

Excelência tem razão no sentido de indicar a necessidade de verticalizar o

debate para saber até onde o Município, como ente federativo, poderia ir

sem que, de um lado, evite-se a hipertrofia desse federalismo centralizado

e, por outro lado, também não se fragmente a federação. É preciso

encontrar aí um equilíbrio. E nisso estamos evidentemente de acordo.

Não me parece, como disse, que essa Lei estadual entre nessa fratura ou

fragmentação.

2

Supremo Tribunal Federal

Debate

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 62 250

ADI 750 / RJ

Por essa razão, pedindo todas as vênias, mantenho a divergência.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 62 251

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente,

embora eu me alinhe com algumas das preocupações do eminente

Ministro Luís Edson Fachin, neste caso específico, por circunstâncias

particulares dessa Lei, inclusive de natureza temporal, e pelo prazo que já

vigora a sua suspensão parcial, e pelo momento da sua edição, eu estou

acompanhando o Relator.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 62 252

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

VOTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhora Presidente, da

mesma forma, eu acompanho o eminente Relator, embora comungue das

preocupações e das premissas, como sempre, muito bem lançadas pelo

Ministro Fachin.

O que me chamou a atenção, em especial, foi o teor do art. 3º,

também impugnado, no sentido de que, a partir de sessenta dias da data

da publicação dessa lei, os produtos que não contiverem em seus rótulos

ou embalagem o exigido no art. 2º serão retirados de circulação, sob pena

de apreensão, ou seja, aquela preocupação do comércio. Produtos

produzidos fora dos limites do Estado também estariam sendo todos

retirados de circulação, no caso de descumprimento da lei estadual.

Quero fazer ainda um pequeno registro, Senhora Presidente, no

sentido da importância da preservação histórica dos documentos. Esses

processos do Supremo Tribunal são verdadeiras preciosidades. Mostrava

aqui ao Ministro Fachin que as informações prestadas pelo Governo do

Rio de Janeiro ao Ministro Gallotti, Relator originário, estão assinadas

pelo Governador à época, Leonel Brizola. Todas essas peças têm hoje um

sabor histórico relevante.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 62 253

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhora Presidente, ilustre

Representante do Ministério Público, Senhores Ministros e Advogados,

demais presentes.

Senhora Presidente, nós temos enfrentado com recorrência aqui essa

questão da competência concorrente do Município, da União, dos

Estados, e temos nos preocupado com o federalismo unitário. Mas há

algumas liberdades de competência que não podem ultrapassar

determinados limites. Assim, por exemplo, se há uma lei federal que já

dispõe sobre o tema, a lei local só se salva se ela repetir o teor da lei

federal. Mas, se ela inovar, ela confronta com a lei federal e ela é

inconstitucional. Neste caso aqui, por exemplo, há essa questão.

Em segundo lugar, eu verifico que aqui nós temos duas ópticas.

Além da defesa do consumidor, como bem defendeu o Ministro Edson

Fachin, nós temos aqui problemas de comércio interestadual, porque isso

gera problemas de comércio interestadual. Competência para legislar

sobre isso é da União.

Temos aqui problemas de produção e comercialização, porque a

competência tem que ser uniforme em todo o território nacional.

E aqui há um aspecto pragmático, mas que acaba, digamos assim,

envolvendo um valor constitucional, que é a questão - até citada pelo

Ministro Edson Fachin - da livre iniciativa; porque, imagine Vossa

Excelência, o produto é elaborado, é embalado, e só aí já temos problemas

tributários, porque se paga o tributo no local da embalagem, então, chega

no Estado, tem que ter outra embalagem já com essas indicações, e, aí,

começam a surgir completamente dissintonias e dificuldades para a livre

iniciativa. Por isso é que a Lei federal há de dispor sobre isso em todo o

território nacional.

Então, o Ministro Gilmar citou o exemplo que pode realmente

ocorrer: um produto pode ter dez rótulos, porque chega num lugar, passa

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 62 254

ADI 750 / RJ

a um outro, depois outro, depois outro. Então, as informações

nutricionais podem ser variadíssimas, o que não faz nenhum sentido

sobre o enfoque da comercialização e da livre iniciativa. Então, eu

entendo inconstitucional também sob esse aspecto.

E, com isso, acompanho integralmente o voto do Ministro Gilmar

Mendes.

2

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 62 255

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Senhora Presidente, eu peço vênia ao Ministro Luiz Edson Fachin ,

que julga improcedente a ação, mas também, em parte, aos Ministros que

já votaram, porque eu julgo totalmente procedente a ação direta, na forma

de dois pareceres proferidos aqui pela Procuradoria-Geral da República.

Um do ano de 1996, aprovado pelo Prof. Geraldo Brindeiro, e outro, mais

recente, da lavra do Procurador-geral Dr. Gurgel.

Vou procurar resumir um voto que tenho por escrito para justificar a

necessidade de também se julgar procedente a ação quanto ao art. 3º, que

estabeleceu penalidades que hoje já estão completamente suspensas em

razão - como diz o parecer do Doutor Roberto Gurgel - da abrangência da

norma federal posterior sobre o assunto, o que faz com que, na forma do

parágrafo 4º do art. 24 da Constituição Federal, venha a ficar, então, a Lei

suspensa. Ela não é revogada, ela é suspensa. O que diz o parágrafo 4º do

art. 24?

"§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais

suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário".

E veja, Ministro Relator, aqui, a Lei federal regulou todas as

penalidades. Eu vou pedir vênia para fazer uma breve leitura do resumo

do voto que trago, porque eu também julgo procedente a ação quanto ao

art. 3º.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 62 256

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

A presente ação direta de inconstitucionalidade, ajuizada pelo

Procurador-Geral da República, tem como objeto os arts. 2º, incisos II, III,

e IV, e 3º, caput e parágrafo único, da Lei nº 1.939, de 30 de dezembro de

1991, do Estado do Rio de Janeiro, que dispõe sobre a obrigatoriedade de

informações nas embalagens dos produtos alimentícios comercializados

no estado.

Alega-se violação do art. 24, inciso V, da Constituição Federal, que

fixa a competência concorrente da União, dos estados e do Distrito

Federal para legislar sobre produção e consumo, ao fundamento de que já

existiriam diplomas federais dispondo acerca de normas gerais

relativamente ao tema tratado na lei fluminense. O requerente também

sustenta que a legislação atacada pode impactar o comércio interestadual,

matéria da competência privativa da União, segundo dispõe o art. 22,

inciso VIII, da Constituição Federal.

Peço vênia ao Relator, Ministro Gilmar Mendes , que julga o pedido

parcialmente procedente, não declarando a inconstitucionalidade do art.

3º da Lei nº 1.939/1991, do Estado do Rio de Janeiro, e aos Ministros que o

acompanham. Também peço vênia ao Ministro Luiz Edson Fachin , que

julga o pedido totalmente improcedente. Meu voto é no sentido da total

procedência do pedido.

De início, transcrevo o teor das normas questionadas:

“Art. 2º - Do rótulo ou embalagem dos produtos, a que se

refere o artigo anterior, devem constar todas as informações

sobre a composição do produto e, dentre elas, obrigatoriamente

as seguintes:

(...)

II. informações sobre os aditivos e a quantidade de

calorias, de proteínas, açúcar e gordura, inclusive os

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 62 257

ADI 750 / RJ

conservantes, corantes e aromatizantes;

III. indicação da ausência de conservantes, corantes e

aromatizantes do uso de produtos para evitar ressecamento;

IV. indicação da forma de esterilização utilizada no

acondicionamento ou embalagem.”

“Art. 3º - A partir de 60 (sessenta) dias da data da

publicação desta lei, os produtos que não contiverem em seus

rótulos ou embalagens o exigido no artigo 2º acima, serão

retirados de circulação, sob pena de apreensão pelo órgão

competente da Secretaria de Estado de Saúde.

Parágrafo único - Além da apreensão de que trata este

artigo, os estabelecimentos comerciais e industriais que não

cumprirem o estabelecido nesta lei ficarão sujeitos a multa de

500 (quinhentos) a 1000 UFERJ’s e cassação do alvará de

funcionamento.”

O art. da Lei nº 1.939/1991, que não foi impugnado na ação direta

e ao qual se refere o art. 2º, impugnado nesta ação, estabelece a obrigação

de que qualquer produto alimentício comercializado no Estado do Rio de

Janeiro contenha a informação sobre sua composição, a qual deve figurar

na parte principal do rótulo, de maneira simples, clara e visível ao

consumidor. Portanto, as informações a que se referem os incisos II, III, e

IV do art. 2º, cuja ausência determina a sanção do art. 3º, devem estar

presentes em todo e qualquer produto alimentício comercializado no Rio

de Janeiro.

Feitos tais esclarecimentos, passo à fundamentação de meu voto.

Ao julgar a ADI nº 2818, da minha relatora, este Supremo Tribunal

Federal assentou, a partir do que dispõem os parágrafos do art. 24 da

Constituição Federal, que a competência legislativa dos estados nas

matérias de competência concorrente (dentre as quais se inclui o consumo

e a defesa do consumidor, conforme dispõem os incisos V a VIII do art.

24) tem lugar em duas situações: “(a) quando a União não o faz e, assim,

o ente federado, ao regulamentar uma das matérias do art. 24, não

encontra limites na norma federal geral (...); e (b) quando a União edita

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 62 258

ADI 750 / RJ

norma geral sobre o tema, a ser observada em todo território nacional,

cabendo ao estado a respectiva suplementação, a fim de adequar as

prescrições às suas particularidades locais” (Tribunal Pleno, DJe de

1º/8/13).

No caso em apreço, noto que existem normas federais tratando

extensivamente sobre o tema tratado na Lei nº 1.939/1991 do Estado do

Rio de Janeiro, de forma, inclusive, mais protetiva aos direitos do

consumidor, de modo que, no caso, não ocorre nenhuma das citadas

hipóteses que legitimam o exercício da competência legislativa estadual.

Com efeito, à época da edição da lei estadual questionada já existiam

normas federais que dispunham acerca da rotulagem de produtos

alimentícios (Decreto-Lei nº 986/1969, sobre alimentos no geral, o Decreto

nº 73.267/73, sobre bebidas, e o Decreto nº 30.691/52, sobre produtos de

origem animal). No entanto, essas normas não tratavam da matéria de

maneira minuciosa e devidamente protetiva, razão pela qual a lei

estadual adveio para suplementar a disciplina federal sobre o tema.

Em 1999, a Lei federal nº 9.782 criou a Agência Nacional de

Vigilância Sanitária (ANVISA). Este diploma estabeleceu, dentre as

atribuições do órgão, a de “regulamentar, controlar e fiscalizar os

produtos e serviços que envolvam risco à saúde pública” (art. 8º, caput ),

incluindo, dentre os produtos sujeitos ao controle da agência, “alimentos,

inclusive bebidas, águas envasadas, seus insumos, suas embalagens,

aditivos alimentares, limites de contaminantes orgânicos, resíduos de

agrotóxicos e de medicamentos veterinários” (art. 8º, § 1º, inciso II).

Portanto, a ANVISA passou a ter competência para regulamentar o

tema tratado na lei impugnada, de modo que, atualmente, existe

regulamentação ampla e específica sobre rotulagem de alimentos

embalados, constante de Resoluções da Diretoria Colegiada (RDC) da

agência reguladora. Nesse sentido, podem-se mencionar as seguintes

normas, citadas pela Procuradoria-Geral da República em seu parecer:

“Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) nº 340/2002

(corante tartrazina); RDC nº 54/2012 (informação nutricional

complementar); RDC nº 3/2013 (modificações na composição de

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 42 de 62 259

ADI 750 / RJ

alimentos padronizados); RDC nº 259/2002 e RDC nº 123/2004

(rotulagem de alimentos embalados); RDC nº 360/2003

(rotulagem nutricional de alimentos embalados); RDC nº

359/2003 (tabela de valores de referência para porções de

alimentos e bebidas embalados); RDC nº 31/2012 (rotulagem

nutricional de bebidas não alcoólicas comercializadas em

embalagens retornáveis); RDC nº 13/2001 e RDC nº 39/2002

(rotulagem de carnes de aves e seus miúdos crus, resfriados ou

congelados); e RDC nº 35/2009 (rotulagem de ovos)” (doc.

eletrônico nº 19).

O Procurador-Geral da República também menciona, em seu

parecer, normas de outros órgãos federais relativas à rotulagem de

alimentos, in verbis :

“Lei federal nº 10.674/2003 (glúten); Portaria nº 470/1999,

do Ministério de Minas e Energia (rotulagem de água mineral

natural); Decreto federal nº 4680/2003, Portaria nº 2658/2003, do

Ministério da Justiça, e Instrução Normativa Interministerial nº

1/2004, da Casa Civil da Presidência da República e dos

Ministérios da Justiça, da Saúde e da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento (rotulagem de alimentos contendo organismo

geneticamente modificado).”

Os referidos atos normativos correspondem, em conjunto, a uma

disciplina detalhada e atualizada (todas as RDC mencionadas foram

editadas mais de dez anos depois da lei questionada) acerca da questão

da rotulagem de produtos alimentícios, compondo, assim, um rigoroso

sistema nacional de proteção ao consumidor.

No que tange à sanção aplicável aos estabelecimentos comerciais e

industriais que não cumprirem com os critérios de rotulagem, assunto

tratado no art. da Lei nº 1.939/1991, noto que também existem normas

federais dispondo sobre a questão.

Com efeito, posteriormente à edição da Lei nº 1.939/1991 do Estado

do Rio de Janeiro, foi editada a Lei federal nº 8.656, de 21 de maio de

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.DIASTOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 43 de 62 260

ADI 750 / RJ

1993, que, no seu art. 2º, previu que o Poder Executivo regulamentaria o

procedimento de aplicação das sanções administrativas previstas na Lei

nº 8.078, de 11 de setembro de 1990 ( Código de Defesa do Consumidor).

O dispositivo em referência foi regulamentado pelo Decreto nº

861/1993, o qual foi posteriormente revogado pelo Decreto nº 2.181/1997,

que organiza o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC),

estabelece as normas gerais de aplicação das sanções administrativas

previstas no CDC e dá outras providências.

A partir do exame dos arts. 18 a 28 do Decreto nº 2.181/1997, que

dispõem sobre as penas de multa e apreensão de produtos, observa-se

que o disposto no art. 3º da Lei estadual nº 1.939/1991 não se

compatibiliza com a disciplina federal superveniente relativa a tais

penalidades, a qual é, inclusive, muito mais detalhada do que o que

consta da norma estadual.

Portanto, estando a matéria tratada nos arts. 2º, incisos II, III, e IV, e

3º, parágrafo único, da Lei estadual nº 1.939, de 30 de dezembro de 1991,

amplamente regulada em normas federais, as quais sobrevieram à edição

da lei estadual, entendo que houve no caso suspensão da lei estadual

impugnada, por força do disposto art. 24, § 4º, da CF/88, in verbis :

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito

Federal legislar concorrentemente sobre:

(...)

§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais

suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”.

Pelo exposto, voto pela total procedência do pedido, de modo a se

reconhecer a suspensão dos arts. , incisos II, III, e IV, e da Lei nº 1.939,

de 30 de dezembro de 1991, com fundamento no art. 24, § 4º, da

Constituição Federal.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 44 de 62 261

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

V O T O

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhora

Presidente, eu primeiramente queria dizer que compartilho inteiramente

das preocupações do eminente Ministro Edson Fachin. Em várias

ocasiões, acompanhei Sua Excelência no que diz respeito à proteção das

competências concorrentes dos entes federados.

E, inclusive, como agora foi elucidado pelo Ministro Dias Toffoli, já

votei pela validade, do ponto de vista constitucional, da inclusão de

determinadas informações aos consumidores em rótulos de mercadorias.

Mas este caso, com a devida vênia, a meu ver, apresenta algumas

particularidades que me levam a acompanhar o eminente Relator.

Umas dos primeiros aspectos que me parece relevante foi esse

suscitado pelo Ministro Alexandre de Moraes, que é exatamente o

seguinte: à guisa de proteger o consumidor do Rio de Janeiro, na verdade,

essa Lei tem um efeito contrário, porque ela vai encarecer os produtos na

medida que estabelece uma obrigação a mais, para aqueles que

comercializam as mercadorias naquele Estado.

Portanto, embora muito bem-intencionada no sentido de informar

melhor o consumidor, ela vai encarecer o produto e, portanto, prejudicálo.

De outro lado, queria também dizer, que a questão da proteção do

livre fluxo do comércio internacional, interestadual, sempre foi uma

matéria muito cara ao Direito Constitucional, ou mesmo à história do

Direito Constitucional.

A Suprema Corte dos Estados Unidos, em diversas ocasiões,

manifestou-se no sentido de proteger o fluxo do comércio interestadual. E

uma das decisões históricas, que é muito comentada pelos doutrinadores,

é exatamente a decisão intitulada Gibbons versus Ogden, proferida em

1824. Esta decisão envolvia um fato muito interessante, porque, já

naquele início do século XIX, o Estado de Nova York baixou uma lei,

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 62 262

ADI 750 / RJ

exigindo que os vapores que transitavam entre o Estado de Nova York e

Nova Jersey tivessem uma licença do Estado de Nova Iorque, e, portanto,

causando entraves ao comércio interestadual. A Suprema Corte, então,

julgou inconstitucional essa essa Lei, invocando, exatamente, a cláusula

constitucional que autoriza privativamente o Congresso dos Estados

Unidos a regulamentar o comércio entre os Estados-membros.

De outro lado, como o Ministro Gilmar Mendes trouxe à colação a

doutrina alemã, inclusive fazendo menção a Bundestreue, que é a

fidelidade à Federação, eu gostaria também de trazer uma outra

expressão da doutrina constitucional alemã que é exatamente a seguinte:

Bundesrecht Landesrecht bricht, ou seja, a lei federal quebra, ou supera, a lei

estadual. É uma expressão famosa, conhecida entre todos nós.

E agora o Ministro Toffoli, amparado no parecer do Ministério

Público, demonstra, muito claramente, se, à época em que foi editada a

legislação do Rio de Janeiro, talvez pudesse ela ser considerada

constitucional, com a superveniência de uma farta legislação Federal, que

desce a minúcias no que diz respeito à questão da rotulagem de

mercadorias, enfim, no País todo, especialmente definido a competência

da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, a Anvisa, por meio da Lei

9.782/1999, que dá a este órgão competência para estabelecer tudo aquilo

que deve constar nos rótulos.

De fato o Ministro Toffoli agora traz um dado muito importante, que

é justamente a incidência, aplicação, do § 4º do artigo 24 da nossa Carta

Magna, que estabelece que, com a superveniência de legislação Federal

que regule a matéria de forma detalhada, perde eficácia a legislação

estadual, eventualmente, editada, que a contrarie.

Nesse sentido, acompanho integralmente o Relator. E creio também

que seria o caso de ampliar um pouco o nosso pronunciamento para

abarcar também a proposta do Ministro Dias Toffoli. Portanto, eu além de

acompanhar o Relator, também acompanho o Ministro Dias Toffoli.

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 62 263

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, formei o

quórum quando o Tribunal enfrentou o pedido de implemento de liminar

e sou o único, neste Plenário, que integrou esse quórum, já que estava

ausente, justificadamente, o ministro Celso de Mello, no Tribunal

Superior Eleitoral.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Na época , compunha

eu o E. TSE, com os eminentes Ministros PAULO BROSSARD e CARLOS

VELLOSO.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O Tribunal suspendeu

a eficácia dos incisos II, III e IV do artigo da Lei nº 1.939/1991, do

Estado do Rio de Janeiro. Por quê? Porque o Estado acabou por adentrar

seara normativa reservada à União, ao reger espécies de Direito que estão

no âmbito de atuação do Poder Central: Direito Comercial, quanto à

comercialização dos produtos e, também, o alusivo à saúde dos

consumidores em si. Continuo convencido de que houve essa invasão.

Surge o problema – e já tinha até pensado nele, tanto que fiz

expressão de assentimento no tocante à colocação do ministro Dias Toffoli

– dos demais dispositivos, que perdem a razão de ser, tendo em conta o

afastamento desses incisos do artigo 2º, no que dispõe que: “do rótulo ou

embalagem dos produtos, a que se refere o artigo anterior, devem constar

todas as informações sobre a composição do produto e, dentre elas,

obrigatoriamente, as seguintes:” Vêm os incisos. Sabe-se que o tema está

regido por lei federal.

O artigo 3º impõe prazo para a adaptação ao que previsto na Lei. E o

parágrafo único desse artigo versa sanções aos estabelecimentos

comerciais e industriais que não cumprirem o estabelecido no diploma.

Por isso, acompanho Sua Excelência o ministro Dias Toffoli,

declarando a inconstitucionalidade da Lei na totalidade.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 62 264

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

V O T O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Ministro Celso , estou de acordo com todas as premissas do voto de

Vossa Excelência até o presente momento, mas aqui há um detalhe; a Lei

do Estado do Rio de Janeiro é de 91 e ela estabeleceu um único artigo e

uma única sanção para o descumprimento da sua legislação, enquanto

que, com a Lei federal que autorizou o decreto federal a regulamentar o

assunto e, posteriormente, com a criação da Anvisa, estabeleceu-se um

rigorosíssimo sistema nacional de proteção ao consumidor.

Ao placitarmos o art. 3º da Lei do Estado do Rio de Janeiro, que foi

utilíssima no momento em que não havia a proteção nacional, nós

estaremos a dizer que haverá uma regra do Estado do Rio de Janeiro e

para o Estado do Rio de Janeiro menos rígida do que a regra que existe

para toda a nação.

Essa é a razão pela qual eu me convenci do posicionamento da douta

Procuradoria-Geral da República no sentido de que a superveniência de

normação federal geral posterior, de maneira mais completa, mais rígida

e mais protetiva ao consumidor, faz com que essa legislação, que foi útil

no passado, do Estado do Rio de Janeiro fique suspensa, na forma do § 4º

do art. 24.

Gostaria só de fazer esse registro; quanto às premissas, estou de

pleno acordo com Vossa Excelência.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Porque aqui, neste caso, não se está suplementando, se está

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 62 265

ADI 750 / RJ

subtraindo, comparando-se com a lei posterior federal.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

Supremo Tribunal Federal

Observação

Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 62 266

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

OBSERVAÇÃO

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhora

Presidente, eu peço uma rapidíssima intervenção.

Eu queria agradecer ao eminente Ministro-decano, Celso de Mello, a

lembrança de um voto meu, que realmente foi elaborado com todo o

cuidado e respeito ao Plenário desta Corte.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A referência ao voto

de Vossa Excelência apenas enriquece o meu pronunciamento.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Pois não.

Eu agradeço, mais uma vez, a gentileza que é peculiar a Sua Excelência.

Mas, queria dizer que a mudança do meu posicionamento, neste

caso concreto, deveu-se exatamente à superveniência de uma legislação

federal exaustiva e bastante avançada, até em termos internacionais, que

fez com que, com base no § 4ºdo artigoo XXIV da Carta Magna, perdesse a

legislação estadual, a eficácia no que diz respeito à proteção do

consumidor e às informações eventualmente que exigia dos comerciantes,

relativamente a determinadas mercadorias.

É apenas esse aspecto que iria salientar para não parecer que eu

estou aqui incongruente nas minhas manifestações.

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 50 de 62 267

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -Também peço vênia ao Ministro-Relator e aos que o seguiram, mas

acompanho a divergência.

Tenho entendimento exatamente no sentido do que foi veiculado no

voto que iniciou a divergência, do Ministro Edson Fachin, considerando a

circunstância de que o que se põe em relevo nessas Leis é a questão do

consumidor que, pela nossa jurisprudência, tanto aquela que foi citada e

que tinha como um dos casos iniciais e líderes a ação relatada pelo

Ministro Maurício Corrêa, como também uma farta jurisprudência que se

seguiu.

Tenho em mente que aqui se tem a questão da federação, uma das

nossas grandes preocupações. Apenas acho que neste caso não há conflito

com a Constituição, considerando o conteúdo da norma. E, ainda que

tenha havido a superveniência da legislação, como lembrado pelo

Ministro Celso de Mello e já tinha sido lembrado pelo Ministro Dias

Toffoli e na ação direta relatada pelo Ministro Ricardo Lewandowski,

2.832, poderia haver, neste caso, como rememorado pelo Ministro Dias

Toffoli, a suspensão da eficácia daquela norma pela superveniência de

norma nacional a cuidar do assunto, o que daria, a meu ver, prejuízo

eventual daquele dispositivo.

Mas quanto à incompatibilidade, que é o que me levaria a votar no

sentido da procedência da ação pela incompatibilidade com a

Constituição, não me convenço, com todas as vênias do brilhante voto do

Ministro Relator e de todos os que o seguiram, de que tenha havido.

Peço vênia para acompanhar a divergência iniciada pelo Ministro

Edson Fachin, agora secundada pelo Ministro Decano, e também votar no

sentido da improcedência do pedido formulado.

Queria apenas reforçar algo que o Ministro Gilmar lembrou.

Efetivamente a reconstrução da federação brasileira, não apenas, Ministro

Celso de Mello, para não se chegar de novo ao que o Professor Paulo

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 51 de 62 268

ADI 750 / RJ

Bonavides chama de uma federação formal ou uma federação de opereta,

quer dizer, que está posta na norma constitucional, mas não se efetiva por

causa de uma centralidade das competências mais importantes,

especialmente no campo legislativo, acho que essa é uma preocupação

permanente, mas que há formas de reconstrução.

Por exemplo, esta semana recebi, pelo Supremo, cinco Governadores

sobre um assunto que é candente, o da segurança pública. Dizia a eles

que a melhor forma é se assentarem e construírem consensos nos espaços

políticos, deixando à legislação local e à legislação até nacional, para não

haver essa centralização, que é um contínuo, outros meios de se chegar a

uma conciliação normativa, segundo os parâmetros constitucionais e as

singularidades de cada Estado.

Por isso mesmo acho que há como se fazer essa compatibilidade com

outras formas de atuação. Estamos empregando os mesmos modelos de

construção político-jurídica, especialmente em temas que chegam perto

ou que tangenciam a questão das competências, segundo padrões

anteriores até à Constituição. Talvez isso leve de novo a essa

centralização, pois a União dispõe de mais competências, mais recursos, e

acaba se levando ao que Victor Nunes Leal, na Constituinte de 46,

alertava, que talvez o problema da federação brasileira não era - e ali ele

se referia ao município - de discutir autonomia, mas da falta de

autonomia. Em todas as constituintes da República se debate amplamente

a questão federativa e, depois de algum período da sua aplicação,

chegamos de novo a uma falta de autonomia.

Enfim, neste caso específico, comungo de todas as preocupações

aqui expressadas pelo Ministro Relator e de uma forma mais enfática,

pelo Ministro Dias Toffoli e de todos aqueles que o secundaram, mas

continuo convencida de que as razões expostas pelo voto divergente,

inicialmente apresentado pelo Ministro Edson Fachin, levam-me a manter

o entendimento antes expresso quanto ao tema aqui em questão.

Por isso, peço vênia a todos para acompanhar os Ministros Edson

Fachin e Celso de Mello, votando no sentido da improcedência do pedido

formulado.

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 52 de 62 269

03/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750 RIO DE JANEIRO

V O T O

A Senhora Ministra Cármen Lúcia (Vogal):

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com requerimento de

medida cautelar, em face dos arts. 2º, incs. II, III e IV, e 3º, parágrafo

único, da Lei n. 1.939/1991 do Estado do Rio de Janeiro, que dispõem

sobre a obrigatoriedade de informações nas embalagens dos produtos

alimentícios comercializados no âmbito dessa unidade federativa.

2. O Requerente alega violação aos arts. 22, inc. VIII, e 24, inc. V e §

2º, da Constituição da Republica, com base em representação apresentada

pela Associação Brasileira da Indústria de Produtos Derivados de Suínos.

Sustenta que, ao tratar da obrigatoriedade de informações em embalagens

de produtos alimentícios, a Lei estadual n. 1.939/1991 não guardaria

conformidade “com a Lei Federal vigente (Decreto-Lei nº 986/69, Decretos nº

73.267/73 e 30.691/52 e Lei nº 8.078/91), provocando notória invasão de

competência, frente ao que dispõe o art. 24, inciso V, da Carta Magna”.

Alega que “as exigências de novos dados e informações nos rótulos dos

produtos alimentícios, para comercialização no Estado do Rio de Janeiro, além

das previstas na legislação federal, prejudicam ainda o comércio interestadual,

matéria da competência legislativa privativa da União ( CF/88, art. 22, VIII)”.

Argumenta, ainda, que ”(…) é vedado aos Estados tomar qualquer

medida que impossibilite, dificulte ou prejudique o comércio interestadual (…)”.

Defende que, em se tratando de competência legislativa concorrente,

“há que se observar os lindes traçados pela legislação hierarquicamente superior,

posto que, em sendo supletiva, não pode a inferior dispor mais que aquela que lhe

sobrepõe e antecede”.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 53 de 62 270

ADI 750 / RJ

3. Este Supremo Tribunal Federal deferiu a medida cautelar

requerida:

“OBRIGATORIEDADE DE INFORMAÇÕES, NAS

EMBALAGENS DE PRODUTOS ALIMENTICIOS,

COMERCIALIZADOS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (LEI

FLUMINENSE N. 1.939, DE 1991, ART. 2., ITENS II, III E IV).

CAUTELAR DEFERIDA, EM FACE DA URGENCIA DA

MEDIDA E DA RELEVÂNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO

JURÍDICA DO PEDIDO (ARTIGOS 24, V E 22, VIII, DA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL)”. ( ADI 750-MC, Relator Ministro

Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, DJ 11.9.1992)

4. A Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro apresenta informações

nas quais afirma que “as exigências legais contidas nos incisos II, III e IV do

art. 2º da inquinada Lei Estadual 1939/91 (…) estão em perfeita sintonia com a

regra do art. 31 da Lei Federal 8.078/1990 – Código de Proteção e Defesa do

Consumidor”.

Defende que “a regra do art. da Lei RJ 1.939/91, foi editada na

conformidade da competência suplementar do Estado do Rio de Janeiro sobre

‘produção e consumo’, conforme previsão constitucional capitulada no art. 24,

inciso V, p. 2º, da Carta Magna”.

5. Em informações, o Governador do Rio de Janeiro sustenta que, “à

luz da matriz constitucional, produção e consumo são temas inseridos na

competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal

(…), pelo que, ao editar a Lei nº 1.939/91, o Estado apenas exerceu sua

competência legislativa, constitucional e suplementar, de tutelar adequadamente

os consumidores, garantindo-lhes o direito de conhecerem e avaliarem a

composição dos produtos ofertados”.

Sustenta, ainda, que o diploma legal impugnado “teve o fim exclusivo

de proteger o direito dos consumidores de serem regularmente informados dos

elementos que compõem os produtos anunciados”.

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 54 de 62 271

ADI 750 / RJ

Conclui que “os dispositivos configuram, acima de tudo, o cumprimento

pelo Estado do dever de resguardar a saúde da sua população, para o que a

própria Constituição Brasileira, em seu art. 24, XII, lhe confere competência

legislativa”.

6. O Advogado-Geral da União ofertou manifestação na qual afirma,

preliminarmente, ser evidente “que o artigo 3º da Lei Estadual nº 1.939, de

1991, foi implicitamente revogado pelo disposto no artigo da Lei nº 8.656, de

1993, haja vista que esta, ao determinar a regulamentação das sanções

administrativas previstas no Código pelo Poder Executivo da União, invalidou

todos os atos estaduais regulamentares, porventura existentes, sobre a mesma

matéria, considerando-se a subordinação hierárquica daqueles atos ao

regulamento nacional, posteriormente baixado por força do Decreto nº 861, de

1993”.

Alega também que “a Lei Estadual, ora questionada, embora apresente

características de lei em sentido formal, possui conteúdo meramente

regulamentar e que o alegado conflito com a Carta Federal pressupõe a sua prévia

comparação com o mencionado Código de Defesa do Consumidor, o qual,

entretanto, não foi impugnado pelo Autor”.

No mérito, pede a improcedência do pedido, pois “a simples

comparação entre o transcrito preceito do Código e o artigo 2º da Lei Estadual nº

1.939, de 1991, demonstra, à evidência, que o legislador estadual pretendeu tão

somente determinar, de forma minuciosa, para maior proteção e defesa dos

consumidores, quais as informações que devem ser especificadas nos rótulos e

embalagens dos produtos alimentícios comercializados naquele Estado (…)”.

7. O Procurador-Geral da República opina pela declaração de

inconstitucionalidade das normas apontadas, reiterando os fundamentos

da petição inicial.

8. Em nova manifestação, o Procurador-Geral da República defende

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 55 de 62 272

ADI 750 / RJ

que a superveniência de legislação nacional sobre a matéria não teria

acarretado perda de objeto da ação.

9. Não procede a alegação do Advogado-Geral da União de ter o

diploma legal impugnado natureza de lei apenas em sentido formal. Os

dispositivos legais impugnados têm a finalidade de regular a rotulagem

de produtos alimentícios comercializados no Estado do Rio de Janeiro,

exibindo as características típicas dos atos normativos (generalidade,

impessoalidade e abstração). Configuram lei em sentido formal e

material, sendo cabível que sobre elas recaia o controle abstrato de

constitucionalidade.

10. Eventual superveniência de legislação nacional de caráter geral

sobre a matéria de que trata os dispositivos atacados não tem o condão de

prejudicar esta Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Ainda que as normas impugnadas tivessem sido editadas com base

na competência legislativa estadual supletiva (art. 24, § 3º, da

Constituição 1 ), a superveniente edição de normas gerais pela União não

importa revogação das normas estaduais, mas suspensão de sua eficácia,

como se extrai da literalidade do § 4º do art. 24 da Constituição.

A propósito, confira-se lição doutrinária de José Afonso da Silva

(Comentário contextual à Constituição. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.

p. 281):

“Note-se bem, o constituinte foi técnico: a lei federal

superveniente não revoga em derroga a lei estadual no aspecto

contraditório; esta apenas perde sua aplicabilidade, porque fica com

sua eficácia suspensa. Quer dizer, também que se a lei federal for

simplesmente revogada, deixando um vazio de normas gerais, a lei

estadual recobra sua eficácia e passa outra vez a incidir plenamente”.

1 “Art. 24. § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a

competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades”.

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 62 273

ADI 750 / RJ

11. O art. 24, inc. V, da Constituição da Republica atribui,

concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal competência

para legislar sobre “produção e consumo”. Nessa hipótese, como se sabe,

cabe à União a edição de normas gerais sobre à matéria, ficando aos

Estados e ao Distrito Federal o exercício de competência legislativa

suplementar (art. 24, § 2º, da Constituição), afeiçoando a “legislação

estadual às peculiaridades locais, de forma a superar a uniformização simétrica

da legislação federal” (HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4 ed.

rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 356).

O art. 22, inc. VIII, da Constituição atribui privativamente à União

competência para legislar sobre comércio interestadual. A competência

legislativa privativa “é, por sua natureza, monopolística e concentrada no

titular dessa competência” (HORTA, Raul Machado. Direito constitucional.

4 ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 353), ao qual, todavia,

permite-se delegar o regramento de questões específicas aos Estados (art.

22, parágrafo único, da Constituição da República).

Assim, duas são as questões postas nesta Ação Direta de

Inconstitucionalidade: a) invasão de competência da União para editar

normas gerais sobre produção e consumo (art. 24, inc. V, da Constituição);

b) invasão de competência privativa da União para editar normas sobre

comércio interestadual (art. 22, inc. VIII, da Constituição).

12. A Lei estadual n. 1.939/1991 dispõe “sobre a obrigatoriedade de

informações nas embalagens dos produtos alimentícios comercializados no Estado

do Rio de Janeiro (…)”. O art. 2º dessa lei estatui que devem constar, dos

rótulos ou embalagens de produtos alimentícios, diversos dados, dentre

os quais informações sobre aditivos, a quantidade de calorias, indicação

da ausência de conservantes e da forma de esterilização utilizada no

acondicionamento ou embalagem.

Na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade se impugnam os

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 62 274

ADI 750 / RJ

incisos II, III, e IV desse dispositivo legal:

“Art. 2º - Do rótulo ou embalagem dos produtos, a que se refere

o artigo anterior, devem constar todas as informações sobre a

composição do produto e, dentre elas, obrigatoriamente as seguintes:

(…)

II - informações sobre os aditivos e a quantidade de calorias, de

proteínas, açúcar e gordura, inclusive os conservantes, corantes e

aromatizantes;

III - indicação da ausência de conservantes, corantes e

aromatizantes do uso de produtos para evitar ressecamento;

IV - Indicação da forma de esterilização utilizada no

acondicionamento ou embalagem”.

Questiona-se, ainda, a validade jurídico-constitucional do art. 3º da

Lei estadual n. 1.939/1991, pelo qual se determina a retirada de circulação

dos produtos que não observem as determinações antes mencionadas e

comina sanções administrativas aos estabelecimentos comerciais e

industriais responsáveis:

“Art. 3º - A partir de 60 (sessenta) dias da data da publicação

desta lei, os produtos que não contiverem em seus rótulos ou

embalagens o exigido no artigo 2º acima, serão retirados de circulação,

sob pena de apreensão pelo órgão competente da Secretaria de Estado

de Saúde.

Parágrafo único - Além da apreensão de que trata este artigo, os

estabelecimentos comerciais e industriais que não cumprirem o

estabelecido nesta lei, ficarão sujeitos a multa de 500 (quinhentas) a

1000 UFERJ's e cassação do alvará de funcionamento”.

O autor destaca a existência de lei nacional sobre a matéria (Decreto-Lei n. 986/1969), cujos arts. 10 a 23 tratam especificamente da rotulagem

de produtos alimentícios. Havendo normas gerais editadas pela União

sobre a matéria, competia ao Estado do Rio de Janeiro suplementar essa

legislação (art. 24, § 2º, da Constituição), sendo-lhe vedado invadir

competência legislativa privativa do ente federal.

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 62 275

ADI 750 / RJ

13. O Plenário deste Supremo Tribunal analisou a

constitucionalidade de disposições legais análogas. Na Ação Direta de

Inconstitucionalidade n. 910 (Relator Ministro Maurício Corrêa, Tribunal

Pleno, DJ 21.11.2003), este Supremo Tribunal declarou a

inconstitucionalidade de lei do Estado do Rio de Janeiro que determinava

que as bebidas comercializadas nessa unidade federativa contivessem

“numeração em seus rótulos, tampinhas ou outra forma, para possibilitar maior

controle de vendas, para efeito de arrecadação de impostos estaduais”.

O Ministro Relator argumentou, então, que, “em tema de comércio

interestadual é clara a interferência operada pela norma impugnada, visto que

notória a comercialização no Estado do Rio de Janeiro de bebidas provenientes de

outros entes federados”.

Ressaltou, ainda, existência de “normas federais em vigor que fixam os

dados e informações que devem obrigatoriamente constar dos rótulos de bebidas

fabricadas ou comercializadas no território nacional (Lei 8918/94 e Decreto

2314/97), o que afasta a possibilidade de atuação residual do Estado-membro

quanto ao tema específico, havendo clara extrapolação da competência

concorrente a que alude o inciso V do artigo 24 da Constituição Federal”:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

OBRIGATORIEDADE DE INFORMAÇÕES EM EMBALAGENS

DE BEBIDAS. COMÉRCIO INTERESTADUAL E

INTERNACIONAL. EXISTÊNCIA DE LEGISLAÇÃO FEDERAL.

ATUAÇÃO RESIDUAL DO ESTADO-MEMBRO.

IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO ARTIGO 24, V, DA CF/88.

ARTIGO 2o, DA LEI ESTADUAL 2089/93. FIXAÇÃO DE

COMPETÊNCIA PARA REGULAMENTAR A MATÉRIA.

SIMETRIA AO MODELO FEDERAL. COMPETÊNCIA

PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO.

1. Rótulos de bebidas. Obrigatoriedade de informações.

Existência de normas federais em vigor que fixam os dados e

informações que devem constar dos rótulos de bebidas fabricadas ou

comercializadas no território nacional. Impossibilidade de atuação

residual do Estado-membro. Afronta ao artigo 24, V, da Constituição

7

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 59 de 62 276

ADI 750 / RJ

Federal. Precedentes.

(…)

3. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para

declarar a inconstitucionalidade da Lei 2089, de 12 de fevereiro de

1993, do Estado do Rio de Janeiro”.

14. Todavia, em acórdãos mais recentes, este Supremo Tribunal tem

prestigiado a competência legislativa suplementar dos Estados e do

Distrito Federal na edição de normas que objetivam a proteção e

informação dos consumidores.

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.832

(Relator Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 20.6.2008),

acompanhei o Ministro Relator assentando a constitucionalidade de

norma do Estado do Paraná que estabeleceu a obrigatoriedade “de

informação, nos rótulos das embalagens de café comercializado no Paraná, da

porcentagem de cada espécie vegetal de que se compõe o produto”.

Naquele julgamento, o Plenário deste Supremo Tribunal afastou o

argumento de ter havido invasão da competência privativa da União para

legislar sobre comércio interestadual, ao entendimento de que “o ato

normativo impugnado tão somente visou à proteção ao consumidor, informandoo sobre as características de produtos comercializados no Estado do Paraná”.

Destacou-se, ademais, que “o artigo 24, V, da Constituição, atribui

competência concorrente à União, Estados e ao Distrito Federal para legislar

sobre a produção e o consumo”. Confira-se a ementa do acórdão:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.

ADI CONTRA LEI PARANAENSE 13.519, DE 8 DE ABRIL DE

2002, QUE ESTABELECE OBRIGATORIEDADE DE

INFORMAÇÃO, CONFORME ESPECIFICA, NOS RÓTULOS

DE EMBALAGENS DE CAFÉ COMERCIALIZADO NO

PARANÁ. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 22, I e VIII, 170,

CAPUT, IV, E PARÁGRAFO ÚNICO, E 174 DA CONSTITUIÇÃO

8

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 60 de 62 277

ADI 750 / RJ

FEDERAL. PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR. OFENSA

INDIRETA. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE.

I - Não há usurpação de competência da União para legislar

sobre direito comercial e comércio interestadual porque o ato

normativo impugnado buscou, tão-somente, assegurar a proteção ao

consumidor.

II - Precedente deste Tribunal ( ADI 1.980, Rel. Min. Sydney

Sanches) no sentido de que não invade esfera de competência da

União, para legislar sobre normas gerais, lei paranaense que assegura

o consumidor o direito de obter informações sobre produtos

combustíveis.

(…)

V - Ação julgada parcialmente procedente apenas no ponto em

que a lei impugnada estende os seus efeitos a outras unidades da

Federação”.

O prestígio a normas estaduais que buscam assegurar o direito à

informação do consumidor também foi manifestado em precedente deste

Supremo Tribunal sobre norma estadual que assegurava o direito de

obter informações sobre combustíveis:

“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei nº

12.420/99, do Estado do Paraná. Consumo. Comercialização de

combustíveis no Estado. Consumidor. Direito de obter informações

sobre a natureza, procedência e qualidade dos produtos. Proibição de

revenda em postos com marca e identificação visual de outra

distribuidora. Prevenção de publicidade enganosa. Sanções

administrativas. Admissibilidade. Inexistência de ofensa aos arts. 22,

incs. I, IV e XII, 170, incs. IV, 177, §§ 1º e 2º, e 238, todos da CF.

Ação julgada improcedente. Aplicação dos arts. 24, incs. V e VIII, cc.

§ 2º, e 170, inc. V, da CF. É constitucional a Lei nº 12.420, de 13 de

janeiro de 1999, do Estado do Paraná, que assegura ao consumidor o

direito de obter informações sobre a natureza, procedência e qualidade

de produtos combustíveis comercializados nos postos revendedores do

Estado”. ( ADI 1.980, Relator Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno,

DJe 7.8.2009)

9

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 61 de 62 278

ADI 750 / RJ

15. Registre-se que, no julgamento da Ação Direta de

Inconstitucionalidade n. 2.730 (de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe

28.5.2010), reputei constitucional norma do Estado de Santa Catarina que,

ao criar programa de assistência aos portadores de doença celíaca,

determinou aos supermercados e hipermercados que expusessem aos

consumidores, em um mesmo local ou gôndola, “todos os produtos

alimentícios especialmente elaborados sem a utilização de glúten”.

Segundo entendimento manifestado quando do julgamento daquela

ação, a norma foi editada pelo Estado de Santa Catarina nos limites da

competência concorrente para legislar sobre consumo e proteção e defesa

da saúde:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.

12.385/2002, DO ESTADO DE SANTA CATARINA QUE CRIA O

PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA ÀS PESSOAS PORTADORAS

DA DOENÇA CELÍACA E ALTERA AS ATRIBUIÇÕES DE

SECRETARIAS ESTADUAIS. VÍCIO FORMAL. AÇÃO

JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE.

(…)

3. A forma de apresentação dos produtos elaborados sem a

utilização de glúten está relacionada com a competência concorrente

do Estado para legislar sobre consumo, proteção e defesa da saúde.

Art. 24, inc. V e XII, da Constituição da Republica. Precedentes.

4. Ação julgada parcialmente procedente”.

16. Com base na mais recente orientação do Supremo Tribunal

Federal, constata-se que, ao editar as normas impugnadas nesta Ação

Direta de Inconstitucionalidade, o Estado do Rio de Janeiro não invadiu

competência privativa da União para legislar sobre comércio

interestadual, tampouco usurpou a competência do ente federal para

editar normas gerais sobre produção e consumo.

17. Pelo exposto, voto no sentido de julgar improcedente o pedido .

10

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-03/08/2017

Inteiro Teor do Acórdão - Página 62 de 62 279

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 750

PROCED. : RIO DE JANEIRO RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do

Ministro Gilmar Mendes (Relator), julgou parcialmente procedente a

ação, com a declaração de inconstitucionalidade dos incisos II,

III e IV do art. da Lei 1.939 do Estado do Rio de Janeiro.

Vencidos, em parte, os Ministros Dias Toffoli, Ricardo Lewandowski

e Marco Aurélio, que julgavam a ação totalmente procedente, e os

Ministros Edson Fachin, Celso de Mello e Cármen Lúcia

(Presidente), que a julgavam integralmente improcedente. Plenário,

3.8.2017.

Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar

Mendes, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber,

Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Vice-Procurador-Geral da República, Dr. José Bonifácio Borges

de Andrada.

p/ Doralúcia das Neves Santos

Assessora-Chefe do Plenário

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