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17 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 4 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. LUIZ FUX

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_5575_8ca37.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 22

25/10/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.575 PARAÍBA

RELATOR : MIN. LUIZ FUX

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DAS OPERADORAS DE CELULARES -

ACEL

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CONCESSIONÁRIAS

DE SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO -ABRAFIX

ADV.(A/S) : CAPUTO, BASTOS E SERRA ADVOGADOS

ADV.(A/S) : GUSTAVO HENRIQUE CAPUTO BASTOS E

OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA

PARAÍBA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI 10.513/2015 DO ESTADO DA PARAÍBA. INSTITUIÇÃO DE OBRIGAÇÃO PARA AS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES DE APRESENTAREM MENSAGEM INFORMATIVA QUANDO OS USUÁRIOS DOS SERVIÇOS REALIZAREM LIGAÇÕES PARA NÚMEROS DE OUTRAS OPERADORAS. ARTIGO 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. ARTIGO 24, V E VIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INAPLICÁVEL. USUÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS CUJO REGIME GUARDA DISTINÇÃO COM A FIGURA DO CONSUMIDOR. ARTIGO 175, PARÁGRAFO ÚNICO, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO.

1. A competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (artigo 22, IV, da Constituição Federal)é violada quando lei estadual institui obrigação para as empresas concessionárias

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EmentaeAcórdão

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ADI 5575 / PB

de serviços de telecomunicações, ainda que a pretexto de proteger o consumidor ou a saúde dos usuários.

2. A competência concorrente dos estados-membros para dispor sobre direito do consumidor (artigo 24, V e VIII, da Constituição Federal) não pode conduzir à frustração da teleologia das normas que estabelecem as competências legislativa e administrativa privativas da União para disciplinar o setor de telecomunicações. Precedentes.

3. As figuras do consumidor e do usuário de serviços públicos ostentam regimes jurídicos diversos, por isso que este último, que observa a lógica da solidariedade social (artigo , I, da Constituição Federal), encontra sede específica na cláusula “direitos dos usuários”, prevista no artigo 175, parágrafo único, II, da Constituição Federal.

4. A Lei 10.513/2015 do Estado da Paraíba, ao instituir a obrigação de as empresas concessionárias de serviços de telecomunicações apresentarem mensagem informativa quando os usuários dos serviços realizarem ligações para números de outras operadoras, viola o artigo 22, IV, da Constituição Federal, configurando inconstitucionalidade formal.

5. Ação direta conhecida e julgada procedente.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade, em conhecer da ação direta e julgar procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei 10.513/2015 do Estado da Paraíba, nos termos do voto do Relator. O Ministro Edson Fachin acompanhou o Relator com ressalvas. Não participou, justificadamente, deste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, o Ministro Roberto Barroso.

Brasília, 25 de outubro de 2018.

Ministro LUIZ FUX - RELATOR

Documento assinado digitalmente

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25/10/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.575 PARAÍBA

RELATOR : MIN. LUIZ FUX

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DAS OPERADORAS DE CELULARES -

ACEL

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CONCESSIONÁRIAS

DE SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO -ABRAFIX

ADV.(A/S) : CAPUTO, BASTOS E SERRA ADVOGADOS

ADV.(A/S) : GUSTAVO HENRIQUE CAPUTO BASTOS E

OUTRO (A/S)

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA

PARAÍBA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação das Operadoras de Celulares - ACEL e pela Associação Brasileira de Concessionárias de Serviço Telefônico Fixo Comutado -ABRAFIX, tendo por objeto a Lei 10.513/2015 do Estado da Paraíba, que “dispõe sobre mensagem de advertência da operadora de telefonia fixa e celular, no âmbito do Estado da Paraíba, nas chamadas telefônicas originadas para outras operadoras”.

Eis o teor do diploma legal acoimado de inconstitucionalidade:

“Art. 1º As prestadoras de telefonia fixa e celular, no âmbito do Estado da Paraíba, passam a exigir nas chamadas originadas para outras prestadoras, a seguinte mensagem: ‘Você ligou para outra operadora, seguida de um sinal sonoro’.

Parágrafo único. O tempo da mensagem e do sinal sonoro é de

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03 (três) segundos.

Art. 2º Esta Lei entra em vigor 90 (noventa) dias após a sua publicação.

Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.”

Como parâmetro de controle, as requerentes indicaram os artigos 21, XI, e 22, IV, da Constituição Federal, que dispõem, verbis:

“Art. 21. Compete à União:

XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;”

Em sede preliminar, as requerentes afirmaram que a ABRAFIX possui abrangência nacional e representa as Concessionárias de Serviço Telefônico Fixo Comutado. Já a ACEL, também de abrangência nacional, representa as operadoras de telefonia móvel e congrega as prestadoras do Serviço Móvel Pessoal autorizadas pela Anatel para a exploração do serviço, sendo que todas as empresas de telefonia móvel existentes no país a integrariam.

No mérito, em síntese, argumentaram:

“A Lei 10.513/2015, do Estado da Paraíba, ao obrigar as associadas das autoras (art. 1º) a prevenir o usuário, por meio de mensagem específica, de que a chamada está sendo feita para linha telefônica de prestadora diversa, invadiu a competência da União para legislar sobre o assunto.

Isso porque a Anatel, desde a entrada em vigor da portabilidade, em conjunto com as associadas da autora, buscou uma solução para

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disciplinar essa questão. Isso se fez necessário porque, antes, era possível identificar a prestadora pelos dígitos iniciais do número do telefone.

Conforme se depreende do Ofício Circular 259/2009/PVCPR/PVCP-Anatel (doc. 13), ‘considerando a competência da Anatel para definir critérios sobre a inclusão de qualquer tipo de sinalização utilizando rede de telecomunicações’, nos termos do parágrafo único do art. 1º da LGT, a Anatel, em 2009, apresentou um procedimento padrão para a realização de testes relativos à sinalização de testes relativos para usuários do Serviço Móvel Pessoal para identificação de chamadas intra-redes.

Realizados os testes necessários, a Anatel, no exercício de sua atribuição de organizar o funcionamento das redes de telecomunicação, instituiu um sinal sonoro padrão, que identifica quando a ligação é feita para uma linha telefônica da mesma operadora, conforme notícia veiculada no site da agência reguladora (doc. 14).

Somente lei federal ou resolução da Anatel, portanto, poderia dispor sobre essa questão – o que foi feito –, sob pena de gerar desigualdade no tratamento de usuários em todo o país. É justamente para evitar tal situação que há um ordenamento jurídico uniforme em todo o território nacional, derivado de lei e agente regulador federal.

A hipótese em tela é de um ente não participante da autorização concedida às associadas das autoras, não legitimado a legislar sobre telecomunicações, impondo obrigações a uma das partes, em flagrante desrespeito à Lei Maior.

O entendimento dessa Corte de que a competência privativa para legislar em matéria de telecomunicações é privativa da União é pacífico, como se infere do que restou decidido, entre outras, nas ADIs 3.846/PE e 4.715/MS, propostas por uma das autoras (…)

Não se pode, assim, prestigiar essa invasão de competência cometida pela Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba, sob pena de frustrar-se um dos princípios fundamentais trazidos na CF/1988: o pacto federativo ( CF/88, art. ).”

Considerando o objeto da presente ação direta e a relevância da

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matéria versada, determinei fosse aplicado o rito veiculado pelo artigo 12 da Lei federal 9.868/1999 (doc. 18).

A Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba prestou informações no sentido de que “a referida matéria, oriunda do Projeto de Lei nº 18/2015 foi processada dentro dos estritos trâmites constitucionais e regimentais concernentes à espécie” (doc. 20).

A Advogada-Geral da União exarou parecer pela procedência do pedido de mérito, nos termos da seguinte ementa, in verbis:

“Constitucional. Telecomunicações. Lei nº 10.513/15, do Estado da Paraíba, que determina às empresas operadoras de telefonia fixa e celular a adoção de mensagem de advertência nas chamadas telefônicas originadas para outras prestadoras. Inconstitucionalidade formal. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (artigo 22, inciso IV, da Constituição Federal). Manifestação pela procedência do pedido.” (doc. 26)

O Procurador-Geral da República se manifestou no sentido do não conhecimento da ação e, sucessivamente, da improcedência do pedido de mérito, em parecer assim ementado:

“CONSTITUCIONAL. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEI 10.513/2015, DA PARAÍBA. ILEGITIMIDADE ATIVA DE ENTIDADE DE CLASSE. FRAÇÃO DE CATEGORIA. FIXAÇÃO DE DEVER A PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE TELEFONIA. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. OFENSA AOS ARTS. 21, XI, E 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. 1. Não têm legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade entidades que representem apenas segmentos de categoria econômica afetada pela norma. Precedentes. 2. É inconstitucional, por usurpação de competência material e legislativa da União, lei estadual que imponha dever a prestadoras de serviços de telecomunicações. Precedentes. 3. Parecer

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por não conhecimento da ação e, caso superada a preliminar, por procedência do pedido.” (doc. 28)

As requerentes apresentaram petições em que reiteraram sua legitimidade ativa ad causam (doc. 29) e o pedido de medida cautelar, tendo em vista que “que as associadas das autoras estão sendo compelidas a cumprirem uma lei flagrantemente inconstitucional, em vigor desde a data da sua publicação, conforme demonstrado na petição inicial, estando na iminência de virem a sofrer autuações na hipótese de não observância da legislação estadual questionada, uma vez que já foram instaurados procedimentos administrativos no Estado da Paraíba a pedido de consumidores individualmente” (doc. 31).

É o relatório.

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Voto-MIN.LUIZFUX

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25/10/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.575 PARAÍBA

V O T O

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) : Senhor Presidente, eminentes pares, ilustre representante do Ministério Público, senhores advogados aqui presentes, a controvérsia posta em debate cinge-se à constitucionalidade da Lei 10.513/2015 do Estado da Paraíba, verbis:

“Art. 1º As prestadoras de telefonia fixa e celular, no âmbito do Estado da Paraíba, passam a exigir nas chamadas originadas para outras prestadoras, a seguinte mensagem:

‘Você ligou para outra operadora, seguida de um sinal sonoro’.

Parágrafo único. O tempo da mensagem e do sinal sonoro é de 03 (três) segundos.

Art. 2º Esta Lei entra em vigor 90 (noventa) dias após a sua publicação.

Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.”

Trata-se, portanto, de saber se lei estadual pode instituir obrigação para as empresas concessionárias de serviços de telecomunicações de apresentarem mensagem informativa quando os usuários dos serviços realizarem ligações para números de outras operadoras, ainda que a pretexto de proteger o consumidor ou a saúde dos usuários.

Preliminar

Legitimidade ativa das associações

A Carta Política de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, antes restrito ao Procurador-Geral da República. Pretendeu, assim, reforçar a jurisdição constitucional através da democratização das suas vias de acesso.

O artigo 103 da Constituição Federal assim dispõe sobre os

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legitimados à propositura das ações de controle concentrado de constitucionalidade, verbis:

“Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:

I - o Presidente da República;

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

V o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;

IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.”

Nesse ponto, ante a ausência de disciplina constitucional, coube ao Supremo Tribunal Federal, através de construção jurisprudencial, estabelecer algumas balizas interpretativas a respeito de sua atuação no processo objetivo de controle de constitucionalidade. Assim, construíramse três condicionantes procedimentais para a atuação das entidades de classe de âmbito nacional, a saber:

a) a homogeneidade (dimensão positiva) ou, ao revés, a ausência de hibridismo (dimensão negativa) entre os membros integrantes da entidade, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas. Foi determinante o critério da homogeneidade para definir a legitimidade, tal como observado em ADI 5.071 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 02/02/2018; e ADI 4.009, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 29/05/2009.

b) o atendimento ao requisito subjetivo de legitimação em sede de tutela coletiva (representatividade da “categoria” em sua totalidade) e ao requisito objetivo de “legitimação nacional” (comprovação do “caráter nacional” pela presença efetiva de associados – pessoas físicas e/ou jurídicas – em, pelo menos, nove Estados da Federação, em aplicação

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Voto-MIN.LUIZFUX

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analógica do artigo 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995). Tal critério foi delineado em ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996. Mais recentemente, tem-se os seguintes precedentes: ADI 4.066, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 07/03/2018 e ADI 5.550 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 17/11/2017.

c) pertinência temática entre os objetivos institucionais/estatutários da entidade postulante e a norma objeto da impugnação. Nesse sentido, ADI 5.589 ED, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 24/04/2018; ADI 4.722 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 15/02/2017; e ADI 4912, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 24/05/2016.

Em conjunto, esses requisitos permitem a avaliação, caso a caso, da legitimidade ativa para a propositura das ações de controle concentrado. É dizer, na hipótese do inciso IX do artigo 103 da Constituição Federal, a apreciação da legitimação ativa não se verifica de maneira apriorística.

In casu, a hipótese de habilitação que as requerentes alegam ostentar apresenta previsão no inciso IX do artigo constitucional supracitado, na condição de “entidades de classe de âmbito nacional”.

Tendo em vista que foi criada obrigação para as “operadoras de telefonia fixa e celular, representadas pela ABRAFIX e pela ACEL, respectivamente, a informar quem estiver fazendo uma ligação que a chamada está sendo realizada para aparelho de outra operadora”, considero demonstrada a pertinência temática entre o interesse a ser institucionalmente tutelado pelas requerentes e o diploma legal ora impugnado, que, por sua vez, possui generalidade e de abstração, no que satisfaz o comando do artigo 102, I, a, da Constituição Federal.

Anoto que esta Corte já assentou a legitimidade de ambas as requerentes, a Associação das Operadoras de Celulares (ACEL) e a Associação Brasileira de Concessionárias de Serviço Telefônico Fixo

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Comutado (ABRAFIX) para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade. A toda evidência, preenchem os requisitos para serem consideradas entidades de classe de âmbito nacional. No que tange especificamente à caracterização da ACEL e da ABRAFIX e à sua capacidade postulatória, é sólida a jurisprudência desta Corte. À guisa de ilustração, cito os julgados mais recentes: ADI 5.585, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 13/08/2018; ADI 5.098, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 25/04/2018; ADI 5.253, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 01/08/2017; ADI 5.569, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 01/06/2017; ADI 4.603, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 12/8/2016 e ADI 4.715-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJe de 19/8/2013.

Dessa forma, impõe-se o conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade.

Inconstitucionalidade formal:

A competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações

A controvérsia se refere à validade da criação por estado-membro de obrigação para empresas concessionárias de serviços de telecomunicações, tendo em vista a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (artigo 22, IV, da Constituição Federal).

Antes, porém, que se passe ao enfrentamento das teses jurídicas articuladas pelo requerente, entendo por bem fixar algumas premissas teóricas acerca do tema, notadamente da imbricada relação entre autonomia local e unidade nacional em um regime federativo.

Em linhas gerais, o federalismo é um arranjo institucional que envolve a partilha vertical do poder entre diversas entidades políticas autônomas, que coexistem no interior de um único Estado soberano. Trata-se de um modelo de organização política que busca conciliar a

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unidade com a diversidade.

Embora existam diferentes modelos de federalismo, há alguns elementos mínimos sem os quais uma federação se descaracterizaria. Dentre estes elementos se destaca a efetiva autonomia política dos entes federativos, que se traduz nas prerrogativas do autogoverno, autoorganização e autoadministração.

Neste aspecto, a federação brasileira ainda se revela altamente centralizada, muitas vezes beirando o federalismo meramente nominal. Vislumbro dois fatores essenciais para esse quadro. O primeiro é de índole jurídico-positiva: a engenharia constitucional brasileira, ao promover a partilha de competências entre os entes da federação (artigos 21 a 24), concentra grande quantidade de matérias sob a autoridade privativa da União. O segundo fator é de natureza jurisprudencial. Não se pode ignorar a contundente atuação do Supremo Tribunal Federal ao exercer o controle de constitucionalidade de lei ou ato federal e estadual, especialmente aquele inspirado no “princípio da simetria” e numa leitura excessivamente inflacionada das competências normativas da União.

O cenário, porém, não é estático. A tensão latente entre centralização e descentralização acaba por gerar uma dinâmica ao longo da existência do regime federativo, que se manifesta por oscilações entre a maior e a menor autonomia local em face da unidade nacional. É o que aponta com precisão Marco Aurélio Marrafon, professor da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ:

“(...) para além do aspecto estrutural de distribuição de competências e delimitação das esferas próprias de atuação dos entes federados, o federalismo se realiza como um processo dinâmico em que ocorrem novos rearranjos na organização estatal em virtude das condições históricas, culturais, políticas e econômicas ele cada país em determinados períodos.

Assim, por vezes a tensão federativa direciona o pêndulo

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rumo à centralização da autoridade política e administrativa, para, em outros momentos, oscilar a favor da descentralização.

A análise do caso brasileiro demonstra que essas oscilações podem ocorrer, inclusive, dentro de urna mesma estrutura constitucional.” (Federalismo brasileiro: reflexões em torno da dinâmica entre autonomia e centralização in Direito Constitucional Brasileiro. Vol. II: organização do Estado e dos Poderes, Org. Clèmerson Merlin Clève. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p. 117-118)

Não se pode perder de mira que a República Federativa do Brasil tem como um de seus fundamentos o pluralismo político (artigo , V, da Constituição Federal). Propõe-se, assim, que a regra geral deva ser a liberdade para que cada ente federativo faça as suas escolhas institucionais e normativas, as quais já se encontram bastante limitadas por outras normas constitucionais materiais que restringem seu espaço de autonomia.

Destarte, devem ser prestigiadas as iniciativas regionais e locais nos casos de litígios constitucionais em matéria de competência legislativa – a menos que haja ofensa à norma expressa e inequívoca da Constituição, tal qual ocorre no presente caso. Essa diretriz parece ser a que melhor se acomoda à noção de federalismo como sistema que visa promover o pluralismo nas formas de organização política.

Fixadas essas premissas, passo então ao exame do caso concreto.

Da leitura da lei estadual ora examinada, verifica-se que o legislador do Estado da Paraíba instituiu a obrigação de as empresas concessionárias de serviços de telecomunicações apresentarem mensagem informativa, quando os usuários dos serviços realizarem ligações para números de outras operadoras.

Nos termos do artigo 22, IV, da Constituição Federal, a União detém

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competência legislativa privativa em matéria de telecomunicações. Compete igualmente à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações (artigo 21, XI, da Constituição Federal).

Portanto, os estados-membros não têm competência para legislar sobre normas aplicáveis aos prestadores de serviços de telecomunicações, ainda que a pretexto de proteger o consumidor ou a saúde dos usuários. Tal atribuição é privativa da União.

Entender de modo contrário, em interpretação alargada da competência concorrente dos Estados-membros para a edição de normas específicas em matéria de consumidor (artigo 24, V e VIII, da Constituição Federal), acabaria por abrir margem à União para se desincumbir de sua competência constitucional expressa, frustrando a teleologia dos artigos 21, XI, e 22, IV, da Constituição Federal.

Some-se, ainda, que a invocação do artigo 24, V e VIII, da Constituição Federal encontra ainda outro óbice no presente caso. É que a relação entre o usuário e a prestadora do serviço público possui natureza específica, informada por princípios próprios, notadamente o da solidariedade social (artigo , I, da Constituição Federal), que não pode ser simplesmente aproximada da corriqueira relação consumerista, na qual prepondera a ótica individualista. Foi como bem ressaltou em seu voto o Min. Eros Grau no julgamento da medida cautelar na ADI 3.322, Rel. Min. Cezar Peluso.

Não é por outra razão que a sede específica para a instituição das balizas infraconstitucionais nesse tema reside no artigo 175, parágrafo único, da Constituição Federal, cujo inciso II expressamente reclama a atuação do legislador para a disciplina dos “direitos dos usuários”. Portanto, descabe a referida ilação de que todo serviço federal que faça nascer uma relação jurídica na qual figure, de um lado, o prestador de

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serviço e, de outro, o usuário seja necessariamente uma relação de consumo, capaz de ser regulada pela legislação estadual.

No voto condutor da ADI 5.595, um caso com similitude fática ao que aqui se aprecia e cujo cotejo normativo recai sobre os mesmos parâmetros de constitucionalidade, a Relatora Ministra Rosa Weber demonstrou com acuidade os impactos dessa política legislativa. A ação tinha por objeto dispositivo legal do estado do Mato Grosso do Sul que regulamentou, em âmbito local, a obrigação das empresas de telefonia a apresentarem a velocidade média de tráfego de dados na rede. Confira-se excerto da respectiva ementa:

“(...) 5. A despeito de traduzirem os serviços de telefonia, mormente quando prestados por empresas particulares, uma dimensão de efetiva atividade econômica, comercial, de consumo – e, nessa medida sujeitos aos princípios e normas de proteção aos direitos e interesses do consumidor –, não se pode perder de vista que se trata, antes, de prestação de serviço público. E nesse contexto, a prestação de serviços de telefonia se dá em ambiente jurídico marcado por regulamentação complexa, em que convivem empresas submetidas a diferentes condições e regimes jurídicos de exploração, além de metas ligadas aos objetivos da política nacional de telecomunicações.

Nessa linha, enfatizo, embora ostente características de relação de consumo, a relação jurídica entre o usuário do serviço e a empresa prestadora é um segmento de uma relação jurídica trilateral que envolve, além desses sujeitos, o Poder Público, titular do serviço, a quem compete a definição dos parâmetros técnicos e econômicos da sua prestação.

(...)

7. Por mais necessária e importante que seja a proteção do consumidor, sua implementação, no âmbito da prestação de serviços públicos, não se pode dar de forma não integrada, desvinculada do sistema como um todo, sob pena de mesmo medidas bem-intencionadas, por desconsiderarem o

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ADI 5575 / PB

funcionamento do sistema no nível mais amplo, se revelarem não apenas ineficazes, mas verdadeiramente contraproducentes na consecução dos fins a que se propõem.

8. Nessa ordem de ideias, para determinar se invadida a competência da União, reputo necessário examinar se a medida se esgota na relação entre o consumidor-usuário e o fornecedor-prestador do serviço público, ou se interfere, para além dessa dimensão, na relação jurídica existente entre esses dois atores e o Poder Concedente, titular do serviço. E, a meu juízo, a norma estadual impugnada interfere no conteúdo dos contratos administrativos firmados no âmbito federal para prestação do serviço público, pelo que não vejo como afirmar que se esgota na tutela de interesses consumeristas .”

O reconhecimento da inconstitucionalidade das normas locais que interferem na estrutura de prestação de serviços de telecomunicação e no equilíbrio dos contratos administrativos, a jurisprudência encontra-se consolidada. Eis as ementas de julgados com a mesma ratio essendi, colacionados com os grifos pertinentes:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 1º, parágrafo único, e art. 2º, parágrafo único, da Lei Estadual nº 13.189, de 4 de julho de 2014, do Estado da Bahia. Serviços de telecomunicações. Matéria de competência legislativa privativa da União. Norma que cria obrigação não prevista nos contratos de concessão celebrados entre a União e as concessionárias de serviços de telefonia móvel. Violação do art. 22, inciso IV, da Constituição Federal. Medida cautelar. Referendo. Conversão. Julgamento de mérito. Procedência da ação.

1. O Supremo Tribunal Federal já reconheceu a legitimidade ativa da Associação Nacional das Operadoras Celulares (ACEL) para o controle concentrado de constitucionalidade de leis que, a exemplo da que é impugnada na presente ação, estabeleciam obrigações para operadoras de serviço móvel de telefonia. Precedentes: ADI 4.715 MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 19/8/13; ADI 3.846,

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ADI 5575 / PB

Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 15/3/11; ADI 5.356 MC, Rel. Min. Edson Fachin, decisão monocrática, DJe de 20/11/15.

2. A Lei nº 13.189, de 4 de julho de 2014, do Estado da Bahia, ao criar obrigação para as operadoras do serviço móvel pessoal, consistente na instalação e na manutenção de bloqueadores de sinais de radiocomunicações (BSR) nos estabelecimentos penais de todo o Estado, com o objetivo de impedir a comunicação por telefones móveis no interior dos referidos estabelecimentos, dispôs a respeito de serviços de telecomunicações, matéria da competência legislativa privativa da União, na forma do art. 22, inciso IV, da Constituição Federal.

3. O Supremo Tribunal Federal, em várias ocasiões, já afirmou a inconstitucionalidade de normas estaduais e distritais que impunham obrigações às concessionárias de telefonia, por configurar ofensa à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Precedentes: ADI 3.846/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 15/3/11; ADI 3.322/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 4/3/11; ADI 4.401/MG-MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 1º/10/10; ADI 2.615/SC-MC, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 6/12/02.

4. A obrigação criada pela lei estadual questionada não está prevista nos contratos de concessão celebrados entre as empresas de serviços de telefonia móvel e a União, circunstância que evidencia, ainda mais, a interferência indevida do Estado em assunto de competência do ente federal. Precedente: ADI 3.533, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 6/10/06.

5. Conversão do julgamento do referendo à medida cautelar em decisão de mérito. Ação julgada procedente”. ( ADI 5.253, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 01/08/2017)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS. LEI 15.829/2012 DO ESTADO DE SANTA CATARINA, QUE DETERMINA ÀS EMPRESAS OPERADORAS DO SERVIÇO

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 22

ADI 5575 / PB

MÓVEL PESSOAL A INSTALAÇÃO DE BLOQUEADORES DE SINAIS DE RADIOCOMUNICAÇÕES NOS ESTABELECIMENTOS PENAIS. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO

OS ARTIGOS 21, IX; 22, IV; E 175, PARÁGRAFO ÚNICO, I E II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

2. Inconstitucionalidade formal. Ao ser constatada aparente incidência de determinado assunto a mais de um tipo de competência, deve-se realizar interpretação que leve em consideração duas premissas: a intensidade da relação da situação fática normatizada com a estrutura básica descrita no tipo da competência em análise e, além disso, o fim primário a que se destina essa norma, que possui direta relação com o princípio da predominância de interesses . Competência da União para explorar serviços de telecomunicação (art. 21, XI) e para legislar sobre telecomunicações (art. 22, IV). O Supremo Tribunal Federal tem firme entendimento no sentido da impossibilidade de interferência do Estado-membro nas relações jurídicas entre a União e as prestadoras dos serviços de telecomunicações. Em conformidade com isso, a jurisprudência vem reconhecendo a inconstitucionalidade de normas estaduais que tratam dos direitos dos usuários; do fornecimento de informações pessoais e de consumo a órgãos estaduais de segurança pública; e da criação de cadastro de aparelhos celulares roubados, furtados e perdidos no âmbito estadual. Precedentes. A Lei 15.829/2012, do Estado de Santa Catarina, trata de telecomunicações, na medida em que suprime a prestação do serviço atribuído pela CF à União, ainda que em espaço reduzido – âmbito dos estabelecimentos prisionais. Interferência considerável no serviço federal. Objetivo primordialmente econômico da legislação – transferência da obrigação à prestadora do serviço de telecomunicações. Invasão indevida da competência legislativa da União.

3. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 15.829/2012 do Estado de Santa Catarina”. ( ADI 4.861, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 01/08/2017)

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 22

ADI 5575 / PB

“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei Distrital n. 3.426/2004. 3. Serviço público de Telecomunicações. 4. Telefonia fixa. 5. Obrigação de discriminar informações na fatura. 6. Definição de ligação local. 7. Disposições sobre ônus da prova, termo de adequação e multa. 8. Invasão da competência legislativa da União. 9. Violação dos artigos 22, incisos I, IV, e 175, da CF. Precedentes. 10. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” ( ADI 3.322, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 29/3/2011)

“COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. SERVIÇO DE

TELECOMUNICAÇÕES. PROPAGANDA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. 1. Lei do Estado do Paraná que impõe às operadoras de telefonia celular e aos fabricantes de aparelhos celulares e acessórios a obrigação de incluir em sua propaganda advertência de que o uso excessivo de aparelhos de telefonia celular pode gerar câncer. 2. Violação à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e sobre propaganda comercial (art. 22, IV e XXIX, CF). Precedentes da Corte. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” ( ADI 4.761, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 14/11/2016)

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 5.934 de 29 de março de 2011, do Estado do Rio de Janeiro. Possibilidade de utilização, no mês subsequente, dos minutos da franquia não utilizados no mês anterior. Telecomunicações. Competência legislativa privativa da União. Violação do art. 22, IV, da Constituição Federal. Precedentes. Inconstitucionalidade formal. Procedência da ação. 1. A Lei nº 5.934/11 do Estado do Rio de Janeiro, ao dispor acerca da possibilidade de acúmulo das franquias de minutos mensais ofertados pelas operadoras de telefonia, violou o art. 22, inciso IV, da Lei Maior, que confere à União a competência privativa para dispor sobre telecomunicações. Precedentes. 2. Ação direta julgada procedente.” ( ADI 4.649, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 12/8/2016)

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.LUIZFUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 22

ADI 5575 / PB

“COMPETÊNCIA NORMATIVA - TELEFONIA -ASSINATURA BÁSICA MENSAL. Surge conflitante com a Carta da Republica lei local a dispor sobre a impossibilidade de cobrança de assinatura básica mensal pelas concessionárias de serviços de telecomunicações. Precedentes: Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.847/SC, relator ministro Gilmar Mendes, acórdão publicado no Diário da Justiça de 9 de março de 2012, e Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.478, relator ministro Ayres Britto, acórdão publicado no Diário da Justiça de 30 de novembro de 2011.” ( ADI 4.369, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJe de 3/11/2014)

Confiram-se, ainda, ADI 5.327, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 1º/8/2017; ADI 5.253, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 1º/8/2017; ADI 2.615, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJe de 18/5/2015; ADI 3.847, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 9/3/2012); ADI 3.343, Redator do acórdão Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 22/11/2011; ADI 3.846, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 15/3/2011; ADI 4.083, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 14/12/2010; e ADI 3.533, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJ de 6/10/2006.

Destarte, forçoso concluir pela inconstitucionalidade formal da Lei 10.513/2015 do Estado da Paraíba, por invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (artigo 22, IV, da Constituição Federal).

Ex positis, diante das premissas e fundamentos expostos, CONHEÇO a ação direta de inconstitucionalidade e JULGO PROCEDENTE o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 10.513/2015 do Estado da Paraíba.

É como voto.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 22

25/10/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.575 PARAÍBA

VOTO

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN – Senhor Presidente, eu tenho acompanhado aqui em homenagem à colegialidade, mas com ressalva do posicionamento.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-25/10/2018

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 22

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.575

PROCED. : PARAÍBA RELATOR : MIN. LUIZ FUX

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DAS OPERADORAS DE CELULARES - ACEL

REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO

TELEFÔNICO FIXO COMUTADO - ABRAFIX

ADV.(A/S) : CAPUTO, BASTOS E SERRA ADVOGADOS (1713/DF)

ADV.(A/S) : GUSTAVO HENRIQUE CAPUTO BASTOS (07383/DF) E OUTRO (A/S) INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DA PARAÍBA

ADV.(A/S) : SEM REPRESENTAÇÃO NOS AUTOS

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, conheceu da ação direta e julgou procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei 10.513/2015 do Estado da Paraíba, nos termos do voto do Relator. O Ministro Edson Fachin acompanhou o Relator com ressalvas. Não participou, justificadamente, deste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, o Ministro Roberto Barroso. Presidência do Ministro Dias Toffoli. Plenário, 25.10.2018.

Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Ausente, justificadamente, representando o Supremo Tribunal Federal no Seminário “El Constitucionalismo Abusivo y Autoritario en América Latina - Conmemoración de los 30 años de la Constitución de Brasil” na Universidad Externado de Colômbia, o Senhor Ministro Roberto Barroso.

Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira Dodge.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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