Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ADI 2442 RS - RIO GRANDE DO SUL 0001198-52.2001.1.00.0000 - Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 20 278

17/10/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.442 RIO GRANDE DO SUL

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL

E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –

LEI Nº 11.452/2000 , EDITADA PELO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL – DIPLOMA LEGISLATIVO DE INICIATIVA PARLAMENTAR

VEICULADOR DE MATÉRIAS SUBMETIDAS, EM TEMA DE

PROCESSO DE FORMAÇÃO DAS LEIS, AO EXCLUSIVO PODER DE

INSTAURAÇÃO DO CHEFE DO EXECUTIVO – COMPOSIÇÃO DO

CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO – MATÉRIA INERENTE À

ORGANIZAÇÃO E À ESTRUTURAÇÃO DE ÓRGÃO ADMINISTRATIVO

VINCULADO AO PODER EXECUTIVO ESTADUAL – USURPAÇÃO

DO PODER DE INICIATIVA RESERVADO AO GOVERNADOR DO

ESTADO – OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA

SEPARAÇÃO DE PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL –

REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – PARECER

DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELA

INCONSTITUCIONALIDADE DO DIPLOMA LEGISLATIVO

QUESTIONADO – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.

PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA DAS

LEIS

– O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que

resulte da usurpação de poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício

jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 20 279

ADI 2442 / RS

de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar , de modo irremissível, a

própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado.

Situação ocorrente na espécie, em que o diploma legislativo estadual,

de iniciativa parlamentar, incidiu em domínio constitucionalmente

reservado à atuação do Chefe do Poder Executivo: regime jurídico dos

servidores públicos e organização e estruturação dos órgãos administrativos

vinculados ao Poder Executivo estadual ( RTJ 101/929 – RTJ 132/1059 –

RTJ 170/383, v.g.).

A usurpação da prerrogativa de instaurar o processo legislativo, por

iniciativa parlamentar, qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia

jurídica, contaminando , por efeito de repercussão causal prospectiva, a

própria validade constitucional da norma que dele resulte. Precedentes .

Doutrina .

Nem mesmo eventual aquiescência do Chefe do Poder Executivo

mediante sanção , expressa ou tácita, do projeto de lei, seja dele, ou não,

a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico radical.

Insubsistência da Súmula nº 5/STF ( formulada sob a égide

da Constituição de 1946), em virtude da superveniente promulgação da

Constituição Federal de 1988. Doutrina . Precedentes .

SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO

DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES)

– A locução constitucional “regime jurídico dos servidores públicos”

corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos

das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus

agentes. Nessa matéria, o processo de formação das leis está sujeito ,

quanto à sua válida instauração, por efeito de expressa reserva constitucional,

à exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes .

2

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 20 280

ADI 2442 / RS

ATUAÇÃO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO

PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE

CONSTITUCIONALIDADE

– O Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua como curador

da presunção de constitucionalidade do ato impugnado ( RTJ 131/470 –

RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está obrigado a defender o

diploma estatal, se este veicular conteúdo normativo já declarado

incompatível com a Constituição da Republica pelo Supremo Tribunal

Federal em julgamentos proferidos no exercício de sua jurisdição

constitucional. Precedentes .

A C Ó R D Ã O

Vistos , relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária , sob a Presidência do

Ministro Dias Toffoli, na conformidade da ata de julgamentos, por

unanimidade de votos, em julgar procedente a ação direta, para declarar

a inconstitucionalidade integral da Lei nº 11.452, de 28/03/2000, do Estado

do Rio Grande do Sul, nos termos do voto do Relator. Ausentes,

justificadamente, os Ministros Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski.

Brasília, 17 de outubro de 2018.

CELSO DE MELLO – RELATOR

3

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 20 281

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.442 RIO GRANDE DO SUL

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL

ADV.(A/S) : PGE-RS - PAULO PERETTI TORELLY E OUTRO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): O

Ministério Público Federal, em manifestação da lavra do eminente Chefe

da Instituição, ao opinar pela procedência da presente ação direta, assim

resumiu e apreciou esta demanda constitucional (fls. 264/267):

“ Ação Direta de Inconstitucionalidade

contra Lei Estadual que dispõe acerca da

criação de cargo público do Poder

Executivo. Inconstitucionalidade formal

por vício de iniciativa . Afronta ao art. 61 ,

§ 1º , II , ‘ a ’, da CF . Parecer pela procedência

da ação .

.......................................................................................................

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade , com

pedido de medida liminar, ajuizada pelo Governador do Estado

do Rio Grande do Sul , com fundamento no art. 103, inciso V, da

Constituição Federal, em face da Lei nº 11.452 , de 28 de março de

2000, do Estado do Rio Grande do Sul, que ‘ altera disposições da

Lei nº 9.672, de 19 de junho de 1992, que dispõe sobre a

composição , funcionamento e as atribuições do Conselho

Estadual de Educação , e dá outras providências’.

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 20 282

ADI 2442 / RS

2. Eis o teor do diploma legal impugnado :

‘ Art. 1º – Altera o 'caput' do artigo 2º e acrescenta

inciso , que será o X, ao parágrafo único do mesmo artigo da

Lei nº 9.672, de 19 de junho de 1992, que passa a vigorar com

a seguinte redação:

' Art. 2º – O Conselho Estadual de Educação

compõe-se de vinte e dois membros , sendo sete de

livre escolha do Governador do Estado e

quinze indicados por entidades representativas da

comunidade escolar , escolhidos dentre as pessoas de

reconhecida ética profissional, conhecimento e experiência

na área da educação, comprovados através de títulos e

trabalhos realizados nesta área.

Parágrafo único – Os Conselheiros serão

nomeados pelo Governador do Estado , dentre

representantes da comunidade escolar, indicados pelas

entidades de âmbito estadual , através de listas tríplices

elaboradas para cada uma das respectivas vagas, como

segue:

(…)

X – um ( I ) pela entidade estadual

representativa da Associação de Pais e Amigos dos

Excepcionais – APAE .'

Art. 2º – O parágrafo 1º do artigo 3º da Lei nº 9.672

passa a vigorar com a seguinte redação:

' Art. 3º (…)

§ 1º – De dois em dois anos cessará o mandato ,

alternadamente, de 11 (onze) Conselheiros.'

Art. 3º – A indicação para preenchimento da vaga de

Conselheiro relacionada no inciso X do artigo 1º desta lei

2

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 20 283

ADI 2442 / RS

será efetivada através da nomeação do Governador do Estado no

prazo de 90 (noventa) dias a partir da indicação da

Federação das APAES do Estado do Rio Grande do Sul ,

através de lista tríplice .

Art. 4º – Esta lei entra em vigor na data de sua

publicação.

Art. 5º – Revogam-se as disposições em contrário.’

3. Aduz o requerente que a mencionada lei — que

acrescenta um cargo na estrutura do Conselho Estadual de

Educação do Rio Grande do Sul e determina-lhe o

provimento por indicação da Associação de Pais e Amigos de

Excepcionais — APAE — afronta os artigos 61 , § 1º , II , ‘ e ’, e 84 ,

VI , da Constituição da Republica , porquanto dispõe sobre matéria

de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo.

4. Prestadas as devidas informações e ouvida a douta

Advocacia-Geral da União , vieram os autos com vista a esta

Procuradoria-Geral da República para manifestação acerca do mérito.

5. Inicialmente , cumpre assinalar a existência de conexão

entre a presente ação e a ADI nº 854-RS , que tem por objeto a

Lei nº 9.672/92, alterada pelo diploma legal ora hostilizado, e o

art. 207, § 1º, da Constituição do Estado, que tratam exatamente da

mesma matéria, embora em diplomas normativos diversos.

6. Observa-se , ainda , que essa Corte Suprema deferiu a

medida liminar requerida nos autos da já citada ADI nº 854-RS,

para suspender a eficácia dos dispositivos hostilizados, em decisão

assim ementada:

‘ CONSTITUCIONAL . CONSELHO ESTADUAL DE

EDUCAÇÃO: INDICAÇÃO DOS SEUS MEMBROS .

Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, par.1º do

artigo 207. Lei 9.672, de 19.06.92, do Estado do Rio Grande do

Sul, artigo 2º e seus parágrafos. Cautelar deferida para

suspensão da eficácia do par.1º do art. 207 da Constituição do

Estado do Rio Grande do Sul, que cuida da composição do

Conselho Estadual de Educação, e do art. 2º e seus parágrafos da

3

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 20 284

ADI 2442 / RS

Lei 9.672, de 19.06.92, do mesmo Estado-membro, que

disciplina as indicações dos conselheiros.’ (Min. Rel. Carlos

Velloso).

7. Verifica-se que o legislador estadual altera a

composição do Conselho Estadual de Educação do Rio Grande

do Sul , acrescentando um cargo cujo provimento se dá mediante

indicação da APAE; em flagrante ofensa a preceito

constitucional , uma vez que dispõe sobre matéria que deve ter seu

processo legislativo subordinado à iniciativa do Chefe do Poder

Executivo , conforme preceitua o art. 61, § 1º, II, ‘a’, da Constituição

Federal.

8. Nesse sentido , faz-se oportuno ressaltar decisão

proferida por essa Corte Suprema , em situação análoga, nos

autos da ADI nº 2050/RO , de relatoria do eminente Min.

MAURÍCIO CORRÊA, publicada no DJ de 2/4/2004, ‘in verbis’:

‘ AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

EMENDA CONSTITUCIONAL ESTADUAL 11/99. VÍCIO

DE INICIATIVA. CRIAÇÃO DE CARGOS, FUNÇÕES OU

EMPREGOS PÚBLICOS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA

DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. CRIME DE

RESPONSABILIDADE. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA

DA UNIÃO FEDERAL . 1. Criação de cargos , funções ou

empregos públicos . Competência privativa do Chefe do

Poder Executivo . Vício de iniciativa. Conforme preceitua

o artigo 61, 1º, II, ‘a’, da Constituição Federal, são de

iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis

que disponham sobre criação de cargos , funções ou

empregos públicos na administração direta e autárquica ou

que impliquem aumento de sua remuneração. 2. Crime de

responsabilidade. Esta Corte firmou entendimento no sentido de

que compete à União Federal tanto a definição desse delito,

quanto a regulamentação do respectivo processo e julgamento.

Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.’ (...)

4

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 20 285

ADI 2442 / RS

9. Ante o exposto , manifesta-se o Ministério Público

Federal pela procedência da presente ação direta, para declarar a

inconstitucionalidade formal da Lei nº 11.452, de 28 de março

de 2000, do Estado do Rio Grande do Sul.” ( grifei )

Este é o relatório , de cujo texto a Secretaria remeterá cópia a todos

os Senhores Ministros deste Egrégio Tribunal ( Lei nº 9.868/99 , art. 9º,

“caput”; RISTF , art. 172).

__________________________________________

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 20 286

17/10/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.442 RIO GRANDE DO SUL

V O T O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Destaco ,

inicialmente, a plena legitimidade do comportamento processual do Senhor

Advogado-Geral da União, cujo pronunciamento favorável à procedência

da presente ação direta tem suporte na orientação jurisprudencial que o

Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou em diversos precedentes

( RTJ 213/436-438 – ADI 341/PR – ADI 1.440/SC, v.g.).

A jurisprudência desta Suprema Corte já se consolidou no sentido

de que o Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua como curador

da presunção de constitucionalidade do ato impugnado ( RTJ 131/470 –

RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está obrigado a defender,

incondicionalmente, o diploma estatal, se este veicular conteúdo normativo

já declarado incompatível com a Constituição da Republica pelo Supremo

Tribunal Federal em julgamentos proferidos no exercício de sua

jurisdição constitucional:

“ ATUAÇÃO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO

PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO

– O Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua

como curador da presunção de constitucionalidade do ato impugnado

( RTJ 131/470 – RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está

obrigado a defender o diploma estatal, se este veicular conteúdo

normativo já declarado incompatível com a Constituição da Republica

pelo Supremo Tribunal Federal em julgamentos proferidos no

exercício de sua jurisdição constitucional. Precedentes .”

( ADI 2.681-MC/RJ , Rel. Min. CELSO DE MELLO)

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 20 287

ADI 2442 / RS

Vale rememorar , no ponto, que o Supremo Tribunal Federal, por mais

de uma vez, já teve a oportunidade de advertir que “ o Advogado-Geral da

União não está obrigado a defender tese jurídica se sobre ela esta Corte

já fixou entendimento pela sua inconstitucionalidade ” ( ADI 1.616/PE ,

Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei ). Esse entendimento

jurisprudencial veio a ser reafirmado nos julgamentos da ADI 2.101/MS ,

Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, e da ADI 3.916/DF , Rel. Min. EROS

GRAU.

Incensurável , desse modo, sob a perspectiva de suas funções no

processo de fiscalização normativa abstrata, o pronunciamento que,

nestes autos, manifestou o Senhor Advogado-Geral da União.

Prosseguindo neste julgamento, Senhor Presidente, tenho por

formalmente inconstitucional a Lei nº 11.452/2000, editada pelo Estado do

Rio Grande do Sul, eis que configurada , na espécie, hipótese de usurpação

do poder de iniciativa atribuído ao Chefe do Poder Executivo local,

considerado o fato de que o diploma legislativo em questão, resultante

de projeto apresentado por Deputado Estadual, veicula matéria inerente

o regime jurídico de servidores públicos.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao examinar a

controvérsia ora em julgamento, tem reiteradamente advertido que

“O modelo estruturador do processo legislativo, tal como delineado em seus

aspectos fundamentais pela Carta da Republica, impõe-se , enquanto padrão

normativo de compulsório atendimento , à observância incondicional dos

Estados-membros” ( RTJ 170/792 , Rel. Min. CELSO DE MELLO).

A disciplina normativa pertinente à organização e à estruturação dos

órgãos administrativos vinculados ao Poder Executivo estadual traduz

matéria que se insere , por efeito de sua natureza mesma, na esfera de

exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo, em face da cláusula de

reserva inscrita no art. 61, § 1º, II, “ a ” e “ c ”, da Constituição da Republica,

que consagra princípio fundamental inteiramente aplicável , em tema de

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 20 288

ADI 2442 / RS

processo legislativo, aos Estados-membros ( RTJ 150/341 , Rel. Min. ILMAR

GALVÃO – RTJ 150/482 , Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE –

RTJ 155/22 , Rel. Min. CÉLIO BORJA – RTJ 156/777 , Rel. Min. CELSO

DE MELLO – RTJ 156/788 , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RTJ 174/75 , Rel.

Min. MAURÍCIO CORRÊA – RTJ 178/621 , Rel. Min. SEPÚLVEDA

PERTENCE – RTJ 185/408-409 , Rel. Min. ELLEN GRACIE – ADI 1.060--MC/RS , Rel. Min. CARLOS VELLOSO – ADI 1.729-MC/RN , Rel. Min.

NELSON JOBIM – ADI 1.730-MC/RS , Rel. Min. MOREIRA ALVES –

ADI 2.115-MC/RS , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 2.336-MC/SC ,

Rel. Min. NELSON JOBIM – ADI 2.400-MC/SC , Rel. Min. ILMAR

GALVÃO – ADI 2.417-MC/SP , Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA –

ADI 2.569/CE , Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):

“ CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO.

PROCESSO LEGISLATIVO: INICIATIVA LEGISLATIVA DO

CHEFE DO PODER EXECUTIVO. C.F. , art. 61, § 1º, II, ‘c’.

INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA A OUTRO PODER:

PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. C.F. , art. 2º.

I. – As regras básicas do processo legislativo federal são de

observância obrigatória pelos Estados-membros e Municípios.

Precedentes do Supremo Tribunal Federal.

II. – Leis que disponham sobre servidores públicos são de

iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo (C.F., art. 61,

§ 1º, II, ‘a’, ‘c’, ‘f’), à Câmara dos Deputados ( C.F., art. 51, IV), ao

Senado Federal ( C.F., art. 52, XIII), ao Supremo Tribunal Federal, aos

Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça ( C.F., art. 96, II, ‘b’).

III. – Lei de iniciativa reservada a outro poder:

não observância: ofensa ao princípio da separação dos poderes

( C.F. , art. 2º).

IV. – Ação direta de inconstitucionalidade julgada

procedente .”

( ADI 2.731/ES , Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei )

“(...) 1. Ao alterar a jornada de trabalho de categorias

específicas, a Lei 751/03, de iniciativa parlamentar , cuidou do

3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 20 289

ADI 2442 / RS

regime jurídico de servidores estaduais, e , com isso, incursionou

indevidamente em domínio temático cuja iniciativa é

reservada ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, II,

§ 1º, ‘c’, da CF. Precedentes.

2. O sancionamento tácito do Governador do Estado do

Amapá em exercício ao projeto que resultou na Lei estadual 751/03

não tem o condão de convalidar o vício de iniciativa originário.

Precedentes .

3. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida

e , nesta parte, julgada procedente .”

( ADI 3.627/AP , Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – grifei )

“(...) 2. Viola a cláusula de reserva de iniciativa do chefe do

Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, ‘a’, extensível aos Estados-Membros por força do art. 25 da CF) a concessão de gratificação

a policiais militares integrantes de assessoria militar junto ao

Tribunal de Contas estadual. O exercício funcional junto a outros

órgãos ou Poderes não desnatura o vínculo entre esses servidores e

seu cargo e órgão de origem.

3. Ação julgada procedente .”

( ADI 5.004/AL , Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES –

grifei )

Na realidade , e consoante tem decidido esta Suprema Corte ( RTJ 146/388 ,

Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), a definição do poder de instauração

do processo legislativo, de um lado, e a designação das hipóteses de

reserva de iniciativa em favor do Chefe do Poder Executivo, de outro,

derivam de postulados que, inscritos na Carta da Republica, impõem-se

à compulsória observância das demais unidades federadas

(Estados-membros, Distrito Federal e Municípios).

Esse entendimento jurisprudencial reflete o magistério da doutrina

(MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “ Do Processo Legislativo ”,

p. 244, item n. 161-B, 3ª ed., 1995, Saraiva, v.g.) que, ao discutir a questão da

aplicabilidade aos Estados-membros dos princípios gerais consagrados

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 20 290

ADI 2442 / RS

pela Constituição Federal em tema de processo legislativo, identifica entre

os postulados de caráter vinculante precisamente aquele concernente à

reserva de iniciativa , em situações e em hipóteses análogas às definidas

pela Carta da Republica.

No caso , o conteúdo material do diploma legislativo ora impugnado

( Lei estadual nº 11.452/2000) evidencia que a matéria nele veiculada, não

obstante a cláusula de reserva, foi disciplinada por proposta parlamentar

que se insinuou em domínio normativo (regime jurídico dos servidores

públicos e organização e estruturação de órgãos administrativos vinculados ao

Poder Executivo estadual) submetido , com exclusividade, ao poder de

iniciativa constitucionalmente outorgado ao Chefe do Poder Executivo local.

Cumpre ter presente , bem por isso, na linha do magistério

jurisprudencial longamente consolidado nesta Corte Suprema, que

“ A cláusula de reserva pertinente ao poder de instauração do processo

legislativo traduz postulado constitucional de observância compulsória pelos

Estados-membros” ( ADI 766/RS , Rel. Min. CELSO DE MELLO), de modo

que “ Incide em vício de inconstitucionalidade formal a norma legal

estadual que, oriunda de iniciativa parlamentar, versa matéria sujeita à

iniciativa constitucionalmente reservada ao Chefe do Poder Executivo”

( ADI 766/RS , Rel. Min. CELSO DE MELLO).

Impende relembrar que a análise da fase introdutória do processo de

formação das leis permite nela distinguir, em face da própria

excepcionalidade de que se reveste, a modalidade de iniciativa exclusiva de sua

instauração.

Nesse contexto , a Lei Fundamental da República elegeu

determinados núcleos temáticos para o efeito de, ao discriminá-los de modo

taxativo, submetê-los , em regime de absoluta exclusividade, à iniciativa de

determinados órgãos ou agentes estatais.

5

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 20 291

ADI 2442 / RS

A natureza especial que assume a cláusula referente à iniciativa

reservada das leis caracteriza , em nosso sistema de direito, derrogação que

excepciona o princípio geral da legitimação concorrente para a instauração

do processo de formação das espécies legislativas. Disso decorre ,

portanto, que não se deve presumir a incidência da cláusula de reserva, que

deve resultar, necessariamente , como no caso ora em exame, de explícita

previsão constitucional.

Cabe registrar , por oportuno, o magistério de JOSÉ AFONSO DA

SILVA (“ Curso de Direito Constitucional Positivo ”, p. 497/498, 10ª ed.,

1995, Malheiros), para quem a outorga do poder de instauração do

processo legislativo qualificada , “ope constitutionis”, pela nota da

privatividade afasta – em função do caráter extraordinário de que se reveste –

a possibilidade jurídica da coparticipação de terceiros na fase introdutória

do procedimento de produção normativa.

Nesse quadro delineado pela própria Constituição da Republica, a ação

legislativa do Estado-membro revela-se essencialmente condicionada pela

necessidade de fiel observância e submissão às diretrizes constitucionais

referentes ao postulado da iniciativa reservada , em tema de formação das

leis.

O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação

formal do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula de

reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja

ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a

infirmar , de modo irremissível, a própria integridade jurídica do ato

legislativo eventualmente editado.

Dentro desse contexto – em que se ressalta a imperatividade da vontade

subordinante do poder constituinte –, nem mesmo a aquiescência do

Chefe do Executivo mediante sanção ao projeto de lei, ainda quando dele

6

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 20 292

ADI 2442 / RS

seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico

radical.

Por isso mesmo, a tese da convalidação das leis resultantes do

procedimento inconstitucional de usurpação – ainda que admitida por esta

Corte sob a égide da Constituição de 1946 ( Súmula nº 5) – não mais

prevalece , repudiada que foi seja em face do magistério da doutrina

(MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “ Do Processo Legislativo ”,

p. 214/217, item n. 133, 5ª ed., 2002, Saraiva; ALEXANDRE DE MORAES,

“ Constituição do Brasil Interpretada ”, p. 1.098, 2002, Atlas; MARCELLO

CAETANO, “ Direito Constitucional ”, vol. II/332, item n. 116, 1978,

Forense; PINTO FERREIRA, “ Comentários à Constituição Brasileira ”,

vol. 3/262-263, 1992, Saraiva; FRANCISCO CAMPOS, “ Parecer ”, “in”

RDA 73/380; CAIO TÁCITO, “ Parecer ”, “in” RDA 68/341), seja , ainda,

em razão da jurisprudência dos Tribunais , inclusive a desta Corte

( RTJ 69/625 – RTJ 103/36 – RDA 72/226, v.g.).

Vale referir , neste ponto, que a jurisprudência firmada pelo Supremo

Tribunal Federal na matéria em questão orienta-se no sentido de que a

sanção não supre o vício resultante da usurpação de iniciativa, não mais

subsistindo , em consequência, ante a sua manifesta incompatibilidade

com o modelo positivado na vigente Constituição da Republica,

a Súmula nº 5 enunciada por esta Corte ( RTJ 174/75 , Rel. Min.

MAURÍCIO CORRÊA – RTJ 180/91 , Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA –

ADI 2.192-MC/ES , Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.840/ES ,

Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.):

“(...) USURPAÇÃO DE INICIATIVA E SANÇÃO

EXECUTIVA : A sanção a projeto de lei que veicule norma resultante

de emenda parlamentar aprovada com transgressão à cláusula

inscrita no art. 63, I, da Carta Federal não tem o condão de sanar o

vício de inconstitucionalidade formal, eis que a só vontade do Chefe

do Executivo – ainda que deste seja a prerrogativa institucional

usurpada – revela-se juridicamente insuficiente para convalidar o

7

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 20 293

ADI 2442 / RS

defeito radical oriundo do descumprimento da Constituição da

República. Precedente . (…).”

( RTJ 168/87 , Rel. Min. CELSO DE MELLO)

“ VENCIMENTOS – INICIATIVA DE PROJETO . A teor do

artigo 61 , § 1º , inciso II , alínea ‘ a ’, da Constituição Federal , são

de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que

disponham acerca da criação de cargos, funções ou empregos

públicos na administração direta e autárquica e aumento de

remuneração . Relevância de pedido de liminar formulado em ação

direta de inconstitucionalidade, no que, encaminhado o projeto pelo

Executivo versando sobre tributo, veio a ser emendado na Assembleia

para ser normatizada remuneração de servidores. Irrelevância da

sanção que se seguiu .”

( ADI 2.192-MC/ES , Rel. Min. MARCO AURÉLIO – grifei )

“ A SANÇÃO DO PROJETO DE LEI NÃO CONVALIDA

O VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE RESULTANTE DA

USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA

– A ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo,

mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a

prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical

da inconstitucionalidade. Insubsistência da Súmula nº 5/STF .

Doutrina . Precedentes .”

( ADI 2.867/ES , Rel. Min. CELSO DE MELLO)

No caso presente , o diploma legislativo questionado – que dispõe

sobre matéria peculiar ao regime jurídico dos servidores públicos e à

composição de órgão da Administração Pública estadual – decorreu de

processo instaurado por iniciativa parlamentar . Não obstante o

veto governamental, a Assembleia Legislativa local, ao rejeitá-lo ,

fez promulgar, por intermédio de seu Presidente, a Lei

estadual nº 11.452/2000.

8

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 20 294

ADI 2442 / RS

Daí porque o Governador do Estado do Rio Grande do Sul,

insurgindo-se contra o diploma legal referido, deduziu pretensão de

inconstitucionalidade, sustentando ofensa ao postulado nuclear da

separação de poderes, a partir da ocorrência de usurpação da prerrogativa

exclusiva de iniciar, na matéria, o devido processo legislativo.

Parece-me evidente que a Lei estadual ora questionada veicula

normas que se submetem , em função de seu próprio conteúdo material, ao

exclusivo poder de iniciativa do Chefe do Executivo local.

Não se pode perder de perspectiva , neste ponto – e especialmente no

que concerne ao sentido da locução constitucional regime jurídico dos

servidores públicos –, que tal expressão exterioriza o conjunto de normas

que disciplinam os diversos aspectos das relações , estatutárias ou

contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes.

Trata-se , em essência, de noção que , em virtude da extensão de sua

abrangência conceitual, compreende , como enfatiza a jurisprudência desta

Corte ( ADI 1.381-MC/AL , Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.867/ES ,

Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), todas as regras pertinentes

( a ) às formas de provimento, ( b ) às formas de nomeação, ( c ) à realização

do concurso, ( d ) à posse, ( e ) ao exercício, inclusive as hipóteses de

afastamento, de dispensa de ponto e de contagem de tempo de serviço,

( f ) às hipóteses de vacância, ( g ) à promoção e respectivos critérios, bem

como avaliação do mérito e classificação final (cursos, títulos, interstícios

mínimos), ( h ) aos direitos e às vantagens de ordem pecuniária,

( i ) às reposições salariais e aos vencimentos, ( j ) ao horário de trabalho e

ao ponto, inclusive os regimes especiais de trabalho, ( k ) aos adicionais

por tempo de serviço, gratificações, diárias, ajudas de custo e

acumulações remuneradas, ( l ) às férias, licenças em geral, estabilidade,

disponibilidade, aposentadoria, ( m ) aos deveres e proibições,

( n ) às penalidades e sua aplicação e ( o ) ao processo administrativo.

9

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 20 295

ADI 2442 / RS

A lei em causa , cuja formação derivou de iniciativa parlamentar,

viabilizou aumento da despesa pública e interferiu na estrutura orgânica do

Poder Executivo estadual, com o que incidiu em domínio constitucionalmente

reservado à discrição do Governador do Estado, sem cuja provocação

formal não se poderia ter como legítimo e válido o processo legislativo

instaurado.

É por essa razão – e considerando , ainda, os fundamentos

inicialmente expostos no presente voto – que entendo plenamente acolhível

a pretensão de inconstitucionalidade deduzida pelo Senhor Governador do

Estado do Rio Grande do Sul.

Devo registrar , finalmente, que o Plenário do Supremo Tribunal

Federal, defrontando-se com impugnação “in abstracto” de norma

constitucional estadual de conteúdo virtualmente idêntico ao do preceito

normativo ora questionado – que também disciplinava a organização e a

composição do Conselho Estadual de Educação de outro Estado--membro –, reconheceu a ocorrência de usurpação da competência privativa

do Chefe do Poder Executivo local, referente ao exercício da direção

superior e à disciplina normativa da organização e do funcionamento dos

órgãos da Administração Pública estadual, fazendo o em julgamento que

está assim ementado :

“ Ação direta de inconstitucionalidade. Emenda

Constitucional nº 24 do Estado de Alagoas. Alteração na

composição do Conselho Estadual de Educação. Indicação de

representante pela Assembleia Legislativa. Vício de iniciativa.

Inconstitucionalidade formal.

1 . A ação direta foi proposta em face da Emenda

Constitucional nº 24/02 do Estado de Alagoas , a qual dispôs

sobre a organização e a estruturação do Conselho Estadual de

Educação , órgão integrante da Administração Pública que

desempenha funções administrativas afetas ao Poder

10

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 20 296

ADI 2442 / RS

Executivo , conferindo à Assembleia Legislativa o direito de

indicar um representante seu para fazer parte do Conselho .

2. A disciplina normativa pertinente ao processo de

criação, estruturação e definição das atribuições dos órgãos e

entidades integrantes da Administração Pública estadual ,

ainda que por meio de emenda constitucional , revela matéria

que se insere , por sua natureza, entre as de iniciativa exclusiva

do Chefe do Poder Executivo local , pelo que disposto no art. 61,

§ 1º, inciso II, alínea ‘e’, da Constituição Federal. Precedentes .

3. A EC nº 24/02 do Estado de Alagoas incide também em

afronta ao princípio da separação dos Poderes . Ao impor a

indicação pelo Poder Legislativo estadual de um representante seu no

Conselho Estadual de Educação, cria modelo de contrapeso que não

guarda similitude com os parâmetros da Constituição Federal.

Resulta , portanto, em interferência ilegítima de um Poder sobre

o outro , caracterizando manifesta intromissão na função confiada

o Chefe do Poder Executivo de exercer a direção superior e dispor

sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública.

4 . Ação direta julgada procedente .”

( ADI 2.654/AL , Rel. Min. DIAS TOFFOLI – grifei )

Sendo assim , tendo em consideração as razões expostas, notadamente os

precedentes invocados, e acolhendo , ainda, o parecer da douta

Procuradoria-Geral da República, julgo procedente esta ação direta, para

declarar a inconstitucionalidade integral da Lei nº 11.452, de 28/03/2000,

editada pelo Estado do Rio Grande do Sul.

É o meu voto .

11

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-17/10/2018

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 20 297

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.442

PROCED. : RIO GRANDE DO SUL RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

ADV.(A/S) : PGE-RS - PAULO PERETTI TORELLY E OUTRO

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

SUL

direta Decisão para : O declarar Tribunal, a inconstitucionalidade por unanimidade , julgou integral procedente da Lei a ação n.

11.452, de 28/03/2000, do Estado do Rio Grande do Sul, nos termos

do voto do Relator. Ausentes, justificadamente, os Ministros

Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski. Presidência do Ministro Dias

Toffoli. Plenário, 17.10.2018.

Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Cármen

Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e

Alexandre de Moraes.

Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira

Dodge.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário