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8 de Abril de 2020
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - QUESTÃO DE ORDEM NA AÇÃO PENAL : QO AP 0002673-52.2015.1.00.0000 RJ - RIO DE JANEIRO 0002673-52.2015.1.00.0000

Direito Constitucional e Processual Penal. Questão de Ordem em Ação Penal. Limitação do foro por prerrogativa de função aos crimes praticados no cargo e em razão dele. Estabelecimento de marco temporal de fixação de competência.

Supremo Tribunal Federal
há 2 anos
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Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Julgamento
3 de Maio de 2018
Relator
Min. ROBERTO BARROSO

Ementa

Direito Constitucional e Processual Penal. Questão de Ordem em Ação Penal. Limitação do foro por prerrogativa de função aos crimes praticados no cargo e em razão dele. Estabelecimento de marco temporal de fixação de competência.
I. Quanto ao sentido e alcance do foro por prerrogativa 1. O foro por prerrogativa de função, ou foro privilegiado, na interpretação até aqui adotada pelo Supremo Tribunal Federal, alcança todos os crimes de que são acusados os agentes públicos previstos no art. 102, I, b e c da Constituição, inclusive os praticados antes da investidura no cargo e os que não guardam qualquer relação com o seu exercício.
2. Impõe-se, todavia, a alteração desta linha de entendimento, para restringir o foro privilegiado aos crimes praticados no cargo e em razão do cargo. É que a prática atual não realiza adequadamente princípios constitucionais estruturantes, como igualdade e república, por impedir, em grande número de casos, a responsabilização de agentes públicos por crimes de naturezas diversas. Além disso, a falta de efetividade mínima do sistema penal, nesses casos, frustra valores constitucionais importantes, como a probidade e a moralidade administrativa.
3. Para assegurar que a prerrogativa de foro sirva ao seu papel constitucional de garantir o livre exercício das funções – e não ao fim ilegítimo de assegurar impunidade – é indispensável que haja relação de causalidade entre o crime imputado e o exercício do cargo. A experiência e as estatísticas revelam a manifesta disfuncionalidade do sistema, causando indignação à sociedade e trazendo desprestígio para o Supremo.
4. A orientação aqui preconizada encontra-se em harmonia com diversos precedentes do STF. De fato, o Tribunal adotou idêntica lógica ao condicionar a imunidade parlamentar material – i.e., a que os protege por 2 suas opiniões, palavras e votos – à exigência de que a manifestação tivesse relação com o exercício do mandato. Ademais, em inúmeros casos, o STF realizou interpretação restritiva de suas competências constitucionais, para adequá-las às suas finalidades. Precedentes. II. Quanto ao momento da fixação definitiva da competência do STF 5. A partir do final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais – do STF ou de qualquer outro órgão – não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo. A jurisprudência desta Corte admite a possibilidade de prorrogação de competências constitucionais quando necessária para preservar a efetividade e a racionalidade da prestação jurisdicional. Precedentes. III. Conclusão 6. Resolução da questão de ordem com a fixação das seguintes teses: “(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo”. 7. Aplicação da nova linha interpretativa aos processos em curso. Ressalva de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo STF e demais juízos com base na jurisprudência anterior. 8. Como resultado, determinação de baixa da ação penal ao Juízo da 256ª Zona Eleitoral do Rio de Janeiro, em razão de o réu ter renunciado ao cargo de Deputado Federal e tendo em vista que a instrução processual já havia sido finalizada perante a 1ª instância.

Decisão

Após o voto do Ministro Roberto Barroso (Relator), resolvendo questão de ordem com a fixação das seguintes teses: “(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo”, com o entendimento de que esta nova linha interpretativa deve se aplicar imediatamente aos processos em curso, com a ressalva de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo STF e pelos demais juízos com base na jurisprudência anterior, conforme precedente firmado na Questão de Ordem no Inquérito 687 (Rel. Min. Sydney Sanches, j. 25.08.1999), e, como resultado, no caso concreto, determinando a baixa da ação penal ao Juízo da 256ª Zona Eleitoral do Rio de Janeiro para julgamento, tendo em vista que (i) os crimes imputados ao réu não foram cometidos no cargo de Deputado Federal ou em razão dele, (ii) o réu renunciou ao cargo para assumir a Prefeitura de Cabo Frio, e (iii) a instrução processual se encerrou perante a 1ª instância, antes do deslocamento de competência para o Supremo Tribunal Federal, o julgamento foi suspenso. Falaram: pelo Ministério Público Federal, o Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, Procurador-Geral da República, e, pelo réu, Marcos da Rocha Mendes, o Dr. Carlos Magno Soares de Carvalho. Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 31.05.2017. Decisão: Após o voto do Ministro Marco Aurélio, acompanhando em parte o Ministro Relator, e os votos das Ministras Rosa Weber e Cármen Lúcia (Presidente), acompanhando o Ministro Relator, pediu vista dos autos o Ministro Alexandre de Moraes. Plenário, 1º.6.2017. Decisão: Após o voto-vista do Ministro Alexandre de Moraes, acompanhando, em parte, o Relator, nos termos de seu voto, e após os votos dos Ministros Edson Fachin, Luiz Fux e Celso de Mello, acompanhando integralmente o Relator, pediu vista dos autos o Ministro Dias Toffoli. Ausente, justificadamente, o Ministro Ricardo Lewandowski. Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 23.11.2017. Decisão: Após os votos dos Ministros Dias Toffoli e Ricardo Lewandowski, acompanhando em parte o Relator, nos termos de seus votos, o julgamento foi suspenso. Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 2.5.2018. Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, resolveu questão de ordem no sentido de fixar as seguintes teses: “(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo”, com o entendimento de que esta nova linha interpretativa deve se aplicar imediatamente aos processos em curso, com a ressalva de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo STF e pelos demais juízos com base na jurisprudência anterior, conforme precedente firmado na Questão de Ordem no Inquérito 687 (Rel. Min. Sydney Sanches, j. 25.08.1999), e, como resultado, no caso concreto, determinando a baixa da ação penal ao Juízo da 256ª Zona Eleitoral do Rio de Janeiro para julgamento, tendo em vista que (i) os crimes imputados ao réu não foram cometidos no cargo de Deputado Federal ou em razão dele, (ii) o réu renunciou ao cargo para assumir a Prefeitura de Cabo Frio, e (iii) a instrução processual se encerrou perante a 1ª instância, antes do deslocamento de competência para o Supremo Tribunal Federal. Vencidos: em parte, os Ministros Alexandre de Moraes e Ricardo Lewandowski, que divergiam do Relator quanto ao item (i); em parte, o Ministro Marco Aurélio, que divergia do Relator quanto ao item (ii); em parte, o Ministro Dias Toffoli, que, em voto reajustado, resolveu a questão de ordem no sentido de: a) fixar a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar os membros do Congresso Nacional exclusivamente quanto aos crimes praticados após a diplomação, independentemente de sua relação ou não com a função pública em questão; b) fixar a competência por prerrogativa de foro, prevista na Constituição Federal, quanto aos demais cargos, exclusivamente quanto aos crimes praticados após a diplomação ou a nomeação (conforme o caso), independentemente de sua relação ou não com a função pública em questão; c) serem inaplicáveis as regras constitucionais de prerrogativa de foro quanto aos crimes praticados anteriormente à diplomação ou à nomeação (conforme o caso), hipótese em que os processos deverão ser remetidos ao juízo de primeira instância competente, independentemente da fase em que se encontrem; d) reconhecer a inconstitucionalidade das normas previstas nas Constituições estaduais e na Lei Orgânica do Distrito Federal que contemplem hipóteses de prerrogativa de foro não previstas expressamente na Constituição Federal, vedada a invocação de simetria; e) estabelecer, quando aplicável a competência por prerrogativa de foro, que a renúncia ou a cessação, por qualquer outro motivo, da função pública que atraia a causa penal ao foro especial, após o encerramento da fase do art. 10 da Lei nº 8.038/90, com a determinação de abertura de vista às partes para alegações finais, não altera a competência para o julgamento da ação penal; e, em parte, o Ministro Gilmar Mendes, que assentou que a prerrogativa de foro alcança todos os delitos imputados ao destinatário da prerrogativa, desde que durante a investidura, sendo desnecessária a ligação com o ofício, e, ao final, propôs o início de procedimento para a adoção de Súmula Vinculante em que restasse assentada a inconstitucionalidade de normas de Constituições Estaduais que disponham sobre a competência do Tribunal de Justiça para julgar autoridades sem cargo similar contemplado pela Constituição Federal e a declaração incidental de inconstitucionalidade dos incisos II e VII do art. 22 da Lei 13.502/17; dos incisos II e III e parágrafo único do art. 33 da Lei Complementar 35/79; dos arts. 40, III, V, e 41, II, parágrafo único, da Lei 8.625/93; e do art. 18, II, “d”, “e”, “f”, parágrafo único, da Lei Complementar 75/93. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 3.5.2018. Tese (i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo.

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Observações

- Acórdão (s) citado (s): (FORO POR PRERROGATIVA) AP 470 (TP), HC 33440, ADI 890 (TP), HC 70648 (1ªT), ADI 2587 (TP), RE 549560 (TP), Inq 687 QO (1ªT), AP 319 QO (1ªT), AP 313 QO (1ªT), AP 315 QO (1ªT), Inq 656 QO (1ªT), Inq 881 QO (1ªT), RE 669069 (TP), Rcl 473, HC 35501 (TP). (INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA, COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA, STF) Inq 104 (TP) - RTJ 99/477, ADI 521, ADI 2797 (TP), ADC 2 AgR (2ªT), ACO 597 AgR (TP), MS 27712 AgR (TP), Inq 687 QO (1ªT), AO 468 QO (1ªT), ACO 1048 QO (TP), ACO 1295 AgR-segundo (TP), MS 28839 (2ªT), MS 29342 AgR (TP), AO 1706 AgR (TP), AO 1814 QO (TP), AO 1680 AgR (2ªT), Inq 105 QO (TP) - RTJ 99/487. (RENÚNCIA AO MANDATO, COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA, STF) AP 396 (TP), AP 568 (1ªT), AP 536 QO (TP), AP 606 QO (1ªT). (PRINCÍPIO DA IDENTIDADE FÍSICA DO JUIZ) HC 119371 (2ªT). (DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO) RHC 79785 (TP), AI 601832 AgR (2ªT). (PRERROGATIVA DE FORO, RELEVÂNCIA, CARGO) Rcl 473 AgR (2ªT). (IMUNIDADE PARLAMENTAR MATERIAL) Inq 2134 (TP), Inq 1400 QO (TP), Inq 1024 QO (TP), AI 401600 AgR (2ªT), Inq 396 QO (TP). (PRORROGAÇÃO, COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL) AP 396 (TP), Pet 1738 AgR, AP 470 QO (TP), AP 634 QO (TP), AP 606 QO (1ªT). (SANÇÃO, PERDA DE CARGO PÚBLICO, INSTÂNCIA INFERIOR, INSTÂNCIA SUPERIOR) Rcl 2138 (TP), Pet 3211 QO (TP). (CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, HIERARQUIA, NORMA CONSTITUCIONAL) ADI 815 (TP). (PERDA, FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO, DECLINAÇÃO DE COMPETÊNCIA) AP 396 (TP), ARE 957056 AgR (1ªT). (PODER JUDICIÁRIO, MEDIDA CAUTELAR DIVERSA DA PRISÃO, PARLAMENTAR) ADI 5526 (TP). (COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA, STF, TAXATIVIDADE) ACO 124 (TP) - RTJ 50/72, ACi 9667 (TP) - RTJ 43/129, ACO 130 (TP) - RTJ 44/563, ACO 136 (TP) - RTJ 53/776. (DEFINIÇÃO, INFRAÇÃO PENAL COMUM) HC 41296 (TP), Rcl 10 (2ªT) - RTJ 63/1, HC 69344 (2ªT), Pet 673 (TP), Rcl 511 (TP), RTJ 33/590, RTJ 91/423. (IMPOSSIBILIDADE, DIREITO DE GREVE, POLICIAL CIVIL) ARE 654432 (TP). (NULIDADE, ATO PROCESSUAL, FORO POR PRERROGATIVA) Inq 141 (TP), Inq 571 QO (TP). (INVIOLABILIDADE PARLAMENTAR, IMUNIDADE PARLAMENTAR MATERIAL) Inq 2674 (TP), RE 600063 (TP), Inq 3932 (1ªT). (PRINCÍPIO DO JUIZ NATURAL) HC 73801 (1ªT) - RTJ 169/557, HC 79865 (1ªT) - RTJ 179/378, HC 110185 (2ªT), RTJ 149/962, RTJ 160/1056. (INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL, FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO) ADI 2797 (TP), MS 26603 (TP), RE 203498 AgR (2ªT), AI 460439 AgR (TP). (DESMEMBRAMENTO DE PROCESSO, PRERROGATIVA DE FORO) Inq 3983 (TP). (CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA) ADI 374 (TP), ADI 978 (TP), ADI 1020 (TP), HC 102732 (TP), ADI 4764 (TP). (COMPETÊNCIA LEGISLATIVA, DIREITO PROCESSUAL) ADI 1807 (TP), ADI 3483 (TP). (REGIME DE PRECATÓRIO, EMENDA CONSTITUCIONAL 62 DE 2009) ADI 4357 (TP). (COLABORAÇÃO PREMIADA, SANÇÃO PREMIAL) Pet 7074 (TP), Inq 4483 QO (TP). (JULGAMENTO, FUNDAMENTO DIVERSO) MS 20505, AO 499 (TP), RE 298695 (TP), SE 5206 AgR (TP), RE 102553 (TP). (AMPLIAÇÃO, FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO, CONSTITUIÇÃO ESTADUAL) ADI 469 (TP), ADI 541 (TP), ADI 2587 (TP), ADI 3290 (TP), ADI 3289 (TP), ADI 541 MC (TP). (MUTAÇÃO CONSTITUCIONAL) HC 96772 (2ªT). (EXTENSÃO, IMUNIDADE, PRESIDENTE DA REPÚBLICA, GOVERNADOR) ADI 1010 (TP). - Decisões monocráticas citadas: (TRAMITAÇÃO, AÇÃO PENAL, STF, PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA) AP 345. (COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA, STF, NUMERUS CLAUSUS) Pet 1026 MC. (PRERROGATIVA DE FORO) RE 291485, MS 34609 MC. - Acórdão (s) citado (s) - outros tribunais: STJ: RHC 70213, HC 353818 TRERJ: HC 224-47.2013.6.19.0000. - Legislação estrangeira citada: art. 102, n. 1, da Constituição Espanhola de 1978; Lei Orgânica do Poder Judiciário 6 de 1985, da Espanha; art. 61, da Constituição de 1949, da Alemanha; art. , seção 2, cláusula 1, da Constituição dos Estados Unidos, de 1787; art. 134 da Constituição da Itália, de 1947; art. 68-1, da Constituição da França; art. 130, da Constituição de Portugal, de 1976; art. 11, do DL n. 78/1987 de Portugal; Constituição da Argentina, de 1853; Constituição da Bolivia, de 2009), Constituição Política da Colômbia, de 1991; Constituição da França, de 1958; Carta Espanhola (Cádiz) de 1812, Constituição portuguesa (Porto) de 1822; Carta Constitucional Portuguesa de 1826 e Ato adicional de 1832 de Portugal. - Decisões estrangeiras citadas: Caso Barreto Leiva vs. Venezuela, 17.11.1998, da Corte Interamericana de Direitos Humanos; Caso Marbury vs. Madison (1 Cranch 137 – 1803) e Caso Southern Pacific Company vs. Jensen, 244 U.S. 205 (1917), da Suprema Corte dos Estados Unidos; Caso Duilio Fanali vs. Itália (Comunicação n. 75/1980) e Caso Terrón vs. Espanha (Comunicação n. 1.073/2002, CCPR/C/82/D/1073/2002 (2004)/ par.7.4), do Comitê de Direitos Humanos do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos; Caso Crociani e outros vs. Itália (8.603/79, 8.722/79, 8.723/79 e 8.729/79), decisao de 18.12.1980, da Comissão Européia de Direitos Humanos; Caso Syngelidis vs. Grécia (24.895/07), da Corte Européia de Direitos Humanos, e Caso A. vs. Reino Unido (35.373/97), 17.12.202, da Corte de Estrasburgo; Sentença 22/1997, de 11.02.1997, do Tribunal Constitucional da Espanha. - Veja AP 427, AP 474, AP 565, AP 465, AP 523, AP 504, AP 920, AP 618, AP 647, AP 907, AP 928, AP 986, Inq 3010, Inq 3744, Inq 4358, Inq 4108, Inq 4515, ADPF 395, ADPF 444, PSV 115 e RE 642553 RG do STF. - Veja Comentário Geral n. 32 (CCPR/C/GC/32/ par.47) e Comentário Geral n. 18 (HRI/GEN/1/ Rev. 9 (Vol. I)/ par.13), do Comitê de Direitos Humanos do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos. - Veja art. 148, I, do Primeiro Substitutivo do Relator do Projeto de Constituição na Comissão de Sistematização da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. - Veja art. 121, I, b, do Segundo Substitutivo do Relator do Projeto de Constituição na Comissão de Sistematização da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. - Veja art. 126, I, b, do Projeto de Constituição A, de 24/11/1987, da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. - Veja art. 108, I, b, do Projeto de Constituição B, de 05/07/1988, da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. - Veja art. 102, I, b, do Projeto de Constituição C, de 15/09/1988, da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. - Veja art. 102, I, c, do Projeto de Constituição D, de 21/09/1988, da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. - Veja Parecer 12, de 17/1/1994, e Parecer 27, de 16/3/1994, do relator da Revisão Constitucional 1993-1994. Número de páginas: 429. Análise: 26/03/2019, KBP.