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19 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal
há 3 anos
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Partes
REQTE.(S) UNIÃO NACIONAL DAS INSTITUIÇÕES DE AUTOGESTÃO EM SAÚDE - UNIDAS 
Publicação
DJe-130 17-06-2019
Julgamento
7 de Fevereiro de 2018
Relator
Min. CÁRMEN LÚCIA
Documentos anexos
Inteiro TeorSTF_ADI_4512_e3e55.pdf
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Inteiro Teor

Supremo Tribunal Federal

EmentaeAcórdão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 65

07/02/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512 MATO GROSSO DO

SUL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : UNIÃO NACIONAL DAS INSTITUIÇÕES DE

AUTOGESTÃO EM SAÚDE - UNIDAS

ADV.(A/S) : JOSÉ LUIZ TORO DA SILVA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO MATO

GROSSO DO SUL

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO MATO GROSSO DO

SUL

EMENTA : AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 3.885, DE 20/4/2010, DE MATO GROSSO DO SUL. DIREITO À INFORMAÇÃO DO CONSUMIDOR. OPERADORAS DE PLANO OU SEGURO DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE. OBRIGATORIEDADE DE ENTREGA DE COMPROVANTE ESCRITO EM CASO DE NEGATIVA, TOTAL OU PARCIAL, DE COBERTURA DE PROCEDIMENTO MÉDICO, CIRÚRGICO OU DE DIAGNÓSTICO, BEM COMO DE TRATAMENTO E INTERNAÇÃO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. NORMA ESTADUAL SUPLEMENTAR. ART. 24, INC. V E § 2º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. OBRIGAÇÃO EXTRACONTRATUAL. DEFESA DO CONSUMIDOR. AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. , INC. XXXVI, 22, INCS. I E VII, E 170 DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.

1. A abertura do setor de assistência à saúde à iniciativa privada não obsta a regulação dessa atividade pelo Estado, indispensável para resguardar outros direitos garantidos pela Constituição, em especial a dignidade da pessoa humana, a defesa do consumidor e os direitos à saúde, à integridade física e à vida.

2. Nos termos do art. 24, inc. V e § 2º, da Constituição da Republica, os Estados e o Distrito Federal dispõem de competência legislativa suplementar para editar normas de defesa do consumidor.

3. A Lei n. 3.885/2010, de Mato Grosso do Sul, é ato normativo

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EmentaeAcórdão

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ADI 4512 / MS

instrumentalizador do consumidor com meios necessários para sua defesa, além de densificar o direito à informação, prefacialmente posto no inc. XIV do art. da Constituição da Republica e seguido pelo Código de Defesa do Consumidor (arts. , inc. IV, , inc. III, e 55, § 4º, da Lei n. 8.078/1990).

4. Mais se revela pertinente a norma de proteção do consumidor quanto maior for a hipossuficiência ou déficit de informação daquele que, transitória ou permanentemente debilitado, esteja em estado de especial vulnerabilidade em face do fornecedor do serviço.

5. O princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor.

6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, na conformidade da ata de julgamento, por unanimidade, em julgar improcedente a ação , nos termos do voto da Relatora. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Luiz Fux.

Brasília, 7 de fevereiro de 2018.

Ministra CÁRMEN LÚCIA

Relatora

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Supremo Tribunal Federal

Relatório

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512 MATO GROSSO DO

SUL

RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : UNIÃO NACIONAL DAS INSTITUIÇÕES DE

AUTOGESTÃO EM SAÚDE - UNIDAS

ADV.(A/S) : JOSÉ LUIZ TORO DA SILVA

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO MATO

GROSSO DO SUL

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO MATO GROSSO DO

SUL

R E L A T Ó R I O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (Relatora):

1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 16.12.2010 pela União Nacional das Instituições de Autogestão em Saúde – UNIDAS contra a Lei n. 3.885/2010, de Mato Grosso do Sul.

2. A Lei impugnada possui o seguinte teor:

“LEI Nº 3.885, DE 20 DE ABRIL DE 2010.

Dispõe sobre a obrigatoriedade do fornecimento ao consumidor de informações e documentos por parte de operadoras de plano ou seguro privado de assistência à saúde no caso de negativa de cobertura e dá outras providências.

Art. 1º As operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde obrigam-se a fornecer ao consumidor informações e documentos, nos termos desta Lei, em caso de negativa de cobertura parcial ou total de procedimento médico, cirúrgico ou de diagnóstico, bem como de tratamento e internação.

Parágrafo único. Para os efeitos desta Lei, entende-se por negativa de cobertura a recusa em custear a assistência à saúde, de qualquer natureza, ainda que fundamentada em lei ou cláusula

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ADI 4512 / MS

contratual.

Art. 2º Na hipótese de negativa de cobertura total ou parcial, a operadora do plano ou seguro de assistência à saúde entregará ao consumidor, no local do atendimento médico, imediatamente e independentemente de requisição:

I - o comprovante da negativa de cobertura, onde constará, além do nome do cliente e do número do contrato:

a) o motivo da negativa, de forma clara, inteligível e completa, vedado o emprego de expressões vagas, abreviações ou códigos;

b) a razão ou a denominação social da operadora ou seguradora; c) o número do Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) da operadora ou seguradora;

d) o endereço completo e atualizado da operadora ou seguradora; II - uma via da guia de requerimento para autorização de cobertura.

Art. 3º Sem prejuízo do que dispõe o art. 2º, o hospital privado entregará imediatamente ao consumidor, no local do atendimento médico, desde que solicitado:

I - declaração escrita contendo os elementos a que se refere o art. 2º, I, desta Lei;

II - documento contendo a data e a hora do recebimento da negativa de cobertura;

III - o laudo ou relatório do médico responsável, atestando a necessidade da intervenção média e, se for o caso, sua urgência, ou documento reprográfico que o replique de forma fidedigna, sob responsabilidade do hospital.

Art. 4º As informações de que trata esta Lei serão prestadas por meio de documento escrito, com identificação do fornecedor, o qual poderá ser encaminhado por fax ou qualquer outro meio que assegure

o consumidor o seu recebimento, vedada a utilização exclusiva de comunicação verbal.

Art. 5º Na hipótese de o consumidor estar impossibilitado ou com dificuldade para solicitar ou receber os documentos e as informações, poderá fazê-lo, independentemente de procuração ou autorização:

I - parente, por consanguinidade ou afinidade, nos termos da lei

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civil;

II - pessoa que estiver acompanhando o consumidor no local de atendimento, independentemente de parentesco;

III - advogado regularmente inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil, independentemente de comprovação de interesse.

Parágrafo único. A entrega dos documentos a um dos indicados neste artigo não impede os demais de, mediante solicitação, obter outra via dos mesmos.

Art. 6º É direito do consumidor ou quem possa receber os documentos a que se refere esta Lei o seu fornecimento no local da negativa, de forma gratuita, não sendo estes obrigados a se deslocar para obtê-los, conforme estabelecido pelos arts. 2º e 3º desta Lei.

Art. 7º O descumprimento do disposto nesta lei sujeita o infrator às penalidades previstas no art. 56 da Lei Federal nº 8.078, de 11 de setembro de 1990.

Parágrafo único. Na hipótese de descumprimento dos termos desta Lei em atendimento que envolva procedimentos de urgência ou emergência não será admitida a aplicação de pena de multa em patamar inferior a mil vezes o valor da Unidade Fiscal Estadual de Referência de Mato Grosso do Sul (UFERMS).

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.

3 . A Autora alega contrariar, na Lei impugnada, o art. 22, incs. I e VII, da Constituição da Republica.

Argumenta que “a citada lei é manifestamente inconstitucional eis que os Estados, in casu o Mato Grosso do Sul, não podem legislar sobre direito civil (matéria contratual), direito comercial e nem mesmo sobre política de seguros, consoante disposto no art. 22, I e “VII” da Constituição Federal, pois se tratam de competências legislativas privativas da União”.

Requer a suspensão cautelar para “suspender até o final do julgamento da ação os efeitos da Lei Estadual 9.394/2010” (sic).

Pede a declaração de inconstitucionalidade da Lei estadual n.

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3.885/2010.

4. Em 17.12.2010, adotei o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999.

5. O Presidente da Assembleia Legislativa de Mato Grosso do Sul afirmou a constitucionalidade da norma impugnada, ressaltando estar “em perfeita observância dos textos maiores vigentes, não fomentando, a sua inserção do mundo jurídico, qualquer tipo de privilégio ou discriminação”.

6. O Governador de Mato Grosso do Sul asseverou que “a lei impugnada nesta ação não promoveu nenhuma alteração estrutural no contrato firmado ou mesmo interferiu na própria prestação do serviço contratado entre a prestadora dos serviços de saúde e seus clientes. Ou seja, (…), não regulou qualquer relação de direito civil, comercial ou de seguros”. Pediu seja a ação julgada improcedente.

7. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e no mérito pela improcedência do pedido:

“Consumidor. Lei estadual que disciplina o direito à informação na hipótese de negativa total ou parcial de cobertura por operadora de plano de assistência à saúde. Preliminar. Ausência de legitimidade ativa. Mérito. Competência suplementar do Estado-membro para legislar sobre consumo. Artigo 24, inciso V, da Constituição. Inexistência de ofensa às garantias constitucionais do direito adquirido e do ato jurídico perfeito, bem como ao princípio da livre iniciativa. Artigos 5º, inciso XXXVI, e 170 da Constituição”.

8. A Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência da ação:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de medida cautelar. Lei n. 3.885/2010, do Estado do Mato Grosso do Sul. Obrigatoriedade de fornecimento de informações sobre serviços privados de saúde. Legitimidade ativa reconhecida. Mérito. Direito do

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consumidor. Competência concorrente da União dos Estados-membros para legislar sobre a matéria (art. 24,V, da CR). Direitos fundamentais à informação (art. , XIV, da CR) e à proteção do consumidor (art. , XXXII, da CR)”.

É o relatório, cuja cópia deverá ser encaminhada aos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. da Lei n. 9.868/1999 c/c art. 87, inc. I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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07/02/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512 MATO GROSSO DO

SUL

V O T O

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (Relatora):

1. Como relatado, cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida liminar, ajuizada pela União Nacional das Instituições de Autogestão em Saúde – UNIDAS contra a Lei n. 3.885/2010, de Mato Grosso do Sul.

2 . A Autora alega contrariados, na Lei impugnada, o inc. XXXVI do art. , os incs. I e VII do art. 22 e o art. 170 da Constituição da Republica.

Argumenta que “a citada lei é manifestamente inconstitucional eis que os Estados, in casu o Mato Grosso do Sul, não podem legislar sobre direito civil (matéria contratual), direito comercial e nem mesmo sobre política de seguros, consoante disposto no art. 22, ‘I’ e ’VII’ da Constituição Federal, pois se tratam de competências legislativas privativas da União”.

Alega que os contratos firmados “constituem manifestos atos jurídicos perfeitos e acabados, que por sua vez geram direitos garantidos pela norma de regência da época da celebração, insuscetíveis de serem alcançados ou afetados por legislação posteriormente promulgada, ainda que de ordem pública”, pelo que “submeter os contratos anteriormente celebrados, às regras introduzidas pela Lei 3.885/2010, importa em evidente contrariedade ao princípio constitucional da intangibilidade do direito adquirido e do ato jurídico perfeito”.

Sustenta que “quando a Lei Estadual ora combatida impõe obrigação que interfere na relação privada estabelecida entre as partes, obstaculiza o livre desenvolvimento da iniciativa privada e, portanto, fere o dispositivo constitucional em foco [art. 170 da Constituição da República]”.

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 4512 / MS

3. Adotado o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999, o Presidente da Assembleia Legislativa de Mato Grosso do Sul afirmou a constitucionalidade da norma impugnada, ressaltando estar “em perfeita observância dos textos maiores vigentes, não fomentando, a sua inserção do mundo jurídico, qualquer tipo de privilégio ou discriminação”.

4. O Governador de Mato Grosso do Sul asseverou que “a lei impugnada nesta ação não promoveu nenhuma alteração estrutural no contrato firmado ou mesmo interferiu na própria prestação do serviço contratado entre a prestadora dos serviços de saúde e seus clientes. Ou seja, (…), não regulou qualquer relação de direito civil, comercial ou de seguros”.

5. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, se conhecida, no mérito, pela improcedência do pedido:

“Consumidor. Lei estadual que disciplina o direito à informação na hipótese de negativa total ou parcial de cobertura por operadora de plano de assistência à saúde. Preliminar. Ausência de legitimidade ativa. Mérito. Competência suplementar do Estado-membro para legislar sobre consumo. Artigo 24, inciso V, da Constituição. Inexistência de ofensa às garantias constitucionais do direito adquirido e do ato jurídico perfeito, bem como ao princípio da livre iniciativa. Artigos 5º, inciso XXXVI, e 170 da Constituição”.

6. A Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência da ação:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de medida cautelar. Lei n. 3.885/2010, do Estado do Mato Grosso do Sul. Obrigatoriedade de fornecimento de informações sobre serviços privados de saúde. Legitimidade ativa reconhecida. Mérito. Direito do consumidor. Competência concorrente da União dos Estados-membros para legislar sobre a matéria (art. 24,V, da CR). Direitos fundamentais à informação (art. , XIV, da CR) e à proteção do consumidor (art. , XXXII, da CR)”.

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Voto-MIN.CÁRMENLÚCIA

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ADI 4512 / MS

7. Põe-se em análise na presente ação direta a pretensão de inconstitucionalidade da norma impugnada por: a) alegada invasão de competência legislativa privativa da União; b) suposto prejuízo a ato jurídico perfeito; c) possível comprometimento do princípio da livre iniciativa, contrapondo-se a esses pontos o argumento de proteção ao direito à informação dos usuários de planos e seguros privados de assistência à saúde em decorrência de negativa, parcial ou total, de cobertura de procedimento médico ou atividades correlatas.

8. Anoto, inicialmente, a legitimidade ativa da Autora, entidade de classe com atuação nacional, reconhecendo-lhe as condições necessárias para iniciar o controle abstrato de constitucionalidade, como assentado por este Supremo Tribunal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.701/PE, Relator o Ministro Roberto Barroso, assim ementado:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE FIXA PRAZOS MÁXIMOS, SEGUNDO A FAIXA ETÁRIA DOS USUÁRIOS, PARA A AUTORIZAÇÃO DE EXAMES PELAS OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE. 1. Encontra-se caracterizado o direito de propositura. Os associados da requerente estão unidos pela comunhão de interesses em relação a um objeto específico (prestação do serviço de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão). Esse elemento caracteriza a unidade de propósito na representação associativa, afastando a excessiva generalidade que, segundo esta Corte, impediria o conhecimento da ação. 2. Por mais ampla que seja, a competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor ( CF/88, art. 24, V e VIII) não autoriza os Estados-membros a editarem normas acerca de relações contratuais, uma vez que essa atribuição está inserida na competência da União Federal para legislar sobre direito civil ( CF/88, art. 22, I). 3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituição Federal atribuem à União competência para legislar sobre seguros e fiscalizar as operações relacionadas a essa matéria. Tais previsões alcançam os planos de saúde, tendo em vista a sua íntima afinidade com a lógica dos contratos de seguro, notadamente por conta do componente

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atuarial. 4. Procedência do pedido” (Plenário, DJe 25.8.2014 – grifos nossos).

A Procuradoria-Geral da República também acolhe esse entendimento, opinando no sentido de haver “homogeneidade no interesse que vincula tais instituições [que compõem a Requerente] àquela entidade, qual seja, a manutenção de planos de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão”.

Realço, ademais, ter sido a petição inicial subscrita por advogados com poderes específicos para questionar o texto normativo impugnado.

9. Ainda em preliminar, rejeito o pleito de distribuição por prevenção da presente ação direta “à precedente arguição apresentada pela Confederação Nacional do Comércio, nº 1.646-6 Pernambuco, relatada pelo eminente Ministro Gilmar Mendes”.

Nos termos do art. 77-B do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, “na ação direta de inconstitucionalidade, (…) aplica-se a regra de distribuição por prevenção quando haja coincidência total ou parcial de objetos”, pelo que inadmissível, na espécie, a distribuição por prevenção, por se tratar de norma diversa daquela controvertida na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.646/PE, Relator o Ministro Gilmar Mendes, onde se reconheceu a inconstitucionalidade da Lei n. 11.446/1997, de Pernambuco.

Ao analisar situação formal idêntica à posta na espécie vertente, também decidiu o Ministro Ricardo Lewandowski pela inviabilidade do pedido de distribuição por prevenção:

“A entidade requerente, em sua peça inicial, sustenta a prevenção de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, por ter sido S. Exa. o Relator da ADI 1.646/PE, cuja legislação atacada, do Estado de Pernambuco, teria sido declarada inconstitucional pelos mesmos

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ADI 4512 / MS

fundamentos ora veiculados. Pede, assim, que esta ação direta seja distribuída ao Relator do feito acima indicado, ‘para evitar interpretação distinta aos mesmos dispositivos constitucionais (…) em decorrência de fatos da mesma natureza’.

O pleito mostra-se manifestamente contrário ao que dispõe o art. 77- B do Regimento Interno deste Tribunal, que determina a aplicação da regra de distribuição por prevenção, nas ações diretas de inconstitucionalidade, apenas ‘quando haja coincidência total ou parcial de objetos’. Como a ação direta ora em exame e a ADI 1.646/PE contestam atos normativos diversos, inclusive oriundos de unidades federadas distintas, a pretensão deve ser rejeitada de plano” ( ADI 4.818/ES, Relator o Ministro Edson Fachin, decisão monocrática, DJe 17.9.2012).

10. No mérito, põe-se em debate a constitucionalidade da Lei estadual n. 3.885/2010, que dispõe sobre a obrigatoriedade de entrega ao usuário, por escrito, de comprovante fundamentado com informações pertinentes a eventual negativa, parcial ou total, de cobertura de procedimento médico, cirúrgico ou de diagnóstico, bem como de tratamento e internação.

Os incs. I e VII do art. 22 da Constituição atribuem privativamente à União competência para legislar sobre “direito civil, comercial (…)” e “política de (…) seguros”. A competência legislativa privativa “é, por sua natureza, monopolística e concentrada no titular dessa competência” (HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4 ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 353), permitindo-se a delegação do regramento de questões específicas aos Estados (art. 22, parágrafo único, da Constituição da Republica).

Na espécie vertente, não se poderia exigir lei delegada para tratar do objeto da lei impugnada porque seu conteúdo não coincide com a matéria versada nos incisos do art. 22 da Constituição da Republica.

O inc. V do art. 24 da Constituição da Republica atribui,

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concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal, competência para legislar sobre “produção e consumo”. Cabe à União a edição de normas gerais sobre à matéria, ficando aos Estados e ao Distrito Federal o exercício de competência legislativa suplementar (art. 24, § 2º, da Constituição), afeiçoando a “legislação estadual às peculiaridades locais, de forma a superar a uniformização simétrica da legislação federal” (HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4 ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 356).

Em seus comentários à Constituição, José Afonso da Silva pondera que as questões afetas à “produção e consumo [art. 24, inc. V, da Constituição da República]são fatos econômicos sujeitos a disciplina jurídica. Quer dizer, Estados e Distrito Federal podem legislar sobre tais fatos, desde que obedeçam às normas gerais estabelecidas pela União” (SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 5.ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 278).

Nessa linha, explica que

“os §§ 1º a 4º trazem a disciplina normativa de correlação entre normas gerais e suplementares, pelos quais se vê que a União produz normas gerais sobre a matéria arrolada no art. 24, enquanto aos Estados e Distrito Federal compete suplementar, no âmbito do interesse estadual, aquelas normas. Tem sido uma questão tormentosa definir o que são ‘normas gerais’, para circunscrever devidamente o campo de atuação da União. Diremos que ‘normas gerais’ são normas de leis, ordinárias ou complementares, produzidas pelo legislador federal nas hipóteses previstas na Constituição, que estabelecem princípios e diretrizes da ação legislativa da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Por regra, elas não regulam diretamente situações fáticas, porque se limitam a definir uma normatividade genérica a ser obedecida pela legislação específica federal, estadual ou municipal: direito sobre direito, normas que traçam diretrizes, balizas, quadros, à atuação legislativa daquelas unidades da Federação. ‘Suplementares’ são as normas estaduais ou do Distrito Federal que, no âmbito de suas respectivas competências,

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suplementam com pormenores concretos as normas gerais (§§ 1º e 2º). Tudo isso é uma técnica de repartição de competência federativa; os §§ 3º e 4º complementam sua normatividade, estabelecendo, em primeiro lugar, que os Estados e o Distrito Federal exercerão a competência legislativa plena se não forem produzidas as normas gerais e, em segundo lugar, que ‘superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário’” (SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 5.ed. São Paulo: Malheiros, 2008.p.280-281).

11. No exercício de sua competência, o Estado de Mato Grosso do Sul editou lei que “dispõe sobre a obrigatoriedade do fornecimento ao consumidor de informações e documentos por parte de operadoras de plano ou seguro privado de assistência à saúde no caso de negativa de cobertura e dá outras providências”.

O inc. XXXII do art. da Constituição da Republica estabelece que “o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor”, tendo-se a Lei n. 8.078/1990 ( Código de Defesa do Consumidor), na qual se reconhece, como direito básico do consumidor, “a informação adequada e clara sobre os diferentes produtos e serviços, com especificação correta de quantidade, características, composição, qualidade, tributos incidentes e preço, bem como sobre os riscos que apresentem” (art. , inc. III, da Lei n. 8.078/1990).

Ao se exigir da operadora de planos privados de assistência à saúde a entrega imediata e no local do atendimento médico de “informações e documentos, nos termos desta Lei, em caso de negativa de cobertura parcial ou total de procedimento médico, cirúrgico ou de diagnóstico, bem como de tratamento e internação”, o legislador estadual exerceu a competência legislativa que lhe foi assegurada constitucionalmente.

A lei questionada instituiu prática essencialmente extracontratual voltada à proteção do consumidor, encarecendo a Advocacia-Geral da União que “o ato normativo impugnado não disciplina matérias de direito civil

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ou de política securitária, atribuídas com exclusividade ao ente central; de modo diverso, trata de assunto relativo à proteção do consumidor, cuja competência legislativa é outorgada, concorrentemente, às unidades federadas, nos termos do artigo 24, inciso V, da Lei Maior”.

12. Não se desconhecem os julgados assentados por este Supremo Tribunal no sentido da observância da competência privativa da União para legislar sobre assuntos pertinentes a planos e seguros de assistência à saúde, quando estritamente consideradas as vertentes contratual e securitária da questão, que demandam atuação centralizada do ente federal tanto no legislativo (incs. I e VII do art. 22 da Constituição) quanto no aspecto fiscalizador (inc. VIII do art. 21 da Constituição):

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE FIXA PRAZOS MÁXIMOS, SEGUNDO A FAIXA ETÁRIA DOS USUÁRIOS, PARA A AUTORIZAÇÃO DE EXAMES PELAS OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE. 1. Encontra-se caracterizado o direito de propositura. Os associados da requerente estão unidos pela comunhão de interesses em relação a um objeto específico (prestação do serviço de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão). Esse elemento caracteriza a unidade de propósito na representação associativa, afastando a excessiva generalidade que, segundo esta Corte, impediria o conhecimento da ação. 2. Por mais ampla que seja, a competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor ( CF/88, art. 24, V e VIII) não autoriza os Estados-membros a editarem normas acerca de relações contratuais, uma vez que essa atribuição está inserida na competência da União Federal para legislar sobre direito civil ( CF/88, art. 22, I). 3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituição Federal atribuem à União competência para legislar sobre seguros e fiscalizar as operações relacionadas a essa matéria. Tais previsões alcançam os planos de saúde, tendo em vista a sua íntima afinidade com a lógica dos contratos de seguro, notadamente por conta do componente atuarial. 4. Procedência do pedido” ( ADI 4.701/PE, Relator o Ministro Roberto Barroso, Plenário, DJe 25.8.2014).

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“Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei estadual que regula obrigações relativas a serviços de assistência médico-hospitalar regidos por contratos de natureza privada, universalizando a cobertura de doenças (Lei no 11.446/1997, do Estado de Pernambuco). 3. Vício formal. 4. Competência privativa da União para legislar sobre direito civil, comercial e sobre política de seguros ( CF, art. 22, I e VII). 5. Precedente: ADI no 1.595-MC/SP, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 19.12.2002, Pleno, maioria. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” ( ADI 1.646/PE, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJ 7.12.2006).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 10.989/93 DO ESTADO DE PERNAMBUCO. EDUCAÇÃO: SERVIÇO PÚBLICO NÃO PRIVATIVO. MENSALIDADES ESCOLARES. FIXAÇÃO DA DATA DE VENCIMENTO. MATÉRIA DE DIREITO CONTRATUAL. VÍCIO DE INICIATIVA. 1. Os serviços de educação, seja os prestados pelo Estado, seja os prestados por particulares, configuram serviço público não privativo, podendo ser desenvolvidos pelo setor privado independentemente de concessão, permissão ou autorização. 2. Nos termos do artigo 22, inciso I, da Constituição do Brasil, compete à União legislar sobre direito civil. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente” ( ADI 1.007/PE, Relator o Ministro Eros Grau, Plenário, DJ 24.2.2006).

No caso em questão, contudo, trata-se de norma que resulta da função estatal de proteção ao consumo, não interferindo nos acordos firmados entre as operadoras e os usuários, ou sobre o equilíbrio atuarial das operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde, ou mesmo sobre os meios de fiscalização do setor. Trata-se de um adensamento do direito à informação, posto no inc. XIV do art. da Constituição e seguido pelo Código de Defesa do Consumidor (inc. IV do art. , inc. III do art. 6º e § 4º do art. 55 da Lei n. 8.078/1990).

A entrega de documento informativo expondo as razões pelas quais

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o tratamento é negado não amplia o rol de obrigações contratuais pactuadas entre o fornecedor e o consumidor. Tem-se apenas maior transparência no cumprimento dos termos do contrato firmado, não se podendo asseverar que tal obrigação ensejaria eventual extensão do campo de cobertura adstrito à obrigação contratual assumida pela operadora.

13. Em situações análogas, este Supremo Tribunal tem prestigiado a competência legislativa dos Estados e do Distrito Federal na edição de normas que objetivam a proteção e informação dos consumidores:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ADI CONTRA LEI PARANAENSE 13.519, DE 8 DE ABRIL DE 2002, QUE ESTABELECE OBRIGATORIEDADE DE INFORMAÇÃO, CONFORME ESPECIFICA, NOS RÓTULOS DE EMBALAGENS DE CAFÉ COMERCIALIZADO NO PARANÁ. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 22, I e VIII, 170, CAPUT, IV, E PARÁGRAFO ÚNICO, E 174 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR. OFENSA INDIRETA. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. I - Não há usurpação de competência da União para legislar sobre direito comercial e comércio interestadual porque o ato normativo impugnado buscou, tão-somente, assegurar a proteção ao consumidor. II - Precedente deste Tribunal ( ADI 1.980, Rel. Min. Sydney Sanches) no sentido de que não invade esfera de competência da União, para legislar sobre normas gerais, lei paranaense que assegura ao consumidor o direito de obter informações sobre produtos combustíveis. (…) V - Ação julgada parcialmente procedente apenas no ponto em que a lei impugnada estende os seus efeitos a outras unidades da Federação” ( ADI 2.832/PR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 20.6.2008).

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 3.874, de 24 de junho de 2002, do Estado do Rio de Janeiro, a qual disciplina a comercialização de produtos por meio de vasilhames, recipientes ou embalagens reutilizáveis. Inconstitucionalidade formal. Inexistência. Competência concorrente dos estados-membros e do Distrito Federal

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para legislar sobre normas de defesa do consumidor. Improcedência do pedido. 1. A Corte teve oportunidade, na ADI nº 2.359/ES, de apreciar a constitucionalidade da Lei nº 5.652/98 do Estado do Espírito Santo, cuja redação é absolutamente idêntica à da lei ora questionada. Naquela ocasião, o Plenário julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, por entender que o ato normativo se insere no âmbito de proteção do consumidor, de competência legislativa concorrente da União e dos estados (art. 24, V e VIII, CF/88). 2. As normas em questão não disciplinam matéria atinente ao direito de marcas e patentes ou à propriedade intelectual – matéria disciplinada pela Lei federal nº 9.279 -, limitando-se a normatizar acerca da proteção dos consumidores no tocante ao uso de recipientes, vasilhames ou embalagens reutilizáveis, sem adentrar na normatização acerca da questão da propriedade de marcas e patentes. 3. Ao tempo em que dispõe sobre a competência legislativa concorrente da União e dos estados-membros, prevê o art. 24 da Carta de 1988, em seus parágrafos, duas situações em que compete ao estado-membro legislar: (a) quando a União não o faz e, assim, o ente federado, ao regulamentar uma das matérias do art. 24, não encontra limites na norma federal geral – que é o caso ora em análise; e (b) quando a União edita norma geral sobre o tema, a ser observada em todo território nacional, cabendo ao estado a respectiva suplementação, a fim de adequar as prescrições às suas particularidades locais. 4. Não havendo norma geral da União regulando a matéria, os estadosmembros estão autorizados a legislar supletivamente no caso, como o fizeram os Estados do Espírito Santo e do Rio de Janeiro, até que sobrevenha disposição geral por parte da União. 5. Ação direta julgada improcedente” ( ADI 2.818/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 1º.8.2013).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 5.652, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS POR MEIO DE VASILHAMES, RECIPIENTES OU EMBALAGENS REUTILIZÁVEIS. GÁS LIQUEFEITO DE PETRÓLEO ENGARRAFADO [GLP]. DIRETRIZES RELATIVAS À

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REQUALIFICAÇÃO DOS BOTIJÕES. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS , INCISO XXIX, E 22, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INOCORRÊNCIA. O ESTADO-MEMBRO DETÉM COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA DISPOR A RESPEITO DAS MATÉRIAS DE PRODUÇÃO E CONSUMO [ARTIGO 24, INCISO V, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL]. DEFESA DO CONSUMIDOR [ARTIGO 170, V, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL]. 1. Não procede a alegação de violação à proteção às marcas e criações industriais. A lei impugnada não dispõe a respeito dessa matéria. 2. O texto normativo questionado contém diretrizes relativamente ao consumo de produtos acondicionados em recipientes reutilizáveis --- matéria em relação à qual o Estado-membro detém competência legislativa [artigo 24, inciso V, da Constituição do Brasil]. (…) 5. A lei hostilizada limita-se a promover a defesa do consumidor, dando concreção ao disposto no artigo 170, V, da Constituição do Brasil. O texto normativo estadual dispõe sobre matéria da competência concorrente entre a União, os Estadosmembros e o Distrito Federal. 6. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente” ( ADI 2.359/ES, Relator o Ministro Eros Grau, Plenário, DJ 7.12.2006).

“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei nº 12.420/99, do Estado do Paraná. Consumo. Comercialização de combustíveis no Estado. Consumidor. Direito de obter informações sobre a natureza, procedência e qualidade dos produtos. Proibição de revenda em postos com marca e identificação visual de outra distribuidora. Prevenção de publicidade enganosa. Sanções administrativas. Admissibilidade. Inexistência de ofensa aos arts. 22, incs. I, IV e XII, 170, incs. IV, 177, §§ 1º e , e 238, todos da CF. Ação julgada improcedente. Aplicação dos arts. 24, incs. V e VIII, cc. § 2º, e 170, inc. V, da CF. É constitucional a Lei nº 12.420, de 13 de janeiro de 1999, do Estado do Paraná, que assegura ao consumidor o direito de obter informações sobre a natureza, procedência e qualidade de produtos combustíveis comercializados nos postos revendedores do Estado” ( ADI 1.980/PR, Relator o Ministro Cezar Peluso,

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Plenário, DJe 7.8.2009).

Acolhendo esse entendimento, opinou a Procuradoria-Geral da República em seu parecer:

“O art. 1º da lei impugnada contém a suma de todo o seu propósito: impor às empresas prestadoras do serviço de assistência de saúde a obrigação de fornecimento ao consumidor de informações e documentos referentes à cobertura das suas atividades.

Seu intento, portanto, é concretizar o direito fundamental de proteção ao consumidor (art. , XXXII, da CR), mediante o acesso à informação (art. , XIV, da CR) sobre a natureza e abrangência dos serviços prestados pelos fornecedores”.

Tem-se, nos arts. 2º e 3º da Lei estadual n. 3.885/2010, que a norma questionada traz obrigações para as operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde e para os hospitais privados, que atuam conjuntamente na prestação de serviços aos usuários contratantes. Nesse sentido, possível compreender que a norma questionada volta-se primordialmente à relação consumerista estabelecida.

Não se vislumbra, na espécie, com a edição da lei impugnada, busca pela “ordenação normativa de relações contratuais”, situação que, nos termos do voto proferido pelo Ministro Eros Grau no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.007/PE, revelar-se-ia “tema de direito civil, à União cabendo sobre ele legislar” ( ADI 1.007/PE, Relator o Ministro Eros Grau, Plenário, DJ 24.2.2006). A legislação impugnada atua independente de qualquer alteração das cláusulas especificamente firmadas no acordo contratual.

Trata-se de ato legal concernente a obrigação não convencional, voltada às contrapartes dos usuários de planos de saúde, editada em estrita observância aos incs. III e VIII do art. da Lei n. 8.078/1990 ( Código de Defesa do Consumidor), os quais informam como básicos do consumidor os direitos à “informação adequada e clara” e à “facilitação da

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defesa de seus direitos”.

Considerada a atuação legislativa em espaço próprio do Estado de Mato Grosso do Sul ao editar a Lei n. 3.885/2010, que versa sobre consumo na área de planos e seguros de assistência à saúde, reconhece-se não ter aquele Estado invadido a competência privativa da União para legislar sobre “direito civil, comercial (…)” ou “política de (…) seguros”.

14. Mais se revela pertinente a norma em cotejo quando considerada a hipossuficiência ou déficit de informação daquele que, transitória ou permanentemente debilitado, esteja em estado de especial vulnerabilidade em face do fornecedor do serviço.

Nesse sentido, relevante as ponderações apresentadas por Cláudia Lima Marques, para quem “a obrigação de bem explicar o plano é do profissional (caveat emptor), e não é ônus imposto ao consumidor leigo e especialmente vulnerável, se estiver doente, afirmando que a ‘ausência de explicação conceitual, ao nível do homo medius’, não deve ser tolerada pelo Judiciário nos planos antigos e novos. O fato de termos aqui um profissional, a operadora, seguradora ou hospital, perante um leigo em situação especial de vulnerabilidade (diante da doença e da morte) não passou despercebido da jurisprudência, que impôs ao profissional o dever de informar ao leigo e de se informar, como forma do dever de cooperar com o leigo e proteger sua confiança legítima, não importando as determinações das autoridades controladoras, pois o dever de informar, de cooperar são deveres diante da massa de sujeitosconsumidores” (Contratos no Código de Defesa do Consumidor: o novo regime das relações contratuais. 7ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 533-534).

Não obstante seja, em princípio, dever do Estado promover as ações e garantir os serviços públicos de saúde, o art. 199 da Constituição dispôs ser a assistência à saúde livre à iniciativa privada, podendo ser exercida de forma complementar ao sistema único de saúde, conforme o § 1º

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daquela norma constitucional, ou de maneira suplementar, prestada em geral por meio de contratos firmados entre os usuários e as operadoras de seguro de saúde.

A abertura do setor de assistência à saúde à iniciativa privada não obsta a regulação dessa atividade pelo Estado, indispensável para resguardar outros princípios prestigiados pela Constituição, em especial a dignidade da pessoa humana, a defesa do consumidor e os direitos à saúde, à integridade física e à vida.

Esse entendimento justifica a intervenção do Estado na prestação de assistência à saúde pela iniciativa privada, tendo em vista que o art. 197 da Constituição da Republica define as ações e serviços de saúde como de relevância pública, atribuindo ao Poder Público que disponha, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle:

“Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado”.

Consoante sustentam Herman Benjamin e Antonio Augusto Ferraz, seis consequências advêm da “relevância pública” atribuída pela Constituição às ações e aos serviços de saúde:

“a) a saúde é direito público subjetivo exigível contra o Estado e contra todos os que, mesmo que entes privados, sob a chancela deste, a garantam;

b) a saúde é sempre assegurada através da atuação de uma função pública estatal, mesmo quando prestada por particulares, sendo que apenas as suas ‘ações e serviços’ não têm exercício exclusivo do Estado; por isso mesmo, são consideradas de relevância pública;

c) como função pública estatal, cabe ao Estado a direção da prestação de serviços e ações de saúde, devendo aquele fixar as diretrizes e parâmetros para o exercício destes; com isso, pode-se dizer

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que é limitada a liberdade dos prestadores privados;

d) as desconformidades nos serviços e ações permitem que o Estado exerça todo seu munus, inclusive com a utilização do instituto da desapropriação;

e) como direito público subjetivo, a saúde cria uma série de interesses na sua materialização, interesses esses que ora são tipicamente públicos, ora difusos, coletivos, individuais homogêneos ou individuais simples;

f) tais interesses, quando contrariados, dão legitimidade a uma série de sujeitos, públicos e privados, para buscarem, judicialmente, sua proteção (para tanto pode-se utilizar, além de outros estatutos, a Lei n. 7.347/85 e o Código de Defesa do Consumidor)” (BENJAMIN, Antonio Herman de Vasconcellos; FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo. O conceito de “relevância pública” na Constituição Federal. In: Revista de direito sanitário, v. 5, n. 2, jul. 2004. p. 88-89).

Importante registrar, quanto a esse aspecto, que os planos de saúde são subsidiariamente tutelados pela Lei n. 8.078/1990 ( Código de Defesa do Consumidor). Confira-se, no ponto, o que preceitua o art. 35-G da Lei n. 9.656/1998, dispositivo consolidado no verbete n. 469 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça (“Aplica-se o Código de Defesa do Consumidor

os contratos de plano de saúde”, DJe 6.12.2010):

“Aplicam-se subsidiariamente aos contratos entre usuários e operadoras de produtos de que tratam o inciso I e o § 1º do art. desta Lei as disposições da Lei nº 8.078, de 1990”.

Registre-se, ainda, a lição de Maria Stella Gregori:

“Quanto ao objeto, já se teve a oportunidade de demarcar a intermediação de serviços de assistência à saúde por cobertura dos custos como uma atividade de natureza econômica, livre à iniciativa privada, pelo que não deixa margem a dúvida de que se trata de um serviço enquadrado na hipótese descrita no § 2º do art. 3º da Lei Consumerista, pois como define Antônio Joaquim Fernandes Neto, ‘trata-se de um contrato de prestação de serviços no qual prepondera a

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obrigação de fazer, com sua peculiar complexidade’.

(…)

Já no tocante aos sujeitos que figuram na relação de consumo, pode-se afirmar, com tranquilidade, que as empresas que prestam serviços de assistência à saúde, mediante remuneração, são consideradas típicas fornecedoras. Prestam um serviço condicionado a evento futuro, mediante o recebimento de contraprestação pecuniária. (…) Enquadram-se, com efeito, na descrição do caput do art. 3º, inserindo-se, dessa forma, em um dos polos da relação de consumo.

No outro polo estão os consumidores, seus dependentes ou agregados, que adquirem ou utilizam esses produtos ou serviços, como destinatários finais, considerados típicos consumidores (…). Portanto, as relações entre os consumidores e as empresas que oferecerem serviços de assistência à saúde estão amparadas pelo Código de Defesa do Consumidor” (Planos de Saúde: a ótica da proteção do consumidor. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 130-132).

Tem-se também determinado na lei ora questionada, em face de eventual descumprimento de seus preceitos, a aplicação de sanções administrativas previstas no Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/1990)

“Art. 7º O descumprimento do disposto nesta lei sujeita o infrator às penalidades previstas no art. 56 da Lei Federal nº 8.078, de 11 de setembro de 1990.

Parágrafo único. Na hipótese de descumprimento dos termos desta Lei em atendimento que envolva procedimentos de urgência ou emergência não será admitida a aplicação de pena de multa em patamar inferior a mil vezes o valor da Unidade Fiscal Estadual de Referência de Mato Grosso do Sul (UFERMS)”.

A lei impugnada, portanto, é norma de conduta consumerista que dota de concretude o direito à informação do consumidor, a exemplo de outras já analisadas por este Supremo Tribunal, a saber, exemplificativamente: a) exposição em um mesmo local de produtos

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elaborados sem a utilização de glúten ( ADI 2.730/SC, de minha relatoria, Plenário, DJe 28.5.2010); b) aposição de informações específicas em rótulos de embalagens de produtos ( ADI 2.832/PR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 20.6.2008); c) disponibilização de informações sobre combustíveis ( ADI 1.980/PR, Relator o Ministro Cezar Peluso, Plenário, DJe 7.8.2009).

Relevante mencionar precedente do Superior Tribunal de Justiça que, ao analisar os aspectos teleológicos do direito à informação do consumidor, como posto na Lei n. 8.078/1990, segue o entendimento assentado por este Supremo Tribunal:

“DIREITO DO CONSUMIDOR. ADMINISTRATIVO. NORMAS DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR. ORDEM PÚBLICA E INTERESSE SOCIAL. PRINCÍPIO DA VULNERABILIDADE DO CONSUMIDOR. PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA. PRINCÍPIO DA BOA-FÉ OBJETIVA. PRINCÍPIO DA CONFIANÇA. OBRIGAÇÃO DE SEGURANÇA. DIREITO À INFORMAÇÃO. DEVER POSITIVO DO FORNECEDOR DE INFORMAR, ADEQUADA E CLARAMENTE, SOBRE RISCOS DE PRODUTOS E SERVIÇOS. DISTINÇÃO ENTRE INFORMAÇÃO-CONTEÚDO E INFORMAÇÃO-ADVERTÊNCIA. ROTULAGEM. PROTEÇÃO DE CONSUMIDORES HIPERVULNERÁVEIS. CAMPO DE APLICAÇÃO DA LEI DO GLÚTEN (LEI 8.543/92 AB-ROGADA PELA LEI 10.674/2003) E EVENTUAL ANTINOMIA COM O ART. 31 DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. JUSTO RECEIO DA IMPETRANTE DE OFENSA À SUA LIVRE INICIATIVA E À COMERCIALIZAÇÃO DE SEUS PRODUTOS. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS POR DEIXAR DE ADVERTIR SOBRE OS RISCOS DO GLÚTEN AOS DOENTES CELÍACOS. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.

(…)

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3. As normas de proteção e defesa do consumidor têm índole de ‘ordem pública e interesse social’. São, portanto, indisponíveis e inafastáveis, pois resguardam valores básicos e fundamentais da ordem jurídica do Estado Social, daí a impossibilidade de o consumidor delas abrir mão ex ante e no atacado.

4. O ponto de partida do CDC é a afirmação do Princípio da Vulnerabilidade do Consumidor, mecanismo que visa a garantir igualdade formal-material aos sujeitos da relação jurídica de consumo, o que não quer dizer compactuar com exageros que, sem utilidade real, obstem o progresso tecnológico, a circulação dos bens de consumo e a própria lucratividade dos negócios.

5. O direito à informação, abrigado expressamente pelo art. , XIV, da Constituição Federal, é uma das formas de expressão concreta do Princípio da Transparência, sendo também corolário do Princípio da Bo -fé Objetiva e do Princípio da Confiança, todos abraçados pelo CDC.

6. No âmbito da proteção à vida e saúde do consumidor, o direito à informação é manifestação autônoma da obrigação de segurança.

7. Entre os direitos básicos do consumidor, previstos no CDC, inclui-se exatamente a ‘informação adequada e clara sobre os diferentes produtos e serviços, com especificação correta de quantidade, características, composição, qualidade e preço, bem como sobre os riscos que apresentem’ (art. 6º, III).

8. Informação adequada, nos termos do art. , III, do CDC, é aquela que se apresenta simultaneamente completa, gratuita e útil, vedada, neste último caso, a diluição da comunicação efetivamente relevante pelo uso de informações soltas, redundantes ou destituídas de qualquer serventia para o consumidor.

(…)

10. A informação deve ser correta (= verdadeira), clara (= de fácil entendimento), precisa (= não prolixa ou escassa), ostensiva (= de fácil constatação ou percepção) e, por óbvio, em língua portuguesa.

11. A obrigação de informação é desdobrada pelo art. 31 do CDC, em quatro categorias principais, imbricadas entre si: a) informação-conteúdo (= características intrínsecas do produto e serviço), b) informação-utilização (= como se usa o produto ou

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serviço), c) informação-preço (= custo, formas e condições de pagamento), e d) informação-advertência (= riscos do produto ou serviço).

12. A obrigação de informação exige comportamento positivo, pois o CDC rejeita tanto a regra do caveat emptor como a subinformação, o que transmuda o silêncio total ou parcial do fornecedor em patologia repreensível, relevante apenas em desfavor do profissional, inclusive como oferta e publicidade enganosa por omissão.

(…)

15. O CDC estatui uma obrigação geral de informação (= comum, ordinária ou primária), enquanto outras leis, específicas para certos setores (como a Lei 10.674/03), dispõem sobre obrigação especial de informação (= secundária, derivada ou tópica). Esta, por ter um caráter mínimo, não isenta os profissionais de cumprirem aquela.

16. Embora toda advertência seja informação, nem toda informação é advertência. Quem informa nem sempre adverte.

17. No campo da saúde e da segurança do consumidor (e com maior razão quanto a alimentos e medicamentos), em que as normas de proteção devem ser interpretadas com maior rigor, por conta dos bens jurídicos em questão, seria um despropósito falar em dever de informar baseado no homo medius ou na generalidade dos consumidores, o que levaria a informação a não atingir quem mais dela precisa, pois os que padecem de enfermidades ou de necessidades especiais são frequentemente a minoria no amplo universo dos consumidores.

18. Ao Estado Social importam não apenas os vulneráveis, mas sobretudo os hipervulneráveis, pois são esses que, exatamente por serem minoritários e amiúde discriminados ou ignorados, mais sofrem com a massificação do consumo e a ‘pasteurização’ das diferenças que caracterizam e enriquecem a sociedade moderna.

(…)

22. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido” ( REsp 586.316/MG, Relator o Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19.3.2009).

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Constata-se que, ao editar a norma impugnada nesta ação direta de inconstitucionalidade, o Estado de Mato Grosso do Sul não invadiu a competência privativa da União para legislar sobre “direito civil, comercial (…)” ou “política de (…) seguros”.

O diploma normativo questionado foi estabelecido nos limites da competência concorrente, obedecendo, portanto, a competência do Estado-membro de estabelecer normas, como na espécie, sobre consumo e responsabilidade por eventual dano ao consumidor, nos termos dos incs. V e VIII e do § 2º do art. 24 da Constituição da Republica.

Nesse contexto, torna-se pertinente assinalar a aprovação da Resolução Normativa n. 395, de 14 de janeiro de 2016, pela Agência Nacional de Saúde Suplementar, que substituiu a Resolução Normativa n. 319, de 5 de março de 2013, segundo a qual:

“Art. 10. Havendo negativa de autorização para realização do procedimento e/ou serviço solicitado por profissional de saúde devidamente habilitado, seja ele credenciado ou não, a operadora deverá informar ao beneficiário detalhadamente, em linguagem clara e adequada, o motivo da negativa de autorização do procedimento, indicando a cláusula contratual ou o dispositivo legal que a justifique.

§ 1º O beneficiário, sem qualquer ônus, poderá requerer que as informações prestadas na forma do caput sejam reduzidas a termo e lhe encaminhadas por correspondência ou meio eletrônico, no prazo máximo de 24 (vinte e quatro) horas.

§ 2º No caso das operadoras de pequeno e médio porte, o prazo de 24 (vinte e quatro) horas previsto no § 1º deverá considerar o horário de funcionamento de suas unidades de atendimento”

Pela repartição de competências estabelecida pelo “modelo constitucional do federalismo cooperativo” ( RHC 116.000-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014), pode-se afirmar que, no cotejo entre a referida orientação, que decorre da competência de regulação atinente à Agência Nacional de Saúde

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Suplementar, e a lei estadual impugnada nesta sede processual deve sobressair entendimento que resguarde a máxima eficácia dos direitos previstos na Constituição da Republica.

Importante destacar não haver divergência substancial entre a orientação emitida pelo órgão regulador e a lei estadual, pois ambas determinam, a despeito da diferença de prazos (“prazo máximo de 24 (vinte e quatro) horas” na resolução normativa e “imediatamente” na lei estadual) a entrega de informação pela operadora.

Nesse sentido, relevante reconhecer que, a despeito do teor da Resolução n. 395/2016 da Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS, as normas veiculadas pela lei estadual questionada, além de estabelecerem proteção mais abrangente aos consumidores, foram editadas por representantes eleitos, que, no exercício de competência legislativa suplementar, constitucionalmente assegurada, aprovaram a Lei sul-mato-grossense n. 3.885/2010.

15. Ademais, a lei agora em exame não contraria o inc. XXXVI do art. da Constituição, pois as condutas previstas revelam-se regras de natureza extracontratual, não se caracterizando, portanto, como reformulações das obrigações assumidas pelas partes nos contratos de seguros ou planos de assistência à saúde.

O impacto financeiro do cumprimento da obrigação rechaçada pela Autora da ação resumir-se-ia, tão somente nos casos de negativa de cobertura, à entrega de uma ou duas folhas de papel, ou envio de mensagem eletrônica, contendo os motivos pelos quais o consumidor não seria atendido. Seria irrisório, notadamente em contraposição aos efeitos positivos da prática imposta, que, de fato, tende a aumentar a compreensão do cidadão quanto aos seus direitos e deveres e, consequentemente, o exercício do seu dever de fiscalização.

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Este Supremo Tribunal Federal consagrou, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.931-MC-ED/DF, entendimento que explicita a originalidade da Constituição da Republica na defesa de direitos previstos no Código de Defesa do Consumidor, dentre eles o direito à informação do consumidor, tendo o Ministro Relator acentuado que os “princípios gerais de direito como boa-fé, proteção da parte hipossuficiente da relação jurídica, vedação ao abuso de direito, entre outros, preexistem mesmo ao Código de Defesa do Consumidor, descabendo falar em direito adquirido à atuação em mercado ausente de fiscalização do Poder Público. No mais, prevalecem os princípios estampados no texto originário da Constituição, no tocante à qual não há direito adquirido ou ato jurídico perfeito” ( ADI 1.931-MC-ED/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 20.11.2014).

Nesse mesmo sentido, Cláudia Lima Marques enfatiza que

“o Código de Defesa do Consumidor trabalha com cláusulas gerais, como a da conduta segundo a boa-fé, ou como o do combate ao abuso e ao desequilíbrio contratual, logo é possível ao juiz considerar que a nova lei consolidou o que é (e já era) abusivo segundo o Código de Defesa do Consumidor e ofensivo, pois as suas normas então em vigor. O espírito do intérprete deve aqui ser guiado pelo do art. do CDC, que como uma interface aberta do sistema tutelar dos consumidores (lex speciales rationae personnae), estabelece que a legislação tutelar incorpora todos os direitos assegurados aos consumidores em legislação ordinária, tratados etc. A ratio legis é, pois, de incorporar os ‘direitos’ assegurados nas leis especiais e não os deveres, o ônus, ou o retroceder da interpretação judicial já alcançada apenas com a lista de direitos assegurados pelo Código de Defesa do Consumidor” (Saúde e Responsabilidade: seguros e planos de assistência privada à saúde. MARQUES, Cláudia Lima, LOPES, José Reinaldo de Lima, PFEIFFER, Roberto Augusto Castellanos (Coords.). São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 118).

Assim, possível depreender que o ato normativo impugnado na espécie irradia seus efeitos diretamente sobre a feição genérica de

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consumo, compreendida naquelas obrigações, em inequívoco respeito ao dever de informar, como explicitado por Claudia Lima Marques, Herman Benjamin e Bruno Miragem, quando assinalam que

“o direito à informação assegura igualdade material e formal (art. , I e XXXII da CF/1988) para o consumidor frente ao fornecedor, pois o que caracteriza o consumidor é justamente seu déficit informacional quanto ao produto e serviço, suas características, componentes e riscos e quanto ao próprio contrato, no tempo e conteúdo. (…) O direito à informação, assegurado no art. 6º, III, corresponde ao dever de informar imposto pelo CDC nos arts. 12, 14, 18 e 20, 30, 31, 46 e 54 ao fornecedor. Este dever de prestar informação não se restringe à fase pré-contratual da publicidade, das práticas comerciais ou da oferta (arts. 30, 31, 34, 35, 40 e 52), mas inclui o dever de informar através do contrato (arts. 46, 48, 52 e 54) e de informar durante o transcorrer da relação (a contrario, art. 51, I, IV, XIII, c/c art. 6º, III), especialmente no momento da cobrança de dívida (a contrario, art. 42, parágrafo único, c/c art. 6º, III), ainda mais em contratos cativos de longa duração, como os de planos de saúde” (Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 331-333).

16. Relevante enfatizar que o reconhecimento de validade da norma impugnada não contraria a jurisprudência consagrada por este Supremo Tribunal de aplicabilidade da norma vigente na data da realização do contrato, pela retroatividade mínima, sendo irrelevante versar a norma superveniente sobre direito público:

“Ação direta de inconstitucionalidade. - Se a lei alcançar os efeitos futuros de contratos celebrados anteriormente a ela, será essa lei retroativa (retroatividade minima) porque vai interferir na causa, que é um ato ou fato ocorrido no passado. - O disposto no artigo 5, XXXVI, da Constituição Federal se aplica a toda e qualquer lei infraconstitucional, sem qualquer distinção entre lei de direito público e lei de direito privado, ou entre lei de ordem pública e lei dispositiva.

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Precedente do S.T.F.. - Ocorrência, no caso, de violação de direito adquirido. A taxa referencial (TR) não e índice de correção monetária, pois, refletindo as variações do custo primário da captação dos depósitos a prazo fixo, não constitui índice que reflita a variação do poder aquisitivo da moeda. Por isso, não há necessidade de se examinar a questão de saber se as normas que alteram índice de correção monetária se aplicam imediatamente, alcançando, pois, as prestações futuras de contratos celebrados no passado, sem violarem o disposto no artigo 5, XXXVI, da Carta Magna. - Também ofendem o ato jurídico perfeito os dispositivos impugnados que alteram o critério de reajuste das prestações nos contratos já celebrados pelo sistema do Plano de Equivalência Salarial por Categoria Profissional (PES /CP). Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 18, ‘caput’ e parágrafos 1 e 4; 20; 21 e parágrafo único; 23 e parágrafos; e 24 e parágrafos, todos da Lei n. 8.177, de 1 de maio de 1991” ( ADI 493, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 4.9.1992).

No caso, em respeito ao entendimento firmado por este Supremo Tribunal na interpretação do inc. XXXVI do art. da Constituição da Republica, reconhece-se a ausência de interferência da lei questionada sobre os efeitos futuros e presentes inerentes às cláusulas contratuais acordadas entre a operadora e o usuário, que permanecem inalteradas. O que se vislumbra é a edição de ato normativo de regência, com caráter extracontratual, sobre a atuação das operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde e dos hospitais privados.

Quanto à questão intertemporal vinculada à atribuição, pela norma superveniente, de efeitos futuros e presentes a relações jurídicas consolidadas sob a vigência de norma anterior, pertinente transcrever excerto do voto proferido pelo Ministro Luiz Fux no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 29/DF sobre os institutos da retroatividade inautêntica (ou retrospectividade) e da retroatividade mínima:

“a retroatividade autêntica é vedada pela Constituição da

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República, como já muitas vezes reconhecido na jurisprudência deste Tribunal. O mesmo não se dá com a retrospectividade, que, apesar de semelhante, não se confunde com o conceito de retroatividade mínima defendido por MATOS PEIXOTO e referido no voto do eminente Ministro MOREIRA ALVES proferido no julgamento da ADI 493 (j. 25.06.1992): enquanto nesta são alteradas, por lei, as consequências jurídicas de fatos ocorridos anteriormente – consequências estas certas e previsíveis ao tempo da ocorrência do fato –, naquela a lei atribui novos efeitos jurídicos, a partir de sua edição, a fatos ocorridos anteriormente. Repita-se: foi o que se deu com a promulgação da Emenda Constitucional nº 41/03, que atribuiu regimes previdenciários diferentes aos servidores conforme as respectivas datas de ingresso no serviço público, mesmo que anteriores ao início de sua vigência, e recebeu a chancela desta Corte” (ADC 29/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 29.6.2012).

A obrigação legal impugnada deriva do dever de proteção ao consumidor e de fiscalização das ações e serviços de saúde previsto nos arts. , inc. XXXII, e 197 da Constituição da Republica, sendo razoável a prática estabelecida pela lei questionada, porque, como destacado por Roberto Senise Lisboa, “a obrigação de informar decorre, pois, da lei, do negócio jurídico e, ainda, do dever lateral que decorre da boa-fé como regra de conduta (boa-fé objetiva)” (LISBOA, Roberto Senise. Obrigação de Informar. São Paulo: Almedina, 2012, p. 21).

Deve-se ter em conta que o direito em causa tem, como referido por Ingo Sarlet, caráter duplamente indisponível, incidindo sobre ele “os imperativos constitucionais de tutela protetiva específica de proteção do consumidor ( CF, art. , XXXII), assim como de proteção da saúde, individual e coletiva ( CF, art. 196)”.

Consoante leciona aquele doutrinador,

“(…) os serviços de saúde, ainda que prestados pela iniciativa privada, guardam a natureza pública e indisponível que lhes atribuiu a CF (art. 197), a determinar que a interpretação das cláusulas

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contratuais e o exame da responsabilidade pela execução adequada dos serviços de saúde devem submeter-se à dupla incidência da proteção fundamental do consumidor e do titular do direito à saúde. De qualquer sorte, é perceptível a tendência da jurisprudência no sentido de mitigar a autonomia contratual em favor da tutela do usuário consumidor-paciente, impondo-se às operadoras de planos e seguros de saúde uma série de deveres voltados à plena assistência à saúde dos segurados, como questões relacionadas à extensão da cobertura dos contratos, aos períodos de carência, à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro (especialmente quanto ao reajuste das mensalidades), entre outros, inclusive com a anulação judicial, por abusividade (Lei n. 8.078/90, art. 51), de cláusulas contratuais” (SARLET, Ingo Wolfgang. Comentário ao art. 199. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; STRECK, Lenio L.; (Coords). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 1.944).

Ademais, a norma questionada apresenta o potencial de mitigar o nível de desinformação dos consumidores de planos de saúde, presumidamente relevante, considerada a complexidade das atividades compreendidas naquele mercado, não acarretando ônus à operadora, senão aumento significativo na clareza do serviço prestado, dentro das balizas dos objetivos registrados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE sobre a matéria vertente:

“A complexidade dos mercados de Planos Privados de Seguro Saúde – e o seu impacto no funcionamento da competitividade do referido mercado e na sensibilização do consumidor – é recorrentemente citada como um desafio primordial pertinente aos mercados de Planos Privados de Seguro Saúde. Divulgação dos termos de política e condições para os compradores, e um resumo dos principais termos em linguagem prontamente compreensível, podem resultar em uma importante contribuição para o setor. Se a informação é apresentada em um formulário comparativo compreensível, os compradores se encontrarão em melhores condições para comparar os produtos e preços e compreender os benefícios que eles estão comprando. Essa prática pode ainda ajudar na prevenção da situação

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onde os compradores ficam cientes de condições menos favoráveis somente quando a solicitação é negada ou condicionada de forma não esperada” (The OECD Health Project. Private Health Insurance in OECD Countries. Paris: OECD, 2004, p. 131 – tradução livre 1 ).

17. Quanto à alegada contrariedade ao art. 170 da Constituição da Republica, registro ter este Supremo Tribunal assentado que o princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor. Confiram-se os seguintes julgados:

“É certo que a ordem econômica na Constituição de 1988 define opção por um sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa circunstância não legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado só intervirá na economia em situações excepcionais. Mais do que simples instrumento de governo, a nossa Constituição enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de ação global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus arts. 1º, 3º e 170” ( ADI 1.950, Relator Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, DJ 2.6.2006).

“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO.

DISTRIBUIÇÃO DE COMBUSTÍVEIS. TRR. REGULAMENTAÇÃO DL 395/38. RECEPÇÃO. PORTARIA MINISTERIAL. VALIDADE. 1. O exercício de qualquer atividade econômica pressupõe o atendimento aos requisitos legais e às limitações impostas pela Administração no regular exercício de seu poder de polícia, principalmente quando se trata de distribuição de

1 “The complexity of PHI markets – and its impact on the functioning of a competitive

PHI Market and consumer awareness – is often cited as a key challenge in connection with PHI markets. Disclosure of policy terms and conditions do purchasers, and a summary of key terms in readily understood language, can make an important contribution in this área. If information is presented in a readily comparable form, purchasers will be better able to compare products and prices and to understand the benefits they are purchasing. It can also help prevent a situation where consumers only become aware of less favourable policy terms when a claim is denied or conditioned in na unexpected fashion.”

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combustíveis, setor essencial para a economia moderna. 2. O princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor. 2. O DL 395/38 foi editado em conformidade com o art. 180 da CF de 1937 e, na inexistência da lei prevista no art. 238 da Carta de 1988, apresentava-se como diploma plenamente válido para regular o setor de combustíveis. Precedentes: RE 252.913 e RE 229.440. 3. A Portaria 62/95 do Ministério de Minas e Energia, que limitou a atividade do transportador-revendedor-retalhista, foi legitimamente editada no exercício de atribuição conferida pelo DL 395/38 e não ofendeu o disposto no art. 170, parágrafo único, da Constituição. 4. Recurso extraordinário conhecido e provido” ( RE 349.686, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJ 5.8.2005).

“CONSTITUCIONAL. COMBUSTÍVEIS DERIVADOS DE PETRÓLEO E ÁLCOOL CARBURANTE. PRODUTOS VEDADOS AO TRANSPORTADOR-REVENDEDORRETALHISTA. PORTARIA Nº 250/91 DO ANTIGO MINISTÉRIO DA INFRA-ESTRUTURA. ALEGADA OFENSA AO ART. 170, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO. Ato ministerial que se limita a explicitar os termos da Resolução nº 4, de 24.05.88, legitimamente editada pelo antigo Conselho Nacional de Petróleo, no exercício de atribuição que lhe fora conferida pelo DL nº 395, de 29.04.83, que limitou a atividade do transportador-revendedorretalhista à entrega, a domicílio, de óleo diesel, óleos combustíveis e querosene iluminante a granel e cuja vigência somente superveniente lei, prevista nos arts. 177, § 2º, II e 238, da Constituição, poderá afastar. Inaplicabilidade, ao caso, da norma do art. 170, parágrafo único, da Carta da Republica. Conhecimento e provimento do recurso extraordinário da primeira recorrente para reformar o acórdão recorrido. Não-conhecimento do da segunda” ( RE 229.440, Rel. Min. Ilmar Galvão, Primeira Turma, DJ 5.11.1999).

Na análise da validade jurídico-constitucional de disposições normativas regulatórias, é frequente o aparente confronto entre o princípio constitucional da livre iniciativa, fundamento da República

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Federativa do Brasil e da ordem econômica (inc. IV do art. e caput art. 170 da Constituição), e o dever do Estado de intervir na economia visando à garantia do interesse público.

A livre iniciativa não obsta a regulação das atividades econômicas pelo Estado, que pode mostrar-se indispensável para resguardar outros valores prestigiados pela Constituição, como, por exemplo a dignidade da pessoa humana, a valorização do trabalho humano, a livre concorrência, a função social da propriedade, a defesa do consumidor e do meio ambiente e a busca do pleno emprego.

No mesmo sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello preleciona:

“a Constituição brasileira apresenta-se como uma estampada antítese do neoliberalismo, pois não entrega a satisfatória organização da vida econômica e social a uma suposta (e nunca demonstrada) eficiência do mercado. Pelo contrário, declara que o Estado brasileiro tem compromissos formalmente explicitados com os valores que nela se enunciam, obrigando a que a ordem econômica e a social sejam articuladas de maneira a realizar os objetivos apontados” (Curso de Direito Administrativo. 27. ed. rev. e atual. Malheiros: São Paulo, 2010. p. 793).

Nesse contexto, há que se observar que a livre iniciativa não é um fim em si mesma, tendo a Advocacia-Geral da União, no ponto, reconhecido que “o dever de informação em exame não obstaculiza o livre exercício da atividade econômica, cabendo às entidades privadas de assistência à saúde e aos usuários pactuar, livremente, a prestação dos serviços, nos limites legalmente estabelecidos”.

A norma agora impugnada tem o potencial de, ao contrário de limitar a livre iniciativa, fomentar o desenvolvimento de um mercado mais sustentável e equitativo, em consonância com as diretrizes apresentadas pelas Nações Unidas para a defesa do consumidor, as quais têm por base princípios que propugnam, dentre outros aspectos, ser

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dever da empresa garantir o fácil acesso às informações:

“28. Os Estados-membros devem encorajar todos os interessados a tomar parte no fluxo livre de informações acuradas sobre todos os aspectos dos produtos de consumo.

50. (…) Consumidores informados têm um papel essencial na promoção do consumo ambientalmente, economicamente e socialmente sustentável, inclusive por meio dos efeitos de suas escolhas sobre fornecedores” (Diretrizes das Nações Unidas para Defesa do Consumidor. UNCTAD/DITC/CPLP/MISC/2016/1. Acessível em:http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ditccplpmisc2016d 1_en.pdf – tradução livre 2 ).

Enfatize-se que a assistência privada suplementar à saúde demanda intervenção do Estado não apenas com o fim de resguardar a saúde dos usuários, mas também para protegê-los na condição de consumidores, em observância ao determinado no inc. XXXII do art. e no inc. V do art. 170 da Constituição da Republica.

18. Pelo exposto, julgo improcedente a presente ação direta de inconstitucionalidade .

2 “28. Member States should encourage all concerned to participate in the free flow of

accurate information on all aspects of consumer products. 50. (…) Informed consumers have an essential role in promoting consumption that is environmentally, economically and socially sustainable, including through the effects of their choices on producers.”

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07/02/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512 MATO GROSSO DO

SUL

V O T O

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida liminar, proposta pela União Nacional das Instituições de Autogestão em Saúde (UNIDAS), contra a íntegra da Lei Estadual 3.885/2010, do Estado de Mato Grosso do Sul, que "dispõe sobre a obrigatoriedade do fornecimento ao consumidor de informações e documentos por parte de operadoras de plano ou seguro privado de assistência à saúde no caso de negativa de cobertura e dá outras providências."

O ato normativo impugnado tem o seguinte conteúdo:

"Art. 1º As operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde obrigam-se a fornecer ao consumidor informações e documentos, nos termos desta Lei, em caso de negativa de cobertura parcial ou total de procedimento médico, cirúrgico ou de diagnóstico, bem como de tratamento e internação.

Parágrafo único. Para os efeitos desta Lei, entende-se por negativa de cobertura a recusa em custear a assistência à saúde, de qualquer natureza, ainda que fundamentada em lei ou cláusula contratual.

Art. 2º Na hipótese de negativa de cobertura total ou parcial, a operadora do plano ou seguro de assistência à saúde entregará ao consumidor, no local do atendimento médico, imediatamente e independentemente de requisição:

I - o comprovante da negativa de cobertura, onde constará, além do nome do cliente e do número do contrato:

a) o motivo da negativa, de forma clara, inteligível e completa, vedado o emprego de expressões vagas, abreviações ou códigos;

b) a razão ou a denominação social da operadora ou seguradora; c) o número do Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) da operadora ou seguradora;

d) o endereço completo e atualizado da operadora ou seguradora;

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ADI 4512 / MS

II - uma via da guia de requerimento para autorização de cobertura.

Art. 3º Sem prejuízo do que dispõe o art. 2º, o hospital privado entregará imediatamente ao consumidor, no local do atendimento médico, desde que solicitado:

I - declaração escrita contendo os elementos a que se refere o art. 2º desta Lei;

II - documento contendo a data e a hora do recebimento da negativa de cobertura;

III - o laudo ou relatório do médico responsável, atestando a necessidade da intervenção média e, se for o caso, sua urgência, ou documento reprográfico que o replique de forma fidedigna, sob responsabilidade do hospital.

Art. 4º As informações de que trata esta Lei serão prestadas por meio de documento escrito, com identificação do fornecedor, o qual poderá ser encaminhado por fax ou qualquer outro meio que assegure

o consumidor o seu recebimento, vedada a utilização exclusiva de comunicação verbal.

Art. 5º Na hipótese de o consumidor estar impossibilitado ou com dificuldade para solicitar ou receber os documentos e as informações, poderá fazê-lo, independentemente de procuração ou autorização:

I - parente, por consanguinidade ou afinidade, nos termos da lei civil:

II - pessoa que estiver acompanhando o consumidor no local de atendimento, independentemente de parentesco;

III - advogado regularmente inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil, independentemente de comprovação de interesse.

Parágrafo único. A entrega dos documentos a um dos indicados neste artigo não impede os demais de, mediante solicitação, obter outra via dos mesmos.

Art. 6º É direito do consumidor ou quem possa receber os documentos a que se refere esta Lei o seu fornecimento no local da negativa, de forma gratuita, não sendo estes obrigados a se deslocar para obtê-los, conforme estabelecido pelos arts. 2 e 3º desta Lei.

Art. 7º O descumprimento do disposto nesta lei sujeita o

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 65

ADI 4512 / MS

infrator às penalidades previstas no art. 56 da Lei Federal n. 8.078, de 11 de setembro de 1990.

Parágrafo único. Na hipótese de descumprimento dos termos desta Lei em atendimento que envolva procedimentos de urgência ou emergência não será admitida a aplicação de pena de multa em patamar inferior a mil vezes o valor da Unidade Fiscal Estadual de Referência de Mato Grosso do Sul (UFERMS).

A rt. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação."

A Requerente alega, em síntese, a ocorrência de violação aos arts. , XXXVI, 22, I e VII, e 170, caput, da CF. Sustenta, nesse sentido, que a lei questionada, ao prescrever obrigações para as operadoras de plano ou seguro privado de assistência à saúde, estaria em desacordo com a competência privativa da União para legislar sobre direito civil e sobre política de seguros (art. 22, I e VII). Argumenta, além disso, que a norma impugnada ofenderia as garantias constitucionais do direito adquirido e do ato jurídico perfeito, bem como o princípio da livre iniciativa, dispostos nos artigos , XXXVI, e 170 da Constituição.

Adotou-se o rito do art. 12 da Lei 9.868/99, solicitando-se informações às autoridades requeridas e manifestações do Advogado Geral da União e do Procurador-Geral da República.

O Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul e o Governador daquele Estado defenderam a constitucionalidade da lei impugnada. Este último consignou que o escopo do legislador ordinário estadual “não foi, em nenhum momento, a de legislar ou regular por lei qualquer questão atinente ao direito civil, comercial ou mesmo ao regime ou marco regula tório do sistema de seguros de saúde (...)", mas o de legislar sobre a"proteção do consumidor dos serviços de assistência privada à saúde".

O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação, por ilegitimidade ativa ad causam. No mérito, opinou pela improcedência do pedido, devendo ser declarada a constitucionalidade da Lei Estadual 3.885/2010 do Mato Grosso do Sul.

O Procurador-Geral da República sustentou a constitucionalidade da norma impugnada, manifestando-se pela improcedência do pedido.

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É o relatório.

Cabe analisar, preliminarmente, a questão da legitimação ativa da Requerente – União Nacional das Instituições de Autogestão em Saúde (UNIDAS).

A jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL consolidou o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações do controle concentrado de constitucionalidade por parte de confederações sindicais e de entidades de classe (art. 103, IX, da CF, c/c art. , IX, da Lei 9.868/1999) pressupõe: (a) caracterização como entidade de classe ou sindical, decorrente da representação de categoria empresarial ou profissional ( ADI 4.294 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 5/9/2016); (b) a abrangência ampla desse vínculo de representação, exigindo-se que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela (ADI 5.320 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 7/12/2015); (c) caráter nacional da representatividade, aferida pela demonstração da presença da entidade em pelo menos 9 (nove) estados brasileiros ( ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 14/9/2011); e (d) a pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da impugnação ( ADI 4.722 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 15/2/2017).

Sob esse enfoque, apesar de a União Nacional das Instituições de Autogestão em Saúde (UNIDAS) apresentar, entre suas filiadas, pessoas vinculadas a categorias distintas, existe homogeneidade de interesses entre as instituições que a compõem. Presentes os demais requisitos acima apontados, está configurada a legitimidade ativa da Requerente.

Quanto ao mérito, a ação deve ser julgada improcedente.

Da leitura do conteúdo da Lei Estadual em exame, em especial de seu art. 1º (“Art. 1º – As operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde obrigam-se a fornecer ao consumidor informações e documentos, nos termos desta Lei, em caso de negativa de cobertura parcial ou total de procedimento médico, cirúrgico ou de diagnóstico, bem como de tratamento e

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internação”), depreende-se que o objetivo do legislador estadual foi, no exercício de sua competência constitucionalmente estabelecida (art. 24, V, VIII e § 2º, da CF), detalhar, em algumas situações pontuais, a proteção de consumidores de planos ou de seguros privados de assistência à saúde.

Não se trata, ao contrário do que é sustentado pela Requerente, de norma cujo objeto verse sobre matéria de direito civil, ou de política de seguros, o que implicaria violação à competência privativa da União prevista nos incisos I e VII do art. 22 da CF.

Basta observar as inúmeras menções expressas e específicas, ao longo da Lei Estadual 3.885/2010 de Mato Grosso do Sul, de dispositivos que contemplam essa situação de proteção do direito do consumidor:

"Art. 1º As operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde obrigam-se a fornecer ao consumidor informações e documentos , nos termos desta Lei, em caso de negativa de cobertura parcial ou total de procedimento médico, cirúrgico ou de diagnóstico, bem como de tratamento e internação.

(...)

Art. 2º Na hipótese de negativa de cobertura total ou parcial, a operadora do plano ou seguro de assistência à saúde entregará ao consumidor , no local do atendimento médico, imediatamente e independentemente de requisição:

(...)

Art. 3º Sem prejuízo do que dispõe o art. 2º, o hospital privado entregará imediatamente ao consumidor , no local do atendimento médico, desde que solicitado:

(...)

Art. 4º As informações de que trata esta Lei serão prestadas por meio de documento escrito, com identificação do fornecedor, o qual poderá ser encaminhado por fax ou qualquer outro meio que assegure ao consumidor o seu recebimento, vedada a utilização exclusiva de comunicação verbal.

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Art. 5º Na hipótese de o consumidor estar impossibilitado ou com dificuldade para solicitar ou receber os documentos e as informações , poderá fazê-lo, independentemente de procuração ou autorização:

(...)

Art. 6º É direito do consumidor ou quem possa receber os documentos a que se refere esta Lei o seu fornecimento no local da negativa, de forma gratuita, não sendo estes obrigados a se deslocar para obtê-los, conforme estabelecido pelos arts. 2 e 3º desta Lei.

(...)

Como bem assinalou a Advocacia-Geral da União, a lei impugnada “não dispõe, especificamente, sobre o objeto principal dos contratos de assistência à saúde ou sobre questões de política securitária. (...) limita-se a disciplinar o direito do consumidor de ter acesso a informações e documentos, no caso de negativa de cobertura médico-hospitalar, munindo-o de instrumento hábil para demonstrar a recusa do atendimento pretendido”.

Com efeito, a legislação impugnada busca concretizar o direito fundamental de proteção ao consumidor (art. , XXXII, da CF), por meio de maior acesso à informação (art. , XIV, da CF), pormenorizando proteção já estabelecida no âmbito do Código de Defesa do Consumidor (art. 6º, III e VIII), que, embora apresente amplo repertório de direitos conferidos ao consumidor e extenso rol de obrigações dos fornecedores de produtos e de serviços, não esgota toda a matéria concernente à regulamentação do mercado de consumo, sendo possível aos Estados-Membros o estabelecimento de disciplina normativa específica, preenchendo as lacunas deixadas pela legislação federal ( ADI 2.396, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ de 1º/8/2003).

Foi o que fez o legislador estadual, no presente caso, ao estabelecer a obrigação das operadoras de planos e de seguros privados de assistência à saúde, de fornecer ao consumidor, em caso de negativa de cobertura parcial ou total de certos procedimentos médicos, cirúrgicos ou de diagnóstico, informações e documentos (art. 1º), detalhando-se o modo

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 65

ADI 4512 / MS

pelo qual tais informações serão fornecidas (arts. 2º a 6º) e determinando a aplicação das penalidades contidas no próprio Código de Defesa do Consumidor para o caso de descumprimento do regramento estabelecido (art. 7º). Não há, portanto, indevida atuação do Estado-Membro no campo da disciplina geral concernente à política de seguros, ou mesmo na seara do direito civil.

A presente hipótese trata de norma de conteúdo benéfico ao consumidor (art. 24, V e VIII, da CF), cuja competência é concorrente entre a União e os Estados-Membros, e, com inegável interesse regional, devendo, portanto, como salientado pelo Ministro LUIZ FUX, prevalecer a compreensão axiológica e pluralista do federalismo brasileiro (art. , V, da CF), com a necessidade de prestigiar iniciativas normativas regionais e locais sempre que não houver expressa e categórica interdição constitucional, pois o princípio federativo reclama o abandono de qualquer leitura inflacionada e centralizadora das competências normativas da União, bem como sugere novas searas normativas que possam ser trilhadas pelos Estados, Municípios e pelo Distrito Federal ( ADI 2.663/RS, DJe de 26/5/2017).

Saliente-se também que a legislação estadual em exame não desrespeita o princípio da livre iniciativa (arts. , IV e 170, caput, da CF). O próprio texto constitucional prevê que a livre iniciativa, fundamento da ordem econômica, tem por parâmetro os ditames da justiça social, e deve observância ao princípio da defesa do consumidor (arts. , XXXXII e 170, V, da CF). Nesse sentido é o entendimento desta CORTE: “o princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor” ( AI 636.883, AgR, Primeira Turma, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 1/3/2011 e RE 349.686, Segunda Turma, Rel. Min. ELLEN GRACE, DJ de 5/8/2005).

É de se destacar que a essencialidade da discussão não está na maior ou na menor importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim na observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Presses Universitaires de France, 1955. p. 265

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Voto-MIN.ALEXANDREDEMORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 65

ADI 4512 / MS

ss), com preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da federação, pois, como salientado por LUCIO LEVI:

a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização somente quando, na fase de uma distribuição substancial das competências, o Executivo e o Judiciário assumem as características e as funções que têm no Estado Federal (NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO PASQUINO, (Coord.) Dicionário de política. v. I, p. 482).

Ressalte-se, ainda, que a norma apresenta a devida e necessária proporcionalidade, que somente estaria descaracterizada, conforme destacado por JESUS GONZALEZ SALINAS, se ausente a coerência do Poder Público no exercício de suas atividades legislativas, com patente extravasamento dos limites razoáveis da discricionariedade, e consequente desrespeito ao princípio da proibição da arbitrariedade dos poderes públicos, que impede a criação de obrigações desprovidas de justificação fática (Notas sobre algunos de los puntos de referencia entre ley, reglamento y acto administrativo. Revista de Administración Pública, número 120, 1989).

Não me parece, portanto, que a legítima e salutar preocupação com esses aspectos da proteção aos consumidores de planos ou de seguros privados de assistência à saúde, exercida de forma razoável, como o fez a Lei Estadual 3.885/2010, de Mato Grosso do Sul, possa ser considerada inconstitucional.

Diante do exposto, JULGO IMPROCEDENTE a presente ação, declarando a constitucionalidade da Lei Estadual 3.885/2010 de Mato Grosso do Sul.

É o voto.

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AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 65

07/02/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512 MATO GROSSO DO

SUL

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente, eminentes Pares, também de modo breve - e juntarei declaração de voto que vai ao encontro da conclusão pela improcedência que a eminente Relatora traz à colação -, também, do exame que fiz, pareceu-me, precisamente, que o Estado, neste caso, está a exercer, na espacialidade que não lhe foi retirada, uma atribuição concorrente para efetivar, com mais verticalidade, o direito à informação, inerente às relações de consumo e, portanto, ao consumidor. Poderia, eventualmente, cogitar-se de um afastamento dessa atribuição do Estado-membro, desde que houvesse, nessa ambiência do federalismo - como alguns denominam, federalismo cooperativo, que emerge do programa constitucional de 1988 -, norma federal excludente dessa possibilidade, e não há. Não há a denominada clear statement rule, ou seja, esta exclusão que poderia operar. Na ausência da exclusão, o que se dá é a atribuição do Estado.

Portanto, com essa breve manifestação e a declaração de voto que juntarei, acompanho integralmente Vossa Excelência.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 65

07/02/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512 MATO GROSSO DO

SUL

V O T O

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada contra a Lei 3.885/2010 do Estado de Mato Grosso do Sul, a qual “dispõe sobre a obrigatoriedade do fornecimento ao consumidor de informações e documentos por parte de operadoras de plano ou seguro privado de assistência à saúde no caso de negativa de cobertura.”

A Autora afirma que se caracteriza a inconstitucionalidade por vício de competência, tendo em vista que a legislação impugnada cuida de tema referente ao direito civil, comercial e securitário, de forma que há afronta ao disposto no artigo 22, I e VII, da CRFB.

Alega também afronta aos artigos 170 e 5º, XXXVI, da Constituição da Republica, sob o argumento de desrespeito ao princípio da livre contratação e iniciativa, bem como ao direito adquirido e ato jurídico perfeito.

O que se discute nos presentes autos é se a legislação estadual usurpou competência privativa da União de legislar sobre direito civil e política de seguros, bem como se a norma impugnada afrontou a livre iniciativa e o direito adquirido.

A Advocacia-Geral da União, como também a Procuradoria-Geral da República, no mérito, manifestaram-se pela improcedência do pedido. A primeira assim argumentou:

(…), diversamente do sustentado na inicial, o ato normativo impugnado não disciplina matérias de direito civil ou de política securitária, atribuídas com exclusividade ao ente central; de modo diverso, trata de assunto relativo à proteção do consumidor, cuja competência legislativa é outorgada, concorrentemente, às unidades federadas, nos termos do artigo 24, inciso V, da Lei Maior,(...)

(…)

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 65

ADI 4512 / MS

Conclui-se, assim, que as relações contratuais existentes entre fornecedores e consumidores, ainda que se relacionem a tipos contratuais expressamente previstos pelo Código Civil, submetem-se a toda a principiologia própria ao direito do consumidor, havendo, portanto, autorização constitucional para que os Estados-membros legislem a respeito.

Assim, conclui-se que a Lei nº 3.885/10, ao dispor sobre o direito à informação dos consumidores no caso de negativa de cobertura de procedimentos médico-hospitalares, ateve-se aos limites da competência legislativa suplementar para dispor sobre consumo (artigo 24, inciso V e § 2º, da Constituição).

O parecer do Procurador-Geral da República também registrou:

A norma impugnada tem caráter nitidamente específico, pois elege um serviço fornecido ao consumidor e disciplina o conteúdo das informações que lhe devam ser prestadas. Portanto, o Estado agiu dentro dos limites que lhe são permitidos.

É certo que a livre iniciativa figura na Constituição Federal de 1988 como fundamento da República (art. 1º, IV) e da ordem econômica (art. 170, caput), além de consistir em direito individual ínsito à cláusula geral de liberdade (art. 5º, caput). Entretanto, o seu exercício é condicionado pelo sistema constitucional à observância de outros elementos fundamentais a serem tutelados pelo Estado, entre os quais a “defesa do consumidor” (art. 5º, XXXII, e art. 170, V).

Era, em síntese, o que se tinha a rememorar.

A questão dos autos cinge-se à distribuição de competência entre os diversos entes federativos para legislarem sobre as matérias especificadas pela Constituição. A repartição de competências é característica fundamental em um Estado federado para que seja protegida a autonomia de cada um dos seus membros e, por conseguinte, a convivência harmônica entre todas as esferas, com o fito de evitar a

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 50 de 65

ADI 4512 / MS

secessão. Nesta perspectiva, esta distribuição pode se dar em sentido horizontal ou vertical, levando em conta a predominância dos interesses envolvidos.

Repartir competências compreende compatibilizar interesses para reforçar o federalismo cooperativo em uma dimensão realmente cooperativa e difusa, rechaçando-se a centralização em um ou outro ente e corroborando para que o funcionamento harmônio das competências legislativas e executivas otimizem os fundamentos (art. , da Constituição Federal) e objetivos (art. , da Constituição Federal) da República.

Ao construir uma rede interligada de competências, o Estado se compromete a exercê-las para o alcance do bem comum e para a satisfação de direitos fundamentais.

Ocorre que, como bem lembrou o Ministro Gilmar Mendes, “por vezes uma mesma lei pode apresentar problemas complexos, por envolver tema que se divide em assunto que compõe a competência concorrente e em matéria restrita à competência legislativa de apenas uma das esferas da Federação” (MENDES, Gilmar. Curso de direito constitucional. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 841).

Em outras oportunidades ( ADI 5.356 e ADPF 109), sustentei que a tradicional compreensão do federalismo brasileiro, que busca solucionar os conflitos de competência apenas a partir da ótica da prevalência de interesses, não apresenta solução satisfatória para os casos em que a dúvida sobre o exercício da competência legislativa decorre de atos normativos que podem versar sobre diferentes temas.

Nesses casos, há uma multidisciplinariedade, como bem descreveu Tiago Magalhães Pires, em trabalho já citado pelo e. Ministro Luís Roberto Barroso:

"Há também situações de concorrência de fato entre as competências de diversos entes federativos, ainda que privativas. São casos em que a lei editada por uma entidade política remete simultaneamente às categorias previstas em duas ou mais regras de competência, algumas permitidas e

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ADI 4512 / MS

outras proibidas àquela entidade política. Diante disso, o intérprete se veria na contingência de escolher a categoria mais saliente ou o ente a ser aquinhoado, ou simplesmente reconhecer a realidade e admitir a validade da lei”.

A solução, mesmo em tais hipóteses, não pode se distanciar do cânone da prudência que incumbe aos órgãos de controle de constitucionalidade: deve-se privilegiar a interpretação que seja condizente com a presunção de constitucionalidade de que gozam os atos legislativos. Incide, aqui, o que e. Ministro Gilmar Mendes, em conhecida obra doutrinária, chamou de “princípio da interpretação conforme a Constituição”:

“Não se deve pressupor que legislador haja querido dispor em sentido contrário à Constituição; ao contrário, as normas infraconstitucionais surgem com a presunção de constitucionalidade”.

(MENDES, Gilmar. Curso de direito constitucional. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 97).

Essa deferência ao poder legislativo assume feição especial quando o controle de constitucionalidade é feito em face de norma produzida pelos demais entes da federação. Ela exige que o intérprete não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria. Nesse sentido, o cânone da interpretação conforme, a que alude o e. Ministro Gilmar Mendes, deve ser integrado pelo que, na jurisprudência norte-americana, foi chamado de uma presunção a favor da competência dos entes menores da federação (presumption against preemption).

Assim, é preciso reconhecer, no âmbito da repartição constitucional de competências federativas, que o Município, por exemplo, desde que possua competência para matéria, detém primazia sobre os temas de interesse local, nos termos do disposto no art. 30, I, da CRFB. De igual modo, Estados e União detêm competência sobre os temas de seus

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 52 de 65

ADI 4512 / MS

respectivos interesses, nos termos dos parágrafos do art. 24 da CRFB. Há, dessa forma, um direcionamento das ações de governo do ente local para o nacional, naquilo que José de Oliveira Baracho vislumbrou como sendo o princípio da subsidiariedade do federalismo brasileiro:

“O princípio da subsidiariedade mantém múltiplas implicações de ordem filosófica, política, jurídica, econômica, tanto na ordem jurídica interna, como na comunitária e internacional. Dentro das preocupações federativas, o Governo local deve assumir grande projeção, desde que sua efetivação, estrutura, quadros políticos, administrativos e econômicos que se projetam na globalidade dos entes da Federação. No exercício de suas atribuições, o governo das entidades federativas poderá promover ações que devem, pelo menos, mitigar a desigualdade social, criar condições de desenvolvimento e de qualidade de vida. A Administração pública de qualidade, comprometida com as necessidades sociais e aberta à participação solidária da sociedade, pode melhorar as entidades federativas e os municípios. A partir desse nível, concretiza-se, necessariamente a efetivação dos direitos humanos. A descentralização, nesse nível, deverá ser estímulo às liberdades, à criatividade, às iniciativas e à vitalidade das diversas legalidades, impulsionando novo tipo de crescimento e melhorias sociais. As burocracias centrais, de tendências autoritárias opõem-se, muitas vezes, às medidas descentralizadoras, contrariando as atribuições da sociedade e dos governos locais. O melhor clima das relações entre cidadãos e autoridades deve iniciar-se nos municípios, tendo em vista o conhecimento recíproco, facilitando o diagnóstico dos problemas sociais e a participação motivada e responsável dos grupos sociais na solução dos problemas, gerando confiança e credibilidade”. (BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Revista da Faculdade de Direito da UFMG , n. 35, 1995. p. 28-29).

Por evidente, não se deve confundir a maior proximidade do governo, que naturalmente ocorre nos municípios, com mais democracia.

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ADI 4512 / MS

A Constituição é também um contraponto à captura do governo local pelas oligarquias. É precisamente aqui que reside a fonte material de competência dos demais entes federativos: desde que favoreça a realização material de direitos constitucionalmente garantidos e desde que estejam previstas no âmbito de sua respectiva competência, pode a União – ou mesmo os Estados – dispor sobre as matérias que tangencialmente afetam o interesse local. O federalismo torna-se, portanto, um instrumento de descentralização política, não para simplesmente distribuir poder político, mas para realizar direitos fundamentais.

Assim, seria possível superar o conteúdo meramente formal do princípio e reconhecer um aspecto material: apenas quando a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), seria possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior.

A clareza legislativa não se refere apenas à competência concorrente. Em caso de dúvida sobre o título a que se dá o exercício da competência, se comum ou concorrente, por exemplo, também cumpre à lei definir o âmbito de atuação do ente federativo. Ressalte-se, porém, que, seja qual for a hipótese, a assunção de competência pelo ente maior deve fundar-se no princípio da subsidiariedade, ou seja, na demonstração de que é mais vantajosa a regulação de determinada matéria pela União ou pelo Estado, conforme for o caso. Trata-se, portanto, de privilegiar a definição dada pelo legislador, reconhecendo que eventual lacuna deve ser vista como possibilidade de atuação dos demais entes federativos. À míngua de definição legislativa, não cabe ao poder judiciário retirar a competência normativa de determinado ente da federação, sob pena tolher-lhe sua autonomia constitucional.

Com base nessas premissas, cumpre avaliar as alegações de inconstitucionalidade suscitadas nesta ADI. Em primeiro lugar, depreende-se da norma impugnada que ela cria para as operadoras de

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Voto-MIN.EDSONFACHIN

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ADI 4512 / MS

planos e seguros privados de saúde obrigação de fornecer dados e informações ao consumidor em caso de negativa de cobertura.

As normas, portanto, são específicas e direcionadas para uma situação que não diz respeito diretamente nem ao direito civil, nem ao direito comercial, nem à política securitária, mas, sim, a um rol de direitos tipicamente destinados a proteger o consumidor: direito a dados, informações e fundamentação no caso de negativa de cobertura.

Considerando a competência concorrente estabelecida no artigo 24, incisos V (consumo) e XII (defesa da saúde) da Constituição, verifica-se que a legislação estadual estabelecedora de obrigações contratuais, cujo objetivo é tornar a relação de consumo mais equânime e equilibrada, não padece do vício de inconstitucionalidade.

Também não prospera o argumento de ofensa aos princípios da livre iniciativa e do direito adquirido, pois as relações contratuais subjacentes estão preservadas, em todos os seus termos, considerando que a norma impugnada apenas impõe deveres às operadoras para situações específicas de negativa de cobertura, sem qualquer obstrução ao livre exercício da atividade econômica.

Ante o exposto, julgo improcedente o pedido da presente ação direta de inconstitucionalidade.

É como voto.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROBERTOBARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 55 de 65

07/02/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512 MATO GROSSO DO

SUL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente, não há nenhuma dúvida de que se trata de produção e consumo. O Estado tem competência suplementar e, na parte substantiva, o direito mínimo que o consumidor tem é o de saber por que a sua cobertura foi negada pelo plano de saúde. Portanto, acho que a lei não apenas é constitucional, como estabelece uma regra desejável.

De modo que eu acompanho Vossa Excelência integralmente.

Supremo Tribunal Federal

AntecipaçãoaoVoto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 65

07/02/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512 MATO GROSSO DO

SUL

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhora Presidente, cumprimentando Vossa Excelência pelo voto proferido, eu subscrevo os fundamentos esposados e também julgo improcedente o pedido.

Farei juntada de voto escrito.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 65

07/02/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512 MATO GROSSO DO

SUL

VOTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER: 1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, ajuizada apela União Nacional das Instituições de Autogestão em Saúde/UNIDAS em face da Lei estadual nº 3.885, de 20 de abril de 2.010 do Estado do Mato Grosso do Sul que “dispõe sobre a obrigatoriedade do fornecimento ao consumidor de informações e documentos por parte de operadoras de plano ou seguro privado de assistência à saúde no caso de negativa de cobertura e dá outras providências”.

2. A requerente alega que a lei estadual usurpa a competência privativa da União para legislar sobre direito civil e comercial e sobre política de seguros (art. 22, I e VII, da Constituição Federal) ao instituir para as operadoras de planos de saúde que operam no Estado a obrigação de fornecer informações e documentos sobre a negativa parcial ou total de cobertura de procedimentos médicos, cirúrgicos, internação, tratamentos. Aduz que a matéria está regulada pela Lei nº 9.656/98 e se insere nas atribuições da Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS conforme previsto na Lei nº 9.961/2000. Argumenta ainda que a lei estadual “interfere na relação privada estabelecida entre as partes, obstaculiza o livre desenvolvimento da iniciativa privada” em ofensa ao art. 170 da Constituição Federal. Finalmente, aduz que “os efeitos que emergem da redação do diploma legal em questão pretendem afetar relações jurídicas já iniciadas e disciplinadas contratualmente, sob a égide de legislação federal vigente, emanada de ente legitimado pela Lei Maior.”. Aponta o art. , XXXVI, da Constituição Federal.

3. Adotou-se o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/1999.

4. O Governador do Estado do Mato Grosso do Sul prestou informações invocando a plena constitucionalidade da lei estadual ao argumento de que a norma impugnada tem por teleologia a proteção do consumidor de serviços de assistência privada à saúde por meio do acesso a informações e documentos. Entende que os serviços de saúde se

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 65

ADI 4512 / MS

enquadram no conceito de relação de consumo nos termos do art. da Lei nº 8.078/90, cuja competência é suplementar dos Estados (art. 24, § 2º, da Constituição Federal). Aduz, ademais, que o princípio da livre iniciativa é delimitado pelo princípio da defesa do consumidor.

5. A Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul também presta informações no sentido de que “não há dúvidas que o objeto do plano é criar meios jurídicos que venham a proteger o consumidor, no caso de haver negativa de cobertura pelo Plano de Saúde, mesmo estando de acordo com a legislação ou o contrato de serviços, o consumidor tem direito de acesso a estas informações para que conheça os limites do plano que paga e possa procurar outro mais completo no futuro”. Entende que a competência legislativa assenta-se no art. 62 caput, da Constituição Federal.

6. A AGU suscita preliminar de ilegitimidade da UNIDAS para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade por não se enquadrar no conceito de entidade de classe de âmbito nacional previsto no art. 103, IX, da Constituição Federal, pois é composta por “sociedades, associações, fundações e outras pessoas jurídicas inclusive de direito público, que mantenham planos de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão”. Seus associados são membros vinculados a estratos sociais diversificados, sem a identidade de valores necessária à configuração de determinada categoria. No mérito, aduz que o ato normativo impugnado trata de proteção ao consumidor.

7. A PGR manifesta-se pela improcedência do pedido entendendo também tratar a lei estadual de relação de consumo cuja competência é concorrente da União e dos Estados-membros.

Decido.

1. Legitimidade ativa da UNIDAS

A AGU argui preliminar de ilegitimidade da UNIDAS para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade por não se enquadrar no conceito de entidade de classe de âmbito nacional previsto no art. 103, IX, da Constituição Federal.

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 59 de 65

ADI 4512 / MS

Na inicial, a UNIDAS alega ser “legítima representante das entidades privadas que operam planos de assistência à saúde, organizadas na modalidade de ‘autogestão’”. Argumenta com seu caráter homogêneo, pois seus associados se enquadram na mesma categoria.

A legitimidade ativa da União Nacional das Instituições de Autogestão em Saúde/UNIDAS foi reconhecida por esta Corte na ADI 4701/PE, da relatoria do Ministro Roberto Barroso. Confira-se:

[...]

2. Os associados da requerente se uniram em razão da comunhão de interesses em relação a um objeto específico (prestação do serviço de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão). Esse elemento caracteriza a unidade de propósito na representação associativa, afastando a excessiva generalidade que, segundo esta Corte, impediria o conhecimento da ação. Ademais, o objeto social da requerente está diretamente relacionado ao objeto da presente ação, o que demonstra a existência de pertinência temática. Por essas razões, rejeito a preliminar de ilegitimidade ativa.

Rejeito a preliminar.

2. Inconstitucionalidade formal da Lei estadual nº 3.885/2010 – Planos privados de assistência à saúde – Direito do Consumidor – Competência concorrente do Estado do Mato Grosso do Sul

A UNIDAS defende a inconstitucionalidade formal da Lei estadual nº 3.885/2010 do Estado do Mato Grosso do Sul, que dispõe sobre a obrigatoriedade do fornecimento ao consumidor de informações e documentos relativos à negativa de cobertura de serviços pelas operadoras de plano ou seguro privado de assistência à saúde. Aponta violação do art. 22, I e VII, da Constituição Federal, por versar sobre direito civil e política de seguros, matéria reservada à competência legislativa privativa da União.

Também no julgamento Ação Direta de Inconstitucionalidade, nº 4701/PE, esta Suprema Corte já decidiu no sentido de que a amplitude da competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor,

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 60 de 65

ADI 4512 / MS

nos termos do art. 24, V e VIII, da Constituição da Republica, não abrange a regulação pelos Estados-membros sobre o conteúdo dos planos de assistência privada, atribuição inserida na competência da União Federal pra legislar sobre direito civil bem como sobre contratos de seguro:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL QUE FIXA PRAZOS MÁXIMOS, SEGUNDO A FAIXA ETÁRIA DOS USUÁRIOS, PARA A AUTORIZAÇÃO DE EXAMES PELAS OPERADORAS DE PLANOS DE SAÚDE. 1. Encontra-se caracterizado o direito de propositura. Os associados da requerente estão unidos pela comunhão de interesses em relação a um objeto específico (prestação do serviço de assistência suplementar à saúde na modalidade autogestão). Esse elemento caracteriza a unidade de propósito na representação associativa, afastando a excessiva generalidade que, segundo esta Corte, impediria o conhecimento da ação. 2. Por mais ampla que seja, a competência legislativa concorrente em matéria de defesa do consumidor ( CF/88, art. 24, V e VIII) não autoriza os Estados-membros a editarem normas acerca de relações contratuais, uma vez que essa atribuição está inserida na competência da União Federal para legislar sobre direito civil ( CF/88, art. 22, I). 3. Os arts. 22, VII e 21, VIII, da Constituição Federal atribuem à União competência para legislar sobre seguros e fiscalizar as operações relacionadas a essa matéria. Tais previsões alcançam os planos de saúde, tendo em vista a sua íntima afinidade com a lógica dos contratos de seguro, notadamente por conta do componente atuarial. 4. Procedência do pedido. ( ADI 4701, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 13/08/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-163 DIVULG 22-08-2014 PUBLIC 25-08-2014)

Entendo, portanto, que a questão envolve a mesma ratio da prestação de serviços de telefonia nos moldes do que decidi no julgamento da ADI 5.569 MS de minha relatoria 1 .

1 AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 4.824/2016 DO ESTADO DO

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Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 61 de 65

ADI 4512 / MS

A despeito de traduzirem os serviços de assistência à saúde,

mormente quando prestados por empresas particulares, uma dimensão de efetiva atividade econômica, comercial, de consumo – e, nessa medida sujeitos aos princípios e normas de proteção aos direitos e interesses do

consumidor –, não se pode perder de vista que se trata, antes, de prestação de serviço público. E nesse contexto, a prestação de serviços de assistência à saúde se dá em ambiente jurídico marcado por

regulamentação complexa, em que convivem empresas submetidas a diferentes condições e regimes jurídicos de exploração, além de metas ligadas aos objetivos da política nacional de seguros. Nessa linha, enfatizo, embora ostente características de relação de consumo, a relação

jurídica entre o usuário do serviço e a empresa prestadora é um segmento de uma relação jurídica trilateral que envolve, além desses sujeitos, o Poder Público, a quem compete a definição dos parâmetros técnicos e

econômicos da sua prestação.

Por mais necessária e importante que seja a proteção do consumidor,

MATO GROSSO DO SUL. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE TELEFONIA. OBRIGAÇÃO DE APRESENTAR MENSALMENTE A VELOCIDADE DIÁRIA MÉDIA DE ENVIO E DE RECEBIMENTO DE DADOS. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. AFRONTA

OS ARTS. 21, XI, E 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA. PRECEDENTES.

1. Ao obrigar as empresas prestadoras de serviço de internet móvel e de banda larga, na modalidade pós-paga, a apresentar ao consumidor, na fatura mensal, gráficos informando a velocidade diária média de envio e de recebimento de dados entregues no mês, a Lei nº 4.824/2016 do Estado do Mato Grosso do Sul, a pretexto de tutelar interesses consumeristas, altera, no tocante às obrigações das empresas prestadoras, o conteúdo dos contratos administrativos firmados no âmbito federal para a prestação do serviço público de telefonia, perturbando o pacto federativo.

2. Segundo a jurisprudência reiterada desta Suprema Corte, revela-se inconstitucional, por invadir a competência privativa da União para regular a exploração do serviço público de telefonia – espécie do gênero telecomunicação –, a lei estadual cujos efeitos não se esgotam na relação entre consumidor-usuário e o fornecedorprestador, interferindo na relação jurídica existente entre esses dois atores e o Poder Concedente, titular do serviço (arts. 21, XI, 22, IV, e 175 da Constituição da República ). Precedentes. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (DJE 31.5.2017)

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.ROSAWEBER

Inteiro Teor do Acórdão - Página 62 de 65

ADI 4512 / MS

sua implementação, no âmbito da prestação de serviços públicos, não se pode dar de forma não integrada, desvinculada do sistema como um todo, sob pena de mesmo medidas bem-intencionadas, por desconsiderarem o funcionamento do sistema no nível mais amplo, se revelarem não apenas ineficazes, mas verdadeiramente contraproducentes na consecução dos fins a que se propõem.

Nessa ordem de ideias, para determinar se invadida a competência da União, reputo necessário examinar se a medida se esgota na relação entre o consumidor-usuário e o fornecedor-prestador do serviço público, ou se interfere, para além dessa dimensão, no conteúdo dos planos de assistência privada à saúde.

E, a meu juízo, a norma estadual, ao dispor sobre obrigação de informação ao consumidor, esgota-se na relação entre a operadorafornecedora dos serviços e o beneficiário-consumidor, sem interferir no conteúdo dos planos privados de assistência à saúde.

Logo, nos termos do art. 24, I, da Constituição Federal, o Estado do Mato Grosso do Sul possui competência concorrente à União para legislar sobre obrigações dos planos privados de assistência à saúde no que diz com o direito do consumidor à informação sobre o conteúdo do contrato, que visa justamente à neutralização da sua condição de vulnerabilidade jurídica, pela falta de conhecimentos das condições técnicas da prestação dos serviços de saúde, previamente estipuladas pelas operadoras dos planos.

Nesse contexto, subscrevo aos fundamentos de V.Exa., enquanto Relatora, pela improcedência do pedido.

É como voto.

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Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.RICARDOLEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 63 de 65

07/02/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512 MATO GROSSO DO

SUL

V O T O

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI -Presidente, cumprimento Vossa Excelência pelo excelente voto que traz ao Plenário e o acompanho integralmente. Nós temos em jogo dois valores importantes. Um é o valor da livre iniciativa, que, no caso, deve ceder ante um outro valor importante, que é o direito à informação que tem o segurado de plano de saúde.

Portanto, acompanho Vossa Excelência e adoto os fundamentos de seu voto.

Supremo Tribunal Federal

Voto-MIN.MARCOAURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 64 de 65

07/02/2018 PLENÁRIO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512 MATO GROSSO DO

SUL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, vejo com bons olhos o avanço, no campo do condomínio normativo, subscrevendo a possibilidade de os Estados adotarem postura legislativa quanto a direitos do consumidor. O que previsto na lei estadual é próprio ao contrato firmado com os segurados e diz respeito a informações que devem ser prestadas. São normas a versarem, portanto, a proteção do consumidor.

Acompanho Vossa Excelência.

Supremo Tribunal Federal

ExtratodeAta-07/02/2018

Inteiro Teor do Acórdão - Página 65 de 65

PLENÁRIO EXTRATO DE ATA

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.512

PROCED. : MATO GROSSO DO SUL RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA

REQTE.(S) : UNIÃO NACIONAL DAS INSTITUIÇÕES DE AUTOGESTÃO EM SAÚDE - UNIDAS

ADV.(A/S) : JOSÉ LUIZ TORO DA SILVA (76996/SP)

INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO MATO GROSSO DO

SUL

INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL

Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto da Relatora, Ministra Cármen Lúcia (Presidente), julgou improcedente a ação. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Luiz Fux. Plenário, 7.2.2018.

Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.

Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira Dodge.

p/ Doralúcia das Neves Santos

Assessora-Chefe do Plenário

Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/768113500/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-4512-ms-mato-grosso-do-sul-9944882-2820101000000/inteiro-teor-768113510

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