17 de Agosto de 2022
- 2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Processo
Órgão Julgador
Partes
Julgamento
Relator
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Inteiro Teor
Supremo Tribunal Federal
EmentaeAcórdão
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19/12/2018 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.173 DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES
REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS
ADVOGADOS DO BRASIL - OAB
ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO E
OUTRO (A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS
INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : ESTADO DE SÃO PAULO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO
EMENTA: FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE
DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI FEDERAL 10.029/2000.
COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA NORMAS GERAIS NA PREVISÃO
DE PRESTAÇÃO VOLUNTÁRIA DE SERVIÇOS AUXILIARES NAS
POLÍCIAS MILITARES E CORPO DE BOMBEIROS MILITAR (CF, ARTS.
22, INCISO XXI E 144, § 7º). CONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE
RAZOABILIDADE NA FIXAÇÃO DE LIMITES DE IDADE.
PROCEDÊNCIA PARCIAL.
1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces
do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em
um Estado de Direito. A própria Constituição Federal de 1988,
presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do
Princípio da Predominância do Interesse, estabeleceu, a priori, diversas
competências para cada um dos entes federativos e, a partir dessas
opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente
na própria União ( CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização
nos Estados-Membros e nos Municípios ( CF, arts. 24 e 30, I).
2. A Lei Federal 10.029/2000, que estabeleceu os parâmetros de
organização de serviços voluntários nas Polícias Militares e nos Corpos
de Bombeiros Militares, possui caráter nacional e foi editada dentro dos
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limites da competência da União (arts. 22, XXI, e 144, § 7º, da CF).
Precedentes.
3. É incompatível com a Constituição a limitação máxima de idade
para a prestação de quaisquer serviços voluntários na Polícia Militar e no
Corpo de Bombeiros Militar. Inconstitucionalidade material da expressão
“e menores de vinte e três anos”, constante do inciso I do art. 3º da Lei
Federal 10.029/2000, por ausência de razoabilidade.
4. Ao dispor que os voluntários por ela disciplinados terão direito ao
recebimento de auxílio mensal de natureza indenizatória “destinado ao
custeio das despesas necessárias à execução dos serviços a que se refere essa lei”
(art. 6º), sem a configuração de “vínculo empregatício” ou de “obrigação de
natureza trabalhista, previdenciária ou afim”, em decorrência da relação
jurídica constituída (art. 6º, § 2º), a Lei Federal 10.029/2000 não viola o
artigo 37, I, II e IX, da Constituição Federal, dada a diversidade da
natureza dos vínculos jurídicos estabelecidos.
5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada parcialmente
procedente.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, os Ministros do Supremo
Tribunal Federal, em Plenário, sob a Presidência do Senhor Ministro LUIZ
FUX (Vice-Presidente), em conformidade com a ata de julgamento e as
notas taquigráficas, por maioria de votos, acordam em julgar
parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta, unicamente
para declarar a inconstitucionalidade da expressão "e menores de vinte e
três anos", constante no inciso I do art. 3º da Lei nº 10.029/2000, nos
termos do voto do Relator, vencido o Ministro Marco Aurélio. Impedido o
Ministro Dias Toffoli (Presidente). Ausentes, justificadamente, os
Ministros Celso de Mello e Gilmar Mendes.
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Brasília, 19 de dezembro de 2018.
Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Supremo Tribunal Federal
Relatório
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.173 DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES
REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS
ADVOGADOS DO BRASIL - OAB
ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO E
OUTRO (A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS
INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : ESTADO DE SÃO PAULO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se
de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar,
ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
(CFOAB) contra todo o conteúdo da Lei 10.029 9/2000, a qual “estabelece
normas gerais para a prestação voluntária de serviços administrativos e de
serviços auxiliares de saúde e de defesa civil nas Polícias Militares e nos Corpos
de Bombeiros Militares e dá outras providências”.
Eis o teor do ato normativo impugnado – íntegra da Lei 10.029/2000:
Art. 1º Os Estados e o Distrito Federal poderão instituir a
prestação voluntária de serviços administrativos e de serviços
auxiliares de saúde e de defesa civil nas Polícias Militares e nos
Corpos de Bombeiros Militares, observadas as disposições desta
Lei.
Art. 2º A prestação voluntária dos serviços terá duração de
um ano, prorrogável por, no máximo, igual período, a critério
do Poder Executivo, ouvido o Comandante-Geral da respectiva
Polícia Militar ou Corpo de Bombeiros Militar.
Parágrafo único. O prazo de duração da prestação
voluntária poderá ser inferior ao estabelecido no caput
deste artigo nos seguintes casos:
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I – em virtude de solicitação do interessado;
II – quando o voluntário apresentar conduta incompatível
com os serviços prestados; ou
III – em razão da natureza do serviço prestado.
Art. 3º Poderão ser admitidos como voluntários à
prestação dos serviços:
I – homens, maiores de dezoito e menores de vinte e três
anos, que excederem às necessidades de incorporação das
Forças Armadas; e
II – mulheres, na mesma faixa etária do inciso I.
Art. 4º Os Estados e o Distrito Federal estabelecerão:
I – número de voluntários aos serviços, que não poderá
exceder a proporção de um voluntário para cada cinco
integrantes do efetivo determinado em lei para a respectiva
Polícia Militar ou Corpo de Bombeiros Militar;
II – os requisitos necessários para o desempenho das
atividades ínsitas aos serviços a serem prestados; e
III – o critério de admissão dos voluntários aos serviços.
Art. 5º Os Estados e o Distrito Federal poderão estabelecer
outros casos para a prestação de serviços voluntários nas
Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares, sendo
vedados a esses prestadores, sob qualquer hipótese, nas vias
públicas, o porte ou o uso de armas de fogo e o exercício do
poder de polícia.
Art. 6º Os voluntários admitidos fazem jus ao recebimento
de auxílio mensal, de natureza jurídica indenizatória, a ser
fixado pelos Estados e pelo Distrito Federal, destinado ao
custeio das despesas necessárias à execução dos serviços a que
se refere esta Lei.
§ 1º O auxílio mensal a que se refere este artigo não
poderá exceder dois salários mínimos.
§ 2º A prestação voluntária dos serviços não gera vínculo
empregatício, nem obrigação de natureza trabalhista,
previdenciária ou afim.
Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
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Relatório
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O Requerente sustenta que a Lei 10.029/2000 seria formal e
materialmente inconstitucional. Como justificativa, pondera que, com a
edição de tal lei, a União teria invadido competência legislativa atribuída
aos Estados-Membros. Isso porque não estaria compreendida, no âmbito
da competência estabelecida no art. 22, XXI, da Constituição Federal, a
legislação “sobre pessoal civil destinado ao exercício de funções administrativas,
de saúde e defesa civil nessas corporações”. Por outro lado, a Constituição
Federal não admitiria a prestação de serviços voluntários, não
remunerados, para a Administração Pública. Ao prescrever o pagamento
de indenização aos voluntários, o legislador teria burlado o sistema
remuneratório estruturado no texto constitucional. Ademais, a lei atacada
estabeleceria hipótese de admissão de pessoal no serviço público fora do
figurino constitucional, mormente quando considerada a necessidade de
submissão, em regra, ao concurso público.
Em 14/12/2011, o então Relator, Ministro AYRES BRITTO, proferiu
despacho determinando a adoção do rito do art. 12 da Lei 9.868/1999.
O Presidente da Câmara dos Deputados teceu comentários apenas
acerca da tramitação do Projeto de Lei que deu origem ao texto normativo
impugnado, declarando a regularidade do processo legislativo.
O Presidente do Senado Federal, ao defender a validade
constitucional da norma em comento, sustentou que a atuação da União
no caso teria se dado em função de sua competência privativa para
legislar sobre “normas gerais de organização, efetivos, material bélico,
garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros
militares” ( CF, art. 22, XXI). Afirmou, outrossim, que não haveria falar-se
em admissão irregular no serviço público, pois a própria norma
estabeleceria que a prestação voluntária dos serviços não geraria vínculo
empregatício ou mesmo obrigação de natureza trabalhista ou
previdenciária.
O Presidente da República também asseverou a constitucionalidade
da lei impugnada, acrescentando que a aplicação das normas em questão
seria benéfica à sociedade, possibilitando “a muitos jovens brasileiros, a
chance de uma ocupação, de qualificação profissional e de obtenção de renda,
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dentro das especificações nela traçadas, permitindo a esses jovens iniciar uma
profissão e, dessa forma, contribuindo, também, para evitar o seu envolvimento
em atividades antissociais”.
O Advogado-Geral da União defendeu a constitucionalidade da Lei
10.029/2000, manifestando-se pela improcedência do pedido. Como
justificativa, ponderou que seria da competência da União legislar sobre
normas gerais de organização das polícias militares e dos corpos de
bombeiros militares ( CF, art. 22, XXI). Argumentou, além disso,
inexistência de ofensa ao regramento constitucional relativo ao concurso
público, pois, por previsão expressa da própria norma impugnada, não se
possibilita o estabelecimento de qualquer tipo de vínculo permanente
entre a Administração Pública e os voluntários eventualmente
contratados, os quais seriam remunerados por mero auxílio mensal de
caráter indenizatório.
Em parecer, o Procurador-Geral da República pleiteou a parcial
procedência do pedido formulado na ação direta, declarando-se a
inconstitucionalidade da expressão “e menores de vinte e três anos”,
contida no art. 3º, I, da Lei 10.029/2000. Outrossim, afirmou a necessidade
de se atribuir interpretação conforme a Constituição ao seu art. 3º,
restringindo sua aplicação ao Distrito Federal. Afirmou que a edição da
Lei 10.029/2000 pela União se dera no uso da atribuição que lhe fora
conferida pelo art. 22, XXI, da Constituição Federal, atribuição essa que
não se restringiria à regulamentação da atividade-fim a ser
desempenhada pelas instituições mencionadas no referido dispositivo
constitucional, abrangendo também as normas necessárias ao seu regular
funcionamento. Nesse sentido teria sido a decisão proferida na ADI 3.774
MC. Aduziu, contudo, que “o estabelecimento de limite de idade para a
prestação de serviço voluntário militar não pode ser caracterizado como diretriz
nacional de competência da União”, cabendo aos Estados-Membros fixar o
limite de idade dos voluntários, observadas “as funções a serem
desempenhadas bem como as peculiaridades da região”. Não caberia, contudo,
tal linha interpretativa em relação à polícia militar e ao corpo de
bombeiros militar do Distrito Federal, na medida em que a disciplina
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Relatório
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concernente à organização das referidas corporações estaria abrangida no
âmbito da competência legislativa da própria União ( CF, art. 21, XIV). Por
outro lado, seria materialmente inconstitucional a referida limitação
etária, porque desprovida de fundamentação razoável.
Em 22 de maio de 2012, o Ministro CEZAR PELUSO deferiu o
ingresso do Estado de São Paulo no processo, na condição de amicus
curiae, tendo este sustentado seu interesse na demanda em razão da
existência de norma local editada com fundamento especificamente na
Lei 10.029/2000.
É o relatório.
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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES
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19/12/2018 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.173 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR): Trata-se
de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar,
ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
(CFOAB) contra todo o conteúdo da Lei 10.029 9/2000, a qual estabelece
normas gerais para a prestação voluntária de serviços administrativos e de
serviços auxiliares de saúde e de defesa civil nas Polícias Militares e nos Corpos
de Bombeiros Militares e dá outras providências.
Em síntese, sustenta o Requerente que a norma impugnada viola
competência legislativa privativa dos Estados-Membros, sendo, ademais,
incompatível com a sistemática constitucional relativa ao provimento de
cargos públicos e à política remuneratória dos seus titulares.
Cumpre verificar, inicialmente, se a União poderia, legitimamente, à
luz das normas de distribuição de competências legislativas estatuídas na
Constituição Federal, disciplinar o conteúdo posto na norma impugnada.
O federalismo e suas regras de distribuição de competências
legislativas são um dos grandes alicerces da consagração da fórmula
Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ,
ainda exerce particular fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a
necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de
diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas
competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador
constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes
federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA
(Manual de direito constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t.
1, p. 13-14), quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional
e teoria da Constituição. Almedina, p. 87).
A essencialidade da discussão não está na maior ou na menor
importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim, na
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observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo
para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions
politiques. Paris: Prees Universitaires de France, 1955. p. 265 e ssss.), com
preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da
federação, pois, como salientado por LUCIO LEVI:
“a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos
princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado
de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei
constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização
somente quando, na fase de uma distribuição substancial das
competências, o Executivo e o Judiciário assumem as
características e as funções que têm no Estado Federal”.
(NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO
PASQUINO (Coord.). Dicionário de política. v. I, p. 482).
O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de
competências na história do federalismo iniciou com a Constituição
norte-americana de 1787. A análise de suas características e
consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem
sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos
artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos
de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema
baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de
competências, para a manutenção de autonomia dos entes federativos e
equilíbrio no exercício do poder (THOMAS McINTYRE COOLEY. The
general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed.
Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L.
ROBINSON. To the best of my ability: the presidency the constitution . New
York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, no primeiro
centenário da Constituição norte-americana, o estadista inglês WILLIAM
GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses,
afirmou que se tratava da “mais maravilhosa obra jamais concebida” pelo
homem, por equilibrar o exercício do poder.
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É importante salientar, dentro dessa perspectiva da “mais maravilhosa
obra jamais concebida”, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o
Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas
durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio
Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende
do bom entendimento, da definição, da fixação de funções, dos deveres e
das responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel
observância da distribuição de competências legislativas, administrativas
e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto
Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira
Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.
A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder
central, com competências suficientes para manter a união e a coesão do
próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a
oportunidade máxima para a consecução da paz e da liberdade contra o
facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, IX), permitindo à União
realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de
equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos
três poderes de Estado.
Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três
campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a
União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de
autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na
cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la
constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).
O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como
sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto obviamente nas
diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade
democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição
formal de competências legislativas, com base no princípio da
predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências
concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de
normas de interesse local.
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O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os
entes componentes do Estado Federal brasileiro é, desse modo, o
princípio da predominância do interesse, não apenas para as matérias
cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, mas também
em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas
matérias, como na presente ação direta de inconstitucionalidade.
A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para
algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse,
estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes
federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a
partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder,
principalmente na própria União ( CF, art. 22), ora permitir uma maior
descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e
30, inciso I).
Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências,
houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre
caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas
tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio
interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder
constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988,
produziram grande generosidade do texto constitucional na previsão dos
poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa
para a maioria dos assuntos de maior importância legislativa.
Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição
de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais
mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso
Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por
JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio
de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente constatado ao analisarmos
o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do
Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar nos
poderes enumerados da União ( CF, artigo 22) a maioria das matérias
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legislativas mais importantes, contudo, não afastou da Constituição de
1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que
gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da
existência de competências legislativas próprias dos Estados/Distrito
Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los
como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a
necessidade de análise da predominância do interesse, para que se
garanta a manutenção, o fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio
federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às
diversidades locais, como bem salientado por MICHAEL J. MALBIN, ao
apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional
Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade,
transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem
constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p.
144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com
autonomia de autogoverno e de autoadministração, para que se
reforçasse a ideia de preservação da autonomia na elaboração do
federalismo, como salientado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao
comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e
costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de
modelo à nossa Primeira Constituição Republicana, de 1891.
Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo
legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto
constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de
competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente
federativo competente para legislar sobre determinado e específico
assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos
em diversos ramos do Direito, caberá ao intérprete priorizar o
fortalecimento das autonomias locais e o respeito às suas diversidades
como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado
Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo (JUAN
FERRANDO BADÍA. El estado unitário: El federal y El estado regional.
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Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO.
O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito
Administrativo, n. 179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências
atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência
política, n. 16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação.
Revista de Direito Público, n. 81, p. 53 e ss.; CARLOS MÁRIO VELLOSO.
Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do
equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo, n. 187, p. 1 e ss.;
JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação. Revista de Informação
Legislativa, n. 130, p. 40 e ss.; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do
federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss.).
No presente caso, o requerente sustenta, de início, que, “ao estabelecer
normas gerais para a prestação voluntária e de serviços auxiliares de saúde e de
defesa civil nas Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiro Militares, a Lei nº
10.029/2000 invade a competência legislativa constitucionalmente atribuída aos
Estados”.
A matéria discutida nos presentes autos foi objeto de análise por esta
CORTE quando do julgamento da medida cautelar na ADI 3.774, de
relatoria do Ministro JOAQUIM BARBOSA (DJe de 11/5/2007). Tal ação
direta foi ajuizada pelo Procurador-Geral da República em face dos
incisos I e II do art. 5º da Lei 430/2004 do Estado de Roraima, que institui
o serviço auxiliar voluntário na Polícia Militar e no Corpo de Bombeiros
Militar estaduais e impõe, como condição para ingresso nesse serviço,
que o candidato seja maior de dezoito e menor de trinta e cinco anos,
conteúdo normativo, portanto, semelhante ao questionado na presente
Ação Direta. Naquela oportunidade, esta CORTE entendeu que, em
princípio, o legislador estadual não teria usurpado a competência da
União para legislar sobre normas gerais atinentes às Polícias Militares e
aos Corpos de Bombeiros Militares ( CF, art. 22, XXI).
Em julgado mais recente ( ADI 5.163/GO, Rel. Min. LUIZ FUX,
Tribunal Pleno, DJe de 18/5/2015), foi apreciada a constitucionalidade de
lei estadual (Lei 17.882/2000 do Estado de Goiás), de conteúdo semelhante
ao da norma impugnada nesta Ação Direta e cuja validade foi
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Supremo Tribunal Federal
Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES
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questionada justamente em vista da competência exercitada pela União
por meio da Lei Federal 10.029/2000. O Plenário desta CORTE decidiu
que a “Lei nº 10.029, de 20 de outubro de 2000, foi editada, (...), para trazer ao
mundo jurídico os parâmetros de organização de serviço voluntário nas Polícias
Militares e Corpos de Bombeiros Militares”, possuindo caráter nacional, na
Com efeito, a União, ao editar a Lei 10.029/2000, ao contrário do que
sustentado pelo requerente, simplesmente atuou no uso das atribuições
postas nos arts. 22, XXI, e 144, § 7º, da Constituição Federal, estabelecendo
“normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e
mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares” e “a lei
disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela
segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades”.
Assim, a norma em questão não invade a competência dos Estados-Membros, na linha dos precedentes citados.
Contudo, assiste razão ao Procurador-Geral da República ao afirmar,
em parecer nestes autos, que, quanto aos limites de idade para prestação
do serviço voluntário, deve haver espaço para a regulamentação “pelos
Estados de acordo com as peculiaridades do local”, não havendo que se falar,
no ponto, em “diretriz nacional de competência da União”.
Esse tema específico foi objeto de análise, ainda que superficial —
dado o caráter cautelar da decisão então proferida —, na ADI 3.774
MC/RR, quando a maioria dos Ministros desta CORTE acompanhou a
manifestação da Ministra CÁRMEN LÚCIA, segundo a qual a fixação de
limites de idade para a prestação de serviço voluntário não caberia dentro
do conceito de “norma geral”, na medida em que o Estado-Membro,
dentro de sua autonomia, teria competência para, atendendo a situações
peculiares e específicas, estabelecer os limites de idade para seu pessoal,
de acordo com as demandas locais.
De fato, a concepção de normas de caráter geral relaciona-se ao
estabelecimento de diretrizes e de princípios fundamentais regentes de
determinada matéria, sem ser possível ao legislador federal lançar mão
de disciplina relativa a peculiaridades ou especificidades locais, descendo
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Supremo Tribunal Federal
Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES
Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 20 374
indevidamente a minúcias normativas mais condizentes com a atividade
do legislador estadual ou municipal. A compreensão da terminologia
“diretrizes e princípios fundamentais” não pode ser ampliada a ponto de
tolher a capacidade de produção normativa conferida pela Constituição
aos demais entes federativos, sob pena de se vulnerar o pacto federativo.
Nesse sentido, é necessário considerar, tal como oportunamente
destacado pelo Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, que “problema sério, na
questão da competência concorrente, é a demarcação do âmbito normativo das
chamadas ´normas gerais´. E, nesse ponto, como assinalou o Ministro NELSON
JOBIM, essa competência federal do art. 22, inciso XXI, para legislar sobre
´normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e
mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares´, há que ser
interpretada restritivamente, dentro de princípios básicos da organização
federativa: ela só se justifica em termos da imbricação dos prismas gerais da
estruturação das polícias militares com o seu papel de ´forças auxiliares e reserva
do Exército´ (Const., art. 144, § 6º)” ( ADI 1.540, Rel. Min. MAURÍCIO
CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 16/11/2001).
Assim, o art. 3º da Lei 10.029/2000, ao dispor que “poderão ser
admitidos como voluntários à prestação dos serviços” os “maiores de dezoito e
menores de vinte e três anos”, mostra-se, em princípio, incompatível com o
texto constitucional, na medida em que tal disciplina – limites de idade –
foge a uma concepção constitucionalmente adequada de “normas gerais”,
em prejuízo da autonomia dos entes federativos ( CF, art. 18).
Por outro lado, especificamente quanto ao limite máximo de idade,
mostra-se oportuna a observação feita pelo Procurador-Geral da
República no sentido de que “não é razoável exigir-se que, para prestar
serviços administrativos e auxiliares de saúde e de defesa civil, o voluntário seja
menor de vinte e três anos de idade. Trata-se de critério estabelecido
aleatoriamente, sem que haja justificativa para a fixação do limite nesse patamar,
e não, por exemplo, em vinte quatro anos”.
Conforme o entendimento da CORTE no julgamento da ADI 3.774,
há que se observar que a fixação de limites máximos de idade para a
admissão à prestação de serviço público, mesmo que voluntário, deve
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Supremo Tribunal Federal
Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES
Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 20 375
atender a parâmetros razoáveis. Naquela oportunidade, a Ministra
CÁRMEN LÚCIA afirmou que “só se admite idade, para concursos públicos,
quando houver razoabilidade no sentido de Rui Barbosa, razão de ser da norma”.
Anoto ainda que o art. 39, § 3º, combinado com o art. 7º, XXX, ambos
da CF, proíbe a adoção da idade como critério seletivo para admissão ou
diferenciação funcional entre servidores.
Alega-se também a incompatibilidade das normas impugnadas com
a sistemática constitucional relativa ao provimento de cargos públicos e à
política remuneratória dos seus titulares (art. 37, I, II e IX, da CF).
No ponto, o art. 6º da legislação impugnada dispõe que os
voluntários terão direito ao recebimento de auxílio mensal de natureza
indenizatória “destinado ao custeio das despesas necessárias à execução dos
serviços a que se refere essa lei”, não havendo que se falar em “vínculo
empregatício” ou em “obrigação de natureza trabalhista, previdenciária ou afim”
em decorrência da relação jurídica constituída (§ 2º).
Os dispositivos constitucionais invocados pelo Requerente trazem
disciplina jurídica concernente a cargos, empregos e funções públicas, ou
seja, tratam de categorias funcionais específicas, as quais constituirão
vínculos jurídicos de natureza eminentemente diversa daquela
disciplinada pela Lei 10.029/2000.
Nesse sentido, registre-se o entendimento exarado por esta CORTE
quando do julgamento da citada ADI 5.163/GO, no sentido de que “a
Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territórios, conquanto instituições públicas, pressupõem o ingresso na
carreira por meio de concurso público ( CRFB/88, art. 37, II), ressalvadas as
funções administrativas para trabalhos voluntários (Lei 10.029/2000), restando
inconstitucional qualquer outra forma divergente de provimento”.
Ademais, a Constituição Federal não veda peremptoriamente a
criação de vínculos jurídicos de natureza diversa entre administrados e
Administração Pública, valendo lembrar a existência da Lei 9.608/1998,
cujo teor é eminentemente semelhante ao da norma ora impugnada —
tratando da prestação de serviço voluntário em geral, inclusive no âmbito
da Administração Pública —, cujo vínculo jurídico gerado não foi objeto
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Supremo Tribunal Federal
Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES
Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 20 376
de qualquer tipo de questionamento.
Diante do exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o
pedido formulado na presente ação direta, unicamente para declarar a
inconstitucionalidade da expressão “e menores de vinte e três anos”,
constante no inciso I do art. 3º da Lei 10.029/2000.
É o voto.
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Supremo Tribunal Federal
Voto-MIN.MARCOAURÉLIO
Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 20 377
19/12/2018 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.173 DISTRITO FEDERAL
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente Luiz Fux,
peço vênia para divergir.
Cogita-se de prestação de serviços junto à Polícia Militar e ao Corpo
de Bombeiros. A imposição de idade mínima mostra-se razoável. Por isso,
trata-se de declaração, inclusive, de inconstitucionalidade de uma lei
federal.
Peço vênia ao Relator para concluir que é válida a determinação de
idade mínima para a prestação de serviços, e, portanto, chego à
improcedência do pedido inicial formalizado na ação direta de
inconstitucionalidade.
Supremo Tribunal Federal
ExtratodeAta-19/12/2018
Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 20 378
PLENÁRIO EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.173
PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES
REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL -OAB
ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO (18958/DF, 167075/MG,
2525/PI) E OUTRO (A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS
INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : ESTADO DE SÃO PAULO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SÃO PAULO
Decisão: O Tribunal, por maioria, julgou parcialmente
procedente o pedido formulado na ação direta, unicamente para
declarar a inconstitucionalidade da expressão “e menores de vinte
e três anos”, constante no inciso I do art. 3º da Lei nº
10.029/2000, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro
Marco Aurélio. Impedido o Ministro Dias Toffoli (Presidente).
Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Gilmar
Mendes. Presidiu o julgamento o Ministro Luiz Fux (Vice-Presidente). Plenário, 19.12.2018.
Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. Presentes à
sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Ricardo Lewandowski,
Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin
e Alexandre de Moraes.
Ausentes, justificadamente, os Senhores Ministros Celso de
Mello e Gilmar Mendes.
Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira
Dodge.
Carmen Lilian Oliveira de Souza
Assessora-Chefe do Plenário
