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17 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 4 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Julgamento

Relator

Min. ALEXANDRE DE MORAES

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_4173_3e238.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 20 359

19/12/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.173 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL - OAB

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO E

OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS

INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

EMENTA: FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE

DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI FEDERAL 10.029/2000.

COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA NORMAS GERAIS NA PREVISÃO

DE PRESTAÇÃO VOLUNTÁRIA DE SERVIÇOS AUXILIARES NAS

POLÍCIAS MILITARES E CORPO DE BOMBEIROS MILITAR (CF, ARTS.

22, INCISO XXI E 144, § 7º). CONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE

RAZOABILIDADE NA FIXAÇÃO DE LIMITES DE IDADE.

PROCEDÊNCIA PARCIAL.

1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces

do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em

um Estado de Direito. A própria Constituição Federal de 1988,

presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do

Princípio da Predominância do Interesse, estabeleceu, a priori, diversas

competências para cada um dos entes federativos e, a partir dessas

opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente

na própria União ( CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização

nos Estados-Membros e nos Municípios ( CF, arts. 24 e 30, I).

2. A Lei Federal 10.029/2000, que estabeleceu os parâmetros de

organização de serviços voluntários nas Polícias Militares e nos Corpos

de Bombeiros Militares, possui caráter nacional e foi editada dentro dos

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 20 360

ADI 4173 / DF

limites da competência da União (arts. 22, XXI, e 144, § 7º, da CF).

Precedentes.

3. É incompatível com a Constituição a limitação máxima de idade

para a prestação de quaisquer serviços voluntários na Polícia Militar e no

Corpo de Bombeiros Militar. Inconstitucionalidade material da expressão

“e menores de vinte e três anos”, constante do inciso I do art. 3º da Lei

Federal 10.029/2000, por ausência de razoabilidade.

4. Ao dispor que os voluntários por ela disciplinados terão direito ao

recebimento de auxílio mensal de natureza indenizatória “destinado ao

custeio das despesas necessárias à execução dos serviços a que se refere essa lei”

(art. 6º), sem a configuração de “vínculo empregatício” ou de “obrigação de

natureza trabalhista, previdenciária ou afim”, em decorrência da relação

jurídica constituída (art. 6º, § 2º), a Lei Federal 10.029/2000 não viola o

artigo 37, I, II e IX, da Constituição Federal, dada a diversidade da

natureza dos vínculos jurídicos estabelecidos.

5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada parcialmente

procedente.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo

Tribunal Federal, em Plenário, sob a Presidência do Senhor Ministro LUIZ

FUX (Vice-Presidente), em conformidade com a ata de julgamento e as

notas taquigráficas, por maioria de votos, acordam em julgar

parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta, unicamente

para declarar a inconstitucionalidade da expressão "e menores de vinte e

três anos", constante no inciso I do art. da Lei nº 10.029/2000, nos

termos do voto do Relator, vencido o Ministro Marco Aurélio. Impedido o

Ministro Dias Toffoli (Presidente). Ausentes, justificadamente, os

Ministros Celso de Mello e Gilmar Mendes.

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Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

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ADI 4173 / DF

Brasília, 19 de dezembro de 2018.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Relator

Supremo Tribunal Federal

Relatório

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.173 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS

ADVOGADOS DO BRASIL - OAB

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO E

OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS

INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se

de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar,

ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil

(CFOAB) contra todo o conteúdo da Lei 10.029 9/2000, a qual “estabelece

normas gerais para a prestação voluntária de serviços administrativos e de

serviços auxiliares de saúde e de defesa civil nas Polícias Militares e nos Corpos

de Bombeiros Militares e dá outras providências”.

Eis o teor do ato normativo impugnado – íntegra da Lei 10.029/2000:

Art. 1º Os Estados e o Distrito Federal poderão instituir a

prestação voluntária de serviços administrativos e de serviços

auxiliares de saúde e de defesa civil nas Polícias Militares e nos

Corpos de Bombeiros Militares, observadas as disposições desta

Lei.

Art. 2º A prestação voluntária dos serviços terá duração de

um ano, prorrogável por, no máximo, igual período, a critério

do Poder Executivo, ouvido o Comandante-Geral da respectiva

Polícia Militar ou Corpo de Bombeiros Militar.

Parágrafo único. O prazo de duração da prestação

voluntária poderá ser inferior ao estabelecido no caput

deste artigo nos seguintes casos:

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 20 363

ADI 4173 / DF

I – em virtude de solicitação do interessado;

II – quando o voluntário apresentar conduta incompatível

com os serviços prestados; ou

III – em razão da natureza do serviço prestado.

Art. 3º Poderão ser admitidos como voluntários à

prestação dos serviços:

I – homens, maiores de dezoito e menores de vinte e três

anos, que excederem às necessidades de incorporação das

Forças Armadas; e

II – mulheres, na mesma faixa etária do inciso I.

Art. 4º Os Estados e o Distrito Federal estabelecerão:

I – número de voluntários aos serviços, que não poderá

exceder a proporção de um voluntário para cada cinco

integrantes do efetivo determinado em lei para a respectiva

Polícia Militar ou Corpo de Bombeiros Militar;

II – os requisitos necessários para o desempenho das

atividades ínsitas aos serviços a serem prestados; e

III – o critério de admissão dos voluntários aos serviços.

Art. 5º Os Estados e o Distrito Federal poderão estabelecer

outros casos para a prestação de serviços voluntários nas

Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares, sendo

vedados a esses prestadores, sob qualquer hipótese, nas vias

públicas, o porte ou o uso de armas de fogo e o exercício do

poder de polícia.

Art. 6º Os voluntários admitidos fazem jus ao recebimento

de auxílio mensal, de natureza jurídica indenizatória, a ser

fixado pelos Estados e pelo Distrito Federal, destinado ao

custeio das despesas necessárias à execução dos serviços a que

se refere esta Lei.

§ 1º O auxílio mensal a que se refere este artigo não

poderá exceder dois salários mínimos.

§ 2º A prestação voluntária dos serviços não gera vínculo

empregatício, nem obrigação de natureza trabalhista,

previdenciária ou afim.

Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 20 364

ADI 4173 / DF

O Requerente sustenta que a Lei 10.029/2000 seria formal e

materialmente inconstitucional. Como justificativa, pondera que, com a

edição de tal lei, a União teria invadido competência legislativa atribuída

aos Estados-Membros. Isso porque não estaria compreendida, no âmbito

da competência estabelecida no art. 22, XXI, da Constituição Federal, a

legislação “sobre pessoal civil destinado ao exercício de funções administrativas,

de saúde e defesa civil nessas corporações”. Por outro lado, a Constituição

Federal não admitiria a prestação de serviços voluntários, não

remunerados, para a Administração Pública. Ao prescrever o pagamento

de indenização aos voluntários, o legislador teria burlado o sistema

remuneratório estruturado no texto constitucional. Ademais, a lei atacada

estabeleceria hipótese de admissão de pessoal no serviço público fora do

figurino constitucional, mormente quando considerada a necessidade de

submissão, em regra, ao concurso público.

Em 14/12/2011, o então Relator, Ministro AYRES BRITTO, proferiu

despacho determinando a adoção do rito do art. 12 da Lei 9.868/1999.

O Presidente da Câmara dos Deputados teceu comentários apenas

acerca da tramitação do Projeto de Lei que deu origem ao texto normativo

impugnado, declarando a regularidade do processo legislativo.

O Presidente do Senado Federal, ao defender a validade

constitucional da norma em comento, sustentou que a atuação da União

no caso teria se dado em função de sua competência privativa para

legislar sobre “normas gerais de organização, efetivos, material bélico,

garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros

militares” ( CF, art. 22, XXI). Afirmou, outrossim, que não haveria falar-se

em admissão irregular no serviço público, pois a própria norma

estabeleceria que a prestação voluntária dos serviços não geraria vínculo

empregatício ou mesmo obrigação de natureza trabalhista ou

previdenciária.

O Presidente da República também asseverou a constitucionalidade

da lei impugnada, acrescentando que a aplicação das normas em questão

seria benéfica à sociedade, possibilitando “a muitos jovens brasileiros, a

chance de uma ocupação, de qualificação profissional e de obtenção de renda,

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 20 365

ADI 4173 / DF

dentro das especificações nela traçadas, permitindo a esses jovens iniciar uma

profissão e, dessa forma, contribuindo, também, para evitar o seu envolvimento

em atividades antissociais”.

O Advogado-Geral da União defendeu a constitucionalidade da Lei

10.029/2000, manifestando-se pela improcedência do pedido. Como

justificativa, ponderou que seria da competência da União legislar sobre

normas gerais de organização das polícias militares e dos corpos de

bombeiros militares ( CF, art. 22, XXI). Argumentou, além disso,

inexistência de ofensa ao regramento constitucional relativo ao concurso

público, pois, por previsão expressa da própria norma impugnada, não se

possibilita o estabelecimento de qualquer tipo de vínculo permanente

entre a Administração Pública e os voluntários eventualmente

contratados, os quais seriam remunerados por mero auxílio mensal de

caráter indenizatório.

Em parecer, o Procurador-Geral da República pleiteou a parcial

procedência do pedido formulado na ação direta, declarando-se a

inconstitucionalidade da expressão “e menores de vinte e três anos”,

contida no art. , I, da Lei 10.029/2000. Outrossim, afirmou a necessidade

de se atribuir interpretação conforme a Constituição ao seu art. ,

restringindo sua aplicação ao Distrito Federal. Afirmou que a edição da

Lei 10.029/2000 pela União se dera no uso da atribuição que lhe fora

conferida pelo art. 22, XXI, da Constituição Federal, atribuição essa que

não se restringiria à regulamentação da atividade-fim a ser

desempenhada pelas instituições mencionadas no referido dispositivo

constitucional, abrangendo também as normas necessárias ao seu regular

funcionamento. Nesse sentido teria sido a decisão proferida na ADI 3.774

MC. Aduziu, contudo, que “o estabelecimento de limite de idade para a

prestação de serviço voluntário militar não pode ser caracterizado como diretriz

nacional de competência da União”, cabendo aos Estados-Membros fixar o

limite de idade dos voluntários, observadas “as funções a serem

desempenhadas bem como as peculiaridades da região”. Não caberia, contudo,

tal linha interpretativa em relação à polícia militar e ao corpo de

bombeiros militar do Distrito Federal, na medida em que a disciplina

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 20 366

ADI 4173 / DF

concernente à organização das referidas corporações estaria abrangida no

âmbito da competência legislativa da própria União ( CF, art. 21, XIV). Por

outro lado, seria materialmente inconstitucional a referida limitação

etária, porque desprovida de fundamentação razoável.

Em 22 de maio de 2012, o Ministro CEZAR PELUSO deferiu o

ingresso do Estado de São Paulo no processo, na condição de amicus

curiae, tendo este sustentado seu interesse na demanda em razão da

existência de norma local editada com fundamento especificamente na

Lei 10.029/2000.

É o relatório.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 20 367

19/12/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.173 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se

de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar,

ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil

(CFOAB) contra todo o conteúdo da Lei 10.029 9/2000, a qual estabelece

normas gerais para a prestação voluntária de serviços administrativos e de

serviços auxiliares de saúde e de defesa civil nas Polícias Militares e nos Corpos

de Bombeiros Militares e dá outras providências.

Em síntese, sustenta o Requerente que a norma impugnada viola

competência legislativa privativa dos Estados-Membros, sendo, ademais,

incompatível com a sistemática constitucional relativa ao provimento de

cargos públicos e à política remuneratória dos seus titulares.

Cumpre verificar, inicialmente, se a União poderia, legitimamente, à

luz das normas de distribuição de competências legislativas estatuídas na

Constituição Federal, disciplinar o conteúdo posto na norma impugnada.

O federalismo e suas regras de distribuição de competências

legislativas são um dos grandes alicerces da consagração da fórmula

Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ,

ainda exerce particular fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a

necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de

diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas

competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador

constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes

federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA

(Manual de direito constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t.

1, p. 13-14), quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional

e teoria da Constituição. Almedina, p. 87).

A essencialidade da discussão não está na maior ou na menor

importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim, na

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 20 368

ADI 4173 / DF

observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo

para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions

politiques. Paris: Prees Universitaires de France, 1955. p. 265 e ssss.), com

preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da

federação, pois, como salientado por LUCIO LEVI:

“a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos

princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado

de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei

constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização

somente quando, na fase de uma distribuição substancial das

competências, o Executivo e o Judiciário assumem as

características e as funções que têm no Estado Federal”.

(NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO

PASQUINO (Coord.). Dicionário de política. v. I, p. 482).

O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de

competências na história do federalismo iniciou com a Constituição

norte-americana de 1787. A análise de suas características e

consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem

sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos

artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos

de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema

baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de

competências, para a manutenção de autonomia dos entes federativos e

equilíbrio no exercício do poder (THOMAS McINTYRE COOLEY. The

general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed.

Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L.

ROBINSON. To the best of my ability: the presidency the constitution . New

York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, no primeiro

centenário da Constituição norte-americana, o estadista inglês WILLIAM

GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses,

afirmou que se tratava da “mais maravilhosa obra jamais concebida” pelo

homem, por equilibrar o exercício do poder.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 20 369

ADI 4173 / DF

É importante salientar, dentro dessa perspectiva da “mais maravilhosa

obra jamais concebida”, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o

Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas

durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio

Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende

do bom entendimento, da definição, da fixação de funções, dos deveres e

das responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel

observância da distribuição de competências legislativas, administrativas

e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto

Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira

Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.

A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder

central, com competências suficientes para manter a união e a coesão do

próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a

oportunidade máxima para a consecução da paz e da liberdade contra o

facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, IX), permitindo à União

realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de

equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos

três poderes de Estado.

Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três

campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a

União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de

autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na

cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la

constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).

O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como

sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto obviamente nas

diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade

democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição

formal de competências legislativas, com base no princípio da

predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências

concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de

normas de interesse local.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 20 370

ADI 4173 / DF

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os

entes componentes do Estado Federal brasileiro é, desse modo, o

princípio da predominância do interesse, não apenas para as matérias

cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, mas também

em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas

matérias, como na presente ação direta de inconstitucionalidade.

A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para

algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse,

estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes

federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a

partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder,

principalmente na própria União ( CF, art. 22), ora permitir uma maior

descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e

30, inciso I).

Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências,

houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre

caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas

tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio

interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder

constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988,

produziram grande generosidade do texto constitucional na previsão dos

poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa

para a maioria dos assuntos de maior importância legislativa.

Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição

de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais

mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso

Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por

JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio

de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente constatado ao analisarmos

o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do

texto constitucional.

Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar nos

poderes enumerados da União ( CF, artigo 22) a maioria das matérias

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 20 371

ADI 4173 / DF

legislativas mais importantes, contudo, não afastou da Constituição de

1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que

gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da

existência de competências legislativas próprias dos Estados/Distrito

Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los

como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a

necessidade de análise da predominância do interesse, para que se

garanta a manutenção, o fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio

federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo:

Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às

diversidades locais, como bem salientado por MICHAEL J. MALBIN, ao

apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional

Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade,

transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem

constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p.

144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com

autonomia de autogoverno e de autoadministração, para que se

reforçasse a ideia de preservação da autonomia na elaboração do

federalismo, como salientado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao

comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e

costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de

modelo à nossa Primeira Constituição Republicana, de 1891.

Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo

legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto

constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de

competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente

federativo competente para legislar sobre determinado e específico

assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos

em diversos ramos do Direito, caberá ao intérprete priorizar o

fortalecimento das autonomias locais e o respeito às suas diversidades

como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado

Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo (JUAN

FERRANDO BADÍA. El estado unitário: El federal y El estado regional.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 20 372

ADI 4173 / DF

Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO.

O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito

Administrativo, n. 179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências

atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência

política, n. 16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação.

Revista de Direito Público, n. 81, p. 53 e ss.; CARLOS MÁRIO VELLOSO.

Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do

equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo, n. 187, p. 1 e ss.;

JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação. Revista de Informação

Legislativa, n. 130, p. 40 e ss.; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do

federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss.).

No presente caso, o requerente sustenta, de início, que, “ao estabelecer

normas gerais para a prestação voluntária e de serviços auxiliares de saúde e de

defesa civil nas Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiro Militares, a Lei nº

10.029/2000 invade a competência legislativa constitucionalmente atribuída aos

Estados”.

A matéria discutida nos presentes autos foi objeto de análise por esta

CORTE quando do julgamento da medida cautelar na ADI 3.774, de

relatoria do Ministro JOAQUIM BARBOSA (DJe de 11/5/2007). Tal ação

direta foi ajuizada pelo Procurador-Geral da República em face dos

incisos I e II do art. 5º da Lei 430/2004 do Estado de Roraima, que institui

o serviço auxiliar voluntário na Polícia Militar e no Corpo de Bombeiros

Militar estaduais e impõe, como condição para ingresso nesse serviço,

que o candidato seja maior de dezoito e menor de trinta e cinco anos,

conteúdo normativo, portanto, semelhante ao questionado na presente

Ação Direta. Naquela oportunidade, esta CORTE entendeu que, em

princípio, o legislador estadual não teria usurpado a competência da

União para legislar sobre normas gerais atinentes às Polícias Militares e

aos Corpos de Bombeiros Militares ( CF, art. 22, XXI).

Em julgado mais recente ( ADI 5.163/GO, Rel. Min. LUIZ FUX,

Tribunal Pleno, DJe de 18/5/2015), foi apreciada a constitucionalidade de

lei estadual (Lei 17.882/2000 do Estado de Goiás), de conteúdo semelhante

ao da norma impugnada nesta Ação Direta e cuja validade foi

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 20 373

ADI 4173 / DF

questionada justamente em vista da competência exercitada pela União

por meio da Lei Federal 10.029/2000. O Plenário desta CORTE decidiu

que a “Lei nº 10.029, de 20 de outubro de 2000, foi editada, (...), para trazer ao

mundo jurídico os parâmetros de organização de serviço voluntário nas Polícias

Militares e Corpos de Bombeiros Militares”, possuindo caráter nacional, na

forma do art. 22, XXI, da CF.

Com efeito, a União, ao editar a Lei 10.029/2000, ao contrário do que

sustentado pelo requerente, simplesmente atuou no uso das atribuições

postas nos arts. 22, XXI, e 144, § 7º, da Constituição Federal, estabelecendo

“normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e

mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares” e “a lei

disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela

segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades”.

Assim, a norma em questão não invade a competência dos Estados-Membros, na linha dos precedentes citados.

Contudo, assiste razão ao Procurador-Geral da República ao afirmar,

em parecer nestes autos, que, quanto aos limites de idade para prestação

do serviço voluntário, deve haver espaço para a regulamentação “pelos

Estados de acordo com as peculiaridades do local”, não havendo que se falar,

no ponto, em “diretriz nacional de competência da União”.

Esse tema específico foi objeto de análise, ainda que superficial —

dado o caráter cautelar da decisão então proferida —, na ADI 3.774

MC/RR, quando a maioria dos Ministros desta CORTE acompanhou a

manifestação da Ministra CÁRMEN LÚCIA, segundo a qual a fixação de

limites de idade para a prestação de serviço voluntário não caberia dentro

do conceito de “norma geral”, na medida em que o Estado-Membro,

dentro de sua autonomia, teria competência para, atendendo a situações

peculiares e específicas, estabelecer os limites de idade para seu pessoal,

de acordo com as demandas locais.

De fato, a concepção de normas de caráter geral relaciona-se ao

estabelecimento de diretrizes e de princípios fundamentais regentes de

determinada matéria, sem ser possível ao legislador federal lançar mão

de disciplina relativa a peculiaridades ou especificidades locais, descendo

7

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 20 374

ADI 4173 / DF

indevidamente a minúcias normativas mais condizentes com a atividade

do legislador estadual ou municipal. A compreensão da terminologia

“diretrizes e princípios fundamentais” não pode ser ampliada a ponto de

tolher a capacidade de produção normativa conferida pela Constituição

aos demais entes federativos, sob pena de se vulnerar o pacto federativo.

Nesse sentido, é necessário considerar, tal como oportunamente

destacado pelo Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, que “problema sério, na

questão da competência concorrente, é a demarcação do âmbito normativo das

chamadas ´normas gerais´. E, nesse ponto, como assinalou o Ministro NELSON

JOBIM, essa competência federal do art. 22, inciso XXI, para legislar sobre

´normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e

mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares´, há que ser

interpretada restritivamente, dentro de princípios básicos da organização

federativa: ela só se justifica em termos da imbricação dos prismas gerais da

estruturação das polícias militares com o seu papel de ´forças auxiliares e reserva

do Exército´ (Const., art. 144, § 6º)” ( ADI 1.540, Rel. Min. MAURÍCIO

CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 16/11/2001).

Assim, o art. da Lei 10.029/2000, ao dispor que “poderão ser

admitidos como voluntários à prestação dos serviços” os “maiores de dezoito e

menores de vinte e três anos”, mostra-se, em princípio, incompatível com o

texto constitucional, na medida em que tal disciplina – limites de idade –

foge a uma concepção constitucionalmente adequada de “normas gerais”,

em prejuízo da autonomia dos entes federativos ( CF, art. 18).

Por outro lado, especificamente quanto ao limite máximo de idade,

mostra-se oportuna a observação feita pelo Procurador-Geral da

República no sentido de que “não é razoável exigir-se que, para prestar

serviços administrativos e auxiliares de saúde e de defesa civil, o voluntário seja

menor de vinte e três anos de idade. Trata-se de critério estabelecido

aleatoriamente, sem que haja justificativa para a fixação do limite nesse patamar,

e não, por exemplo, em vinte quatro anos”.

Conforme o entendimento da CORTE no julgamento da ADI 3.774,

há que se observar que a fixação de limites máximos de idade para a

admissão à prestação de serviço público, mesmo que voluntário, deve

8

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 20 375

ADI 4173 / DF

atender a parâmetros razoáveis. Naquela oportunidade, a Ministra

CÁRMEN LÚCIA afirmou que “só se admite idade, para concursos públicos,

quando houver razoabilidade no sentido de Rui Barbosa, razão de ser da norma”.

Anoto ainda que o art. 39, § 3º, combinado com o art. 7º, XXX, ambos

da CF, proíbe a adoção da idade como critério seletivo para admissão ou

diferenciação funcional entre servidores.

Alega-se também a incompatibilidade das normas impugnadas com

a sistemática constitucional relativa ao provimento de cargos públicos e à

política remuneratória dos seus titulares (art. 37, I, II e IX, da CF).

No ponto, o art. 6º da legislação impugnada dispõe que os

voluntários terão direito ao recebimento de auxílio mensal de natureza

indenizatória “destinado ao custeio das despesas necessárias à execução dos

serviços a que se refere essa lei”, não havendo que se falar em “vínculo

empregatício” ou em “obrigação de natureza trabalhista, previdenciária ou afim”

em decorrência da relação jurídica constituída (§ 2º).

Os dispositivos constitucionais invocados pelo Requerente trazem

disciplina jurídica concernente a cargos, empregos e funções públicas, ou

seja, tratam de categorias funcionais específicas, as quais constituirão

vínculos jurídicos de natureza eminentemente diversa daquela

disciplinada pela Lei 10.029/2000.

Nesse sentido, registre-se o entendimento exarado por esta CORTE

quando do julgamento da citada ADI 5.163/GO, no sentido de que “a

Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar dos Estados, do Distrito Federal e

dos Territórios, conquanto instituições públicas, pressupõem o ingresso na

carreira por meio de concurso público ( CRFB/88, art. 37, II), ressalvadas as

funções administrativas para trabalhos voluntários (Lei 10.029/2000), restando

inconstitucional qualquer outra forma divergente de provimento”.

Ademais, a Constituição Federal não veda peremptoriamente a

criação de vínculos jurídicos de natureza diversa entre administrados e

Administração Pública, valendo lembrar a existência da Lei 9.608/1998,

cujo teor é eminentemente semelhante ao da norma ora impugnada —

tratando da prestação de serviço voluntário em geral, inclusive no âmbito

da Administração Pública —, cujo vínculo jurídico gerado não foi objeto

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 20 376

ADI 4173 / DF

de qualquer tipo de questionamento.

Diante do exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o

pedido formulado na presente ação direta, unicamente para declarar a

inconstitucionalidade da expressão “e menores de vinte e três anos”,

constante no inciso I do art. da Lei 10.029/2000.

É o voto.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 20 377

19/12/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.173 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente Luiz Fux,

peço vênia para divergir.

Cogita-se de prestação de serviços junto à Polícia Militar e ao Corpo

de Bombeiros. A imposição de idade mínima mostra-se razoável. Por isso,

trata-se de declaração, inclusive, de inconstitucionalidade de uma lei

federal.

Peço vênia ao Relator para concluir que é válida a determinação de

idade mínima para a prestação de serviços, e, portanto, chego à

improcedência do pedido inicial formalizado na ação direta de

inconstitucionalidade.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-19/12/2018

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 20 378

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.173

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL -OAB

ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO (18958/DF, 167075/MG,

2525/PI) E OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS

INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : ESTADO DE SÃO PAULO

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou parcialmente

procedente o pedido formulado na ação direta, unicamente para

declarar a inconstitucionalidade da expressão “e menores de vinte

e três anos”, constante no inciso I do art. 3º da Lei nº

10.029/2000, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro

Marco Aurélio. Impedido o Ministro Dias Toffoli (Presidente).

Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Gilmar

Mendes. Presidiu o julgamento o Ministro Luiz Fux (Vice-Presidente). Plenário, 19.12.2018.

Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Ricardo Lewandowski,

Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin

e Alexandre de Moraes.

Ausentes, justificadamente, os Senhores Ministros Celso de

Mello e Gilmar Mendes.

Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira

Dodge.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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