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25 de Junho de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 4 anos

Detalhes da Jurisprudência

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL 

Julgamento

17 de Outubro de 2018

Relator

Min. CELSO DE MELLO

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_854_dd268.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 20 289

17/10/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 854 RIO GRANDE DO SUL

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL

ADV.(A/S) : REGIS ARNOLDO FERRETTI

E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

LEI ESTADUAL Nº 9.672/92 (ART. 2º, “caput” e §§ 1º a 3º), EDITADA

PELO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – SUPERVENIÊNCIA DE

LEIS ESTADUAIS QUE INTRODUZIRAM MODIFICAÇÕES

SUBSTANCIAIS NO CONTEÚDO MATERIAL DOS PRECEITOS

NORMATIVOS QUESTIONADOS – CONSEQUENTE

PREJUDICIALIDADE PARCIAL DA AÇÃO DIRETA –

PRECEDENTESNORMA INSCRITA NO § 1º DO ART. 207 DA

CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, QUE

DISCIPLINA MATÉRIA INERENTE À ORGANIZAÇÃO E À

ESTRUTURAÇÃO DE ÓRGÃO ADMINISTRATIVO VINCULADO AO

PODER EXECUTIVO LOCAL (CONSELHO ESTADUAL DE

EDUCAÇÃO) – LIMITAÇÕES AO PODER CONSTITUINTE

DECORRENTE – PRERROGATIVA QUE NÃO SE REVESTE DE

CARÁTER ABSOLUTO – IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DE

DEPUTADO ESTADUAL, POR AUSÊNCIA DE LEGITIMAÇÃO ATIVA,

PROPOR , MEDIANTE NORMA CONSTITUCIONAL LOCAL, A

REGULAÇÃO DE MATÉRIA CUJA DISCIPLINA, NO PLANO

MERAMENTE LEGISLATIVO, ESTEJA SUJEITA À RESERVA DE

INICIATIVA DOS PODERES EXECUTIVO E/OU JUDICIÁRIO –

MEDIDA CAUTELAR ANTERIORMENTE DEFERIDA PELO

PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE – REAFIRMAÇÃO DA

JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO SUPREMO

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 20 290

ADI 854 / RS

TRIBUNAL FEDERAL NO TEMAPRECEDENTESPARECER

DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELA

INCONSTITUCIONALIDADE DO § 1º DO ART. 207 DA

CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – AÇÃO

DIRETA PARCIALMENTE PREJUDICADA E , NA PARTE

REMANESCENTE, JULGADA PROCEDENTE.

A C Ó R D Ã O

Vistos , relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária , sob a Presidência do

Ministro Dias Toffoli, na conformidade da ata de julgamentos, por

unanimidade de votos, em reconhecer a parcial prejudicialidade da ação

direta e, na parte remanescente, julgá-la procedente , para declarar a

inconstitucionalidade do § 1º do art. 207 da Constituição do Estado do

Rio Grande do Sul, nos termos do voto do Relator. Ausentes,

justificadamente, os Ministros Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski.

Brasília, 17 de outubro de 2018.

CELSO DE MELLO – RELATOR

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 20 291

17/10/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 854 RIO GRANDE DO SUL

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL

ADV.(A/S) : REGIS ARNOLDO FERRETTI

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): O Senhor

Governador do Estado do Rio Grande do Sul ajuíza ação direta de

inconstitucionalidade, impugnando o § 1º do art. 207 da Constituição

estadual gaúcha e o art. 2º, “caput” e §§ 1º a 3º, da Lei estadual nº 9.672/92,

ambas promulgadas por aquela unidade da Federação, que dispõem

sobre a estrutura e a organização do Conselho Estadual de Educação.

Os preceitos normativos impugnados na presente sede de fiscalização

abstrata de constitucionalidade possuem os seguintes conteúdos materiais

( fls . 03/04 ):

Constituição do Estado do Rio Grande do Sul

Art. 207 .

§ 1º – Na composição do Conselho Estadual de Educação ,

um terço dos membros será de livre escolha do Governador do

Estado , cabendo às entidades da comunidade escolar indicar os

demais .” ( grifei )

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 20 292

ADI 854 / RS

Lei estadual nº 9.672/92

Art. 2ºO Conselho Estadual de Educação compõe-se de

dezoito (18) membros nomeados pelo Governador do Estado ,

sendo seis (6) indicados pelo Governador do Estado e doze (12)

eleitos diretamente pelas Entidades estaduais representativas

da comunidade escolar escolhidos dentre pessoas de reconhecida

ética profissional, conhecimento e experiência na área do ensino.

§ 1º – Os conselheiros indicados pelas entidades

estaduais representativas da comunidade escolar serão eleitos

como segue :

I – quatro (4) pela entidade que congrega os trabalhadores

em educação das escolas públicas;

II – um (1) pela entidade que congrega os trabalhadores

em educação das escolas particulares;

III – um (1) pela entidade que congrega os estudantes das

escolas de ensino fundamental e médio;

IV – dois (2) pelas entidades que congregam os pais de

alunos das escolas públicas e particulares, respectivamente;

V – um (1) pela entidade que congrega os estabelecimentos

da rede privada de ensino;

VI – um (1) pela (s) entidade (s) que congrega (m) os

dirigentes municipais de educação;

VII – um (1) pela entidade que congrega os

estabelecimentos de ensino superior de formação de professores;

VIII – um (1) pelas associações que congregam as

entidades representativas de pessoas portadoras de deficiência.

§ 2º – Na escolha dos seis (6) conselheiros que compete

o Poder Executivo proceder , dentre pessoas notoriamente

comprometidas com a educação pública, deverão ser observados

critérios de representatividade regional e cobertura dos diferentes

níveis e modalidades de ensino.

§ 3º – O exercício das funções de membro do Conselho é

incompatível com a de:

a ) Secretário de Estado;

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 20 293

ADI 854 / RS

b ) Diretor de Autarquia;

c ) ocupante de cargo de confiança em Secretarias do Estado;

d ) ocupante de cargo eletivo em qualquer nível da administração

pública.” ( grifei )

O autor da presente ação direta sustenta a inconstitucionalidade do

diploma legislativo em questão, apoiando-se , para tanto, em síntese, nas

seguintes razões (fls. 05/06):

“(...) As indigitadas normas , (…) como se intui da sua leitura

mais superficial, são manifestamente inconstitucionais , pois não

(a) versam sobre matériaa ‘estruturação’ de órgãos

administrativos e o ‘regime jurídico’ dos servidores que os

integram – cujo desencadeamento do processo legislativo está

submetido à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo

( CF/88 , art. 61, II, ‘c’ e ‘e’, comb. c/ art. 25), e, pois, sob pena de

ofensa àquela prerrogativa, não poderiam ter sido

constitucionalizadas nem objeto de lei não derivada de projeto

exarado pelo Governador do Estado, como (b) limitam

indevidamente , porque sem fundamento constitucional, a

competência desse para prover as mencionadas funções ,

subordinando-a à manifestação de vontade de outrem, inclusive

entidades estranhas ao serviço público e, diga-se de passagem,

algumas delas sem sequer a necessária e indispensável experiência em

educação (v.g., as dos estudantes, as de pais de alunos, as de

portadores de deficiência, etc.), lesando, assim, em qualquer caso, o

princípio da independência e harmonia entre os Poderes, de

observância obrigatória pelos entes federados (CF/88, art. 25

comb. c/ art. 2º).” ( grifei )

A Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, ao prestar as

informações que lhe foram solicitadas, sustentou a validade constitucional

do diploma legislativo ora questionado (fls. 111/133).

Cabe registrar , por relevante, que o Plenário do Supremo Tribunal

Federal deferiu o pedido de medida cautelar formulado pelo autor da

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 20 294

ADI 854 / RS

presente ação direta, fazendo o em acórdão que possui a seguinte ementa

(fls. 222):

CONSTITUCIONAL. CONSELHO ESTADUAL DE

EDUCAÇÃO: INDICAÇÃO DOS SEUS MEMBROS .

Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, § 1º do

artigo 207 . Lei 9.672 , de 19.06.92 , do Estado do Rio Grande do Sul,

artigo 2º e seus parágrafos .

Cautelar deferida para suspensão da eficacia do § 1º do

art. 207 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, que cuida

da composição do Conselho Estadual de Educação , e do art. 2º

e seus parágrafos da Lei 9.672, de 19.06.92, do mesmo Estado-membro, que disciplina as indicações dos conselheiros.”

( ADI 854/RS , Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei )

O eminente Senhor Advogado-Geral da União, ao pronunciar-se

nestes autos (fls. 233/246), manifestou-se pela improcedência da presente

ação direta de inconstitucionalidade, enfatizando , no entanto, que

somente se pronunciava assim em face de sua condição de curador da

presunção de constitucionalidade do ato impugnado, em atenção à diretriz

que prevaleceu nesta Suprema Corte no exame da ADI 72-QO/ES.

O eminente Senhor Procurador-Geral da República, por sua vez,

pronunciou-se , preliminarmente, pela perda parcial do objeto da presente

ação direta e , no mérito, opinou no sentido da procedência da presente

ação direta, com apoio nos seguintes fundamentos (fls. 248/254):

3. Afirma o autor que, embora tenha vetado integralmente

os dispositivos constantes do artigo 2º da Lei nº 9.672/92, por

considerá-los incompatíveis com o texto constitucional, seu veto foi

rejeitado, tendo a Assembleia Legislativa promulgado o diploma legal,

sem a participação, portanto, do Poder Executivo.

4. A ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL , ao prestar as informações, alega, em resumo,

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 20 295

ADI 854 / RS

que as normas impugnadas não incidiram em qualquer vício de

inconstitucionalidade, visto que o constituinte estadual atendeu aos

princípios constitucionais da Carta Federal.

5. Na medida cautelar incidental , requerida posteriormente

o ajuizamento da ação (fls. 141/151), o Governador do Estado, ora

requerente, alegou que não solicitara a suspensão cautelar das normas

impugnadas na petição inicial, por já estarem preenchidos os quinze

cargos de membros do Conselho Estadual de Educação e, dessa forma,

o não provimento das três vagas criadas pela lei impugnada não seria

suficiente para impedir o funcionamento do órgão. Porém, com o

término dos mandatos de cinco conselheiros no dia 15 de abril

de 1994, e, ainda mais, por ter sido impedida, por liminar concedida

em mandado de segurança, a posse de nova conselheira nomeada,

estaria reduzida para nove o número de conselheiros, em prejuízo,

portanto, do funcionamento do órgão.

6. O Supremo Tribunal Federal , por maioria de votos, deferiu

o pedido de medida cautelar incidental (…):

…...................................................................................................

7. O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO , entendendo estar

exaustivamente analisada a matéria de mérito nas informações

prestadas pela Assembleia Legislativa gaúcha, ratifica as

integralmente e pede que seja declarada improcedente a ação.

8. Com vista determinada pelo eminente Ministro

Relator , passa a Procuradoria-Geral da República a manifestar-se

sobre a questão.

9. De início , necessário esclarecer que, após o deferimento da

medida cautelar pelo Supremo Tribunal Federal, a Assembleia

Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, ora requerida,

aprovou e promulgou a Lei nº 10.591/95, que alterou o art. 2º da

Lei nº 9.672/92 (…):

…...................................................................................................

10. A alteração substancial , portanto, do art. 2º da

Lei nº 9.672, de 19 de junho de 1992, do Estado do Rio Grande do Sul,

conferida pela Lei nº 10.591, de 28 de novembro de 1995, resulta que

não pode mais ser objeto de controle concentrado de declaração de

inconstitucionalidade. Nesse sentido a decisão proferida na

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 20 296

ADI 854 / RS

ADIn – 612 (rel. Min. CELSO DE MELLO, Questão de ordem,

RTJ-154/307) (…):

…...................................................................................................

11. No mesmo sentido , o Supremo Tribunal, à unanimidade,

julgou prejudicada a ADI nº 2097/PR (rel. Min. MOREIRA ALVES,

DJ. de 16.6.00, p. 31) (…):

…...................................................................................................

12. Com relação , porém, ao § 1º do art. 207 da Constituição do

Estado do Rio Grande do Sul, persiste a inconstitucionalidade, visto

que o dispositivo constitucional estadual impugnado regula a

composição do Conselho Estadual de Educação e estipula que dois

terços de seus integrantes deverão ser indicados por entidades da

comunidade escolar, afrontando, portanto, norma constitucional, ao

versar sobre matéria cujo desencadeamento do processo legislativo está

submetido à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, além de

limitar indevidamente a competência do Governador do Estado para

prover as mencionadas funções, subordinando-a à manifestação de

entidades estranhas ao serviço público (arts. 25, 61, § 1º, II, ‘c’ e ‘e’,

e 84, XXV).

…...................................................................................................

Ante o exposto , opino no sentido da procedência da

presente ação, para ser declarada a inconstitucionalidade do § 1º do

art. 207 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, e do não

conhecimento da ação quanto ao art. 2º, ‘caput’ e parágrafos, da

Lei nº 9.672, de 19 de junho de 1992, daquele Estado, prejudicada

por perda de objeto .” ( grifei )

Este é o relatório , de cujo texto a Secretaria remeterá cópia a todos

os Senhores Ministros deste Egrégio Tribunal ( Lei nº 9.868/99 , art. 9º,

“caput”; RISTF , art. 172).

__________________________________________

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 20 297

17/10/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 854 RIO GRANDE DO SUL

V O T O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator):

Preliminarmente, observo que, após o ajuizamento da presente ação direta

e o julgamento plenário do pedido de medida cautelar nela deduzido,

sobreveio a edição , pelo Estado do Rio Grande do Sul, da

Lei nº 10.591/95 e da Lei nº 11.452/2000, que introduziram modificações

substanciais no art. 2º, “caput” e §§ 1º a 3º, da Lei estadual nº 9.672/92.

Essa circunstância assume indiscutível relevo jurídico-processual no

plano do controle normativo abstrato, pois , segundo diretriz jurisprudencial

prevalecente no Supremo Tribunal Federal, a alteração substancial do objeto

de impugnação em sede de fiscalização concentrada de

constitucionalidade faz instaurar , em regra, situação de prejudicialidade

da ação direta anteriormente ajuizada ( ADI 307/CE , Rel. Min. EROS

GRAU – ADI 991/DF , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 1.309/DF , Rel.

Min. CARLOS VELLOSO – ADI 1.454/DF , Rel. Min. ELLEN GRACIE –

ADI 1.753-QO/DF , Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 1.964/ES ,

Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 2.449/TO , Rel. Min. CELSO DE MELLO –

ADI 2.864-AgR/PA , Rel. Min. MARCO AURÉLIO, v.g.):

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

NOVO CÓDIGO CIVIL (2002), ART. 59A QUESTÃO DA

AUTONOMIA DOS ENTES DE DIREITO PRIVADO,

INCLUSIVE DAS ENTIDADES DESPORTIVAS, E O PODER

DE REGULAÇÃO NORMATIVA DO ESTADO – O

POSTULADO CONSTITUCIONAL DA LIBERDADE DE

ASSOCIAÇÃO – A EVOLUÇÃO DESSA LIBERDADE

DE AÇÃO COLETIVA NO CONSTITUCIONALISMO

BRASILEIRO – AS MÚLTIPLAS DIMENSÕES DA LIBERDADE

DE ASSOCIAÇÃO – MODIFICAÇÃO SUPERVENIENTE , DE

CARÁTER SUBSTANCIAL , INTRODUZIDA NO TEXTO DA

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 20 298

ADI 854 / RS

NORMA ESTATAL IMPUGNADAHIPÓTESE DE

PREJUDICIALIDADEEXTINÇÃO ANÔMALA DO

PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA –

PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – AÇÃO

DIRETA JULGADA PREJUDICADA .”

( ADI 3.045/DF , Rel. Min. CELSO DE MELLO)

Foi por essa razão que a douta Procuradoria-Geral da República, ao

propor o reconhecimento da prejudicialidade parcial desta ação direta,

assim se pronunciou :

9 . De início , necessário esclarecer que, após o deferimento

da medida cautelar pelo Supremo Tribunal Federal, a Assembleia

Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, ora requerida,

aprovou e promulgou a Lei nº 10.591/95 , que alterou o art. 2º da

Lei nº 9.672/92 (…):

…...................................................................................................

10 . A alteração substancial , portanto , do art. 2º da

Lei nº 9.672 , de 19 de junho de 1992, do Estado do Rio Grande do

Sul, conferida pela Lei nº 10.591 , de 28 de novembro de 1995,

resulta que não pode mais ser objeto de controle concentrado de

declaração de inconstitucionalidade. Nesse sentido a decisão

proferida na ADIn 612 (rel. Min. CELSO DE MELLO, Questão de

Ordem, RTJ 154/307) (…):

…...................................................................................................

11 . No mesmo sentido , o Supremo Tribunal, à unanimidade,

julgou prejudicada a ADI nº 2097/PR (rel. Min. MOREIRA ALVES,

DJ de 16.6.00, p. 31) (…).” ( grifei )

Presente esse contexto, e acolhendo a proposta formulada pelo

Ministério Público Federal, julgo prejudicada , em parte, a presente ação

direta, por perda superveniente de seu objeto, no que concerne ,

unicamente, ao art. 2º, “caput” e §§ 1º a 3º, da Lei estadual nº 9.672/92.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 20 299

ADI 854 / RS

Superada essa questão preliminar, passo a examinar o litígio

constitucional ora submetido ao julgamento do Supremo Tribunal

Federal.

A Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, ao

exercer o poder constituinte decorrente que lhe foi atribuído pela

Constituição da Republica ( ADCT , art. 11, “caput”), elaborou e

promulgou a Constituição daquela unidade da Federação, introduzindo

em seu texto a norma ora impugnada, que trata da composição do

Conselho Estadual de Educação (art. 207, § 1º).

Todos sabemos , Senhor Presidente, que a autonomia dos

Estados-membros constitui um dos fundamentos essenciais da

configuração conceitual da organização federativa do Estado brasileiro.

Dessa prerrogativa político-jurídica das entidades regionais deriva

o seu poder de auto-organização, que lhes permite definir, mediante

deliberação própria, uma ordem constitucional autônoma.

A Constituição estadual , portanto, representa , no plano local, a

expressão mais elevada do exercício concreto do poder de

auto-organização deferido aos Estados-membros pela Lei Fundamental

da República.

Essa eminente prerrogativa institucional , contudo, não se reveste

de caráter absoluto. Acha-se , ao contrário, submetida, quanto ao seu exercício,

a limitações jurídicas impostas pela própria Constituição Federal, que,

no art. 25, “caput”, estabelece que “ Os Estados organizam-se e regem-se

pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta

Constituição ” ( grifei ).

Delineado esse contexto, cabe advertir que o Estado-membro,

a pretexto de exercer o seu poder constituinte decorrente ( que é , por essência,

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 20 300

ADI 854 / RS

juridicamente subordinado e , portanto, secundário), não pode transgredir

os postulados fundamentais que regem , no plano de nossa organização

político-jurídica, as relações institucionais entre os Poderes, notadamente

aqueles princípios constitucionais que dispõem sobre a prerrogativa de

instauração do processo de positivação formal do Direito, inclusive

no âmbito das comunidades autônomas locais.

Impende relembrar que a análise da fase introdutória do processo de

formação das leis permite nela distinguir, em face da própria

excepcionalidade de que se reveste, a modalidade de iniciativa exclusiva de sua

instauração.

Nesse contexto , a Lei Fundamental da República elegeu

determinados núcleos temáticos para submetê-los , em regime de absoluta

exclusividade, à iniciativa de determinados órgãos ou agentes estatais,

fazendo o mediante disciplina também aplicável ao procedimento de

elaboração constitucional, de tal modo que será igualmente vedado ao

Estado-membro introduzir regras de índole constitucional na Carta Política

local veiculadoras , por iniciativa de Deputados Estaduais, de temas para cuja

regulação exista , no que concerne à elaboração de leis, reserva de iniciativa

em favor do Poder Executivo ou do Poder Judiciário.

Isso significa que onde houver restrição em matéria de elaboração de

leis – como sucede nas hipóteses do art. 61, § 1º, II, da Constituição da

República –, aí também haverá limitação ao exercício do poder de

formulação constitucional, no que concerne aos Deputados Estaduais, o

que justifica , em face da doutrina e da jurisprudência do Supremo

Tribunal Federal, a impossibilidade jurídica de parlamentares locais

proporem , mediante iniciativa própria, normas constitucionais veiculadoras

de tratamento normativo peculiar, p. ex., à organização e à estruturação

de órgãos administrativos vinculados ao Poder Executivo local.

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 20 301

ADI 854 / RS

A natureza especial que assume a cláusula referente à iniciativa

reservada das leis ( e , também, das normas constitucionais) caracteriza , em

nosso sistema de direito, derrogação que excepciona o princípio geral da

legitimação concorrente para a instauração do processo de formação das

espécies normativas. Disso decorre , portanto, que não se deve presumir a

incidência da cláusula de reserva, que deve resultar, necessariamente , como

no caso ora em exame, de explícita previsão constitucional.

Cabe registrar , por oportuno, o magistério de JOSÉ AFONSO DA

SILVA (“ Curso de Direito Constitucional Positivo ”, p. 497/498, 10ª ed.,

1995, Malheiros), para quem a outorga do poder de instauração do

processo legislativo qualificada , “ope constitutionis”, pela nota da

privatividade afasta – em função do caráter extraordinário de que se reveste –

a possibilidade jurídica da coparticipação de terceiros na fase introdutória

do procedimento de produção normativa.

Nesse quadro delineado pela própria Constituição da Republica, a ação

legislativa do Estado-membro revela-se essencialmente condicionada pela

necessidade de fiel observância e submissão às diretrizes constitucionais

referentes ao postulado da iniciativa reservada , em tema de formação das

leis.

O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação

formal do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula

de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja

ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a

infirmar , de modo irremissível, a própria integridade jurídica do ato

normativo eventualmente editado.

No caso ora em exame , o legislador constituinte estadual, ao

elaborar a norma pertinente à composição do Conselho Estadual de

Educação, antecipou-se ao Chefe do Poder Executivo, impondo-lhe , em

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 20 302

ADI 854 / RS

matéria sujeita à sua exclusiva esfera de iniciativa, um vínculo jurídico

subordinante que lhe afetou a discricionariedade na formulação inicial

de propostas legislativas.

A rigidez normativa que qualifica a regra ora impugnada inibe o

titular do poder de iniciativa das leis de exercer , em toda a sua plenitude,

nas matérias postas sob cláusula de reserva, a prerrogativa constitucional

a ele inerente , que abrange a possibilidade de formulação inicial, ainda

que suscetível de confirmação legislativa posterior, da estrutura orgânica

e da composição dos órgãos administrativos vinculados ao Poder

Executivo local.

O comportamento institucional da Assembleia Legislativa gaúcha,

ao veicular , sob a forma de norma constitucional, o regramento da matéria

em questão, incidiu em usurpação do poder de iniciativa das leis ( e , também,

de normas constitucionais) reservado , com exclusividade, ao Chefe do

Poder Executivo estadual.

Essa “ estranha forma de legislar ordinariamente por meio de emendas

constitucionais” – como a ela , certa vez, referiu-se , em artigo doutrinário, o

saudoso ANACLETO DE OLIVEIRA FARIA (“ in ” “Revista da

Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo”, vol. 13/15, p. 89/104) – tem

incidido na censura jurídica desta Suprema Corte, que já ressaltou , em

diversos precedentes, a impossibilidade de o Legislativo estadual valer-se

dessa forma instrumental, para dispor , normativamente, sobre temas a

respeito dos quais não lhe assiste , no plano do ordenamento

infraconstitucional, qualquer poder de iniciativa.

Cumpre referir , neste ponto, que a jurisprudência firmada pelo

Supremo Tribunal Federal, em sucessivos julgamentos, na matéria em

questão ( ADI 89/MG , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 231/RJ ,

Rel. Min. MOREIRA ALVES – ADI 821/RS , Rel. Min. GILMAR MENDES –

ADI 3.295/AM , Rel. Min. CEZAR PELUSO – ADI 3.555/MA , Rel. Min.

CEZAR PELUSO – ADI 3.627/AP , Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, v.g.) tem

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 20 303

ADI 854 / RS

repelido esse comportamento institucional das Assembleias Legislativas

estaduais:

A iniciativa reservada das leis que versem o regime

jurídico dos servidores públicos revela-se , enquanto prerrogativa

conferida pela Carta Política ao Chefe do Poder Executivo,

projeção específica do princípio da separação de poderes.

Incide em inconstitucionalidade formal a norma inscrita

em Constituição do Estado que, subtraindo a disciplina da

matéria ao domínio normativo da lei, dispõe sobre provimento de

cargos que integram a estrutura jurídico administrativa do Poder

Executivo local.”

( ADI 248/RJ , Rel. Min. CELSO DE MELLO)

Ação Direta de Inconstitucionalidade . 2. Emenda

Constitucional nº 35/2005, do Estado do Rio de Janeiro, que cria

instituição responsável pelas perícias criminalística e médico-legal.

3. Inconstitucionalidade formal : matéria de iniciativa

privativa do Chefe do Poder Executivo . 4. Violação , pelo poder

constituinte decorrente , do princípio da separação de poderes ,

tendo em vista que, em se tratando de Emenda à Constituição

estadual, o processo legislativo ocorreu sem a participação do Poder

Executivo. 5. Precedentes. 6. Ação julgada procedente .”

( ADI 3.644/RJ , Rel. Min. GILMAR MENDES – grifei )

CARTA ESTADUALMATÉRIA RESERVADA

À INICIATIVA DO GOVERNADOR

INCONSTITUCIONALIDADE . Surge inconstitucional

disciplina , na Carta do Estado , de matéria cuja iniciativa de

projeto é reservada ao Governador , como ocorre se, mediante

preceito, dispõe-se sobre a revisão concomitante e automática de

valores incorporados à remuneração de servidores públicos em razão

do exercício de função ou mandato quando reajustada a remuneração

atinente à função ou ao cargo paradigma – artigo 89, § 6º, da

Constituição do Estado do Rio de Janeiro. (…).”

( ADI 3.848/RJ , Rel. Min. MARCO AURÉLIO – grifei )

7

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 20 304

ADI 854 / RS

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

EMENDA CONSTITUCIONAL QUE DISPÕE SOBRE

REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES MILITARES DO

ESTADO DE RONDÔNIA. PROJETO ORIGINADO NA

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE

FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO. VIOLAÇÃO À RESERVA

DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO . AÇÃO

JULGADA PROCEDENTE .

I – À luz do princípio da simetria , a jurisprudência desta

Suprema Corte é pacífica ao afirmar que, no tocante ao regime

jurídico dos servidores militares estaduais , a iniciativa de lei

é reservada ao Chefe do Poder Executivo local por força do

artigo 61, § 1º, II, ‘f’, da Constituição.

II – O vício formal não é superado pelo fato de a

iniciativa legislativa ostentar hierarquia constitucional .

III – Ação direta julgada procedente para declarar a

inconstitucionalidade do artigo 148-A da Constituição do

Estado de Rondônia e do artigo 45 das Disposições Constitucionais

Transitórias da Carta local, ambos acrescidos por meio da Emenda

Constitucional 56, de 30 de maio de 2007.”

( ADI 3.930/RO , Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI –

grifei )

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

EMENDA CONSTITUCIONAL QUE DISPÕE SOBRE

REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO

ESTADO DE MATO GROSSO. PROJETO ORIGINADO NA

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE

FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO. VIOLAÇÃO À RESERVA

DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.

EXISTÊNCIA, TAMBÉM, DE VÍCIO DE

INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. LIMITE ÚNICO.

SUBSÍDIO DE PARLAMENTAR LIMITADO AO DOS

DESEMBARGADORES. VINCULAÇÃO DE ESPÉCIES

REMUNERATÓRIAS. IMPOSSIBILIDADE. AÇÃO JULGADA

PROCEDENTE.

8

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 20 305

ADI 854 / RS

I – A iniciativa de lei que disponha sobre o regime jurídico

dos servidores públicos é reservada ao Chefe do Poder

Executivo local por força do artigo 61, § 1º, II, ‘c’, da Constituição

Federal .

…..................................................................................................

IV – Ação direta julgada procedente para declarar a

inconstitucionalidade da Emenda Constitucional 54 , de 26 de

agosto de 2008, que modificou o art. 145, §§ 2º e 4º, da Constituição

do Estado de Mato Grosso.”

( ADI 4.154/MT , Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI –

grifei )

Essa orientação jurisprudencial , que já se delineara na vigência do

regime constitucional anterior ( RTJ 46/441 – RTJ 57/358 – RTJ 57/384 –

RTJ 92/1000 – RTJ 99/555 – RTJ 108/980, v.g.), segue prestigiada , agora sob

a égide da vigente Constituição da Republica, pelo Plenário desta Corte

( ADI 2.616/PR , Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 2.654/AL , Rel. Min. DIAS

TOFFOLI – ADI 4.284/RR , Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI –

ADI 5.075/DF , Rel. Min. ROBERTO BARROSO, v.g.), que , ao realçar esse

particular aspecto da controvérsia constitucional, assim se tem pronunciado :

“1. A inserção , no texto constitucional estadual , de

matéria cuja veiculação por lei se submeteria à iniciativa

privativa do Poder Executivo subtrai a este último a

possibilidade de manifestação , uma vez que o rito de aprovação

das Constituições de Estado e de suas emendas, a exemplo do que se

dá no modelo federal , não contempla sanção ou veto da chefia

do Executivo .

2. ‘ In casu ’, trata-se de dispositivo de Constituição

Estadual que dispõe sobre política remuneratória de servidores

públicos do Poder Executivo , o que, como já reiteradas vezes

decidido por esta Corte , traduz-se em burla à reserva de

iniciativa legislativa do tema à chefia do Poder Executivo

estadual , à luz do disposto no art. 61, § 1º, II, ‘a’, da Constituição

Federal, norma de reprodução obrigatória em sede estadual por

força do princípio da independência e harmonia entre os Poderes

9

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 20 306

ADI 854 / RS

(art. 2º) e que não pode ser afastada nem mesmo no exercício do

Poder Constituinte Decorrente . Precedentes do STF : ADI 3295 ,

Rel. Min. Cezar Peluso, j. 30.06.2011; ADI 3930 , Rel. Min. Ricardo

Lewandowski, j. 16.09.2009; ADI 4154 , Rel. Min. Ricardo

Lewandowski, j. 26.05.2010; ADI 3644 , Rel. Min. Gilmar Mendes,

j. 04.03.2009; ADI 3555 , Rel. Min. Cezar Peluso, j. 04.03.2009 etc..

…..................................................................................................

4. Pedido julgado procedente , para declaração de

inconstitucionalidade do art. 47 , ‘ caput ’, da Constituição do

Estado da Bahia . (…).”

( ADI 3.777/BA , Rel. Min. LUIZ FUX – grifei )

Devo registrar , finalmente, que o Plenário do Supremo Tribunal

Federal, defrontando-se com impugnação “in abstracto” de norma

constitucional estadual de conteúdo virtualmente idêntico ao do preceito

normativo ora questionado – que também disciplinava a organização e a

composição do Conselho Estadual de Educação no âmbito de outro Estado--membro –, reconheceu a ocorrência de usurpação da competência privativa

do Chefe do Poder Executivo local, referente ao exercício da direção

superior e à disciplina normativa da organização e do funcionamento dos

órgãos da Administração Pública estadual, fazendo o em julgamento que

está assim ementado :

Ação direta de inconstitucionalidade. Emenda

Constitucional nº 24 do Estado de Alagoas. Alteração na

composição do Conselho Estadual de Educação. Indicação de

representante pela Assembleia Legislativa. Vício de iniciativa.

Inconstitucionalidade formal .

1 . A ação direta foi proposta em face da Emenda

Constitucional nº 24/02 do Estado de Alagoas , a qual dispôs

sobre a organização e a estruturação do Conselho Estadual de

Educação , órgão integrante da Administração Pública que

desempenha funções administrativas afetas ao Poder

Executivo , conferindo à Assembleia Legislativa o direito de

indicar um representante seu para fazer parte do Conselho .

10

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 20 307

ADI 854 / RS

2. A disciplina normativa pertinente ao processo de

criação, estruturação e definição das atribuições dos órgãos e

entidades integrantes da Administração Pública estadual ,

ainda que por meio de emenda constitucional , revela matéria

que se insere , por sua natureza, entre as de iniciativa exclusiva

do Chefe do Poder Executivo local , pelo que disposto no art. 61,

§ 1º, inciso II, alínea ‘e’, da Constituição Federal. Precedentes .

3. A EC nº 24/02 do Estado de Alagoas incide também em

afronta ao princípio da separação dos Poderes . Ao impor a

indicação pelo Poder Legislativo estadual de um representante seu no

Conselho Estadual de Educação, cria modelo de contrapeso que não

guarda similitude com os parâmetros da Constituição Federal.

Resulta , portanto, em interferência ilegítima de um Poder sobre

o outro , caracterizando manifesta intromissão na função

confiada ao Chefe do Poder Executivo de exercer a direção

superior e dispor sobre a organização e o funcionamento da

Administração Pública.

4 . Ação direta julgada procedente .”

( ADI 2.654/AL , Rel. Min. DIAS TOFFOLI – grifei )

As razões que venho de expor tornam plenamente acolhível a

pretensão de inconstitucionalidade deduzida na presente ação direta, eis que

restou bem demonstrada a relação de conflito hierárquico-normativo entre os

princípios fundamentais consagrados pela Carta Política e a norma

estatal ora impugnada.

Sendo assim , tendo em consideração as razões expostas, notadamente os

precedentes invocados, e acolhendo , ainda, a manifestação da douta

Procuradoria-Geral da República, reconheço a parcial prejudicialidade

da presente ação direta e , na parte remanescente, julgo a procedente , para

declarar a inconstitucionalidade do § 1º do art. 207 da Constituição do

Estado do Rio Grande do Sul.

É o meu voto .

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Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-17/10/2018

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 20 308

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 854

PROCED. : RIO GRANDE DO SUL RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL

ADV.(A/S) : REGIS ARNOLDO FERRETTI (4621/RS)

Decisão : O Tribunal, por unanimidade , reconheceu a parcial

prejudicialidade da ação direta e, na parte remanescente, julgou-a

procedente para declarar a inconstitucionalidade do § 1º do art.

207 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, nos termos do

voto do Relator. Ausentes, justificadamente, os Ministros Gilmar

Mendes e Ricardo Lewandowski. Presidência do Ministro Dias

Toffoli. Plenário, 17.10.2018.

Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Cármen

Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e

Alexandre de Moraes.

Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira

Dodge.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/768166415/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-854-rs-rio-grande-do-sul-0000538-3919931000000/inteiro-teor-768166425