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27 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 3 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 9940164-17.2012.1.00.0000 DF - DISTRITO FEDERAL 9940164-17.2012.1.00.0000
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA 
Publicação
DJe-031 15-02-2019
Julgamento
5 de Abril de 2018
Relator
Min. CÁRMEN LÚCIA
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_4717_23551.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 81

05/04/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.717 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELETRICA -

ANEEL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL

AM. CURIAE. : TERRA DE DIREITOS

ADV.(A/S) : FERNANDO GALLARDO VIEIRA PRIOSTE

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA N. 558/2012. CONVERSÃO NA LEI N. 12.678/2012. INÉPCIA DA INICIAL E PREJUÍZO DA AÇÃO QUANTO AOS ARTS. E 11 DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 558/2012 E AO ART. 20 DA LEI N. 12.678/2012. POSSIBILIDADE DE EXAME DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA EXTRAORDINÁRIA NORMATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. ALTERAÇÃO DA ÁREA DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. CONFIGURADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE RETROCESSO SOCIOAMBIENTAL. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADA PROCEDENTE, SEM PRONÚNCIA DE NULIDADE.

1. Este Supremo Tribunal manifestou-se pela possibilidade e análise dos requisitos constitucionais para a edição de medida provisória após a sua conversão em lei.

2. A jurisprudência deste Supremo Tribunal admite, em caráter excepcional, a declaração de inconstitucionalidade de medida provisória quando se comprove abuso da competência normativa do Chefe do Executivo, pela ausência dos requisitos constitucionais de relevância e urgência. Na espécie, na exposição de motivos da medida provisória não se demonstrou, de forma suficiente, os requisitos constitucionais de

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EmentaeAcórdão

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ADI 4717 / DF

urgência do caso.

3. As medidas provisórias não podem veicular norma que altere espaços territoriais especialmente protegidos, sob pena de ofensa ao art. 225, inc. III, da Constituição da Republica.

4. As alterações promovidas pela Lei n. 12.678/2012 importaram diminuição da proteção dos ecossistemas abrangidos pelas unidades de conservação por ela atingidas, acarretando ofensa ao princípio da proibição de retrocesso socioambiental, pois atingiram o núcleo essencial do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado previsto no art. 225 da Constituição da Republica.

5. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada procedente, sem pronúncia de nulidade.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, na conformidade da ata de julgamento, por unanimidade, em conhecer em parte da ação, e, na parte conhecida, julgar procedente o pedido para, sem pronunciamento de nulidade, declarar a inconstitucionalidade da Medida Provisória n. 558/2012, convertida na Lei n. 12.678/2012 . Ausentes, justificadamente, os Ministros Gilmar Mendes e Celso de Mello, e, neste julgamento, o Ministro Luiz Fux.

Brasília, 5 de abril de 2018.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.717 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELETRICA -

ANEEL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR GERAL FEDERAL

AM. CURIAE. : TERRA DE DIREITOS

ADV.(A/S) : FERNANDO GALLARDO VIEIRA PRIOSTE

R E L A T Ó R I O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA):

1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 10.02.2012 pelo Procurador-Geral da República contra a Medida Provisória n. 558/2012, convertida na Lei 12.678/2012.

2. O Autor argumenta que as normas impugnadas contrariam os arts. 62 e 225, § 1º, III, da Constituição da Republica.

Assevera que “o teor do referido diploma é idêntico, em larga medida, ao da MP 542, de 12 de agosto de 2011, objeto de outra ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Procuradoria-Geral da República ( ADI 4.678, Relator o Ministro Ayres Britto). Ocorre que, antes de aquela ação ter sido julgada, a MP perdeu eficácia em virtude de sua não apreciação pelo Congresso Nacional no prazo constitucional”.

Aduz que a edição da Medida Provisória n. 558/2012 ofendeu o “princípio da reserva legal inscrito no art. 225, § 1º, III, da CR”.

Argumenta que “apenas o procedimento de licenciamento ambiental poderá vir a autorizar a instalação do empreendimento hidrelétrico em questão,

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Relatório

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ADI 4717 / DF

definindo, inclusive, a localização que promova o menor impacto ambiental possível”.

Acrescentou que “não faz sentido se desafetar área de um parque nacional sem que se saiba, ao certo, se ela será aquelas em que se instalará o empreendimento proposto”.

Pondera que, “considerando que o empreendimento que justificou a desafetação do Parque Nacional dos Campos Amazônicos sequer teve iniciado seu processo de licenciamento ambiental, não há como sustentar a existência de urgência a justificar a edição da medida provisória”.

Indica que “a própria lei 9.985/2000 oferece mecanismos ao Poder Executivo para que as populações tradicionais não sofram qualquer tipo de prejuízo em decorrência da criação de unidade de conservação, mesmo de proteção integral”. Conclui, que “não há, portanto, urgência na desafetação de áreas da unidade de conservação que justifique a edição de MP impugnada”.

Requer a suspensão cautelar da Lei n. 12.678/2012.

No mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade da Lei 12.678/2012.

3. Em 29.02.2012, adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999.

4. Em 27.08.2012, o Autor requereu aditamento da inicial informando que a Medida Provisória 558/2012 foi convertida na Lei n. 12.678/2012.

5. Em suas informações, a Presidente da República defendeu a constitucionalidade da Lei n. 12.678/2012, argumentando que “a Medida Provisória nº 558, de 2012, atende, pois, aos pressupostos da relevância e da urgência”.

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Relatório

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ADI 4717 / DF

Argumenta que “o Supremo Tribunal Federal tem admitido a utilização de medida provisória para disciplinar matéria reservada pela Constituição à lei, o que ocorre, segundo José Afonso da Silva, ‘quando ela emprega fórmulas como a lei regulará, a lei disporá, a lei complementar organizará, a lei criará, a lei poderá definir etc’ ”.

6. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela improcedência da ação:

“Meio ambiente. Medida Provisória nº 558/12, convertida na Lei nº 12.678/12, que "dispõe sobre alterações nos limites dos Parques Nacionais da Amazônia, dos Campos Amazônicos e Mapinguari, das Florestas Nacionais de Itaituba I, Itaituba II e do Crepori e da Área de Proteção Ambiental do Tapajós, e dá outras providências". Ausência de violação ao artigo 62, caput, da Carta Maior. Excepcionalidade do controle jurisdicional dos requisitos específicos da medida provisória. Não configuração de abuso por parte da Chefia do Poder Executivo. Atendimento de necessidades de produção de energia elétrica do País e de demandas sociais de regularização fundiária na região amazônica. Inexistência de ofensa à cláusula de reserva legal contida no artigo 225, § 1º, inciso III, da Constituição. Matéria reservada à lei ordinária pode ser disciplinada em medida provisória. Precedente desse Supremo Tribunal Federal. Manifestação pela improcedência do pedido formulado pelo requerente”.

7. A Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL e a Terra de Direitos foram admitidas nesta ação direta de inconstitucionalidade como amici curiae.

8. Em 6.9.2016, a Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência da ação, sugerindo modulação nos efeitos da declaração de inconstitucionalidade “quanto às duas hidrelétricas em operação [Santo Antônio e Jirau], sem que signifique beneplácito irrestrito a ato inconstitucional” (fl. 18 do edoc. 41).

É o relatório, cuja cópia deverá ser encaminhada aos Ministros do

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Relatório

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ADI 4717 / DF

Supremo Tribunal Federal (art. da Lei n. 9.868/1999 c/c art. 87, inc. I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

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AntecipaçãoaoVoto

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.717 DISTRITO FEDERAL

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE E RELATORA) - Gostaria, então, antes de começar a leitura do voto, de deixar claro o quadro que temos aqui.

Houve uma medida provisoria, em 2012, que alterou os limites dos parques nacionais da Amazônia, dos Campos Amazônicos, Mapinguari, das Florestas Nacionais de Itaituba I, Itaituba II e do Crepori da área de proteção ambiental do Tapajós. Essas áreas foram, portanto, alteradas com o objetivo - como posto nos documentos todos, na petição inicial, e, agora, enfatizado pela Ministra Grace - da construção de cinco hidrelétricas. Isso foi feito por uma medida provisória, a qual foi convertida em lei. Das cinco hidrelétricas previstas, duas estão prontas e em funcionamento. A Tabajara está na fase final de expansão de terra. As outras duas também já foram aqui anotadas: uma está sem licença ambiental e a outra também em fase de construção. Com a identificação dos espaços, houve uma redução bastante extensa do bioma, foram alteradas sete unidades de conservação. Tudo isso por medida provisória.

A discussão, quanto à constitucionalidade, é jurídica basicamente em dois itens. Primeiro, sobre a parte formal, se medida provisória poderia ter sido utilizada para o cuidado dessa matéria e, em especial, se os pressupostos constitucionais - o Supremo Tribunal Federal tem determinado que pode e deve verificar urgência e relevância - estariam presentes e, mesmo que estivessem, se essa matéria poderia ter sido tratada pela medida provisória.

E outro dado que, em grande parte, se vincula a esse é se, na medida provisória, teria sido observado o princípio da precaução - que já seria uma inconstitucionalidade também material, porque, como disse, atinge a matéria no que se refere à parte formal - e do princípio da proibição do retrocesso ambiental.

Basicamente é isso o que se tem. Qualquer decisão, aqui, pela

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AntecipaçãoaoVoto

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ADI 4717 / DF

improcedência ou pela procedência, não descaracterizará o que já está feito desde a edição de medida provisória, porque onde estão as usinas de Jirau, a usina de Santo Antônio e a usina de Tabajara será irreversível mesmo. No que se refere a áreas que ainda não são irreversíveis, poderse-á, ainda assim, dar continuidade a alguns feitos, mas preservar o que não deveria, juridicamente, ter sido atingido. Isso não significa que, se chegarmos à conclusão sobre a inconstitucionalidade quer formal, quer material, não se dará consequência, porque a não declaração de nulidade decorrerá de uma impossibilidade fática. Mas nem por isso deixará de se demarcar o papel do Supremo Tribunal Federal no controle da constitucionalidade até mesmo para o futuro.

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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16/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.717 DISTRITO FEDERAL

V O T O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA):

1. A presente ação direta de inconstitucionalidade foi ajuizada contra a Medida Provisória n. 558/2012, que “dispõe sobre alterações nos limites dos Parques Nacionais da Amazônia, dos Campos Amazônicos e Mapinguari, das Florestas Nacionais de Itaituba I, Itaituba II e do Crepori e da Área de Proteção Ambiental do Tapajós, e dá outras providências”.

Após a propositura da ação, a Medida Provisória n. 558/2012 foi convertida na Lei n. 12.678/2012, que manteve substancialmente as alterações promovidas pela medida normativa editada pelo Presidente da República, mas foi além para alterar também os limites da Floresta Nacional do Tapajós. Alterou-se também a Lei n. 12.249/2010 “para ajustar normas relativas às operações de crédito rural” por ela especificadas.

Pela conversão da medida provisória em lei, o Procurador-Geral da República ofereceu aditamento à inicial, como determina a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ADI 3.047-AgR, Relator Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 27.10.2015; ADI 4.048-MC, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 22.8.2008; ADI 1.922, Relator Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 18.5.2007).

Ausência de fundamentação do pedido de declaração de inconstitucionalidade

quanto a determinadas normas

2. A firme jurisprudência deste Supremo Tribunal é no sentido de dever o Requerente, ao formular a petição inicial de ação direta de inconstitucionalidade, indicar especificamente as normas impugnadas e os fundamentos pelos quais se contesta sua validade jurídico

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 4717 / DF

constitucional, sob pena de inépcia da exordial:

“(…) 7. Insuficiência de fundamentação da inicial dado o número de dispositivos legais alterados pela Medida Provisória, sem que se particularize, pontualmente, como convém, a motivação a justificar a declaração de sua invalidade.

8. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, por falta de motivação específica quanto à pretendida declaração de inconstitucionalidade”. ( ADI 1.811-MC, Relator Ministro Néri da Silveira, Tribunal Pleno, DJ 25.2.2000)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CAUSA DE PEDIR E PEDIDO – Cumpre ao Autor da ação proceder à abordagem, sob o ângulo da causa de pedir, dos diversos preceitos atacados, sendo impróprio fazê-lo de forma genérica. (…)”. ( ADI 1.708, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 13.3.1998)

“– Ação direta de inconstitucionalidade. Inépcia da inicial.

– É necessário, em ação direta de inconstitucionalidade, que venham expostos os fundamentos jurídicos do pedido com relação as normas impugnadas, não sendo de admitir-se alegação genérica de inconstitucionalidade sem qualquer demonstração razoável, nem ataque a quase duas dezenas de medidas provisórias em sua totalidade com alegações por amostragem.

Ação direta de inconstitucionalidade que não se conhece”. ( ADI 259, Relator Ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 19.2.1993)

No caso, o Procurador-Geral da República fundamentou devidamente a petição inicial sobre os motivos pelos quais entende inconstitucional a Medida Provisória n. 558/2012 e a Lei n. 12.678/2012, ao alterar áreas de unidades de conservação, não questionando, especificamente, outras normas veiculadas nesses diplomas legais que não se relacionam diretamente a essas alterações.

É o caso dos arts. e 11 da Medida Provisória n. 558/2012, pelos quais se permitiram atividades minerárias nos limites da zona do Parque

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 4717 / DF

Nacional dos Campos Amazônicos e do Parque Nacional Mapinguari, respectivamente. Esses dispositivos não foram reproduzidos na Lei n. 12.678/2012, o que acarretaria a perda de objeto da ação. Nesse sentido:

“A ausência de dispositivo idêntico ou similar nas reedições da Medida Provisória ou na lei de conversão inviabiliza o controle, por alteração do quadro normativo inicialmente impugnado, no caso”. ( ADI 1.976, Relator Ministro Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 18.5.2007)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA PROVISÓRIA Nº 349/2007 – ALTERAÇÕES SUBSTANCIAIS E MATERIALMENTE SIGNIFICATIVAS DURANTE O PROCEDIMENTO DE CONVERSÃO LEGISLATIVA (LEI Nº 11.491/2007)– HIPÓTESE CARACTERIZADORA DE PREJUDICIALIDADE – PRETENDIDA CONVERSÃO DO PRESENTE PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO EM ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – INADMISSIBILIDADE – NÃO CARACTERIZAÇÃO DE HIPÓTESE DE APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE (LEI Nº 9.882/99, ART. , § 1º)– RECURSO IMPROVIDO”. ( ADI 3.864-AgR, Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 18.8.2014)

É também o caso do art. 20 da Lei n. 12.678/2012, que trata da suspensão, até 30 de junho de 2013, de execuções fiscais cujo objeto é a cobrança de débitos oriundos de determinadas operações de crédito rural. Ultrapassado o prazo de suspensão das execuções fiscais atingidas pela norma, o dispositivo teve sua eficácia exaurida.

O Plenário deste Supremo Tribunal assentou, recentemente, a “prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade por perda superveniente de objeto, a qual tanto pode decorrer da revogação pura e simples do ato impugnado como do exaurimento de sua eficácia” ( ADI 4.365, Relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 8.5.2015) . Confiram-se, ainda:

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ADI 4717 / DF

“AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. E DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 414/2008, ATUAL LEI N. 11.688/2008, QUE CONSTITUI FONTE DE RECURSOS ADICIONAL PARA AMPLIAÇÃO DE LIMITES OPERACIONAIS DO BNDES. EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DOS DISPOSITIVOS ATACADOS. PRECEDENTE: ADI 4.041/DF. AÇÃO JULGADA PREJUDICADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO”. (ADI 4.005-AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 1º.12.2014)

“PROCESSO OBJETIVO - LEI BALIZADA NO TEMPO. A circunstância de o ato normativo abstrato autônomo atacado na ação direta de inconstitucionalidade ter vigência determinada conduz, uma vez alcançado o termo final, a concluir-se pela inviabilidade do controle concentrado de constitucionalidade”. (ADI 1.979-MC, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 29.9.2006)

A ação direta de inconstitucionalidade não pode ser julgada no mérito quanto aos arts. e 11 da Medida Provisória n. 558/2012 e ao art. 20 da Lei n. 12.678/2012, seja em razão da inépcia da inicial em relação a essas normas, seja em razão da perda superveniente do objeto.

Viabilidade do exame dos requisitos constitucionais da medida provisória

impugnada após sua conversão em lei

3. O Advogado-Geral da União sustenta, com base em precedente deste Supremo Tribunal, que a conversão em lei de medida provisória objeto de controle abstrato de constitucionalidade prejudica o exame de seus requisitos formais. Essa orientação foi acolhida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.721 (Relator Ministro Carlos Britto, Tribunal Pleno, DJe 29.6.2007).

Verifica-se, no entanto, que entendimento contrário foi manifestado por este Supremo Tribunal ao apreciar a Medida Cautelar na Ação Direta

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 4717 / DF

de Inconstitucionalidade n. 3.090 (Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26.10.2007), quando assentada a possibilidade de análise dos requisitos constitucionais para a edição de medida provisória após sua conversão em lei.

Confiram-se as razões adotadas, por exemplo, pelo Ministro Cezar Peluso:

“Se dermos ao caso específico desta figura de produção legislativa híbrida – a medida provisória que se converte em lei –, o mesmo tratamento jurídico-constitucional que se dá a projeto de lei e à lei, a distinção entre as duas figuras desaparecer. Por quê? Porque vamos dar à medida provisória a qualificação de uma lei autônoma capaz de ser secionada no tempo e na sua eficácia. Na verdade, não é disso que se trata. Não se trata de duas leis suscetíveis de seccionamento no tempo, de tal modo que, se o vício perdurou durante a vigência da primeira lei, não contaminaria a outra lei, porque esta seria independente. E não há essa independência. O que ocorre é uma transformação.

Se me fosse permitido usar uma figura não jurídica, de retórica, diria que o mesmo se sucede na transformação da crisálida em borboleta. Não se trata de outro ser, mas do mesmo, com modos diferentes de ser, que, no caso, é um produto legislativo híbrido, com esta agravante: se o legislador constitucional quis impedir que determinadas matérias fossem reguladas e disciplinadas por um mecanismo híbrido principiado por uma medida provisória – e esta, ele, como legislador, não poderia ignorar que pode ser convertida em lei –, essa sua preocupação de proibir que as matérias fossem cuidadas por via de medida provisória seria um absurdo constitucional. Noutras palavras: para que fim o legislador proíbe que determinados assuntos possam ser regulados por medida provisória, se ele mesmo sabe que a lei vai sanar os vícios dessa medida provisória? Ou seja, ele vai permitir que a sua proibição se torne inútil pelo fato de não poder ignorar que a transformação dessa medida provisória em lei simplesmente é capaz de absolver os vícios que ele tem por impeditivos da edição de uma medida provisória?”

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ADI 4717 / DF

A jurisprudência atualmente dominante neste Supremo Tribunal admite, portanto, o exame dos pressupostos constitucionais da medida provisória mesmo após sua conversão em lei, pois “a lei de conversão não convalida os vícios formais porventura existentes na medida provisória (…)” (ADI n. 3.090, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26.10.2007):

“CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 402, DE 23 DE NOVEMBRO DE 2007, CONVERTIDA NA LEI Nº 11.656, DE 16 DE ABRIL DE 2008. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DA IMPREVISIBILIDADE E DA URGÊNCIA ( § 3º DO ART. 167 DA CF), CONCOMITANTEMENTE.

(…)

3. A conversão em lei da medida provisória que abre crédito extraordinário não prejudica a análise deste Supremo Tribunal Federal quanto aos vícios apontados na ação direta de inconstitucionalidade.

(…)

5. Medida cautelar deferida”. ( ADI 4.049-MC, Relator Ministro Carlos Britto, Tribunal Pleno, DJe 8.5.2009)

“AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 213/2004, CONVERTIDA NA LEI Nº 11.096/2005. PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS – PROUNI. AÇÕES AFIRMATIVAS DO ESTADO. CUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA ISONOMIA.

(…)

2. A conversão de medida provisória em lei não prejudica o debate jurisdicional sobre o atendimento dos pressupostos de admissibilidade desse espécime de ato da ordem legislativa. Presentes, no caso, a urgência e relevância dos temas versados na Medida Provisória nº 213/2004.

(…)

10. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.379 não

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ADI 4717 / DF

conhecida. ADI’s 3.314 e 3.330 julgadas improcedentes”. ( ADI 3.330, Relator Ministro Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 22.3.2013)

“(…) a conversão da Medida Provisória 340/2006 na Lei 11.482/2007 não prejudica o debate acerca do atendimento dos pressupostos constitucionais necessários à adoção dessa espécie legislativa. Na espécie, é evidente a continuidade normativa entre o ato legislativo provisório e a lei que resulta de sua conversão” ( ARE 704.520, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 2.12.2014).

Inobservância dos requisitos de relevância e urgência

4. O Procurador-Geral da República afirma, na petição inicial, que a Medida Provisória n. 558/2012 não teria observado os requisitos constitucionais de relevância e urgência, contrariando o art. 62 da Constituição. Em sede doutrinária, defendi que os órgão do Poder Judiciário devem “fazer valer a sua competência própria para o exercício do controle de constitucionalidade das medidas provisórias, inclusive quanto aos seus pressupostos, sob pena de vir a se estabelecer um espaço de atuação estatal inexpugnável à jurisdição fiscalizadora de validade dos atos do Poder Público, o que é incompatível com os princípios do Estado democrático de direito” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Medidas provisórias e princípio da separação de poderes. In: Direito contemporâneo: estudos em homenagem a Oscar Dias Corrêa, p. 44-69. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001. p. 62).

Como anotado pelo Ministro Celso de Mello, “a possibilidade de controle jurisdicional, mesmo sendo excepcional, apoia-se na necessidade de impedir que o Presidente da República, ao editar medidas provisórias, incida em excesso de poder ou em situação de manifesto abuso institucional, pois o sistema de limitação de poderes não permite que práticas governamentais abusivas venham a prevalecer sobre os postulados constitucionais que informam a concepção democrática de Poder e de Estado, especialmente naquelas hipótese em

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ADI 4717 / DF

que se registrar o exercício anômalo e arbitrário das funções estatais” (ADI 2.213-MC, Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 23.4.2004).

Nessa linha, a jurisprudência deste Supremo Tribunal admite, em caráter excepcional, a declaração de inconstitucionalidade de medidas provisórias quando se afigure evidente o abuso da competência normativa do Chefe do Executivo, pela ausência dos requisitos constitucionais de relevância e urgência:

“CONSTITUCIONAL. ART. 5º DA MP 2.170/01. CAPITALIZAÇÃO DE JUROS COM PERIODICIDADE INFERIOR A UM ANO. REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. SINDICABILIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. ESCRUTÍNIO ESTRITO. AUSÊNCIA, NO CASO, DE ELEMENTOS SUFICIENTES PARA NEGÁ-LOS. RECURSO PROVIDO.

1. A jurisprudência da Suprema Corte está consolidada no sentido de que, conquanto os pressupostos para a edição de medidas provisórias se exponham ao controle judicial, o escrutínio a ser feito neste particular tem domínio estrito, justificando-se a invalidação da iniciativa presidencial apenas quando atestada a inexistência cabal de relevância e de urgência.

2. Não se pode negar que o tema tratado pelo art. 5º da MP 2.170/01 é relevante, porquanto o tratamento normativo dos juros é matéria extremamente sensível para a estruturação do sistema bancário, e, consequentemente, para assegurar estabilidade à dinâmica da vida econômica do país.

3. Por outro lado, a urgência para a edição do ato também não pode ser rechaçada, ainda mais em se considerando que, para tal, seria indispensável fazer juízo sobre a realidade econômica existente à época, ou seja, há quinze anos passados.

4. Recurso extraordinário provido”. ( RE 592.377, Relator Ministro Marco Aurélio, Relator para o acórdão Ministro Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 20.3.2015)

“MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 2.226,

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ADI 4717 / DF

DE 04.09.2001. TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO. RECURSO DE REVISTA. REQUISITO DE ADMISSIBILIDADE. TRANSCENDÊNCIA. AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA NA ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 1º; 5º, CAPUT E II; 22, I; 24, XI; 37; 62, CAPUT E § 1º, I, B; 111, § 3º E 246. LEI 9.469/97. ACORDO OU TRANSAÇÃO EM PROCESSOS JUDICIAIS EM QUE PRESENTE A FAZENDA PÚBLICA. PREVISÃO DE PAGAMENTO DE HONORÁRIOS, POR CADA UMA DAS PARTES, AOS SEUS RESPECTIVOS ADVOGADOS, AINDA QUE TENHAM SIDO OBJETO DE CONDENAÇÃO TRANSITADA EM JULGADO. RECONHECIMENTO, PELA MAIORIA DO PLENÁRIO, DA APARENTE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ISONOMIA E DA PROTEÇÃO À COISA JULGADA.

1. A medida provisória impugnada foi editada antes da publicação da Emenda Constitucional 32, de 11.09.2001, circunstância que afasta a vedação prevista no art. 62, § 1º, I, b, da Constituição, conforme ressalva expressa contida no art. da própria EC 32/2001.

2. Esta Suprema Corte somente admite o exame jurisdicional do mérito dos requisitos de relevância e urgência na edição de medida provisória em casos excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja evidente. No presente caso, a sobrecarga causada pelos inúmeros recursos repetitivos em tramitação no TST e a imperiosa necessidade de uma célere e qualificada prestação jurisdicional aguardada por milhares de trabalhadores parecem afastar a plausibilidade da alegação de ofensa ao art. 62 da Constituição.

(…)

6. Pedido de medida liminar parcialmente deferido”. (ADI 2.527-MC, Relatora Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 23.11.2007)

E ainda: ADI 2.418, Relator Ministro Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 17.11.2016; ARE 704.520, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 2.12.2014; ADC 11-MC, Relator Ministro Cezar Peluso,

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ADI 4717 / DF

Tribunal Pleno, DJe 29.6.2007; ADI 1.910-MC, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 27.2.2004; ADI 1.717-MC, Relator Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 25.2.2000; ADI 1.647, Relator Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 26.3.1999; ADI 1.753-MC, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 12.6.1998; ADI 162-MC, Relator Ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 19.9.1997.

5. Ao conferir ao Presidente da República a possibilidade de editar medidas provisórias com força de lei, o art. 62 da Constituição da Republica estabelece como requisitos formais dessa espécie normativa a relevância e a urgência do caso. Esses pressupostos, como já observei em doutrina, não são “conceitos vagos ou despojados de conteúdo comprovável em cada caso; antes, são conceitos cuja precisão se põe como possível e imprescindível em cada situação na qual se pretendam utilizá-los” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Medidas provisórias e princípio da separação de poderes. In: Direito contemporâneo: estudos em homenagem a Oscar Dias Corrêa, p. 44-69. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001. p. 62).

Sobre esses pressupostos, sustentei, em doutrina (ibidem. p. 58-60):

“11. O primeiro pressuposto estabelecido na Constituição para o exercício da competência normativa do Presidente da República para adotar medida provisória é a existência de uma circunstância de relevância – ‘em caso de relevância…’.

A questão que se põe, primariamente, para o perfeito esclarecimento deste elemento é a que se refere ao caso constitucionalmente referido no texto constitucional. A relevância haverá de ser de um caso cuidado e a ser solucionado com a adoção de medida normativa ou de uma matéria a ser objeto deste ato normativo a atender, urgentemente, um caso social e politicamente pendente na sociedade? ‘Em caso de relevância…’ significa que há uma necessidade inexorável emergente na sociedade a reclamar, como única solução possível, um comportamento normativo?

Relevante é o que tem importância, é o que se põe como essencial, como dotado de qualidade indispensável à essência de um ato, de algo ou de alguém. Quando se configurar, pois, uma

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circunstância constatada como de necessidade imperiosa na sociedade e a ser objeto de um cuidado normativo, é que se poderá, então, cogitar de adoção de medida no moldes do art. 62 da Constituição da Republica.

Pressupõe-se, então, que a relevância prevista constitucionalmente concerne à circunstância social a tornar exercitável a competência descrita no art. 62, da Lei Fundamental da República brasileira. Esta circunstância tem de ser objetivamente demonstrativa de uma necessidade social de importância insuperável por outra medida que não aquela de natureza normativa (com força de lei) adotada, provisoriamente, pelo Presidente da República.

Urge salientar que a relevância é, pois, da situação social sobre a qual incidirá o cuidado normativo trazido na medida provisória adotada. Não se considerará jamais caso de relevância aquele que se traduza em interesses, ainda que sérios e importantes, de governo, de partidos, de governantes, mesmo que a hipótese ofereça riscos para a permanência de um grupo no poder ou algo que a isso se equipare.

Somente para a sociedade deverá ser relevante o caso e é apenas em face dela e para ela que será apurada a ocorrência objetiva de tal qualidade das circunstâncias alegadas. Grupos particulares ou interesses, ainda que partidários, não se enquadram na hipótese prevista constitucionalmente e definidora da competência presidencial excepcional.

12. Mas não somente apenas o caso é que haverá de ser relevante para ser possível a deflagração da competência normativa presidencial, como haverá de ser, ainda, pesquisado quando um caso autoriza o seu exercício, para, então, se ter o quadro dos pressupostos do desempenho válido e legítimo daquela atribuição.

A resposta a essa segunda questão é oferecida, expressamente, pela própria Constituição: somente quando a necessidade social imperiosa for urgente e demandar uma imediata resposta por meio da adoção da medida normativa presidencial haverá de ser legitimada a atuação excepcional da autoridade titular do Poder Executivo. Há, pois, que se ler o art. 62, da Constituição da Republica na forma seguinte: em caso de relevância e quando esse caso de relevância for urgente… Pode haver casos urgentes na sociedade que não têm,

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contudo, o relevo imposto como pressupostos para o exercício possível da atribuição presidencial em pauta. Pode também haver casos relevantes que não têm a urgência que se põem na base fundante da constitucionalidade legítima do desempenho presidencial. Assim, se o cuidado normativo de uma determinada matéria a incidir sobre uma circunstância social puder aguardar pelo menos o prazo mínimo para a tramitação urgente de um projeto de lei (hoje fixado em 45 dias), é evidente não se poder fazer uso do instituto da medida provisória por carência de um dos seus pressupostos.

A urgência alia questão de data (momento) com a condição nela constatada. A urgência qualifica o momento e define o tempo de exercício de uma competência. Note-se que a urgência pode ser preventiva ou reparadora, e tal qualidade demonstrada altera a análise da constitucionalidade da declaração de urgência para o exercício da competência.

O pressuposto da relevância do caso para o qual se adote medida provisória expõe a natureza da exigência, enquanto o pressuposto da urgência define, constitucionalmente, o momento da exigência da atuação administrativo-normativa”.

6. Na espécie, a edição da medida provisória foi justificada em exposição de motivos que não demonstrou, de forma satisfatória, a presença dos requisitos constitucionais de relevância e urgência do caso.

Quanto ao Parque Nacional dos Campos Amazônicos, três foram as providências adotadas pela medida provisória. A primeira delas foi a ampliação da unidade de conservação em seis áreas, com vistas a auxiliar o ordenamento da ocupação do território e possibilitar a ampliação da proteção e facilitação da fiscalização ambiental no local e no Mosaico Apuí, constituído de unidades de conservação estaduais. Isso porque, quando da criação da unidade de conservação, algumas das áreas originariamente previstas teriam sido excluídas, em especial aquelas compostas por formações savânicas, o que teria resultado “(…) em diminuição da proteção desse ecossistema quanto na fragmentação do Parque em três porções isoladas, comprometendo a sua conservação e gestão, com sérias

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conseqüências sobre a integridade e a conservação do Parque Nacional”.

A segunda medida adotada foi a desafetação de duas áreas do Parque Nacional dos Campos Amazônicos. A primeira delas tinha por finalidade “atender a demanda social de regularização fundiária dos ocupantes do Ramal do Pito Aceso e, eventualmente, dos ocupantes da Estrada do Estanho”. A segunda área desafetada, por sua vez, “relaciona-se à demanda de construção da AHE Tabajara, que atende às necessidades de produção de energia do país e cujo reservatório teve sua cota definida de modo a privilegiar a melhor relação possível entre viabilidade técnica e ambiental do empreendimento”.

Determinou-se, ainda, “a realocação e a regularização fundiária dos posseiros presentes na Estrada do Estanho, que ocuparam a região no contexto da política do Governo Federal de ocupação do território amazônico”, medida que “é essencial e afigura-se premente para resolver o relevante conflito social verificado na região”.

7. A medida provisória também redefiniu os limites do Parque Nacional Mapinguari, pois teria sido constatado, após recente ampliação da unidade de conservação, que algumas áreas seriam inundadas pelos lagos das Usinas de Jirau e de Santo Antônio. A medida provisória visava, assim, corrigir “com urgência” essa situação, que, no período, configurava ”impedimento legal ao funcionamento dos referidos empreendimentos hidrelétricos”. Consta da exposição de motivos, ademais, “a entrada em operação das primeiras unidades geradoras da UHE Santo Antônio é fundamental para a melhoria do atendimento eletroenergético do Sistema AcreRondônia, pois permitirá a redução da geração térmica local, que opera com custos ambientais e econômicos mais elevados em relação à geração hidrelétrica”.

8. Os limites do Parque Nacional da Amazônia também foram alterados pela medida normativa editada pela Presidente da República. Nesse caso, sustentou-se, na exposição de motivos, que “a imprecisão da descrição dos limites leste definidos no decreto de criação da unidade impediu o

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Poder Público de realizar adequadamente sua demarcação e materialização em campo”, fato que “permitiu a consolidação de conflitos relativos à ocupação da região, onde migrantes advindos da Região Nordeste procuraram se fixar na terra, por consequência do declínio da atividade garimpeira no Município de Itaituba nas últimas décadas”. Afirmou-se que, no período, “doze comunidades estão fixadas parcialmente, dentro dos limites da unidade, todas em sua face leste” e que a resolução do conflito instaurado na região seria também questão urgente.

Como se asseverou na exposição de motivos, “o estabelecimento de projetos de assentamento de reforma agrária na modalidade PDS (Portaria INCRA nº 477, de 1999)é aspecto relevante, se não essencial”, com o objetivo de “atender ao anseio dos governos, dos movimentos sociais e das populações sem terras, no sentido de conciliar o assentamento humano de populações não tradicionais em áreas de interesse ambiental, por meio da promoção do desenvolvimento em bases sustentáveis”. A indefinição dos limites leste do Parque Nacional da Amazônia demandaria, assim, “urgência de solução”.

9. A alteração dos limites do Parque Nacional da Amazônia, da Floresta Nacional de Itaituba I, da Floresta Nacional de Itaituba II, da Floresta Nacional do Crepori e da Área de Proteção Ambiental Tapajós foi justificada na necessidade de “retirar a sobreposição das áreas dos reservatórios das Usinas Hidrelétricas de São Luiz do Tapajós e de Jatobá dos limites das citadas unidades de conservação”. Consta que “o CNPE considera fundamental para o cumprimento do planejamento energético do país no horizonte até 2014 a viabilização do potencial hidrelétrico da Bacia do Rio Tapajós, particularmente os Aproveitamentos Hidrelétricos de São Luiz do Tapajós e de Jatobá”.

10. As alterações promovidas pela medida provisória impugnada visaram à resolução de conflitos fundiários e à viabilização de usinas hidrelétricas, além de também objetivar a proteção mais eficiente de uma das unidades de conservação. Nenhuma dessas razões, no entanto,

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demonstra urgência apta à autorização do exercício excepcional da competência normativa primária do Presidente da República

11. O Procurador-Geral da República argumenta a ausência de urgência na alteração dos limites das unidades de conservação que objetivaram a solução de conflitos fundiários da região, poiso art. 42, caput, da Lei n. 9.985/2000 1 , o qual garante o realocamento dessas populações, seria suficiente para solucionar a questão.

A aplicação do art. 42 da Lei n. 9.985/2000 seria, assim, suficiente para solucionar os conflitos fundiários aos quais se voltou a medida provisória impugnada.

12. Quanto às alterações nos limites das unidades de conservação que objetivaram viabilizar a construção de usinas hidrelétricas, o Procurador-Geral da República sustenta sem urgência sob alegação de que “o impedimento legal para funcionamento dessas usinas nada tem a ver com as unidades de conservação, mas sim com o fato de que o licenciamento ambiental não foi concluído”.

Essas razões também demonstram inexistir urgência para a edição da medida provisória, faltando-lhe, portanto, requisito indispensável.

Impossibilidade de alteração de espaços territoriais especialmente protegidos por

meio de medida provisória

13. A medida provisória, embora prevista de forma inaugural, no ordenamento jurídico pátrio, pelo art. 62 da Constituição da Republica, assemelha-se à figura do decreto-lei previsto na Constituição de 1967, que previa a expedição, pelo Presidente da República, de ato normativo com

1 Art. 42. As populações tradicionais residentes em unidades de conservação nas quais

sua permanência não seja permitida serão indenizadas ou compensadas pelas benfeitorias existentes e devidamente realocadas pelo Poder Público, em local e condições acordados entre as partes.

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força de lei, “em casos de urgência ou de interesse público relevante” (art. 58 da Carta de 1967).

Ao contrário do que ocorria com o decreto-lei da Constituição de 1967, no entanto, a norma originária do art. 62 da Constituição de 1988 não delimitou as matérias passíveis de serem tratadas em medida provisória, prevendo expressamente apenas pressupostos formais (relevância do caso e urgência dos efeitos que se pretendam fazer surtir) e um pressuposto formal procedimental (provisoriedade da medida adotada). Para Caio Tácito, a Constituição de 1988 teria conferido ao Chefe do Executivo a possibilidade de editar a medida normativa sobre qualquer das matérias de competência legislativa da União:

“Se, como acima exposto, a nova Constituição é mais restritiva no tocante à eficácia das medidas provisórias, de outra parte, concede

o Presidente da República, uma vez presentes os pressupostos de relevância e urgência, latitude irrestrita para edição do ato emergencial, com força de lei. Abandona-se a qualificação específica da Constituição de 1967. Não mais há limites, em razão de matéria, à iniciativa presidencial, a ser exercida em qualquer das áreas de competências legislativa da União” (TÁCITO, Caio. As medidas provisórias na Constituição de 1988. In: Revista de Direito Público, v. 22, n. 90, p. 50-56, abr./jun. 1989. p. 52).

14. A doutrina, contudo, sustentava a existência de limites implícitos ao exercício do poder de legislar pelo Presidente da República, defendendo, por exemplo, a inviabilidade de utilização de medidas provisórias em matérias insuscetíveis de delegação legislativa (MARTINS, Ives Granda. Comentários à Constituição do Brasil. Vol. IV. T. I. 2. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 476; FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira de 1988. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 387; SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 17 ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 532) e em matérias reservadas à lei complementar (FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição brasileira. Vol. III. São Paulo: Saraiva, 1992. p.

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289-290).

Em trabalho doutrinário sobre o tema, o Ministro Celso de Mello sustentou que a incidência material das medidas provisórias era restringido, ao menos, pelos princípios da divisão funcional do poder, da Federação e da liberdade:

“O Texto Constitucional – é bem verdade – não contém limitações materiais explícitas ao exercício do poder de editar medidas provisórias, diversamente do que ocorria com o decreto-lei no regime constitucional anterior.

Essa circunstância, porém, não confere ao Presidente da República o poder de emanar regras materialmente legislativas, mediante edição dessa singular espécie cautelar normativa. O conteúdo material das medidas provisórias não abrange qualquer categoria temática, mas tão somente aqueles assuntos cuja disciplina jurídica, por seu intermédio, se revele compatível com o sistema e os princípios adotados por nossa Constituição.

Assim, há, pelo menos, três princípios cujo valor imperativo restringe o âmbito de incidência material das medidas provisórias: o princípio da divisão funcional do poder, o princípio da Federação e o princípio da liberdade.

Com efeito, o princípio da separação de poderes constitui obstáculo ao irrestrito exercício desse poder normativo excepcionalmente defendido pela Constituição ao Presidente da República. Ele impede que o Chefe do Executivo invada domínio tematicamente reservado à iniciativa dos demais Poderes do Estado. A edição de medidas provisórias configuraria, nesses casos, usurpação da competência constitucional do Legislativo e do Judiciário.

O princípio federativo, que impõe respeito à autonomia político jurídica das coletividades locais institucionalizadas – os Estadosmembros e os Municípios – veda ao Presidente da República a interferência normativa em assuntos sujeitos à competência exclusiva daquelas unidades federadas.

O sistema de tutela constitucional das liberdades, por sua vez, opõe-se à disciplina restritiva do status libertatis, passível, apenas, de ação legislativa do Congresso Nacional.

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A normação extraordinária, veiculada mediante medidas provisórias, não pode incidir sobre temas concernentes ao próprio status libertatis. A liberdade só pode sofrer condicionamentos normativos quando autorizados, estes, por lei formal e não por mera decisão unilateral emanada do Chefe do Poder Executivo da União.

(…)” (MELLO FILHO, José Celso de. Considerações sobre as medidas provisórias. In: Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, n. 33, p. 203-225, jun. 1990. p. 218-219).

Em 2001, a Emenda Constitucional n. 32 alterou a norma do art. 62 da Constituição, cujo recém-criado § 1º passou a vedar a adoção de medidas provisórias em diversas matérias, muitas delas correspondendo a hipóteses de limitação sustentadas pela doutrina até então dominante:

“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

I - relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

b) direito penal, processual penal e processual civil; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

III - reservada a lei complementar; (Incluído pela Emenda

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Constitucional nº 32, de 2001)

IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)”.

Embora a Emenda Constitucional n. 32/2001 tenha estabelecido limitações materiais expressas à adoção de medidas provisórias, a doutrina argumenta que o art. 62, § 1º, da Constituição da Republica veicula rol exemplificativo, não impedindo o reconhecimento de outras matérias que não podem ser reguladas por essa espécie normativa:

“A EC 32/2001, apesar dos avanços, ficou aquém das expectativas. Ao vedar a veiculação de determinadas matérias por medidas provisórias, permitiu, consequentemente, que as matérias não contidas no rol fossem veiculadas por tal ato. Todavia, em consonância com a interpretação sistemática da Constituição, afirma-se continuar existindo limites implícitos à edição de medidas provisórias. O rol de vedações trazido pela Emenda é apenas exemplificativo. As limitações materiais, portanto, não param por aí” (CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas provisórias. 3. ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 127).

“Com a Emenda Constitucional nº 32, vários assuntos foram expressamente postos a salvo da medida provisória. Sobre eles já não resta qualquer dúvida: não podem ser regulados por medida provisória. Contudo, vem a pêlo precisar se o elenco de matérias enunciado pelo § 1º do artigo 62 da Constituição Federal é ou não é exauriente. Indaga-se se persistem ainda outros tópicos, mesmo que não previstos explicitamente e mesmo após a promulgação da Emenda à Constituição em apreço, cuja natureza não se afaz à ordenação por medida provisória.

O raciocínio esposado antes da Emenda à Constituição nº 32 não perdeu sua procedência. A medida provisória continua sendo ato excepcional, cuja interpretação deve ser restritiva. Nesse sentido, ainda que não enumerada no § 1º do artigo 62, se há matéria cuja natureza não se harmoniza com a urgência da medida provisória, é forçoso reconhecer que por ela não pode ser tratada“ (NIEBUHR, Joel

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de Menezes. O novo regime constitucional da medida provisória. São Paulo: Dialética, 2001. p. 109-110).

Nesse mesmo sentido, Paulo Gustavo Gonet Branco assevera ser inviável a edição de medida provisória sobre matéria de iniciativa legislativa exclusiva de outro Poder ou de competência exclusiva do Congresso ou de suas Casas, conquanto a Emenda Constitucional n. 32/2001 não tenha estabelecido tal vedação de forma expressa (MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 4. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 933).

15. Argumenta o Procurador-Geral da República nesta ação que o art. 225, § 1º, inc. III, da Constituição da Republica, ao dispor que apenas a lei pode alterar ou suprimir espaços territoriais especialmente protegidos (dos quais são espécie as unidades de conservação) afasta a possibilidade de utilização da medida provisória para este fim. A Presidente da República teria, assim, ofendido esse dispositivo constitucional ao se valer de medida provisória para alterar áreas de unidades de conservação.

A alegação do Requerente apoia-se na doutrina de Pinto Ferreira, por exemplo, que defendeu, à luz da norma originária do art. 62 da Constituição da Republica, a inadmissibilidade da adoção de medida provisória sobre matérias cujo tratamento seja reservado pela Constituição à lei ordinária, pois, embora a medida provisória tenha força de lei, não se confunde com a lei formal:

“A medida provisória tem força de lei possui um significado equivalente à lei, porém não se identifica com a lei formal. Por isso mesmo não pode tal medida ser sucedânea da lei formal, nos casos em que a Constituição determina que a esfera de disciplinamento seja atribuída à lei formal. A medida provisória não pode regular matéria que, por expressa determinação da Constituição, deve ser regulada por lei” (FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição brasileira. Vol.

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III. São Paulo: Saraiva, 1992. p. 289).

E sobre a edição de medidas provisórias em matéria penal, arremata o doutrinador, com base em jurisprudência deste Supremo Tribunal:

“O Presidente da República ainda não pode expedir medidas provisórias que disciplinem matéria penal. Tal possibilidade foi debatida pelo STF, apreciando a impossibilidade jurídico constitucional de tal atribuição (RTJ), 86:406-27). A admissibilidade de adoção de medidas provisórias se configura no texto constitucional. Decidiu a respeito o extinto TFR (Revista do TFR, 71:3): ‘Direito Penal. É inconstitucional o decreto-lei n. 1.650, de 19-12-78, visto como, dispondo sobre extinção de punibilidade, incursionou em área que lhe era proibida, qual seja a do Direito Penal, reservado exclusivamente ao Poder Legislativo, ex vi dos arts. 8º, inciso XVII, letra h, e 43 do Estatuto Fundamental” (ibidem. p. 290).

Em sentido semelhante, sustentei, em artigo doutrinário, a inviabilidade de edição de medidas provisórias em matérias sujeitas à reserva de lei em sentido formal, a exemplo da tipificação de crimes e de hipóteses de incidência tributária:

“14. Pressupostos materiais dizem respeito ao objeto (matéria) da medida. Somente aquelas que não dependerem de leis a serem elaboradas por meio de processo para tanto especialmente definido ou que não tiverem sido objeto de proibição constitucional expressa poderão ser cogitadas como possíveis de serem tratadas em medida provisória.

(…)

A tipificação de crimes (não há crime sem lei anterior que o defina, para tanto aqui se considerando lei o ato legislativo formal, emanado do Poder Legislativo e elaborado segundo procedimento constitucionalmente previsto e, ainda, de caráter genérico, obrigatório e abstrato) não pode ser objeto de adoção de qualquer medida presidencial de natureza normativa, bem como a tipificação de hipóteses de incidência tributária, dentre outros casos” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Medidas provisórias e princípio da separação de poderes. In: Direito contemporâneo: estudos em homenagem a

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Oscar Dias Corrêa, p. 44-69. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001. p. 61).

16. Deve-se reconhecer, entretanto, que este Supremo Tribunal não te acolhido a tese defendida pela Procuradoria-Geral da República de forma irrestrita, sequer em matéria penal,por ter admitido a edição de normas penais benéficas por meio de medida provisória:

“I. Medida provisória: sua inadmissibilidade em matéria penal -extraída pela doutrina consensual - da interpretação sistemática da Constituição -, não compreende a de normas penais benéficas, assim, as que abolem crimes ou lhes restringem o alcance, extingam ou abrandem penas ou ampliam os casos de isenção de pena ou de extinção de punibilidade.

II. Medida provisória: conversão em lei após sucessivas reedições, com cláusula de ‘convalidação’ dos efeitos produzidos anteriormente: alcance por esta de normas não reproduzidas a partir de uma das sucessivas reedições. III. MPr 1571-6/97, art. 7º, § 7º, reiterado na reedição subseqüente (MPr 1571-7, art. 7º, § 6º), mas não reproduzido a partir da reedição seguinte (MPr 1571-8 /97): sua aplicação aos fatos ocorridos na vigência das edições que o continham, por força da cláusula de ‘convalidação’ inserida na lei de conversão, com eficácia de decreto-legislativo”. ( RE 254.818, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 19.12.2002)

Em matéria tributária, a jurisprudência deste Supremo Tribunal, sob a égide da Carta de 1967, havia se consolidado no sentido da constitucionalidade da instituição ou majoração de tributos por decreto lei, desde que observados os requisitos do art. 55 da Constituição então vigente.

Ao julgar Recurso Extraordinário n. 99.698 (Relator Ministro Moreira Alves, Segunda Turma, DJ 17.6.1983), o Ministro-relator observou que, por ter o decreto-lei força de lei, não se podia negar que o princípio genérico da reserva legal era observado quando determinada obrigação era criada por aquela espécie normativa:

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 81

ADI 4717 / DF

“(…) ninguém nega que o decreto-lei tem força de lei, por equiparar-se a esta, tanto assim que é ele disciplinado na seção da Constituição relativa ao processo legislativo. Como também ninguém nega que o princípio genérico da reserva legal, que se encontra consagrado no § 2º do artigo 153 da Carta Magna, é observado quando a obrigação é criada por decreto-lei, dentro do seu âmbito de competência e com os pressupostos previstos no artigo 55, caput e incisos, da mesma Constituição”.

Nesse mesmo sentido: RE 99.696, Relator Ministro Djaci Falcão, Segunda Turma, DJ 3.6.1983; RE 100.053, Relator Ministro Francisco Rezek, Segunda Turma, DJ 10.6.1983; RE 99.692, Relator Ministro Oscar Corrêa, Primeira Turma, DJ 17.6.1983; RE 99.703, Relator Ministro Alfredo Buzaid, Primeira Turma, DJ 17.6.1983; RE 104.627, Relator Ministro Cordeiro Guerra, Tribunal Pleno, DJ 4.10.1985; RE 106.267, Relator Ministro Néri da Silveira, Primeira Turma, DJ 22.11.1985.

17. Com o advento da Constituição de 1988 e a substituição do decreto-lei pelo instituto da medida provisória, com configuração nova no sistema normativo primário, este Supremo Tribunal firmou jurisprudência segundo a qual a instituição ou majoração de tributos por medida provisória é constitucional. Ao apreciar o Recurso Extraordinário n. 146.733 (Relator Ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 6.11.1992), o Ministro Moreira Alves ofereceu argumentos que negam a tese sustentada pelo Procurador-Geral da República nestes autos.

Acolheu-se a alegação de que a palavra lei, nas normas constitucionais que veiculam garantias fundamentais, sempre significa lei em sentido formal, o que conduziria à inutilização do instituto da medida provisória, pois todas as hipóteses seriam alcançadas pelo art. , inc. II, da Constituição, o qual dispõe que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

Tem-se, no voto do Ministro-relator:

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 81

ADI 4717 / DF

“Em face da Emenda Constitucional n. 1/69, esta Corte, não obstante houvesse a vedação de instituir ou aumentar tributos sem lei (artigo 19, I) e o Decreto-lei só pudesse ser utilizado em ‘casos de urgência ou de interesse público relevante’, se firmou o entendimento de que, como este poderia conter ‘normas tributárias’ (artigo 55, II), era ele instrumento idôneo para instituir ou aumentar tributos, o que implicava dizer que se deu à palavra ‘lei’, na vedação do artigo 19, I, o significado de lei no sentido material, e não no sentido formal. A não ser assim, o Decreto-lei só poderia conter normas tributárias que não importassem instituição ou aumento de tributos.

Não há razão para que, em face da medida provisória, que nada mais é do que modalidade de Decreto-Lei, sem as restrições, quanto ao seu objeto, constantes da Emenda Constitucional n. 1/69, que se passe a entender que a mesma vedação (‘exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça’), agora constante do artigo 150, I (também integrante da disciplina do sistema tributário nacional), mudou de sentido, para passar a exigir, nesses casos, lei em sentido formal e não, apenas, em sentido material. Aliás, se se entender que a palavra lei, nos textos que conferem garantia constitucional, é sempre tomada na acepção de lei em sentido formal, ter-se-á que dar a mesma interpretação à reserva legal total inserida na Constituição, como direito fundamental: ‘ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei’ (art. 5º, II). E, então, o Decretolei, na modalidade de medida provisória, passa a ser uma inutilidade, e a expressão ‘com força de lei’ deixará de significar o que ela, obviamente, significa”.

Sobre a admissibilidade de instituição ou majoração de tributos por medida provisória, confiram-se os seguintes precedentes: RE 422.313-AgR, Relator Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 3.9.2015; RE 636.319-AgR, Relator Ministro Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 25.10.2011; RE 286.292-AgR, Relator Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJ 23.8.2002; AI 370.209-AgR, Relator Ministro Moreira Alves, Primeira Turma, DJ 14.6.2002; RE 232.526, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 10.3.2000; AI 236.976-AgR, Relator Ministro Néri da Silveira, Segunda Turma, DJ 24.9.1999; ADI 1.667-MC, Relator

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 33 de 81

ADI 4717 / DF

Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 21.11.1997; ADI 1.417-MC, Relator Ministro Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, DJ 24.5.1996.

A Emenda Constitucional n. 32/2001 encampou a jurisprudência deste Supremo Tribunal, inserindo no art. 62 da Constituição o § 2º, que dispõe que “Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada”.

18. A mesma ratio decidendi dos precedentes acima citados foi adotada por este Supremo Tribunal em relação a outras matérias. Ao indeferir o pedido de medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.726 (Relator Ministro Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 30.4.2004), o Plenário deste Supremo Tribunal decidiu que “a exigência de prévia autorização legislativa para a criação de fundos, prevista no art. 167, IX, da Constituição 2 , é suprida pela edição de medida provisória, que tem força de lei, nos termos do seu art. 62”.

Mais relevante ao caso dos autos, no entanto, são os argumentos utilizados por este Supremo Tribunal para indeferir a medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.516 (Relator Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 13.8.1999), na qual se impugnava medida provisória que alterou o Código Florestal então vigente, dispondo sobre a vedação do incremento da conversão de áreas florestais em áreas agrícolas na região norte e na parte norte da região centro-oeste.

O Ministro Sydney Sanches argumentou, então, que o art. 225, § 4º, da Constituição da Republica, ao dispor que a utilização da Floresta Amazônica brasileira se dê “na forma da lei”, não exigiu lei complementar, mas sim ordinária, podendo, portanto, tal matéria ser tratada em medida provisória:

2 “Art. 167. São vedados: (…) IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem

prévia autorização legislativa”.

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 81

ADI 4717 / DF

“4. Embora válido o argumento de que Medida Provisória não pode tratar de matéria submetida pela Constituição Federal a Lei Complementar, é de se considerar que, no caso, a Constituição Federal não exige Lei Complementar para alterações no Código Florestal, ao menos as concernentes à Floresta Amazônica.

Dispõe, com efeito, o § 4º do art. 225 da Constituição:

‘A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.’

A lei a que se refere o parágrafo é a ordinária, já que não exige Lei Complementar.

E matéria de Lei ordinária, como é sabido, pode ser tratada em Medida Provisória, em face do que estabelece o art. 62”.

Não se pode deixar de observar, contudo, que o precedente acima citado tratava de medida provisória que veiculava norma favorável ao meio ambiente. A mesma orientação não pode ser estendida a normas que importam diminuição da proteção ao meio ambiente equilibrado, especialmente em se tratando de diminuição ou supressão de unidades de conservação, com consequências potencialmente danosas e graves ao ecossistema protegido.

A melhor exegese do art. 225, § 1º, inc. III, da Constituição da Republica, portanto, impõe que a alteração ou supressão de espaços territoriais especialmente protegidos somente pode ser feita por lei formal, com amplo debate parlamentar e participação da sociedade civil e dos órgãos e instituições de proteção ao meio ambiente, em observância à finalidade do dispositivo constitucional, que é assegurar o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

No mesmo sentido, cite-se voto vencido proferido do Ministro Marco Aurélio na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.540 (Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 3.2.2006):

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 35 de 81

ADI 4717 / DF

“Incisos e parágrafos do artigo 225 remetem à lei. É sabença geral que toda vez que, na Carta, alude-se à lei, trata-se de lei no sentido formal e material; não contém o texto constitucional referência a instrumental que faça as vezes de lei, como é a própria medida provisória. Jamais o Supremo Tribunal Federal assentou ser possível a regulamentação, em si, da Constituição Federal via medida provisória.

Nesses parágrafos e incisos, há diversas remessas à normatização pura, porque deve emanar do Poder que tem a incumbência, como atividade precípua e essencial, de normatizar. (…)”.

No mesmo sentido, confira-se o voto proferido pelo Ministro Roberto Barroso, relator, no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 519.778 (Primeira Turma, DJe 1º.8.2014):

“14. O cerne da controvérsia reside na interpretação do art. 225, § 1º, III, da Constituição, que prevê:

‘Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe o Poder Público:

(…)

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;’

15. A Constituição, portanto, permite a alteração e até mesmo a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos, desde que por meio de lei formal, ainda que a referida proteção tenha sido conferida por ato infralegal. Trata-se de um mecanismo de reforço institucional da proteção ao meio ambiente, já que retira da discricionariedade do Poder Executivo a redução dos espaços ambientalmente protegidos, exigindo-se para tanto deliberação

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 81

ADI 4717 / DF

parlamentar, sujeita a maior controle social.

16. Tal arranjo se justifica em face da absoluta relevância do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. A dicção constitucional, que o considera um ‘bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida’ (art. 225, caput), reforça o entendimento doutrinário de que se trata de um direito fundamental, vinculado a um dever de solidariedade de amplitude inclusive intergeracional, como já assentado pela jurisprudência deste Tribunal:

‘(...) A PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE: EXPRESSÃO CONSTITUCIONAL DE UM DIREITO FUNDAMENTAL QUE ASSISTE À GENERALIDADE DAS PESSOAS.

- Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um típico direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão), que assiste a todo o gênero humano (RTJ 158/205-206). Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a especial obrigação de defender e preservar, em benefício das presentes e futuras gerações, esse direito de titularidade coletiva e de caráter transindividual (RTJ 164/158-161). O adimplemento desse encargo, que é irrenunciável, representa a garantia de que não se instaurarão, no seio da coletividade, os graves conflitos intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos se impõe, na proteção desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral. Doutrina.

A ATIVIDADE ECONÔMICA NÃO PODE SER EXERCIDA EM DESARMONIA COM OS PRINCÍPIOS DESTINADOS A TORNAR EFETIVA A PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE.

- A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a ‘defesa do meio ambiente’ ( CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 81

ADI 4717 / DF

ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina.

Os instrumentos jurídicos de caráter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que não se alterem as propriedades e os atributos que lhe são inerentes, o que provocaria inaceitável comprometimento da saúde, segurança, cultura, trabalho e bemestar da população, além de causar graves danos ecológicos ao patrimônio ambiental, considerado este em seu aspecto físico ou natural. (…)’ ( ADI 3.540 MC, Rel. Min. Celso de Mello)”.

19. Ademais, medida provisória que importe diminuição da proteção ao meio ambiente, como é a presente, dispõe de evidente potencial de acarretar prejuízos irreversíveis ao meio ambiente na eventualidade de não ser convertida em lei.

Como apontei em sede doutrinária, “a provisoriedade não é apenas um adjetivo da medida, mas um pressuposto do que nela se contém” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Medidas provisórias e princípio da separação de poderes. In: Direito contemporâneo: estudos em homenagem a Oscar Dias Corrêa, p. 44-69. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001. p. 60).

A desafetação das áreas das unidades de conservação é efeito que poderia ser plenamente revertido se a medida provisória não houvesse sido convertida em lei. Entretanto, é certo que, no intervalo entre a adoção da medida provisória e sua apreciação pelo Congresso Nacional, poderiam, em tese, advir danos irreparáveis ao meio ambiente nas áreas desafetadas. Também por esse motivo, mostra-se imprópria a adoção de medida provisória para alterar ou suprimir espaços territoriais especialmente protegidos.

Ofensa ao princípio da proibição de retrocesso socioambiental

20. No mérito, é de assentar a contrariedade da Medida Provisória n.

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 81

ADI 4717 / DF

558/2012 e a Lei n. 12.678/2012, ao princípio da proibição de retrocesso socioambiental.

O princípio da proibição de retrocesso socioambiental decorre diretamente do princípio da proibição de retrocesso social, o qual, segundo Canotilho, impede que o núcleo essencial dos direitos sociais já realizado e efetivado por medidas legislativas seja simplesmente aniquilado por medidas estatais:

“(…) O princípio da proibição de retrocesso social pode formular-se assim: o núcleo essencial dos direitos sociais já realizado e efectivado através de medidas legislativas (‘lei da seguridade social’, ‘lei do subsídio de desemprego’, ‘lei do serviço de saúde’) deve considerar-se constitucionalmente garantido, sendo inconstitucionais quaisquer medidas estaduais que, sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios, se traduzam, na prática, numa ‘anulação’, ‘revogação’ ou ‘aniquilação’ pura a simples desse núcleo essencial. Não se trata, pois, de proibir um retrocesso social captado em termos ideológicos ou formulado em termos gerais ou de garantir em abstracto um status quo social, mas de proteger direitos fundamentais sociais sobretudo no seu núcleo essencial. A liberdade de conformação do legislador e inerente auto-reversibilidade têm como limite o núcleo essencial já realizado, sobretudo quando o núcleo essencial se reconduz à garantia do mínimo de existência condigna inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana (cf. Ac. 509/2002, DR, I 12/2/2003). (…)” (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003. p. 339-340).

No Direito Ambiental, Herman Benjamin sustenta que o princípio da proibição de retrocesso, embora não expressamente previsto na Constituição da Republica, assume papel de verdadeiro princípio geral, à luz do qual deve ser avaliada a legitimidade de medidas legislativas que objetivem reduzir o patamar de tutela legal do meio ambiente:

“É seguro afirmar que a proibição de retrocesso, apesar de não se encontrar, com nome e sobrenome, consagrada na nossa Constituição,

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 81

ADI 4717 / DF

nem em normas infraconstitucionais, e não obstante sua relativa imprecisão – compreensível em institutos de formulação recente e ainda em pleno processo de consolidação –, transformou-se em princípio geral do Direito Ambiental, a ser invocado na avaliação da legitimidade de iniciativas legislativas destinadas a reduzir o patamar de tutela legal do meio ambiente, mormente naquilo que afete em particular a) processos ecológicos essenciais, b) ecossistemas frágeis ou à beira de colapso, e c) espécies ameaçadas de extinção” (BENJAMIN, Antonio Herman. Princípio da proibição de retrocesso ambiental. In: Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle (org.). O princípio da proibição de retrocesso ambiental. Brasília: Senado Federal, p. 62).

Este Supremo Tribunal assentou, todavia, que “o princípio da vedação o retrocesso social não pode impedir o dinamismo da atividade legiferante do Estado, mormente quando não se está diante de alterações prejudiciais ao núcleo fundamental das garantias sociais” ( ADI 4.350, Relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 3.12.2014).

Ingo Wolfgang Sarlet alerta, nessa linha, que a aplicação do princípio da proibição de retrocesso socioambiental não pode engessar a ação legislativa e administrativa, sendo forçoso admitir certa margem de discricionariedade às autoridades públicas em matéria ambiental:

“Por força da proibição de retrocesso, não é possível engessar a ação legislativa e administrativa, portanto, não é possível impedir ajustes e mesmo restrições. Do contrário – e quanto ao ponto dispensam-se maiores considerações – a proibição de retrocesso poderia até mesmo assegurar aos direitos socioambientais uma proteção mais reforçada do que a habitualmente empregada para os direitos civis e políticos, onde, em princípio, se parte do pressupostos de que não existem direitos absolutamente imunes a qualquer tipo de restrição, mormente para salvaguarda eficiente (do contrário, incidiria a proibição de proteção insuficiente) de outros direitos fundamentais e bens de valor constitucional. Ao analisar a proibição de retrocesso ambiental (ou princípio da não regressão, como prefere), Michel

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 81

ADI 4717 / DF

Prieur assinala que ‘a regressão não deve, jamais, ignorar a preocupação de tornar cada vez mais efetivos os direitos protegidos. Enfim, o recuo de um direito não pode ir aquém de certo nível, sem que esse direito seja desnaturado. Isso diz respeito tanto aos direitos substanciais como aos direitos procedimentais. Deve-se, assim, considerar que, na seara ambiental, existe um nível de obrigações jurídicas fundamentais de proteção, abaixo do qual toda medida nova deveria ser vista como violando o direito ao ambiente’. Em outras palavras, não se deixa de admitir uma margem de discricionariedade do legislador em matéria ambiental, mas, como bem colocado por Prieur, existem fortes limites à adoção de medidas restritivas no tocante aos direitos ecológicos, tanto sob o prisma material quanto processual (ou procedimental)” (SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental: Constituição, direitos fundamentais e proteção do ambiente. 3. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. p. 302).

Contudo, o que se consumou, na espécie, foi a indevida alteração de reservas florestais à revelia do devido processo legislativo formal, por ato discricionário da Presidente da República, em prejuízo da proteção ambiental reservada a Parques Nacionais em área de Amazônia.

Aquele mesmo autor salienta que medidas que restringem direitos sociais ou ecológicos devem ser submetidas a um rigoroso controle de constitucionalidade que avalie sua proporcionalidade e sua razoabilidade e seu respeito ao núcleo essencial dos direitos socioambientais:

“Nesse alinhamento, portanto, assumindo como correta a tese de que a proibição de retrocesso não pode impedir qualquer tipo de restrição a direitos socioambientais, parte-se aqui da mesma diretriz que, de há muito, tem sido adotada no plano da doutrina especializada, notadamente a noção de que sobre qualquer medida que venha a provocar alguma diminuição nos níveis de proteção (efetividade) dos direitos fundamentais recai a suspeição de sua ilegitimidade jurídica, portanto, na gramática do Estado Constitucional, de sua inconstitucionalidade, acionando assim um dever no sentido de submeter tais medidas a um rigoroso controle de constitucionalidade,

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 81

ADI 4717 / DF

onde assumem importância os critérios da proporcionalidade (na sua dupla dimensão anteriormente referida), da razoabilidade e do núcleo essencial (com destaque para o conteúdo ‘existencial’) dos direitos socioambientais, sem prejuízo de outros critérios, como é o da segurança jurídica e dos seus respectivos desdobramentos” (ibidem. p. 302).

21. Os parâmetros acima apontados não foram observados pela Medida Provisória n. 558/2012, convertida na Lei n. 12.678/2012, o que se pode extrair do confronto entre as finalidades objetivadas pela lei e a diminuição das unidades de conservação.

Segundo a Nota Técnica n. 74/2012-COUC/CGCAP/DIMAN, ainda que o Parque Nacional dos Campos Amazônicos não tenha sido diminuído, mas “acrescido em mais de 150 mil hectares, equivalente a 18,5% da área original decretada em 2006, passando a ter área total de 961.320 ha”, o Parque Nacional Mapinguari, por sua vez, teve excluída de sua área total “0,26% referentes ao empreendimento de AHE Jirau e 0,16% referentes ao empreendimento AHE Santo Antônio, totalizando 8.470 hectares”.

O Parque Nacional da Amazônia teve excluída de sua área total 6,7%, dos quais “2,5% decorrentes da sobreposição com o Aproveitamento Hidrelétrico de São Luiz do Tapajós e 4,2% para a redefinição dos limites leste do Parque relacionados aos conflitos sociais”. As demais unidades de conservação também foram reduzidas:

“(…) a Floresta Nacional de Itaituba I teve seus limites redefinidos para viabilizar os Aproveitamentos Hidrelétricos de São Luiz do Tapajós e de Jatobá, excluindo 2,5% de sua área original. A redefinição de limites da Floresta Nacional de Itaituba II elimina a sobreposição com o Aproveitamento Hidrelétrico de São Luiz do Tapajós, com a exclusão de 7,9% de sua área original. Já a Floresta Nacional do Crepori teve sua área excluída em 0,2% de sua área original para o Aproveitamento Hidrelétrico do Jatobá. Por fim, a redefinição de limites da Área de Proteção Ambiental do Tapajós

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 42 de 81

ADI 4717 / DF

elimina a sobreposição com o Aproveitamento Hidrelétrico do Jatobá, com a exclusão de 1,3% de sua área inicialmente decretada”.

As alterações promovidas pela Lei n. 12.678/2012, à exceção do acréscimo à área do Parque Nacional dos Campos Amazônicos, importaram em gravosa diminuição da proteção dos ecossistemas abrangidos pelas unidades de conservação acima referidas, acarretando ofensa ao princípio da proibição de retrocesso socioambiental, ao atingirem o núcleo essencial do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado previsto no art. 225 da Constituição da Republica.

22. Pelo exposto, conheço parcialmente da ação direta de inconstitucionalidade e, na parte conhecida, julgo procedente o pedido para, sem pronunciamento de nulidade, declarar a inconstitucionalidade Medida Provisória n. 558/2012 convertida na Lei n. 12.678/2012.

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Observação

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16/08/2017 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.717 DISTRITO FEDERAL

OBSERVAÇÃO

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Só para deixar uma anotação, um processo mnemônico, talvez aqui venha a ocorrer, tendo em vista o voto de Vossa Excelência, o fenômeno que nós já verificamos no caso do Instituto Chico Mendes, em que, declarada a inconstitucionalidade, isso vai ter consequências que remanescem, porque, obviamente, Vossa Excelência está fazendo ressalva das situações, mas qual seria o efeito dessa declaração de inconstitucionalidade?

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE E RELATORA) - Para deixar claro isso, porque é irreversível a situação de fato criada, e, por isso, não declarei a nulidade dos atos praticados, tal como fizemos naquele caso Chico Mendes. Já havia aqui usinas que estão em funcionamento. Então, estou reconhecendo que essas providências haverão de ser feitas por lei, e que, daqui para frente, qualquer outra medida no sentido de desafetação ou de diminuição de áreas de proteção ambiental haverá de cumprir o que a Constituição exige, tanto de assumir o devido processo legislativo, quanto de permitir a participação, com as audiências.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Pela ordem, Ministro Gilmar! É que naquela oportunidade da criação inconstitucional do Instituto Chico Mendes nós declaramos a inconstitucionalidade sem declaração de nulidade e demos um prazo para o Congresso ratificar a criação do Instituto. Então, talvez, o Ministro Gilmar esteja se referindo a algum resíduo decorrente dessa inconstitucionalidade.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Isso! É que, a rigor, é o seguinte: naquele caso, depois - ali houve uma preocupação -, até a solução que foi dada - Vossa Excelência foi o Relator - resolveria o caso, mas aí haveria repercussão sobre tantas outras medidas provisórias, que, na época, falava-se de quinhentas, que tinham sido votadas da mesma

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Observação

Inteiro Teor do Acórdão - Página 44 de 81

ADI 4717 / DF

forma, sem a observância do critério. Mas, aqui, a mim me parece que, declarada a inconstitucionalidade, e não feito um apelo ao legislador, ou declarar, ainda, constitucional, a mim me parece que as situações todas colocadas continuam. A medida provisória convertida em lei subsiste íntegra? É isso, não é?

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE E RELATORA) - Sim, os efeitos dela já se completaram.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Naquilo que era o objetivo.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE E RELATORA) - Por isso é que não declarei a nulidade.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Bom, mas isso a gente discute na oportunidade, depois dos votos trazidos. Talvez seja o caso -mas eu só estou fazendo para efeito de procedimento mnemônico - de trazer esses fundamentos, mas talvez declarar, ainda, constitucional para que nos próximos casos... Foi o que nós acabamos por fazer no caso Chico Mendes.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE E RELATORA) - Sim, sem problema, porque, como nós vamos ouvir, inclusive, os outros votos, desde que fique patente que considerei inconstitucional, que contrariou sim, que produziu efeitos que agora são irreversíveis e que não se pode admitir tal conduta sob pena de desfazimento daqui pra frente, reajusto a forma de exposição da conclusão.

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ExtratodeAta-16/08/2017

Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 81

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.717

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELETRICA - ANEEL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL

AM. CURIAE. : TERRA DE DIREITOS

ADV.(A/S) : FERNANDO GALLARDO VIEIRA PRIOSTE (0053530/PR)

Decisão : Após o voto da Relatora, Ministra Cármen Lúcia (Presidente), conhecendo em parte da ação, e, na parte conhecida, julgando procedente o pedido, sem pronúncia de nulidade, pediu vista dos autos o Ministro Alexandre de Moraes. Ausente, justificadamente, o Ministro Dias Toffoli. Falaram: pelo Ministério Público Federal, o Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, Procurador-Geral da República; pela Advocacia-Geral da União, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendonça, Advogada-Geral da União; e, pelo amicus curiae, Terra de Direitos, o Dr. Pedro Sergio Vieira Martins. Plenário, 16.8.2017.

Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros.

p/Doralúcia das Neves Santos

Assessora-Chefe do Plenário

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05/04/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.717 DISTRITO FEDERAL

V O T O – V I S T A

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral da República em face da Medida Provisória 558/2012, convertida na Lei 12.678/2012, que alterou os limites dos Parque Nacional da Amazônia, do Parque Nacional dos Campos Amazônicos, do Parque Nacional Mapinguari, das Florestas Nacionais de Itaituba I e II, da Floresta Nacional do Crepori e da Área de Proteção Ambiental do Tapajós.

Alega-se que as áreas desafetadas são de extrema relevância para a preservação do Bioma Amazônia, caracterizando-se como espaços especialmente protegidos (unidades de conservação ambiental), que não poderiam ser alterados exceto por lei em sentido formal, conforme exigiria o art. 225, § 1º, III, CF.

O requerente argumenta que não haveria razoabilidade no tratamento da matéria por MP, nem atendimento aos requisitos legais de relevância e urgência, porquanto os empreendimentos hidrelétricos que justificariam a desafetação das áreas protegidas ainda dependiam, à época da edição da MP, de licenciamentos ambientais, procedimento em sede do qual deveriam ser analisados os impactos ambientais e avaliada a conveniência e escolha dos sítios a serem efetivamente alagados.

Também desqualifica a urgência na implementação de regularização fundiária de agricultores familiares, valendo-se da desafetação de áreas de unidade de conservação, pois essa questão “demanda a análise qualificada e fundamentada das medidas a serem adotadas” a fim de solucionar conflitos decorrentes da sobreposição de unidades de conservação, terras indígenas e assentamentos de populações tradicionais.

A eminente Ministra Relatora proferiu voto em que conheceu parcialmente da ação direta – averiguada a perda do objeto em relação aos arts. e 11 da MP 558/2012 (não reproduzidos na lei de conversão) e

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ADI 4717 / DF

ao art. 20 da Lei 12.678/2012 (eficácia já exaurida), além da ausência de impugnação específica e fundamentada por parte do requerente – e, na parte conhecida, julgou procedente os pedidos formulados. Entendeu Sua Excelência não ser possível a edição de medida provisória em matéria de proteção ambiental. Ou, mais especificamente, a medida provisória em questão seria inválida em razão do seu conteúdo: promoveria a redução do patamar de proteção ambiental, pela desafetação de grandes áreas em espaços territoriais protegidos, por meio de processo legislativo que não teria permitido a ampla discussão pela sociedade e pelo Parlamento.

Preliminarmente, conheço da ação na mesma extensão enunciada pela eminente Ministra Relatora. Os arts. e 11 da MP 558/2012, que permitiam a atividade de mineração no Parque Nacional dos Campos Amazônicos e no Parque Nacional Mapinguari, não foram reproduzidos na Lei 12.678/2012, pelo que fica prejudicado o conhecimento da ação nesse tocante. Nesse sentido: ADI 3101-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 12/8/2014; ADI 1976, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, DJe de 17/5/2007.

O art. 20 da Lei 12.678/2012, que incluía o art. 69-A à Lei 12.249/2010, determinando a suspensão de execuções fiscais até 30/6/2013, uma vez já transcorrido esse lapso temporal, encontra-se com a sua eficácia exaurida, além de não ter sido objeto de impugnação específica pelo requerente, o que também compromete o seu conhecimento.

No mérito, concordo com a eminente Ministra Presidente no tocante ao acolhimento da alegação de inobservância ao art. 225, § 1º, III, da CF, e, consequentemente, da alegação de violação ao devido processo legislativo para edição do conteúdo normativo regulado na MP 558/2012, que infringiu um limite material implícito à edição de medida provisória.

Diferentemente de precedentes citados em memoriais ( ADI 3540/MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO e MS 26064, Rel. Min. EROS GRAU), na presente hipótese houve redução do patamar de proteção ambiental pela desafetação de grandes áreas em espaços territoriais protegidos, não pelo processo legislativo comum ordinário, mas por medida provisória, posteriormente convertida em lei, em trâmite bem

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ADI 4717 / DF

mais expedito, como oportunidades mais exíguas para a participação da sociedade no debate parlamentar.

Saliento, inclusive, importante trecho do voto de nosso Decano, Min. CELSO DE MELLO ( ADI 3540), no tocante à necessidade da observância do princípio da reserva legal para a supressão de regime jurídico protetivo do meio ambiente:

Somente a alteração e a supressão do regime jurídico pertinente aos espaços territoriais especialmente protegidos qualificam-se , por efeito da cláusula inscrita no art. 225, § 1º, III, da Constituição, como matérias sujeitas ao princípio da reserva legal.

Em que pese a proteção ao meio ambiente não constar expressamente no elenco de limitações do art. 62, § 1º, CF, tenho que a exigência de reserva legado constante do art. 225, § 1º, III, da CF, não é satisfeita apenas com a edição de lei em sentido formal, mas também exige que essa lei seja editada mediante o processo legislativo comum ordinário, como garantia de que opção política dessa natureza seja amadurecida por um debate parlamentar qualificado, com ampla participação da sociedade. Caso se permita a conclusão de que medidas provisórias satisfazem a exigência de reserva legal – com base na referência do art. 62, caput, da CF, de que medidas provisórias “tem força de lei” –, haveria indevido esvaziamento da salvaguarda estabelecida pelo legislador constituinte em prol da defesa do meio ambiente. Nesse sentido, o comentário de PAULO AFFONSO LEME MACHADO a respeito da garantia inscrita no art. 225, 1º, III, CF:

Não se pode ter a ilusão de que esses espaços tornaram-se perenes pelo sistema constitucional ora introduzido, mas, sendo a alteração e supressão somente através de lei, abre-se tempo e oportunidade para que os interesses em prol do meio ambiente façam-se presentes, perante os parlamentares, quando se procurar a modificação desses espaços. Como se sabe o

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procedimento de elaboração dos atos do Poder Executivo não prevê um debate público e um lapso de tempo antes da sua edição. Não se quer sobrecarregar o Poder Legislativo, mas, sem uma intensa participação democrática, as áreas protegidas serão mutiladas e deturpadas ao sabor do imediatismo e de soluções demagógicas, às vezes intituladas como de interesse social ou de interesse público.

(…)

A Constituição não pretendeu que o país tivesse o mesmo regime jurídico ambiental, mas quis que alguns espaços geográficos fossem especialmente protegidos. Uma proteção especial, depende uma certa imutabilidade para que a proteção seja compreendida, desejada e respeitada e, portanto, só seja modificada com certo grau de dificuldade.

(Comentário ao art. 225, § 1º, III. In: CANOTILHO, J.J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. p. 2090)

Nessa linha, impõe-se reconhecer que o processo legislativo para edição de medidas provisórias não satisfaz a exigência de lei em sentido formal para a alteração ou modificação de unidades de conservação. Conclusão diversa implicaria flexibilizar matéria que a Constituição submeteu a regime mais rígido e estável.

De fato, a Constituição Federal de 1988 consagrou como obrigação do Poder Público a defesa, preservação e garantia de efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. Assim, no caput do art. 225, o texto constitucional afirma ser o meio ambiente bem de uso comum do povo, suscitando a utilização de todos os meios legislativos, administrativos e judiciais necessários à sua efetiva proteção, o que caracteriza um regime jurídico que exorbita o Direito Comum.

O meio ambiente é direito fundamental de 3ª geração e deve ser considerado patrimônio comum de toda a humanidade para garantia de sua integral proteção, especialmente em relação às gerações futuras,

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direcionando todas as condutas do Poder Público estatal no sentido de integral proteção legislativa interna e adesão aos pactos e tratados internacionais protetivos desse direito humano fundamental de 3ª geração, para evitar prejuízo da coletividade em face de uma afetação de certo bem (recurso natural) a uma finalidade individual.

O aproveitamento dos recursos naturais também deverá ser regulamentado pelo Direito interno ou pelo Direito Internacional tendo como finalidade a regra protetiva do art. 225 da Constituição Federal, pois a exploração dos recursos biológicos e minerais pode essencialmente causar problemas de poluição e degradação, e, consequentemente, sua proteção atende ao princípio da precaução e ação preventiva.

A necessidade de preservação dos recursos naturais e, consequentemente, a manutenção do equilíbrio mínimo necessário ao meio ambiente, estará sempre a exigir uma adaptação dos conceitos tradicionais do Direito principalmente, o direito de propriedade para fins de aplicação, pois, como bem ressaltado por PASCALE KROMAREKI, existe a necessidade de uma adaptação de certos conceitos para o combate à poluição da água e do ar, e, no caso em questão, a ampliação de restrições que exigiria a observância do princípio da reserva legal, com a edição de lei formal e não medida provisória.

Observo, porém, na linha de raciocínio da Ministra Presidente, que a efetiva execução dos empreendimentos hidrelétricos em questão, e o irreversível alagamento das áreas desafetadas, embora não afaste a necessidade de que este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL se manifeste sobre a questão constitucional em causa, já não permite a invalidação dos efeitos produzidos pela norma impugnada, dada a impossibilidade material de reversão ao status quo ante. Consignou Sua Excelência:

Qualquer decisão, aqui, pela improcedência ou pela procedência, não descaracterizará o que já esta feito desde a edição da medida provisória, porque onde estão as usinas de Jirau, a usina de Santo Antonio e a usina de Tabajara será irreversível mesmo. No que se refere a áreas que ainda não são irreversíveis, poderá, ainda assim, dar continuidade. Isso não

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significa que, se chegarmos à conclusão sobre a inconstitucionalidade quer formal, quer material, não se dará consequência, porque a não declaração de nulidade decorrerá de uma impossibilidade fática. Mas nem por isso deixará de se demarcar o papel do Supremo Tribunal Federal no controle da constitucionalidade até mesmo para o futuro.

Diante disso, acompanho a eminente Ministra Relatora, e JULGO PROCEDENTE a presente ação direta de inconstitucionalidade, por desrespeito ao art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal, porém, SEM PRONÚNCIA DE NULIDADE.

É o voto.

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ANTECIPAÇÃO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente, também cumprimento o eminente Ministro Alexandre Moraes, que traz voto-vista acompanhando a eminente Relatora.

Tenho uma declaração de voto na qual examinei a matéria. Por evidente, não apresentarei essas duas dezenas de páginas para dizer: Acompanho a Relatora.

Contudo, trago a conclusão do voto, a qual vai ao encontro do que o eminente Ministro Alexandre de Moraes acaba de assentar e, pelo que depreendi, também está de acordo com o voto de Vossa Excelência.

Apenas me cinjo a dois ou três parágrafos inseridos aqui, sustentando precisamente que a interpretação mais adequada do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é no sentido de que, quando a Constituição da Republica alude, no art. 225, § 1º, III, ao vocábulo "lei", trata-se de lei em sentido formal e material, não basta mecanismo que faça às vezes da lei. E é por isso que a medida provisória efetivamente não é suficiente para atender esse comando constitucional de índole normativa e vinculante, já que se exige lei em sentido formal para alteração ou supressão de espaço territorial especialmente protegido.

No caso concreto, também acompanho o estudo feito por Vossa Excelência e a conclusão que aportou no sentido de que a conversão dessa específica Medida Provisória 558 em Lei (Lei nº 12.678) propicia a compreensão, diante dos efeitos concretos da medida e em deferência a processo legislativo de conversão, e que é possível a declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade. Considera-se para tanto não apenas o vácuo jurídico, bem como os efeitos práticos possivelmente danosos que derivariam da exclusão tout court da norma impugnada.

Por isso, para aqui também me sustentar, escolho a conclusão final do parecer da Procuradoria-Geral da República, no sentido de preservar

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AntecipaçãoaoVoto

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ADI 4717 / DF

os efeitos em relação aos empreendimentos irreversíveis. Aliás, é também nesse sentido o voto de Vossa Excelência.

Juntarei declaração de voto.

Tenho a honra de acompanhar a eminente Relatora.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.717 DISTRITO FEDERAL

VOTO VOGAL

1. O presente voto, ao dispor aos eminentes pares e às partes a respectiva íntegra, expressa fundamentação nos termos do inciso IX do art. 93 da Constituição da Republica Federativa do Brasil, e se contém em aproximadamente 23 (vinte e três) páginas. A síntese e conclusão podem ser apresentadas, sem prejuízo da explicitação no voto contida, à luz do procedimento que se fundamenta nos termos do insculpido no inciso LXXVIII do art. da Constituição Federal de 1988, em cuja abrangência se insere a celeridade de julgamento, mediante sucinta formulação que tem em conta as seguintes premissas e arremate:

1.1. Premissas:

Primeira: Os aspectos formais ensejadores da edição de medida provisória – relevância e urgência – são sindicáveis pelo Poder Judiciário, no exercício do controle abstrato de constitucionalidade, mesmo após a conversão do ato em lei. Na edição da Medida Provisória n.º 558/2012, objeto da presente ação, contudo, não houve a configuração de hipótese excepcional que autorizasse a decretação da inconstitucionalidade por ausência de urgência.

Segunda: A Medida Provisória n.º 558/2012 foi editada enquanto mecanismo viabilizador da diminuição da proteção ambiental, reduzindo a extensão de áreas de unidades de conservação – três florestas nacionais (Itaituba I, Itaituba II, Crepori), três parques nacionais (dos Campos Amazônicos, da Amazônia e do Mapinguari) e uma área de preservação ambiental (Tapajós) - de modo a permitir a instalação e o licenciamento ambiental de cinco usinas hidrelétricas (UHE São Luiz do Tapajós, UHE Jatobá, UHE Tabajara, UHE Santo Antonio e UHE Jirau).

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ADI 4717 / DF

Terceira: A tutela conferida pela Constituição aos espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos não é imutável. Permite-se a alteração e mesmo a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos, desde que se atenda à exigência de edição de lei para que se promovam.

Quarta: A interpretação mais adequada do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é no sentido de que, quando a Constituição da Republica alude, no art. 225, § 1º, inciso III, ao vocábulo lei, trata-se de lei em sentido formal e material. Não basta mecanismo que faça as vezes de lei.

Quinta: A medida provisória, portanto, não é suficiente para atender ao comando contido no art. 225, § 1º, III, CRFB, já que se exige lei em sentido formal para se autorizar a alteração ou a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos.

Sexta: A conversão dessa específica medida provisória (MP n.º 558/2012) em lei (Lei n.º 12.678/2012) propicia a compreensão, diante dos efeitos concretos da medida, e em deferência a processo legislativo de conversão, de que é possível a declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade da medida provisória em tela. Considera-se, para tanto, não apenas o vácuo jurídico bem como os efeitos práticos possivelmente danosos que derivariam da exclusão, tout court, da norma impugnada. Acolho, nesse sentido e sob esse limite, a conclusão final do parecer da Procuradoria-Geral da República para preservar os “efeitos em relação aos empreendimentos irreversíveis”.

1.2. Base constitucional: artigos 62; 225, caput e § 1º, III, todos da CRFB.

1.3. Base doutrinária: o voto se assenta no pensamento dos diversos autores nele citados; mencionam-se aqui especialmente Clèmerson Merlin

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ADI 4717 / DF

Cléve e Paulo Affonso Leme Machado.

1.4. Base em precedentes: o voto se estriba em precedentes que formam jurisprudência deste Tribunal; especificamente citam-se os seguintes: Questão de Ordem na Medida Cautelar na ADI 3090, da relatoria do Min. Gilmar Mendes, DJe 26.10.2007; RE 592.377, Redator p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 20.03.2015, Tema 33 da Repercussão Geral; Medida Cautelar na ADI 1516, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 13.08.1999; ADI 3540 MC, Relator Min. Celso de Mello, em 01.09.2005 e RE 519.778-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 01.08.2014.

1.5. Conclusão do voto: Conheço parcialmente da ação direta e, na parte conhecida, acompanho a e. Relatora e julgo procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Medida Provisória n.º 558/2012, convertida na Lei 12.678/2012, sem pronúncia de nulidade em relação aos empreendimentos irreversíveis.

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Adoto o bem lançado relatório proferido pela e. Ministra Cármen Lúcia.

Conforme consignou Sua Excelência, trata-se de ação direta, proposta pelo Procurador-Geral da República, que objetiva o reconhecimento da inconstitucionalidade da Medida Provisória n.º 558/2012, posteriormente convertida na Lei n.º 12.678/2012.

Registro, inicialmente, que acompanho a e. Relatora para conhecer parcialmente do pedido. Assento, portanto, a perda de objeto da presente ação direta em relação aos artigos e 11, da MP n.º 558/2012, que não foram reproduzidos na lei de conversão.

Em relação ao art. 20, da Lei 12.678/2012, verifico que não foi objeto de impugnação especificada na petição inicial ou no pedido de aditamento. Desse modo, no ponto, acompanho também a e. Relatora, para não conhecer do pedido quanto a este dispositivo. Filio-me, de toda

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ADI 4717 / DF

sorte, à conclusão da e. Relatora, já que se trata de dispositivo de eficácia exaurida. O artigo em comento suspendeu, até 30.06.2013, as execuções fiscais e respectivos prazos processuais referentes à cobrança de débitos inscritos em Dívida Ativa da União oriundos de operações de crédito rural contratados entre 17.05.1984 e 31.05.2002, de responsabilidade de produtores rurais vinculados ao Projeto Agro-Industrial do Canavieiro Abraham Lincoln-PACAL.

Destaco, ademais, que é pacífico o entendimento, nesta Suprema Corte, que da apreciação de medida provisória pelo Congresso Nacional e sua posterior conversão em lei não decorre imediato óbice ao prosseguimento de ação que questione a constitucionalidade de seu teor. Neste sentido, os seguintes julgados: ADI 3.330, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 22.3.2013; ADI 4.049/MC, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 8.5.2009; ADI 4.048/MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 22.8.2008; ADI 3.101-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 13.08.2014.

Na hipótese em exame, revela-se a continuidade normativa entre a Medida Provisória n.º 558, de 05.01.2012 e a Lei n.º 12.678, de 25.06.2012. Ressalto, como já referido, que houve aditamento da petição inicial (eDOC 36), noticiando a conversão da medida provisória em lei.

Não obstante, subsiste a análise quanto ao requisito formal da edição da MP 558/2012, na medida em que a inconstitucionalidade alegada – ausência de relevância e urgência – não se convalida com a conversão do ato em lei, nos termos em que decidido na Questão de Ordem na Medida Cautelar na ADI 3090, da relatoria do Min. Gilmar Mendes, DJe 26.10.2007.

Tem-se que a Medida Provisória é espécie normativa de competência exclusiva do Presidente da República e excepcional, eis que sujeita às exigências de relevância e urgência.

Editada a medida provisória, compete ao Poder Legislativo realizar o seu controle. Frise-se que este último é, a um só tempo, político e jurídico, pois se debruça sobre a análise das circunstâncias (urgência e relevância) exigidas pela própria Constituição para a sua edição. Nesse

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sentido é o magistério de Clèmerson Merlin Clève:

“O controle parlamentar assume dupla dimensão: é político e jurídico, a um só tempo. A atividade do legislativo não é absolutamente livre, circunscrevendo-se às diretrizes, normas e princípios aprovados pelo Constituinte. Por isso, o Congresso Nacional haverá de formular juízo político, mas também jurídico, no tocante à admissibilidade (concretização dos pressupostos de edição) da medida provisória. É inegável que, nesse particular, a dimensão política do controle vai prevalecendo sobre a jurídica. Superada esta fase e apreciado o conteúdo da medida provisória desde a perspectiva de sua compatibilidade com a Constituição, os critérios da conveniência e oportunidade orientarão a manifestação congressual (conversão ou rejeição). Aliás, a constitucional é questão prejudicial desta. Nesse ponto, a apreciação do Congresso não deve ser mais do que jurídica. Havendo a compatibilidade da matéria disciplinada pela medida com a Lei Fundamental, superada a questão prejudicial, o Parlamento estará livre para apreciar politicamente o ato legislativo provisório.” (CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas Provisórias. 3.ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. p.183-185).

Sob essas lentes, cumpre observar que, apesar da inviabilidade da convalidação, pela lei de conversão, de eventuais inconstitucionalidades da medida provisória, no caso em apreço não se está diante de hipótese de inconstitucionalidade formal do ato do Poder Executivo a exigir intervenção judicial.

É verdade que a jurisprudência desta Corte evoluiu quanto ao controle judicial dos requisitos de urgência e relevância das medidas provisórias. Ressaltou-se, entretanto, que tal controle só pode ser exercido em situações excepcionais.

Sobre a evolução do controle judicial dos pressupostos de edição de medida provisória, o e. Ministro Marco Aurélio, quando do julgamento do RE 592.377, Redator p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno,

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DJe 20.03.2015, Tema 33 da Repercussão Geral, esclareceu:

“Em um primeiro momento, o entendimento foi de admiti-lo apenas em casos de “excesso do poder de legislar”, devendo ficar a apreciação por conta, em princípio, do Chefe do

Poder Executivo e do Congresso Nacional ( Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 162, da relatoria do ministro Moreira Alves, julgada em 14 de dezembro de 1989, Diário da Justiça de 19 de setembro de 1997). Sem dúvida, a óptica, se não incentivou, ao menos não impediu a reedição indefinida das medidas provisórias, de início com números diversos e, após, mediante repetição numérica seguida de dígito a revelar o número da reedição. Aos poucos, o Tribunal, em face dos abusos a demonstrarem a usurpação da atividade do Poder Legislativo, intensificou o controle de constitucionalidade dos pressupostos contidos na cabeça do artigo 62 da Carta, minimizando o caráter de “questões políticas” e passando a assentar inconstitucionais medidas carentes de urgência e relevância. Ao apreciar, em 16 de abril de 1998, o pedido liminar formulado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.753/DF, relator ministro Sepúlveda Pertence – acórdão publicado no Diário da Justiça de 12 de junho de 1998 –, o Plenário, por unanimidade, suspendeu a eficácia de dispositivos da Medida Provisória nº 1.577-6, de 1997, por afronta ao aludido artigo 62. Na ocasião, fiz ver:

Os predicados da relevância e da urgência estão previstos no artigo 62 da Constituição Federal, de que esta Corte é guarda como um grande todo. Logo, cabe-lhe perquirir - e se admite, até mesmo, o controle de atos discricionários quanto ao motivo, à finalidade, à razão da prática - se, na espécie, concorreram, ou não, esses dois requisitos previstos no artigo 62 da Constituição Federal.

E a toda evidência não concorreram.

Atualmente, não mais existe oscilação na jurisprudência

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do Tribunal a respeito da possibilidade de controle de constitucionalidade das medidas provisórias sob o ângulo do atendimento aos requisitos do artigo 62 – Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.736/DF, relator ministro Cezar Peluso, julgada em 8 de setembro de 2010, Diário da Justiça de 29 de março de 2011.”

Embora tenham os demais integrantes do Colegiado aquiescido quanto a esse fundamento, o Tribunal, quando do julgamento de mérito, acompanhou o voto do saudoso Ministro Teori Zavascki que, em sua manifestação, sublinhou a excepcionalidade do controle a ser exercido pela Corte:

“Por ora, não está em debate a questão de mérito da medida provisória. Até porque, quanto à sua higidez material, o Supremo Tribunal Federal considerou que não havia inconstitucionalidade nas disposições normativas que estabeleciam para o sistema financeiro critérios de remuneração diferentes dos da Lei de Usura. Há súmula do Tribunal no tema (Súmula 648/STF), e a controvérsia suscitou, inclusive, uma discussão fértil a respeito da cobrança da comissão de permanência.

O que subsiste, aqui, como argumento fundamental, é a falta dos requisitos de relevância e urgência da matéria. Esse é o tema fundamental. Como bem ressaltou o Ministro Relator, o Supremo Tribunal Federal considera sindicável, pelo Poder Judiciário, a presença ou não desses requisitos. Isso porque a invocação vazia desses parâmetros, antes de justificar a atuação da Presidência da República no campo da normatividade primária, revela exercício abusivo de prerrogativa política.

Todavia, os precedentes da Corte têm enfatizado que o escrutínio a ser feito pelo Judiciário neste particular é de domínio estrito, justificando-se a invalidação da iniciativa presidencial apenas quando atestada a inexistência cabal desses requisitos. É o que ficou proclamado, por exemplo, na ADI 4350, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 3/12/14; na ADC 11 MC, Rel.

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Min. Cezar Peluso, DJe 29/6/07; e na ADI 1910 MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 27/2/04.”

Ou seja, apesar de o entendimento consolidado deste Tribunal no sentido da possibilidade de controle judicial dos pressupostos para a edição de medidas provisórias, verifica-se que tal controle dar-se-á apenas quando restar cabalmente demonstrada a inexistência da relevância ou da urgência na edição da medida provisória.

Da análise do caso em julgamento resulta que não foi demonstrada de forma peremptória a inexistência de tais requisitos.

Despiciendo realçar a prioridade do planejamento energético enquanto preocupação de Estado. Verifica-se, portanto, a relevância da matéria veiculada por meio da Medida Provisória n.º 558/2012.

No tocante ao pressuposto da urgência, a matéria deve ser examinada levando-se em consideração o já esposado entendimento da Corte, que exige comprovação acerca da inexistência da urgência. Ou seja, “Trata-se de informações de alta indagação, que não podem ser convincentemente contraditadas por pronunciamentos especulativos, sem embasamento científico seguro. Nessas matérias de relevância e urgência se deve partir e essa parece ser a jurisprudência do Supremo da legitimidade das alegações, dessa fundamentação do poder normativo constituído”. (trecho do voto do Min. Teori Zavascki no supracitado RE 592.377).

Da leitura da Exposição de Motivos da MP nº 558/2012 (eDOC 4), percebe-se que a então Chefe do Poder Executivo, por meio dos Ministros do Meio Ambiente, do Desenvolvimento Agrário, do Planejamento e de Minas e Energia, não se descurou de justificar a urgência da edição da medida, nos seguintes termos:

“(...) 20. Considerando a Resolução do Conselho Nacional de Política Energética – CNPE Nº 3, de 3 de maio de 2011, aprovada em despacho presidencial publicado no D.O.U. de 22/07/2011 (Res. CNPE nº 3/2011), que determina a adoção de providências, no âmbito do Poder Executivo Federal, para que se concluam os estudos necessários à licitação e implantação de

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aproveitamentos energéticos e, considerando ainda, que o licenciamento ambiental de empreendimentos não pode ser iniciado caso exista conflito de sobreposição de empreendimentos com unidades de conservação, o ICMBio, a partir de estudos realizados pela Eletrobrás e pela Eletronorte, encaminhou a proposta de redefinição dos polígonos do Parque Nacional da Amazônia, das Florestas Nacionais de Itaituba I, II e do Crepori e da Área de Proteção Ambiental Tapajós.”

De fato, tal como apontado na exposição de motivos, a Resolução CNPE nº. 3, de 3 de maio de 2011, no artigo segundo, dispõe:

“Art. 2º Determinar que sejam adotadas todas as providências, no âmbito do Poder Executivo Federal, a fim de concluir os estudos necessários para a licitação e implantação dos mencionados Aproveitamentos Hidrelétricos. “

O parâmetro para se avaliar essas alegações é, como indicou o Min. Teori Zavascki em manifestação já referida neste voto, “se deve partir (...) da legitimidade das alegações, dessa fundamentação do poder normativo constituído”.

Nesse sentido, ainda que a parte autora não concorde com os motivos explicitados pela então Chefe do Poder Executivo para justificar a urgência da medida provisória objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade, não se pode dizer que tais motivos não foram apresentados e defendidos pelo órgão competente, de modo que não há falar em abuso no exercício de tal prerrogativa.

Conclui-se, portanto, que os aspectos formais ensejadores da edição de medida provisória – relevância e urgência – são sindicáveis pelo Poder Judiciário, no exercício do controle abstrato de constitucionalidade, mesmo após a conversão do ato em lei. Entretanto, na espécie, ou seja, na edição da Medida Provisória n.º 558/2012, não houve a configuração de hipótese excepcional que autorizasse a decretação da inconstitucionalidade por ausência de urgência. Houve a fundamentação, pelo detentor do poder constituído, no sentido da necessidade da medida

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urgente, sem configuração de abuso da prerrogativa. Assim, ainda que a parte autora da presente ação discorde da motivação apresentada, revelase suficiente o preenchimento do requisito apontado.

Ultrapassada a análise dos requisitos formais ensejadores da hipótese de edição de medida provisória, procedo à verificação do argumento referente à inconstitucionalidade da Medida Provisória pelo desrespeito ao princípio da reserva de lei formal.

Para deslinde da controvérsia, mister interpretar o comando contido no art. 225, § 1º, III, da Constituição da Republica, cujo teor aqui reproduzo:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe o Poder Público:

(…)

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção ;”

Tem-se que a Constituição não proíbe a alteração e nem mesmo a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos. Ao contrário, tais modificações são permitidas, desde que se atenda à exigência de edição de lei para sua promoção.

Discute-se, na presente ação direta, se a edição de medida provisória atenderia ao comando contido no art. 225, § 1º, III, CRFB.

Esta Suprema Corte, no julgamento da Medida Cautelar na ADI 1516, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 13.08.1999, concluiu que a medida provisória poderia tratar de matéria ambiental. Não haveria distinção hierárquica entre as espécies normativas, na hipótese, já

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que o direito ao meio ambiente não constaria do rol das matérias reservadas à Lei Complementar, nos termos do art. 62, III, da Constituição. Confira-se a ementa:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E CIVIL. MEIO AMBIENTE: FLORESTA AMAZÔNICA. CÓDIGO FLORESTAL. ÁREAS FLORESTAIS. ÁREAS AGRÍCOLAS. DIREITO DE PROPRIEDADE. MEDIDA PROVISÓRIA:

URGÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE DA MEDIDA PROVISÓRIA N 1.511, DE 22.08.1996, E DE SUAS SUCESSIVAS REEDIÇÕES, QUE DERAM NOVA REDAÇÃO AO ART. 44 DA LEI N 4.771/1965 ( CÓDIGO FLORESTAL) E DISPUSERAM SOBRE A PROIBIÇÃO DO INCREMENTO DA CONVERSÃO DE ÁREAS FLORESTAIS EM ÁREAS AGRÍCOLAS NA REGIÃO NORTE E NA PARTE NORTE DA REGIÃO CENTRO-OESTE. MEDIDA CAUTELAR. 1. A jurisprudência do S.T.F. tem considerado da competência da Presidência da República e do Congresso Nacional a avaliação subjetiva da urgência da Medida Provisória. 2. É de se excetuar, apenas, a hipótese em que a falta de urgência possa ser constatada objetivamente. E, no caso, não há evidência objetiva da falta de urgência, sendo a relevância da Medida Provisória incontestável. 3. Embora válido o argumento de que M.P. não pode tratar de matéria submetida pela Constituição Federal a Lei Complementar, é de se considerar que, no caso, a Constituição Federal não exige Lei Complementar para alterações no Código Florestal, ao menos as concernentes à Floresta Amazônica. 4. Dispõe, com efeito, o § 4 do art. 225 da C.F.: "a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio-ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais." 5. A lei, a que se refere o parágrafo, é a ordinária, já que não exige Lei Complementar. E matéria de Lei ordinária pode ser tratada em Medida Provisória, em face do que

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estabelece o art. 52 da C.F. 6. Embora não desprezíveis as alegações da inicial, concernentes a possível violação do direito de propriedade, sem prévia e justa indenização, é de se objetar, por outro lado, que a Constituição deu tratamento especial à Floresta Amazônica, ao integrá-la no patrimônio nacional, aduzindo que sua utilização se fará, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. 7. Assim, a um primeiro exame, o texto da MP impugnada não parece afrontoso a esse § 4º do art. 225 da C.F., que regula, especificamente, a utilização da terra na Floresta Amazônica. 8. Os fundamentos jurídicos da ação estão, portanto, seriamente abalados ("fumus boni iuris"). 9. Ausente, por outro lado, o requisito do "periculum in mora". É que as informações da Presidência da República evidenciaram a necessidade e a urgência da M.P. Ademais, perigo maior estaria no deferimento da cautelar, pois poderia tornar irreparáveis os danos ao MeioAmbiente e à Floresta Amazônica, que a M.P. visou a evitar. 10. Medida cautelar indeferida. Plenário: decisão por maioria de votos.” ( ADI 1516 MC, Relator (a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/1997, DJ 13-08-1999 PP-00004 EMENT VOL-01958-01 PP-00032). Grifos nossos.

Forçoso ressaltar, contudo, que o objeto da Medida Cautelar na ADI 1516 referia-se ao art. 44 da Lei 4.771/1965, Código Florestal ora revogado. Na ocasião, concluiu-se no sentido da constitucionalidade da Medida Provisória n.º 1511, de 22.08.1996 e de suas sucessivas reedições, as quais deram nova redação ao dispositivo referido, para proibir o incremento da conversão de áreas florestais em áreas agrícolas nas regiões Norte e Centro-Oeste do País. Ou seja, embora tanto a ADI 1516-MC, como a ação direta ora em julgamento, tenham por objeto a edição de medida provisória em matéria ambiental, as hipóteses não são análogas. Com efeito, naquele caso, discutiu-se a viabilidade da medida provisória para conferir maior proteção ao direito ambiental. É inegável que a medida provisória que visa ao incremento da proteção ambiental atende às

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exigências formuladas pelo constituinte, já que a exigência de lei formal se aplica aos atos tendentes a diminuir a proteção conferida ao meio ambiente.

Ressalto, ademais, que esta Suprema Corte já decidiu, no julgamento da ADI 3540 MC, Relator Min. Celso de Mello, em 01.09.2005, que “somente a alteração e a supressão do regime jurídico pertinente aos espaços territoriais especialmente protegidos é que se qualificam, por efeito da cláusula inscrita no art. 225, § 1º, III, da Constituição, como matérias sujeitas ao princípio da reserva de lei formal”, como se extrai do voto então proferido pelo e. Relator.

Contudo, é preciso ressaltar que, no caso em tela, a Medida Provisória n.º 558/2012 foi editada enquanto mecanismo viabilizador da diminuição da proteção ambiental. O ato normativo referido alterou e diminuiu a extensão de áreas de unidades de conservação de modo a permitir a instalação e o licenciamento ambiental de empreendimentos de usinas hidrelétricas.

Para deslinde da controvérsia, portanto, é necessário saber se a medida provisória atende ao comando contido no art. 225, § 1º, III, CRFB, que exige lei em sentido formal para alterar e suprimir o regime jurídico conferido aos espaços territoriais especialmente protegidos.

Colhe-se da doutrina de Paulo Affonso Leme Machado lição que corrobora o entendimento de que a medida provisória não é suficiente, eis que somente a lei em sentido formal atende ao comando contido no art. 225, § 1º, III, CF:

“O texto constitucional preceitua que o Poder Público deve definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos. Definir os espaços territoriais compreende localizálos. Aí começa a proteção constitucional, não se esperando que se implantem quaisquer acessórios, como cercas ou casas de guardas.

Não se pode ter a ilusão de que esses espaços tornaramse perenes pelo sistema constitucional ora introduzido; mas,

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sendo a alteração e a supressão somente através de lei, abremse tempo e oportunidade para que os interesses pró meio ambiente se façam presentes perante os parlamentares. Como se sabe, o procedimento de elaboração dos atos do Poder Executivo não prevê um debate público e um lapso de tempo antes da sua edição. Não se quer sobrecarregar o Poder Legislativo, mas, sem uma intensa participação democrática, as áreas protegidas serão mutiladas e deturpadas ao sabor do imediatismo e de soluções demagógicas, às vezes intituladas como de interesse social ou de interesse público.

A norma constitucional não abriu qualquer exceção à modificação dos espaços territoriais ; e, assim, mesmo uma pequena alteração só pode ser feita por lei. A Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente propôs essa inovação

os constituintes e buscou inspiração na Convenção Africana sobre a Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais.

(…)

A Constituição (…) quis que alguns espaços geográficos fossem especialmente protegidos. Uma proteção especial depende de certa imutabilidade para que seja compreendida, desejada e respeitada – e, portanto, só pode ser modificada com certo grau de dificuldade. Não se pode facilitar a exceção, sendo necessário indicar a busca de outras soluções – que, pelo fato de serem difíceis, não são impossíveis – aos que pretendem desmatar ou desnaturar um espaço territorialmente protegido. Fora disso estaremos caminhando para uma destruição progressiva das fontes da sobrevivência para esta e para as futuras gerações”. (MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 24.ed. São Paulo: Malheiros, 2016. p.169-171). Grifos nossos.

Nesse passo, conclui-se que somente a edição de lei em sentido formal permite que o debate legislativo seja travado com o necessário adensamento que a matéria exige. Resta evidente, portanto, que a tutela conferida pela Constituição da Republica aos espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos não é imutável. No

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entanto, as alterações no sentido da diminuição da proteção ambiental demandam a edição de lei em sentido formal. Neste sentido, ressalto que há precedente da c. Primeira Turma no qual se julgou que somente a lei formal coaduna-se com a exigência do comando constitucional contido no art. 225, § 1º, III, CRFB. Trata-se do RE 519.778-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 01.08.2014. Do voto do Relator, e. Min. Roberto Barroso extrai-se que:

“(...) A Constituição, portanto, permite a alteração e até mesmo a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos, desde que por meio de lei formal, ainda que a referida proteção tenha sido conferida por ato infralegal. Trata-se de um mecanismo de reforço institucional da proteção

o meio ambiente, já que retira da discricionariedade do Poder Executivo a redução dos espaços ambientalmente protegidos, exigindo-se para tanto deliberação parlamentar, sujeita a maior controle social.

16. Tal arranjo se justifica em face da absoluta relevância do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. A dicção constitucional, que o considera um ‘bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida’ (art. 225, caput), reforça o entendimento doutrinário de que se trata de um direito fundamental, vinculado a um dever de solidariedade de amplitude inclusive intergeracional, como já assentado pela jurisprudência deste Tribunal:

“(...) A PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE: EXPRESSÃO CONSTITUCIONAL DE UM DIREITO FUNDAMENTAL QUE ASSISTE À GENERALIDADE DAS PESSOAS.

- Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um típico direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão), que assiste a todo o gênero humano ( RTJ 158/205-206). Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a especial obrigação de defender e preservar, em benefício das

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presentes e futuras gerações, esse direito de titularidade coletiva e de caráter transindividual (RTJ 164/158-161). O adimplemento desse encargo, que é irrenunciável, representa a garantia de que não se instaurarão , no seio da coletividade, os graves conflitos intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos se impõe, na proteção desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral. Doutrina.

A ATIVIDADE ECONÔMICA NÃO PODE SER EXERCIDA EM DESARMONIA COM OS PRINCÍPIOS DESTINADOS A TORNAR EFETIVA A PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE.

- A incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econômica , considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada , dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a ‘defesa do meio ambiente’ ( CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina. Os instrumentos jurídicos de caráter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que não se alterem as propriedades e os atributos que lhe são inerentes, o que provocaria inaceitável comprometimento da saúde, segurança, cultura, trabalho e bem-estar da população, além de causar graves danos ecológicos ao patrimônio ambiental, considerado este em seu aspecto físico ou natural. (...)” ( ADI 3.540 MC, Rel. Min. Celso de Mello).”

Em outra oportunidade, esta Suprema Corte também apreciou a controvérsia. Por ocasião do julgamento da ADI 3540-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, em 01.09.2005, assim constou do voto vencido

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do e. Min. Marco Aurélio:

“O que nos vem, considerado o meio ambiente, da Lei Fundamental? Vem uma proclamação das mais salutares, que é a constante da cabeça do artigo 225:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Temos que o § 1º revela balizamento a ser observado pelo poder público. Vislumbro o poder público sob o ângulo gênero, como o Poder Público Administrativo, o Poder Público Legislativo e o poder público estampado na atuação do próprio Judiciário.

Incisos e parágrafos do artigo 225 remetem à lei. É sabença geral que toda vez que, na Carta, alude-se à lei, tratase de lei no sentido formal e material; não contém o texto constitucional referência a instrumental que faça as vezes de lei, como é a própria medida provisória. Jamais o Supremo Tribunal Federal assentou ser possível a regulamentação, em si, da Constituição Federal, via medida provisória.

Nesses parágrafos e incisos, há diversas remessas à normativização pura, porque deve emanar do Poder que tem a incumbência, como atividade precípua e essencial, de normatizar. Há dispositivos que versam sobre a necessidade de lei geral e outros de lei que deve ser específica, quase especial – melhor rotular como lei específica. Assim é que, por exemplo, o § 6º – vou começar do último parágrafo do artigo 225 – consigna que:

§ 6º As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.

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Aqui se tem a necessidade de lei específica, que se refira, portanto, à localização de uma determinada usina que opere com reator nuclear.

Da mesma forma, notamos a existência do inciso VII do § 1º do citado artigo:

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

A lei exigida é a abrangente.

No inciso IV do mesmo parágrafo, temos:

“IV – exigir, na forma da lei, para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental” - também se cuidando do território como um grande todo - “a que se dará publicidade;”

Requer-se uma lei, portanto, específica, direcionada a viabilizar a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de dano.

E vem o inciso que está ligado à medida provisória. Volto o § 1º:

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público:

(…)

“III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração” - uma vez definidos esses espaços, e imagino que a definição ocorra mediante lei - “e a supressão” - alteração dos espaços e a supressão dos espaços, alteração, portanto, que não

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implica o afastamento peremptório, e aqui temos o conectivo e entre o vocábulo alteração e supressão -“permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;”

O preceito está direcionado a ter-se, necessariamente, a edição de uma lei que, apreciadas as circunstâncias envolvidas no projeto respectivo, abra exceção à preservação, à intangibilidade do espaço territorial que se tenha como protegido, como de preservação do meio ambiente.

O vocábulo “alteração” tem significado vernacular próprio e o constituinte de 1988 não estabeleceu exceções quanto ao objeto dessa mesma alteração. Vale dizer: não fixou uma gradação no tocante à modificação a sofrer o espaço territorial preservado.

Não posso dizer que onde a lei fundamental exige a existência de uma lei, excepcionando algo que, para mim, salta

os olhos como salutar, que é a integridade ambiental nos mais diversos aspectos, é possível ler-se que a disciplina para a alteração, e alteração quanto à supressão de vegetação é de natureza substancial, possa ocorrer por meio de medida provisória. E o que é pior: a medida provisória não encerra, por si mesma, a alteração. Revela algo que foi rechaçado pela Carta de 1988, ou seja, a delegação ao Poder Executivo.

Termino dizendo: pobre Mãe-Terra, pobres gerações presentes e futuras no que se acaba por olvidar os parâmetros da Carta da Republica, os parâmetros voltados à preservação, tanto quanto possível, do meio ambiente, à integridade do meio ambiente, ao respeito ao meio ambiente, no que indispensável

o bem estar do próprio homem”.

Em igual sentido, constou do voto do e. Ministro Eros Grau, também por ocasião do julgamento da ADI 3540-MC:

“(...) A supressão de vegetação em espaços territoriais

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especialmente protegidos, sujeita à autorização do órgão ambiental competente, pode ser definida caso a caso, por esse órgão. O que se não pode é suprimir qualquer dos espaços territoriais especialmente protegidos sem que a lei em sentido formal o determine. Aqui se trata mesmo de lei em sentido formal, ainda que não em sentido material. Lei, em sentido formal, que permita a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos consubstanciará uma autêntica leimedida, que a doutrina alemã chama de “Massnahmegesetze”, produto do movimento que Vicenzo Spagnuolo Vigorita refere como “amministrativizzazione” do direito público: aí a fratura entre hierarquia formal e substancial e a divergência entre força e valor jurídico-formal e relevância efetiva dos atos legislativos e administrativos.

As leis-medida são leis apenas em sentido formal, não o sendo, contudo, em sentido material. Cuida-se, então, de lei não-norma, lei que não é norma jurídica dotada de generalidade e abstração; lei que não constitui preceito primário, no sentido de que se impõe por força própria, autônoma.

A supressão de espaços territoriais especialmente protegidos depende de manifestação do Legislativo, leimedida, nos termos do disposto no inciso III do § 1º do artigo 225 da Constituição do Brasil. (...)

Tem-se, com base nos votos proferidos e. Ministros Marco Aurélio e Eros Grau no julgamento da ADI 3.540 MC, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ 01.09.2005, bem como no precedente da Primeira Turma colacionado, RE 519.778-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 01.08.2014 e, ainda, nas lições doutrinárias citadas, de Paulo Affonso Leme Machado, que a medida provisória não é o instrumento adequado para atender à exigência inscrita no art. 225, § 1º, III, CR. A Constituição admite a alteração e a supressão dos espaços territorialmente protegidos, no entanto, apenas após a promulgação de lei em sentido formal.

A conversão, na hipótese aqui tratada, da Medida Provisória n.º

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558/2012 na Lei 12.678/2012 não convalida os vícios existentes no ato normativo primevo. Neste sentido é o entendimento dessa Suprema Corte. Confiram-se as seguintes ementas:

“MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. Conversão da medida provisória na Lei nº 11.658/2008, sem alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes. II. CONTROLE ABSTRATO DE

CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS

ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. (...)”. ( ADI 4048 MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2008, DJe-157 DIVULG 21-08-2008 PUBLIC 22-08-2008 EMENT VOL-02329-01 PP-00055 RTJ VOL-00206-01 PP-00232). Grifos nossos.

“CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 402, DE 23 DE NOVEMBRO DE 2007, CONVERTIDA NA LEI Nº 11.656, DE 16 DE ABRIL DE 2008. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DA

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IMPREVISIBILIDADE E DA URGÊNCIA ( § 3º DO ART. 167 DA CF), CONCOMITANTEMENTE. 1. A lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI 4.048-MC. 2. Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato de sua primeira aplicação. Ela somente se exaure ao final do exercício financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido. Hipótese em que a abertura do crédito se deu nos últimos quatro meses do exercício, projetando-se, nos limites de seus saldos, para o orçamento do exercício financeiro subseqüente ( § 2º do art. 167 da CF). 3. A conversão em lei da medida provisória que abre crédito extraordinário não prejudica a análise deste Supremo Tribunal Federal quanto aos vícios apontados na ação direta de inconstitucionalidade. (...)” ( ADI 4049 MC, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 05/11/2008, DJe-084 DIVULG 07-05-2009 PUBLIC 08-05-2009 EMENT VOL-02359-02 PP-00187 RTJ VOL-00211-01 PP-00247). Grifos nossos.

Nos termos, portanto, do entendimento deste Tribunal, a conversão da MP n.º 558/2012 na Lei nº 12.678/2012 não convalida a nulidade havida quando da edição do primeiro ato. Desse modo, forçoso concluir que a edição da MP n.º 558/2012 não atendeu ao comando constitucional contido no art. 225, § 1º, III, o qual exige lei formal para alteração e supressão de espaços territoriais especialmente protegidos. A conversão da medida provisória apontada não convalida o defeito inicial, conforme entendimento consolidado desta Suprema Corte.

A Constituição da Republica delimita, no art. 225, § 1º, III, um espaço específico em que se vislumbra a possibilidade de diminuição da proteção ambiental, de modo a reduzir ou suprimir os espaços territoriais especialmente protegidos. O texto da Carta, não obstante, exige edição de lei formal para permitir que a redução da tutela ambiental. O vocábulo

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 76 de 81

ADI 4717 / DF

“lei”, contido na redação do art. 225, § 1º, inciso III, CRFB, não autoriza compreensão elastecida. Ou seja, para fins de tutela ambiental o conceito de lei não abrange a medida provisória.

De fato, a norma invocada como parâmetro de controle consubstancia, em verdade, corolário da proteção ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Por essa razão, somente lei em sentido formal autoriza alteração ou supressão dos espaços territoriais especialmente protegidos. Destarte, medida provisória que disponha sobre matéria constante do art. 225, § 1º, III, da Constituição da Republica, ofende diretamente o referido dispositivo.

No caso, contudo, a conversão dessa específica medida provisória em lei propicia a compreensão, diante dos efeitos concretos da medida, e em deferência a processo legislativo de conversão, de que é possível a declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade da medida provisória em tela. Considera-se, para tanto, não apenas o vácuo jurídico bem como os efeitos práticos possivelmente danosos que derivariam da exclusão, tout court, da norma impugnada. Acolho, nesse sentido e sob esse limite, a conclusão final do parecer da Procuradoria-Geral da República para preservar os “efeitos em relação aos empreendimentos irreversíveis”.

Assim, conheço parcialmente da ação direta e, na parte conhecida, acompanho a e. Relatora e julgo procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Medida Provisória n.º 558/2012, convertida na Lei 12.678/2012, sem pronúncia de nulidade em relação aos empreendimentos irreversíveis.

É como voto.

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Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 77 de 81

05/04/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.717 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente, estou acompanhando Vossa Excelência.

Senhora Presidente, como tenho isso por princípio da minha atividade jurisdicional e como é uma ação direta, eu apenas, concordando com Vossa Excelência, tive a ousadia de tentar colocar, em uma proposição, o que considerei ser a essência da manifestação de Vossa Excelência para constar do meu voto, ou, se Vossa Excelência aderir, me dará muita honra.

A minha tese de julgamento é a seguinte: A supressão ou redução de uma unidade de conservação ambiental, como regra geral, não constituirá providência de urgência capaz de preencher os requisitos do caput do art. 62 da Constituição. É possível, em tese e por exceção, que o Poder Executivo seja capaz de superar o ônus argumentativo da demonstração da urgência.

De modo que estou de acordo que não é possível, como regra geral, fazer por medida provisória, embora possa, em tese, imaginar que, se for possível demonstrar urgência, isso será cabível. Então, se parecer bem a Vossa Excelência, eu lhe passarei a tese.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 78 de 81

05/04/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.717 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Eu também acompanho Vossa Excelência e, agora esclarecido pelo voto do Ministro Alexandre de Moraes, eu concordo que não é possível reduzir reservas ambientais mediante uma medida provisória, porque o efeito é irreversível.

Eu tenho apenas uma dúvida que eu peço que Vossa Excelência me esclareça, se puder. Eu não estou com o voto de Vossa Excelência em mãos, mas tenho aqui o parecer do Ministério Público, que pugna pela modulação dos efeitos em relação aos empreendimentos irreversíveis. Eu acho que essa é uma conclusão a que, certamente, Vossa Excelência também chegou, porque o que é irreversível é imutável. É isso?

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE E RELATORA) - É porque, quando a redução foi feita, já não tinha mais condição.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI -Exatamente! Eu concordo com isso ante a impossibilidade fática de reversão. Contra fatos, não há argumentos.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE E RELATORA) - Contra fatos não há argumentos.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Eu queria dizer apenas para consignarmos um obiter dictum no sentido de que nós mantemos - claro, porque não podemos fazer de forma contrária - aquilo que é irreversível sem prejuízo das sanções administrativas e outras criminais eventualmente aplicáveis, porque é possível que haja indenizações cabíveis, responsabilizações de natureza administrativa e até criminal, eventualmente. São procedimentos independentes. Eu não posso imaginar que nós admitamos que se faça uma redução inconstitucional numa reserva ambiental e disso não se tire nenhuma consequência no âmbito criminal, no âmbito administrativo, enfim, até no

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 79 de 81

ADI 4717 / DF

âmbito cível, se for o caso.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE E RELATORA) - Pelas informações que tínhamos, como aqui é uma ação direta de inconstitucionalidade, o que se pedia era que se declarasse a inconstitucionalidade dessa medida provisória, até pela sua condição de, sendo provisória, diante de uma circunstância que, como se revelou neste caso, era definitiva, ao que se consegue apurar, o próprio Ministério Público, que é o autor desta ação, já tinha adotado outras providências, no sentido das questões ambientais.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Eu entendo que nós estamos limitados ao pedido.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE E RELATORA) - E nós não teríamos dados aqui para saber se houve ou se não houve, porque a própria Procuradoria responsável pelo meio ambiente é que representou para que houvesse isso.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Pois não. Então, eu, apenas como obiter dictum, da minha parte...

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE E RELATORA) - Claro! Acho muito pertinente.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Aderindo integralmente ao voto de Vossa Excelência e também agora ao voto do Ministro Alexandre de Moraes, eu simplesmente, à guisa de obiter dictum, eu diria que a preservação dos danos irreversíveis, diante da realidade fática insuperável, é admitida pelo Tribunal sem prejuízo da responsabilização em outros campos do Direito, eventualmente possíveis e cabíveis.

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - A preservação, no caso, Senhora Presidente e Ministro Lewandowski, também compreende áreas destinadas à regularização fundiária.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE E RELATORA) - Exatamente.

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Além de questão ambiental, também há uma questão de regularização fundiária, que, em

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 80 de 81

ADI 4717 / DF

tese, torna-se irreversível e há de ser também preservada.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Pois não.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-05/04/2018

Inteiro Teor do Acórdão - Página 81 de 81

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.717

PROCED. : DISTRITO FEDERAL RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA

ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

AM. CURIAE. : AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELETRICA - ANEEL

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL

AM. CURIAE. : TERRA DE DIREITOS

ADV.(A/S) : FERNANDO GALLARDO VIEIRA PRIOSTE (0053530/PR)

Decisão : Após o voto da Relatora, Ministra Cármen Lúcia (Presidente), conhecendo em parte da ação, e, na parte conhecida, julgando procedente o pedido, sem pronúncia de nulidade, pediu vista dos autos o Ministro Alexandre de Moraes. Ausente, justificadamente, o Ministro Dias Toffoli. Falaram: pelo Ministério Público Federal, o Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, Procurador-Geral da República; pela Advocacia-Geral da União, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendonça, Advogada-Geral da União; e, pelo amicus curiae, Terra de Direitos, o Dr. Pedro Sergio Vieira Martins. Plenário, 16.8.2017.

Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto da Relatora, Ministra Cármen Lúcia (Presidente), conheceu em parte da ação, e, na parte conhecida, julgou procedente o pedidopara, sem pronunciamento de nulidade, declarar a inconstitucionalidade da Medida Provisória n. 558/2012, convertida na Lei n. 12.678/2012. Ausentes, justificadamente, os Ministros Gilmar Mendes e Celso de Mello, e, neste julgamento, o Ministro Luiz Fux. Plenário, 5.4.2018.

Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira Dodge.

p/ Doralúcia das Neves Santos

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/768149784/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-4717-df-distrito-federal-9940164-1720121000000/inteiro-teor-768149794

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