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9 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 4 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Tribunal Pleno

Partes

REQTE.(S) GOVERNADOR DO ESTADO DE ALAGOAS 

Julgamento

Relator

Min. CELSO DE MELLO

Documentos anexos

Inteiro TeorSTF_ADI_2364_b9fe4.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 31 221

17/10/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.364 AL AGOAS

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE ALAGOAS

ADV.(A/S) : PGE-AL ALUISIO LUNDGREN CORRÊA REGIS E

OUTROS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE

ALAGOAS

E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

PRECEITO NORMATIVO , DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE,

ALÉM DE IMPLICAR AUMENTO DA DESPESA PÚBLICA, TAMBÉM

INTERVÉM NO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS

VINCULADOS AO PODER EXECUTIVO – USURPAÇÃO DO PODER

DE INICIATIVA RESERVADO AO GOVERNADOR DO ESTADO –

INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – PROVIMENTO DERIVADO

ASCENSÃO E “ENQUADRAMENTO” – INCONSTITUCIONALIDADE

MATERIALOFENSA AO ARTIGO 37, II, DA CONSTITUIÇÃO

FEDERAL – NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA EXIGÊNCIA DE

CONCURSO PÚBLICO – CONTEÚDO MATERIAL DA NORMA LEGAL

IMPUGNADA ( ART. 70 DA LEI Nº 6.161/2000 ) QUE, AO TORNAR SEM

EFEITO ATOS ADMINISTRATIVOS EDITADOS PELO GOVERNADOR

DO ESTADO, FEZ INSTAURAR SITUAÇÃO FUNCIONAL

INCOMPATÍVEL COM O PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO –

IMPOSSIBILIDADEOFENSA AOS POSTULADOS

CONSTITUCIONAIS DO CONCURSO PÚBLICO, DA SEPARAÇÃO DE

PODERES E DA RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO – MEDIDA

CAUTELAR ANTERIORMENTE DEFERIDA PELO PLENÁRIO DESTA

SUPREMA CORTE – REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA

CONSOLIDADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO TEMA –

PRECEDENTESPARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA

REPÚBLICA PELA INCONSTITUCIONALIDADE DO DISPOSITIVO

LEGAL QUESTIONADO – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 31 222

ADI 2364 / AL

PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA DAS

LEIS

O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que

resulte da usurpação de poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício

jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese

de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar , de modo irremissível, a

própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado.

Situação ocorrente na espécie, em que o diploma legislativo estadual,

de iniciativa parlamentar, incidiu em domínio constitucionalmente

reservado à atuação do Chefe do Poder Executivo: regime

jurídico dos servidores públicos e aumento da despesa pública ( RTJ 101/929 –

RTJ 132/1059 – RTJ 170/383, v.g.).

A usurpação da prerrogativa de instaurar o processo legislativo, por

iniciativa parlamentar, qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia

jurídica, contaminando , por efeito de repercussão causal prospectiva, a

própria validade constitucional da norma que dele resulte. Precedentes .

Doutrina .

Nem mesmo eventual aquiescência do Chefe do Poder Executivo

mediante sanção , expressa ou tácita, do projeto de lei, ainda quando dele

seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico

radical. Insubsistência da Súmula nº 5/STF ( formulada sob a égide da

Constituição de 1946), em virtude da superveniente promulgação da

Constituição Federal de 1988. Doutrina . Precedentes .

SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO

DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES)

A locução constitucional “regime jurídico dos servidores públicos”

corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos

das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus

2

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 31 223

ADI 2364 / AL

agentes. Nessa matéria, o processo de formação das leis está sujeito ,

quanto à sua válida instauração, por efeito de expressa reserva constitucional,

à exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes .

O CONCURSO PÚBLICO REPRESENTA GARANTIA

CONCRETIZADORA DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE

O respeito efetivo à exigência de prévia aprovação em concurso

público qualifica-se, constitucionalmente , como paradigma de legitimação

ético-jurídica da investidura de qualquer cidadão em cargos, funções ou

empregos públicos, ressalvadas as hipóteses de nomeação para cargos em

comissão ( CF , art. 37, II).

A razão subjacente ao postulado do concurso público traduz-se na

necessidade essencial de o Estado conferir efetividade ao princípio

constitucional de que todos são iguais perante a lei, sem distinção de

qualquer natureza, vedando-se , desse modo, a prática inaceitável de o

Poder Público conceder privilégios a alguns ou de dispensar tratamento

discriminatório e arbitrário a outros. Precedentes. Doutrina .

RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES

O princípio constitucional da reserva de administração impede a

ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à

exclusiva competência político-administrativa do Poder Executivo. É que ,

em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos

atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes .

Não cabe , desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave

desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir , por ato

legislativo, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo

Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições

institucionais.

3

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 31 224

ADI 2364 / AL

Essa prática legislativa , quando efetivada, subverte a função primária

da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa

comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em

atuação “ultra vires” do Poder Legislativo, que não pode , em sua condição

político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas

prerrogativas institucionais.

A C Ó R D Ã O

Vistos , relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária , sob a Presidência do

Ministro Dias Toffoli, na conformidade da ata de julgamentos, por

unanimidade de votos, em julgar procedente a ação direta, para declarar

a inconstitucionalidade do art. 70 da Lei estadual nº 6.161/2000, do Estado

de Alagoas, nos termos do voto do Relator. Ausentes, justificadamente, os

Ministros Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski.

Brasília, 17 de outubro de 2018.

CELSO DE MELLO – RELATOR

4

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 31 225

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.364 AL AGOAS

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE ALAGOAS

ADV.(A/S) : PGE-AL ALUISIO LUNDGREN CORRÊA REGIS E

OUTROS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE

ALAGOAS

R E L A T Ó R I O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): O Senhor

Governador do Estado de Alagoas ajuíza ação direta de

inconstitucionalidade, impugnando o art. 70 da Lei nº 6.161/2000 editada

por essa unidade da Federação.

O preceito normativo impugnado na presente sede de fiscalização

normativa abstrata possui o seguinte conteúdo material (fls. 37):

Art. 70 – Ficam sem efeito os atos administrativos de

desconstituição de ascensão e de enquadramento , cujos

destinatários tenham lapso temporal previsto no ‘caput’ do art. 54.”

( grifei )

O autor da presente ação direta sustenta a inconstitucionalidade

formal e material do ato normativo em questão, apoiando-se , para tanto,

em síntese, nas seguintes razões (fls. 03/17):

O Projeto de Lei nº 122/2000 , que deu origem à Lei

Estadual nº 6.161 , norma que regula o processo administrativo no

âmbito da Administração Pública estadual, quando submetido à

sanção governamental , teve seu artigo 70 vetado pelo

Governador do Estado, com base no art. 89, § 1º, da Constituição

Estadual, tendo em vista a manifesta inconstitucionalidade

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 31 226

ADI 2364 / AL

formal e material do mencionado projeto, porquanto de iniciativa

do Poder Legislativo e contrário à norma constitucional que

determina que a investidura em cargo público depende de

concurso .

.......................................................................................................

Para a perfeita compreensão da inconstitucionalidade do

art. 70 da Lei n. 6.161/2000 , urge traçar um breve histórico acerca

dos atos administrativos praticados pelo Estado de Alagoas, a partir

de 1995, tendentes à identificação e regularização de situações

funcionais contrastantes com a Constituição Federal, com especial

atenção aos casos de provimento derivado sem concurso público.

Com efeito , por meio da Portaria n. 605, de 25.04.95, foi

instituída a Comissão de Revisão de Enquadramento com a finalidade

de reexaminar os atos administrativos praticados nos anos de 1993 e

1994 com pretenso fundamento nas Leis Estaduais n. 5.464/93

(‘institui o plano de cargos e vencimentos do serviço civil do Poder

Executivo e dá providências correlatas’), 5.538/93 (‘redefine o sistema

remuneratório pertinente aos cargos integrantes dos grupos-atividades apoio operativo e direção e assessoramento, estabelece

novos padrões vencimentais para a Polícia Civil e dá outras

providências’) e 5.599/94 (‘dispõe sobre a complementação do plano de

cargos e vencimentos do serviço civil do Poder Executivo e adota

outras providências’).

No que têm em comum , essas leis promoveram

transformações de cargos – com autorização de enquadramento,

nos novos ‘postos’, dos servidores ocupantes dos cargos

transformados – e instituíram carreiras , estas consistentes em

grades de acesso integradas por cargos dispostos em escala, a ser

preenchidos mediante ascensão dos servidores.

A Comissão de Revisão de Enquadramento , em um

trabalho minucioso e responsável que durou mais de seis meses,

concluiu pela inconstitucionalidade de inúmeros atos

administrativos de enquadramento de ascensão , recomendando

em seu relatório final a imediata declaração de invalidade de tais

atos e a determinação de reversão dos beneficiados à situação

anterior.

2

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 31 227

ADI 2364 / AL

Dentre as desproporcionais transformações verificadas

pela Comissãooperadas entre cargos com atribuições

totalmente distintasdestaca-se a do cargo de Técnico de

Planejamento para o de Advogado , a do de Técnico de Recursos

humanos para o de Advogado e ainda a do de Assessor para

Assuntos de Tecnologia Educacional para o de Advogado .

Munido desses dados , o então Governador do Estado editou

o Decreto n. 36.836, de 17.01.96, através do qual desconstituiu

os enquadramentos e ascenções irregulares pela Comissão e

ordenou o retorno automático dos servidores favorecidos à

situação funcional que anteriormente ostentavam , passando a

por ela perceber vencimentos e vantagens.

Frise-se , novamente, que a desconstituição dos atos de

enquadramento e ascensão teve como único escopo a

concretização da Constituição Federal , que veda o provimento

derivado em cargos públicos sem concurso, ressalvada a hipótese de

promoção.

.......................................................................................................

Conforme será demonstrado , a referida norma estadual

viola , sem receio de equívoco, frontalmente a Constituição Federal

em diversos dispositivos, padecendo , por conseguinte, de

insanáveis vícios formais e substanciais de

inconstitucionalidade , haja vista a sua desarmonia com o modelo

federal atinente ao processo legislativo, máxime a cláusula da

iniciativa reservada , bem assim por violar o princípio da separação

e harmonia entre os poderes, atentando ainda contra o princípio

do acesso a cargos públicos através de concurso e a garantia da

coisa julgada, entre outros preceitos constitucionais. (...).

.......................................................................................................

É preciso esclarecer que os dispositivos da Constituição

Federal relativos ao processo legislativo são de compulsória

observância pelos demais entes da Federação , na conformidade

do entendimento do Colendo Supremo Tribunal Federal. Fulgura, no

caso, o princípio da simetria , pelo qual as normas constitucionais

federais que regulam o processo legislativo, por demarcarem as

relações entre os poderes e serem normas cogentes, de ordem pública,

3

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 31 228

ADI 2364 / AL

são limitações implícitas que hão de ser, forçosamente, observadas

pelos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios. (...):

.......................................................................................................

Na hipótese discutida nos presentes autos , a Assembleia

Legislativa, usurpando a privativa atribuição do Governador do

Estado , discutiu, aprovou e promulgou dispositivo de lei, cuja

iniciativa competia unicamente ao Chefe do Executivo . Tal

usurpação por parte da Assembleia Legislativa cerceia a atuação

discricionária do Governador de Estado na instauração – que lhe é

privativa – do correspondente procedimento de formação da lei,

configurando uma clara violação ao princípio da separação e harmonia

entre os Poderes, que a cláusula de iniciativa reservada visa

justamente preservar.

.......................................................................................................

(...) a tentativa do Poder Legislativo estadual de editar

dispositivo de lei (art. 70 da Lei n. 6.161/2000) tendente a

desfazer os atos de desconstituição tem o mesmo efeito de uma

verdadeira avalanche de ascensões e enquadramentos

inconstitucionais , razão pela qual se insurge o Governador do

Estado através desta ADIn.

.......................................................................................................

Desta forma , qualquer medida tendente a viabilizar o

acesso a cargos na Administração Pública , sem a submissão a

concurso público de provas ou de provas e títulos , manifesta-se

incongruente com o art. 37, II, da CF/88, merecendo ser extirpada

do ordenamento jurídico por vício de inconstitucionalidade.” ( grifei )

O Plenário do Supremo Tribunal Federal, em votação unânime,

deferiu o pedido de medida cautelar, para suspender , até decisão final da

ação, os efeitos do art. 70 da Lei nº 6.161/2000 editada pelo Estado de

Alagoas, fazendo o em acórdão que está assim ementado (fls. 180/181):

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADELEI

ESTADUAL , DE INICIATIVA PARLAMENTAR , QUE

INTERVÉM NO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES

PÚBLICOS VINCULADOS AO PODER EXECUTIVO –

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 31 229

ADI 2364 / AL

USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA RESERVADO AO

GOVERNADOR DO ESTADO – INCONSTITUCIONALIDADE –

CONTEÚDO MATERIAL DO DIPLOMA LEGISLATIVO

IMPUGNADO ( LEI Nº 6.161/2000 , ART. 70) QUE TORNA SEM

EFEITO ATOS ADMINISTRATIVOS EDITADOS PELO

GOVERNADOR DO ESTADO – IMPOSSIBILIDADE – OFENSA

O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE

ADMINISTRAÇÃOMEDIDA CAUTELAR DEFERIDA , COM

EFICÁCIA ‘ EX TUNC’ .

PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA

DAS LEIS .

O desrespeito à cláusula de iniciativa reservada das leis,

em qualquer das hipóteses taxativamente previstas no texto da

Carta Política, traduz situação configuradora de

inconstitucionalidade formal, insuscetível de produzir qualquer

consequência válida de ordem jurídica.

A usurpação da prerrogativa de iniciar o processo legislativo

qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia jurídica,

contaminando , por efeito de repercussão causal prospectiva, a

própria validade constitucional da lei que dele resulte. Precedentes .

Doutrina .

O CONCURSO PÚBLICO REPRESENTA GARANTIA

CONCRETIZADORA DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE .

O respeito efetivo à exigência de prévia aprovação em

concurso público qualifica-se, constitucionalmente , como

paradigma de legitimação ético-jurídica da investidura de

qualquer cidadão em cargos, funções ou empregos públicos,

ressalvadas as hipóteses de nomeação para cargos em comissão ( CF ,

art. 37, II).

A razão subjacente ao postulado do concurso público traduz-se

na necessidade essencial de o Estado conferir efetividade ao princípio

constitucional de que todos são iguais perante a lei, sem distinção de

qualquer natureza, vedando-se , desse modo, a prática inaceitável

de o Poder Público conceder privilégios a alguns ou de dispensar

tratamento discriminatório e arbitrário a outros. Precedentes .

Doutrina .

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 31 230

ADI 2364 / AL

RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE

PODERES .

O princípio constitucional da reserva de administração

impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias

sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder

Executivo. É que , em tais matérias, o Legislativo não se qualifica

como instância de revisão dos atos administrativos emanados do

Poder Executivo. Precedentes .

Não cabe , desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de

grave desrespeito ao postulado da separação de poderes,

desconstituir, por lei , atos de caráter administrativo que tenham sido

editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas

privativas atribuições institucionais.

Essa prática legislativa , quando efetivada, subverte a função

primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder,

representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e

importa em atuação ‘ ultra vires ’ do Poder Legislativo, que não

pode , em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que

definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.”

O eminente Senhor Advogado-Geral da União manifestou-se nestes

autos a fls. 189/193.

O eminente Senhor Procurador-Geral da República, por sua vez,

opinou pela inconstitucionalidade do preceito normativo ora

questionado, fazendo o com apoio nos seguintes fundamentos

( fls. 199/201 ):

8 . Avulta a ilegalidade constitucional que está a

macular o artigo 70 da Lei estadual nº 6.161 , de 2000.

Analisando-se o teor da norma impugnada pode-se constatar ,

de início , uma indevida ingerência do Poder Legislativo sobre

as atribuições do Poder Executivo estadual . Em patente

descompasso com o texto constitucional, a regra impugnada, de

iniciativa parlamentar , veicula norma relativa a regime jurídico

dos servidores públicos do Estado de Alagoas.

6

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 31 231

ADI 2364 / AL

9 . Todavia , este dispositivo legal não encontra amparo na

Constituição da Republica . Além de violar o preceito contido no

artigo 61, parágrafo 1º, inciso II, alínea ‘c’, da Carta Magna, que

confere privativamente ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de

leis que versem sobre o regime jurídico dos servidores públicos, ele

afronta o princípio constitucional da separação dos Poderes

artigo da aludida Lei Maior –, cuja observância é obrigatória

para os Estados, inclusive no exercício do Poder Constituinte

decorrente.

10 . Nestes termos , não poderia o legislador ordinário estadual

legislar sobre a matéria em apreço. Ao fazê-lo , incorreu em

flagrante inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa .

11 . Ademais , pode-se vislumbrar , ainda, a ocorrência de

inconstitucionalidade material a impregnar o artigo 70 da Lei

estadual nº 6.161, de 2000. Consoante preceitua o inciso II do

artigo 37 da Constituição Federal, ‘a investidura em cargo ou emprego

público depende de aprovação prévia em concurso público de provas

ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do

cargo ou emprego, na forma prevista em lei’.

12. Neste proceder , ao tornar ‘sem efeito os atos

administrativos de desconstituição de ascensão e de enquadramento’,

o dispositivo legal atacado , em dissonância com o mencionado

preceito constitucional, viabiliza o provimento em cargo público

efetivo sem a necessária e prévia aprovação em concurso

público de provas ou de provas e títulos .

…...................................................................................................

14 . Destarte , forçoso concluir que não há, num exame mais

acurado e de cognição exauriente, razão para se modificar o

entendimento sustentado por este Excelso Pretório quando do

julgamento da medida cautelar.

15 . Ante o exposto , e com arrimo nas razões aduzidas, opino

pela procedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade

do artigo 70 da Lei nº 6.161, de 13 de outubro de 2000, do Estado de

Alagoas.” ( grifei )

7

Supremo Tribunal Federal

Relatório

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 31 232

ADI 2364 / AL

Este é o relatório , de cujo texto a Secretaria remeterá cópia a todos

os Senhores Ministros deste Egrégio Tribunal ( Lei nº 9.868/99 , art. 9º,

“caput”; RISTF , art. 172).

__________________________________________

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 31 233

17/10/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.364 AL AGOAS

V O T O

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Tenho por

formalmente inconstitucional o art. 70 da Lei nº 6.161/2000 editada pelo

Estado de Alagoas, eis que configurada , na espécie, hipótese de usurpação

do poder de iniciativa atribuído ao Chefe do Poder Executivo local,

considerado o fato de que o diploma legislativo em questão, resultante

de projeto apresentado por Deputado Estadual, além de envolver aumento

da despesa pública, também veicula matéria inerente ao regime jurídico de

servidores públicos.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao examinar a

controvérsia ora em julgamento, tem reiteradamente advertido que

“O modelo estruturador do processo legislativo, tal como delineado em seus

aspectos fundamentais pela Carta da Republica, impõe-se , enquanto padrão

normativo de compulsório atendimento , à observância incondicional dos

Estados-membros” ( RTJ 170/792 , Rel. Min. CELSO DE MELLO).

A disciplina normativa pertinente ao regime jurídico dos servidores

públicos estaduais vinculados ao Poder Executivo traduz matéria que se

insere , por efeito de sua natureza mesma, na esfera de exclusiva iniciativa

do Chefe do Poder Executivo, em face da cláusula de reserva inscrita no

art. 61, § 1º, II, “ aec ”, da Constituição da Republica, que consagra

princípio fundamental inteiramente aplicável , em tema de processo

legislativo, aos Estados-membros ( RTJ 150/341 , Rel. Min. ILMAR

GALVÃO – RTJ 150/482 , Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE –

RTJ 155/22 , Rel. Min. CÉLIO BORJA – RTJ 156/777 , Rel. Min. CELSO

DE MELLO – RTJ 156/788 , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RTJ 174/75 , Rel.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 31 234

ADI 2364 / AL

Min. MAURÍCIO CORRÊA – RTJ 178/621 , Rel. Min. SEPÚLVEDA

PERTENCE – RTJ 185/408-409 , Rel. Min. ELLEN GRACIE – ADI 1.060--MC/RS , Rel. Min. CARLOS VELLOSO – ADI 1.729-MC/RN , Rel. Min.

NELSON JOBIM – ADI 1.730-MC/RS , Rel. Min. MOREIRA ALVES –

ADI 2.115-MC/RS , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 2.336-MC/SC ,

Rel. Min. NELSON JOBIM – ADI 2.400-MC/SC , Rel. Min. ILMAR

GALVÃO – ADI 2.417-MC/SP , Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA –

ADI 2.569/CE , Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL DOS

ARTS. 4º E 5º DA LEI N. 227/1989, DO ESTADO DE

RONDÔNIA. AFRONTA AOS ARTS. 25, 37, INC. X E XIII, 61,

§ 1º, INC. I, ALÍNEA ‘A’, E 63 DA CONSTITUIÇÃO DA

REPÚBLICA .

1 . Inconstitucionalidade formal dos arts. 4º e 5º da

Lei n. 227/1989 , que desencadeiam aumento de despesa pública

em matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder

Executivo . Afronta aos arts. 25; 61, § 1º, inc. I, alínea ‘a’; e 63 da

Constituição da Republica.

2 . Inconstitucionalidade material dos arts. 4º e 5º da

Lei n. 227/1989 , ao impor vinculação dos valores remuneratórios dos

servidores rondonienses com aqueles fixados pela União para os seus

servidores (art. 37, inc. XIII, da Constituição da Republica).

3 . Afronta ao art. 37 , inc. X , da Constituição da

República , que exige a edição de lei específica para a fixação de

remuneração de servidores públicos, o que não se mostrou compatível

com o disposto na Lei estadual n. 227/89.

4 . Competência privativa do Estado para legislar sobre

política remuneratória de seus servidores . Autonomia dos

Estados-membros. Precedentes .

5 . Ação direta de inconstitucionalidade julgada

procedente .”

( RTJ 204/941 , Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – grifei )

2

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 31 235

ADI 2364 / AL

CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO.

PROCESSO LEGISLATIVO: INICIATIVA LEGISLATIVA DO

CHEFE DO PODER EXECUTIVO. C.F. , art. 61, § 1º, II, ‘c’.

INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA A OUTRO PODER:

PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. C.F. , art. 2º.

I. – As regras básicas do processo legislativo federal são de

observância obrigatória pelos Estados-membros e Municípios.

Precedentes do Supremo Tribunal Federal.

II. – Leis que disponham sobre servidores públicos são de

iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo (C.F., art. 61,

§ 1º, II, ‘a’, ‘c’, ‘f’), à Câmara dos Deputados ( C.F., art. 51, IV), ao

Senado Federal ( C.F., art. 52, XIII), ao Supremo Tribunal Federal, aos

Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça ( C.F., art. 96, II, ‘b’).

III. – Lei de iniciativa reservada a outro poder:

não observância: ofensa ao princípio da separação dos poderes

( C.F. , art. 2º).

IV. – Ação direta de inconstitucionalidade julgada

procedente .”

( ADI 2.731/ES , Rel. Min. CARLOS VELLOSO – grifei )

“(...) 1. Ao alterar a jornada de trabalho de categorias

específicas, a Lei 751/03, de iniciativa parlamentar , cuidou do

regime jurídico de servidores estaduais, e , com isso, incursionou

indevidamente em domínio temático cuja iniciativa é

reservada ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, II,

§ 1º, ‘c’, da CF. Precedentes.

2. O sancionamento tácito do Governador do Estado do

Amapá em exercício ao projeto que resultou na Lei estadual 751/03

não tem o condão de convalidar o vício de iniciativa originário.

Precedentes .

3. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida

e , nesta parte, julgada procedente .”

( ADI 3.627/AP , Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – grifei )

“(...) 2. Viola a cláusula de reserva de iniciativa do chefe do

Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, ‘a’, extensível aos Estados 3

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 31 236

ADI 2364 / AL

-Membros por força do art. 25 da CF) a concessão de gratificação

a policiais militares integrantes de assessoria militar junto ao

Tribunal de Contas estadual. O exercício funcional junto a outros

órgãos ou Poderes não desnatura o vínculo entre esses servidores e

seu cargo e órgão de origem.

3. Ação julgada procedente .”

( ADI 5.004/AL , Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES –

grifei )

Na realidade , e consoante tem decidido esta Suprema Corte ( RTJ 146/388 ,

Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), a definição do poder de instauração

do processo legislativo, de um lado, e a designação das hipóteses de

reserva de iniciativa em favor do Chefe do Poder Executivo, de outro,

derivam de postulados que, inscritos na Carta da Republica, impõem-se

à compulsória observância das demais unidades federadas

(Estados-membros, Distrito Federal e Municípios).

Esse entendimento jurisprudencial reflete o magistério da doutrina

(MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “ Do Processo Legislativo ”,

p. 244, item n. 161-B, 3ª ed., 1995, Saraiva, v.g.) que, ao discutir a questão da

aplicabilidade aos Estados-membros dos princípios gerais consagrados

pela Constituição Federal em tema de processo legislativo, identifica entre

os postulados de caráter vinculante precisamente aquele concernente à

reserva de iniciativa , em situações e em hipóteses análogas às definidas

pela Carta da Republica.

No caso , o conteúdo material da norma legal ora impugnada

( Lei estadual nº 6.161/2000, art. 70 ) evidencia que a matéria nela

veiculada, não obstante a cláusula de reserva, foi disciplinada por proposta

parlamentar que se insinuou em domínio normativo (regime jurídico de

servidores públicos e aumento de despesa pública) submetido , com

exclusividade, ao poder de iniciativa constitucionalmente outorgado ao Chefe

do Poder Executivo local.

4

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 31 237

ADI 2364 / AL

Cumpre ter presente , bem por isso, na linha do magistério

jurisprudencial longamente consolidado nesta Corte Suprema, que

A cláusula de reserva pertinente ao poder de instauração do processo

legislativo traduz postulado constitucional de observância compulsória pelos

Estados-membros” ( ADI 766/RS , Rel. Min. CELSO DE MELLO), de modo

queIncide em vício de inconstitucionalidade formal a norma legal

estadual que, oriunda de iniciativa parlamentar, versa matéria sujeita à

iniciativa constitucionalmente reservada ao Chefe do Poder Executivo”

( ADI 766/RS , Rel. Min. CELSO DE MELLO).

Impende relembrar que a análise da fase introdutória do processo de

formação das leis permite nela distinguir, em face da própria

excepcionalidade de que se reveste, a modalidade de iniciativa exclusiva de sua

instauração.

Nesse contexto , a Lei Fundamental da República elegeu

determinados núcleos temáticos para o efeito de, ao discriminá-los de modo

taxativo, submetê-los , em regime de absoluta exclusividade, à iniciativa de

determinados órgãos ou agentes estatais.

A natureza especial que assume a cláusula referente à iniciativa

reservada das leis caracteriza , em nosso sistema de direito, derrogação que

excepciona o princípio geral da legitimação concorrente para a instauração

do processo de formação das espécies legislativas. Disso decorre ,

portanto, que não se deve presumir a incidência da cláusula de reserva, que

deve resultar, necessariamente , como no caso ora em exame, de explícita

previsão constitucional.

Cabe registrar , por oportuno, o magistério de JOSÉ AFONSO DA

SILVA (“ Curso de Direito Constitucional Positivo ”, p. 497/498, 10ª ed.,

1995, Malheiros), para quem a outorga do poder de instauração do

processo legislativo qualificada , “ope constitutionis”, pela nota da

privatividade afasta – em função do caráter extraordinário de que se reveste –

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 31 238

ADI 2364 / AL

a possibilidade jurídica da coparticipação de terceiros na fase introdutória

do procedimento de produção normativa.

Nesse quadro delineado pela própria Constituição da Republica, a ação

legislativa do Estado-membro revela-se essencialmente condicionada pela

necessidade de fiel observância e submissão às diretrizes constitucionais

referentes ao postulado da iniciativa reservada , em tema de formação das

leis.

O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação

formal do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula de

reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja

ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a

infirmar , de modo irremissível, a própria integridade jurídica do ato

legislativo eventualmente editado.

Dentro desse contexto – em que se ressalta a imperatividade da vontade

subordinante do poder constituinte –, nem mesmo a aquiescência do

Chefe do Executivo mediante sanção ao projeto de lei, ainda quando dele

seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico

radical.

Por isso mesmo, a tese da convalidação das leis resultantes do

procedimento inconstitucional de usurpação – ainda que admitida por esta

Corte sob a égide da Constituição de 1946 ( Súmula nº 5) – não mais

prevalece , repudiada que foi seja em face do magistério da doutrina

(MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “ Do Processo Legislativo ”,

p. 214/217, item n. 133, 5ª ed., 2002, Saraiva; ALEXANDRE DE MORAES,

Constituição do Brasil Interpretada ”, p. 1.098, 2002, Atlas; MARCELLO

CAETANO, “ Direito Constitucional ”, vol. II/332, item n. 116, 1978,

Forense; PINTO FERREIRA, “ Comentários à Constituição Brasileira ”,

vol. 3/262-263, 1992, Saraiva; FRANCISCO CAMPOS, “ Parecer ”, “in”

RDA 73/380; CAIO TÁCITO, “ Parecer ”, “in” RDA 68/341), seja , ainda,

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 31 239

ADI 2364 / AL

em razão da jurisprudência dos Tribunais , inclusive a desta Corte

( RTJ 69/625 – RTJ 103/36 – RDA 72/226, v.g.).

Vale referir , neste ponto, que a jurisprudência firmada pelo Supremo

Tribunal Federal na matéria em questão orienta-se no sentido de que a

sanção não supre o vício resultante da usurpação de iniciativa, não mais

subsistindo , em consequência, ante a sua manifesta incompatibilidade

com o modelo positivado na vigente Constituição da Republica,

a Súmula nº 5 enunciada por esta Corte ( RTJ 174/75 , Rel. Min.

MAURÍCIO CORRÊA – RTJ 180/91 , Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA –

ADI 2.192-MC/ES , Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.840/ES ,

Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.):

“(...) USURPAÇÃO DE INICIATIVA E SANÇÃO

EXECUTIVA : A sanção a projeto de lei que veicule norma resultante

de emenda parlamentar aprovada com transgressão à cláusula

inscrita no art. 63, I, da Carta Federal não tem o condão de sanar o

vício de inconstitucionalidade formal, eis que a só vontade do Chefe

do Executivo – ainda que deste seja a prerrogativa institucional

usurpada – revela-se juridicamente insuficiente para convalidar o

defeito radical oriundo do descumprimento da Constituição da

República. Precedente . (…).”

( RTJ 168/87 , Rel. Min. CELSO DE MELLO)

VENCIMENTOSINICIATIVA DE PROJETO . A teor do

artigo 61 , § 1º , inciso II , alíneaa ’, da Constituição Federal , são

de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que

disponham acerca da criação de cargos, funções ou empregos

públicos na administração direta e autárquica e aumento de

remuneração . Relevância de pedido de liminar formulado em ação

direta de inconstitucionalidade, no que, encaminhado o projeto pelo

Executivo versando sobre tributo, veio a ser emendado na Assembleia

para ser normatizada remuneração de servidores. Irrelevância da

sanção que se seguiu .”

( ADI 2.192-MC/ES , Rel. Min. MARCO AURÉLIO – grifei )

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 31 240

ADI 2364 / AL

A SANÇÃO DO PROJETO DE LEI NÃO CONVALIDA

O VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE RESULTANTE DA

USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA

A ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo,

mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a

prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical

da inconstitucionalidade. Insubsistência da Súmula nº 5/STF .

Doutrina . Precedentes .”

( ADI 2.867/ES , Rel. Min. CELSO DE MELLO)

No caso presente , o diploma legislativo questionado – que dispõe

sobre matéria peculiar ao regime jurídico dos servidores públicos, além de

importar em aumento da despesa pública – decorreu de processo instaurado

por iniciativa parlamentar . Não obstante o veto governamental, a

Assembleia Legislativa local, ao rejeitá-lo , fez promulgar, por intermédio

de seu Presidente, o art. 70 da Lei estadual nº 6.161/2000.

Daí porque o Governador do Estado de Alagoas, insurgindo-se

contra o preceito normativo referido, deduziu pretensão de

inconstitucionalidade, sustentando ofensa ao postulado nuclear da

separação de poderes, a partir da ocorrência de usurpação da prerrogativa

exclusiva de iniciar, na matéria, o devido processo legislativo.

Parece-me evidente que o dispositivo legal ora questionado veicula

norma que se submete , em função de seu próprio conteúdo material, ao

exclusivo poder de iniciativa do Chefe do Executivo local.

Não se pode perder de perspectiva , neste ponto – e especialmente no

que concerne ao sentido da locução constitucional regime jurídico dos

servidores públicos –, que tal expressão exterioriza o conjunto de normas

que disciplinam os diversos aspectos das relações , estatutárias ou

contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 31 241

ADI 2364 / AL

Trata-se , em essência, de noção que , em virtude da extensão de sua

abrangência conceitual, compreende , como enfatiza a jurisprudência desta

Corte ( ADI 1.381-MC/AL , Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.867/ES ,

Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), todas as regras pertinentes

( a ) às formas de provimento, ( b ) às formas de nomeação, ( c ) à realização

do concurso, ( d ) à posse, ( e ) ao exercício, inclusive as hipóteses de

afastamento, de dispensa de ponto e de contagem de tempo de serviço,

( f ) às hipóteses de vacância, ( g ) à promoção e respectivos critérios, bem

como avaliação do mérito e classificação final (cursos, títulos, interstícios

mínimos), ( h ) aos direitos e às vantagens de ordem pecuniária,

( i ) às reposições salariais e aos vencimentos, ( j ) ao horário de trabalho e

ao ponto, inclusive os regimes especiais de trabalho, ( k ) aos adicionais

por tempo de serviço, gratificações, diárias, ajudas de custo e

acumulações remuneradas, ( l ) às férias, licenças em geral, estabilidade,

disponibilidade, aposentadoria, ( m ) aos deveres e proibições,

( n ) às penalidades e sua aplicação e ( o ) ao processo administrativo.

O preceito normativo em causa , cuja formação derivou de iniciativa

parlamentar, viabilizou aumento da despesa pública e interferiu no regime

jurídico dos servidores públicos locais, com o que incidiu em domínio

constitucionalmente reservado à discrição do Governador do Estado, sem

cuja provocação formal não se poderia ter como legítimo e válido o processo

legislativo instaurado.

É por essa razãoe considerando , ainda, os fundamentos

inicialmente expostos no presente voto – que entendo plenamente acolhível

a pretensão de inconstitucionalidade deduzida pelo Senhor Governador do

Estado de Alagoas.

Em suma : mostra-se formalmente inconstitucional o diploma legislativo

estadual de iniciativa parlamentar que trata de forma de provimento de

cargos públicos, pois , nesse domínio temático, a prerrogativa de instaurar o

processo legislativo pertence , com exclusividade, ao Chefe do Poder

Executivo, por tratar-se de concessão de vantagem que, por efeito de sua

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 31 242

ADI 2364 / AL

natureza mesma, interfere no regime jurídico dos servidores públicos

locais, além de importar em aumento da despesa pública ( RTJ 101/929 –

RTJ 132/1059 – RTJ 170/383 – ADI 227/RJ , Rel. Min. MAURÍCIO

CORRÊA, v.g.):

“(...) 1. Conversão em pecúnia de metade das férias e da

licença-prêmio adquirida , pagamento de indenização a servidor

exonerado de cargo em comissão, estabilidade financeira relativamente

a gratificação ou comissão a qualquer título percebida.

Impossibilidade . São inconstitucionais dispositivos de Cartas

Estaduais, inclusive Emendas, que fixem vencimentos e

vantagens , concedam subvenção ou auxílio, ou , de qualquer modo,

aumentem a despesa pública , por ser da competência exclusiva

do Chefe do Poder Executivo a iniciativa de lei sobre a matéria.

Precedentes .”

( ADI 199/PE , Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei )

O Senhor Governador do Estado de Alagoas também afirma que a

norma legal ora impugnada ofendeu o postulado do concurso público,

proclamado no art. 37, II, da Constituição da Republica.

Sob tal aspecto, não vejo razão para modificar o entendimento

acolhido pelo Plenário desta Suprema Corte, ao deferir o provimento

cautelar pleiteado na presente causa, pois essa diretriz , consagrada na

jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, refletindo o magistério da

doutrina (JOSÉ AFONSO DA SILVA, “ Curso de Direito Constitucional

Positivo ”, p. 634, 10ª ed., 1995, Malheiros; CELSO RIBEIRO BASTOS,

Curso de Direito Constitucional ”, p. 288, 11ª ed., 1989, Saraiva, v.g.),

não tem transigido em torno da necessidade de observância, sempre

indeclinável, do postulado constitucional do concurso público ( RTJ 151/664-665 , Rel. Min. MOREIRA ALVES – RTJ 152/762-763 , Rel. Min. CELSO DE

MELLO – RTJ 170/11 , Rel. Min. MOREIRA ALVES – RTJ 180/175-176 , Rel.

Min. MAURÍCIO CORRÊA – ADI 1.241/RN , Rel. Min. DIAS TOFFOLI –

ADI 2.186/SP , Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.689/RN , Rel.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 31 243

ADI 2364 / AL

Min. ELLEN GRACIE – ADI 3.341/DF , Rel. Min. RICARDO

LEWANDOWSKI – ADI 3.342/SP , Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA –

ADI 3.552/RN , Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADI 3.609/AC , Rel. Min.

DIAS TOFFOLI – ADI 3.662/MT , Red. p/ o acórdão Min. ALEXANDRE

DE MORAES – ADI 4.125/TO , Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA –

ADI 4.876/DF , Rel. Min. DIAS TOFFOLI, v.g.):

O CONCURSO PÚBLICO REPRESENTA GARANTIA

CONCRETIZADORA DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE

O respeito efetivo à exigência de prévia aprovação em

concurso público qualifica-se, constitucionalmente , como

paradigma de legitimação ético-jurídica da investidura de

qualquer cidadão em cargos, funções ou empregos públicos,

ressalvadas as hipóteses de nomeação para cargos em comissão ( CF ,

art. 37, II).

A razão subjacente ao postulado do concurso público traduz-se

na necessidade essencial de o Estado conferir efetividade ao

princípio constitucional de que todos são iguais perante a lei, sem

distinção de qualquer natureza, vedando-se , desse modo, a prática

inaceitável de o Poder Público conceder privilégios a alguns ou de

dispensar tratamento discriminatório e arbitrário a outros.

Precedentes. Doutrina .”

( RTJ 181/555-556 , Rel. Min. CELSO DE MELLO – Pleno )

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

LEI 11.029/89 DO ESTADO DE GOIÁS. ART. 7º, § 2º, E ART. 1º,

QUE ALTEROU O ART. 106, VII, DA LEI 9.129/81, DO MESMO

ESTADO.

Os dispositivos em questão , ao criarem cargos em

comissão para oficial de justiça e possibilitarem a substituição

provisória de um oficial de justiça por outro servidor escolhido

pelo diretor do foro ou um particular credenciado pelo

Presidente do Tribunal , afrontaram diretamente o art. 37 , II , da

Constituição , na medida em que se buscava contornar a exigência

de concurso público para a investidura em cargo ou emprego

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 31 244

ADI 2364 / AL

público , princípio previsto expressamente nesta norma

constitucional.

Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente

procedente , nos termos do voto da relatora.”

( ADI 1.141/GO , Rel. Min. ELLEN GRACIE, Plenogrifei )

CONSTITUCIONAL . SERVIDOR PÚBLICO .

TRANSFERÊNCIA . CONCURSO PÚBLICO . C . F ., art . 37 , II .

Lei nº 9.117/90, do Rio Grande do Sul, parág. único do art. 4º.

I.Impossibilidade de provimento de cargos e empregos

públicos mediante transferência e aproveitamento , dado que a

Constituição Federal exige , para a investidura, aprovação prévia

em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com

a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista

em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado

em lei de livre nomeação e exoneração. C.F. , art. 37 , II .

II. – Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente .”

( ADI 656/RS , Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Pleno

grifei )

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –

SERVIDOR PÚBLICO – TRANSFERÊNCIA PARA QUADRO

DE PESSOAL DE OUTRO PODER – PROVIMENTO EM

CARGO DISTINTONECESSIDADE DE CONCURSO

PÚBLICO – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA .

A transferência de servidores públicos para outros cargos,

inclusive para aqueles situados na ambiência de outros Poderes do

Estado, desde que não precedida de aprovação em concurso

público de provas ou de provas e títulos, importa em modalidade

inconstitucional de provimento no serviço público, pois , em

última análise, viabiliza a investidura do agente estatal em cargo

diverso daquele para o qual foi originariamente admitido.

Precedente : RTJ 136/528 .”

( RTJ 178/615-616 , Rel. Min. CELSO DE MELLO – Pleno )

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 31 245

ADI 2364 / AL

Ação direta de inconstitucionalidade. Ascensão ou

acesso, transferência e aproveitamento no tocante a cargos ou

empregos públicos.

O critério do mérito aferível por concurso público de

provas ou de provas e títulos é , no atual sistema constitucional,

ressalvados os cargos em comissão declarados em lei de livre

nomeação e exoneração, indispensável para cargo ou emprego

público isolado ou em carreira . Para o isolado , em qualquer

hipótese; para o em carreira , para o ingresso nela, que só se fará na

classe inicial e pelo concurso público de provas ou de provas e

títulos, não o sendo , porém, para os cargos subsequentes que nela se

escalonam até o final dela, pois, para estes, a investidura se fará pela

forma de provimento que é a ‘promoção’.

Estão , pois, banidas das formas de investidura admitidas

pela Constituição a ascensão e a transferência, que são formas

de ingresso em carreira diversa daquela para a qual o servidor

público ingressou por concurso, e que não são , por isso mesmo,

ínsitas ao sistema de provimento em carreira, ao contrário do que

sucede com a promoção, sem a qual obviamente não haverá carreira,

mas, sim, uma sucessão ascendente de cargos isolados.

O inciso II do artigo 37 da Constituição Federal também

não permite oaproveitamento ’, uma vez que, nesse caso, há

igualmente o ingresso em outra carreira sem o concurso exigido pelo

mencionado dispositivo.

Ação direta de inconstitucionalidade que se julga procedente

para declarar inconstitucionais os artigos 77 e 80 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias do Estado do Rio de Janeiro.”

( RTJ 144/24 , Rel. Min. MOREIRA ALVES, Plenogrifei )

Em consequência dessa rígida interpretação jurisdicional – em tudo

compatível com a importância ético-jurídica do postulado do concurso

público –, o Supremo Tribunal Federal tem vetado , em julgamento

definitivo ou em sede de delibação cautelar, a aplicabilidade de preceitos

normativos que, desconsiderando a essencialidade do princípio em questão,

objetivem viabilizar a investidura funcional de servidores mediante

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 31 246

ADI 2364 / AL

utilização de institutos reputados inconciliáveis com a incontornável

exigência constitucional do concurso público.

Em todos esses casos – e qualquer que seja o “nomen juris”

adotado –, a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal,

tendo presente a necessidade de preservar a incolumidade do princípio do

concurso público, tem repelido a utilização dos institutos ( a ) da ascensão

( ADI 1.345/ES , Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI), ( b ) da transferência

e/ou transformação de cargos ( RTJ 152/341 , Rel. Min. CELSO DE

MELLO), ( c ) da integração funcional ( RTJ 158/69 , Rel. Min. CELSO DE

MELLO), ( d ) da transposição de cargo ( RTJ 133/1049 , Rel. Min. CÉLIO

BORJA), ( e ) da efetivação extraordinária no cargo ( RTJ 132/1072 , Rel.

Min. SEPÚLVEDA PERTENCE) e ( f ) do acesso e aproveitamento

( RTJ 144/24 , Rel. Min. MOREIRA ALVES, v.g.).

Não foi por outro motivo que o Plenário do Supremo Tribunal

Federal, ao apreciar proposta de súmula vinculante consubstanciadora

desse entendimento ( PSV 102), veio a aprová - la , editando a Súmula

Vinculante nº 43, publicada no DOU e no DJe nº 72, ambos de 17/04/2015,

cujo enunciado possui o seguinte conteúdo:

É inconstitucional toda modalidade de provimento que

propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em

concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não

integra a carreira na qual anteriormente investido .” ( grifei )

É importante observar que esse enunciado sumular, hoje

constitucionalmente impregnado de eficácia vinculante ( CF , art. 103-A,

“caput”), resultou de antiga e consolidada jurisprudência do Supremo

Tribunal Federal, como já referido nesta decisão, anteriormente

consagrada na Súmula 685/STF .

Impõe-se registrar , de outro lado, que, mesmo que se revelasse

superável o obstáculo anteriormente referido, ainda assim subsistiria um

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 31 247

ADI 2364 / AL

outro fundamento jurídico, apto , só por si, a desqualificar a validade

constitucional do preceito normativo ora questionado.

Refiro-me ao fato de que a Assembleia Legislativa do Estado de

Alagoas incidiu em ofensa ao postulado constitucional da reserva de

Administração.

Como se sabe, não cabe ao Poder Legislativo, sob pena de grave

desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir , por ato

legislativo, deliberações de caráter administrativo emanadas do Poder

Executivo.

A desconstituição , em sede parlamentar, de tais atos administrativos

culminaria por subverter a função primária da lei, que, nesse contexto,

passaria a equiparar-se a uma inadmissível sentença legislativa, com

evidente insubmissão ao modelo constitucional que define , em nosso

regime político, o sistema de especialização e de limitação de poderes.

Na realidade, e ressalvada a hipótese expressamente prevista no

art. 49, V, da Constituição – situação de todo inocorrente na espécie ora

em exame –, não se legitima , na perspectiva do princípio da separação de

poderes, a intervenção do Parlamento promovida com a finalidade heterodoxa

de invalidar, concretamente , atos administrativos que tenham sido

praticados pelo Chefe do Poder Executivo no estrito desempenho de suas

privativas funções institucionais.

Ainda que o legislador disponha do poder de conformação da atividade

administrativa, permitindo-se-lhe , nessa condição, estipular cláusulas

gerais e fixar normas impessoais destinadas a reger e a condicionar o

próprio comportamento da Administração Pública, não pode o

Parlamento, em agindo “ultra vires”, exorbitar dos limites que definem o

exercício de sua prerrogativa institucional.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 31 248

ADI 2364 / AL

Isso significa , portanto, que refoge ao domínio normativo da lei em

sentido formal veicular deliberações parlamentares que visem a

desconstituir, “in concreto”, atos administrativos regularmente editados

pelo Chefe do Poder Executivo, tais como aqueles que tenham

invalidado, por razões de inconstitucionalidade, o enquadramento e a

ascensão de inúmeros servidores públicos.

No caso ora em exame, e em consequência dessa anômala desconstituição

por via legislativa , restaurou-se, indevidamente , a situação funcional

daqueles agentes estatais, eis que , nessa matéria, o Legislativo não se

qualifica como instância de revisão dos atos administrativos do Poder

Executivo, como sempre entendeu a jurisprudência constitucional dos

Tribunais, inclusive a do Supremo Tribunal Federal ( RTJ 39/396 –

RTJ 47/394 – RDA 100/151 – RDA 126/311 – RDA 143/88, v.g.).

Na verdade, a norma legal questionada na presente sede de

controle normativo abstrato, ao tornar sem efeito a invalidação do

enquadramento e da ascensão funcionais dos servidores públicos

vinculados ao Poder Executivo, culminou , esdruxulamente, por efetuar

o provimento dos agentes estatais interessados nos cargos públicos

que, até então , ocupavam, incidindo , desse modo, o diploma

legislativo em causa na censura que esta Corte já proclamou em

julgamento anterior ( RDA 143/88).

Note-se , a propósito da questão ora em análise, que, após editado ,

pelo Estado de Alagoas, o Plano de Cargos e Vencimentos do Serviço

Civil , estruturado no âmbito do Poder Executivo local ( Lei nº 5.464/93),

além de redefinido o sistema remuneratório de cargos e funções

(Lei nº 5.638/93), veio a ser instituída , pela Portaria nº 605/95, uma

Comissão de Revisão de Enquadramento , incumbida de reexaminar os

atos administrativos praticados pelo Governo do Estado, sob a égide dos

diplomas legislativos mencionados.

16

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 31 249

ADI 2364 / AL

Essa Comissão concluiu pela inconstitucionalidade de

inúmeros atos administrativos de enquadramento e de ascensão

funcionais, o que levou a Chefia do Poder Executivo local a invalidá-los

(Decretos nºs 36.836/96 e 38.102/99), em ordem a impedir que situações

inconstitucionais de investidura em cargos públicos subsistissem no

Estado de Alagoas.

Essa deliberação administrativa do Governador do Estado sofreu a

reação da Assembleia Legislativa alagoana, que não hesitou – a despeito

dos limites constitucionais que incidem sobre o exercício de seus poderes

normativos – em editar uma lei vocacionada a neutralizar, de modo

abusivo, a eficácia dessa resolução emanada, legitimamente, do Chefe do

Poder Executivo.

Vê-se , desse modo, que a intervenção normativa do Poder

Legislativo, mediante lei , em área constitucionalmente reservada à

atuação administrativa do Poder Executivo qualifica-se como

procedimento incompatível com os padrões ditados pelo princípio da

separação de poderes.

Não se pode ignorar , presente o contexto ora em exame, que, em tema

de desempenho concreto , pelo Poder Executivo, das funções tipicamente

administrativas a ele inerentes, incide clara limitação material à atuação

do legislador, cujas prerrogativas institucionais sofrem as restrições

derivadas do postulado constitucional da reserva de Administração.

A reserva de Administraçãosegundo adverte J. J. GOMES

CANOTILHO (“ Direito Constitucional ”, p. 810/811, 5ª ed., 1991,

Almedina, Coimbra) – constitui limite material à intervenção normativa

do Poder Legislativo, pois , enquanto princípio fundado na separação orgânica

e na especialização funcional das instituições do Estado, caracteriza-se pela

identificação, no sistema constitucional, de um “ núcleo funcional (...)

reservado à administração contra as ingerências do parlamento ”, por

17

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.CELSODEMELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 31 250

ADI 2364 / AL

envolver matérias que, diretamente atribuídas à instância executiva de

poder, revelam-se insuscetíveis de deliberações concretas por parte do

Legislativo, desvestido , portanto, sob tal perspectiva , de qualquer

prerrogativa que lhe permita praticar, com repercussão sobre os

servidores públicos vinculados ao Poder Executivo, verdadeiros atos

administrativos referentes à investidura funcional ou à sua eventual

invalidação.

Sendo assim , tendo em consideração as razões expostas, notadamente os

precedentes invocados, e acolhendo , ainda, o parecer da douta

Procuradoria-Geral da República, julgo procedente esta ação direta, para

declarar a inconstitucionalidade do art. 70 da Lei estadual nº 6.161/2000

editada pelo Estado de Alagoas.

É o meu voto .

18

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-17/10/2018

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 31 251

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.364

PROCED. : ALAGOAS RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE ALAGOAS

ADV.(A/S) : PGE-AL ALUISIO LUNDGREN CORRÊA REGIS E OUTROS

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE ALAGOAS

direta Decisão para : O declarar Tribunal, a por inconstitucionalidade unanimidade , julgou do procedente art. 70 da a ação Lei

estadual n. 6.161/2000, do Estado de Alagoas, nos termos do voto

do Relator. Ausentes, justificadamente, os Ministros Gilmar Mendes

e Ricardo Lewandowski. Presidência do Ministro Dias Toffoli.

Plenário, 17.10.2018.

Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Cármen

Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e

Alexandre de Moraes.

Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira

Dodge.

Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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