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22 de Outubro de 2019
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 4508 CE - CEARÁ

Supremo Tribunal Federal
mês passado
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Processo
ADI 4508 CE - CEARÁ
Partes
REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES METALÚRGICOS - CNTM
Publicação
DJe-204 20/09/2019
Julgamento
18 de Setembro de 2019
Relator
Min. ROSA WEBER

Decisão

Vistos etc. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos – CNTM, entidade sindical com base territorial nacional, representativa da categoria profissional dos trabalhadores em metalurgia, em face de normas da legislação do Estado do Ceará que almejam incrementar o desenvolvimento industrial da região por meio do Fundo de Desenvolvimento Industrial do Estado do Ceará. Mais exatamente, a autora questiona a constitucionalidade dos seguintes dispositivos legais : (i) art. 2º, § 3º, da Lei 10.367/1979, com a redação dada pelo art. 1º da Lei 12.631/1996; (ii) art. 5º, IV, “c”, V, §§ 2º, 3º e 4º, da Lei 10.367/1979, com a redação dada pelo art. 1º da Lei 13.377/2003; (iii) art. 5º, § 1º, da Lei 10.367/1979, tanto na atual redação dada pelo art. 1º da Lei 14.207/2008, quanto na redação anterior dada pelo art. 1º da Lei 13.377/2003; (iv) art. 2º da Lei 13.377/2003, que faz remissão ao art. 5º, IV, da Lei 10.367/1979, com a redação dada pela primeira; e (v) arts. 3º, § 1º, 17, 18, 25, 40, I e III, todos do Decreto 29.183/2008. A ação foi inicialmente distribuída à relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, que adotou o rito do artigo 12 da Lei 9.868/1999, dada a relevância da matéria e seu especial significado para ordem social e a segurança jurídica. A Assembleia Legislativa do Estado do Ceará prestou informações onde aponta a impropriedade de manifestação sua sobre o mérito, por se tratar de lei de iniciativa do Poder Executivo (evento 37). O Governador do Estado do Ceará, por sua vez, preliminarmente, sustenta a ausência de pertinência temática, visto que “a própria natureza da parte autora – confederação sindical de trabalhadores – está a demonstrar, às escâncaras, a inexistência de vínculo temático direto (como exigido pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal) com o questionamento de normas tributárias cujo âmbito subjetivo de incidência cinge-se, exclusivamente, à atividade empresarial, nada dizendo com o interesse específico da classe laboral ou com os direitos dos trabalhadores” (evento 40, fl. 3). Defende que antes dos dispositivos atacados pelo autor, “outros, de conteúdo símile, existiam, mas não foram impugnados nesta ação direta”, o que demonstra sua inadmissibilidade. Sustenta a impropriedade da alegação de inconstitucionalidade, pois se trata de norma limitadora de empréstimo concedido pelos cofres públicos e, uma vez afastada do universo jurídico, o financiamento restaria amplamente concedido. Aduz que a concessão de empréstimo para pagamento de ICMS não configura benefício fiscal e, portanto, não haveria necessidade de deliberação prévia dos Estados da Federação. Por fim, argumentando que a decretação de inconstitucionalidade poderia resultar em “quebra generalizada de empresas”, afirma “apropriada a modulação dos efeitos, postergando-se para cinco anos após a publicação do acórdão, a fim de que os contribuintes tenham como amoldar-se, financeiramente, a nova situação” (evento 40, fl. 28). O Advogado Geral da União afirma a ausência de pertinência temática para legitimar a requerente ao ajuizamento da presente ação direta porquanto seus objetivos institucionais “voltam-se à defesa dos direitos dos trabalhadores metalúrgicos, e não à proteção dos interesses de seus empregadores, que, como contribuintes do ICMS, suportam os efeitos do regime tributário instituído pelos diplomas normativos impugnados”. No mérito, aponta que “as autoridades requeridas não demonstraram existir convênio celebrado no âmbito do CONFAZ que permita a concessão do benefício fiscal”. Analisa a legislação atacada constatando que “é o próprio Estado que viabiliza o pagamento do ICMS pelo contribuinte”. Entende que a implementação de incentivos para o desenvolvimento econômico do Estado, por si só, não apresenta problema algum. Logo, dispositivo que apenas “prevê, de forma geral, a concessão de incentivos a sociedades empresárias e cooperativas, não possui relação direta com a legislação questionada.” Conclui no sentido da procedência parcial da ação direta de inconstitucionalidade, apresentando a seguinte ementa para sua manifestação (evento 50): “Tributário. Legislação do Estado do Ceará que concede benefício fiscal de ICMS. Preliminar. Ilegitimidade ativa. Não conhecimento da ação. Mérito. Concessão de incentivo fiscal. Redução de base de cálculo. Crédito presumido. Concessão de incentivo financeiro. Subsídio sobre o principal e encargos. Redução da carga tributária. Necessidade de prévia deliberação dos Estados e do Distrito Federal. Artigo 155, § 2º, inciso XII. alínea ‘g’, da Carta. Ausência de convênio. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Inconstitucional idade por arrastamento das normas regulamentares. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela parcial procedência do pedido.” A Procuradoria-Geral da República, em parecer elaborado pela então Vice-Procuradora-Geral, Dr. Deborah Macedo Duprat de Britto Pereira, aprovado pelo Dr. Rodrigo Janot Monteiro de Barros, opina pela legitimidade da autora para propor a ação direta tendo em vista que “a legitimidade da CNTM para a propositura de ações diretas tem sido amplamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal sempre que atendido o requisito da pertinência temática”. No mérito, opina pela sua parcial procedência, preservada a parte que dispõe sobre o fomento, em termos gerais, da região, ou seja, sobre a atribuição do Conselho Estadual de Desenvolvimento Industrial do Ceará (CEDIN) para conceder incentivos a sociedades empresárias e a cooperativas. Eis a ementa do parecer (evento 51): “Ação direta de inconstitucionalidade. Atos normativos do Estado do Ceará que dispõem sobre o Fundo de Desenvolvimento Industrial - FDI. Preliminares. Legitimidade ativa. Fundamentação do pedido. Mérito. ICMS. Guerra fiscal. Concessão de benefícios fiscais sem prévia celebração de convênio no âmbito do Confaz. Contrariedade ao art. 155, § 2º, XII, ‘g’. CR. Parecer pela parcial procedência da ação.” Em 5.2.2015, os autos me foram redistribuídos, por prevenção, tendo em vista a vinculação desta ação com a ADI 5.227, ajuizada pelo partido político Solidariedade, considerando o disposto no art. 67, §§ 1º e 11, do RISTF (evento 52). Em 1º.2.2019, determinei manifestação das partes sobre eventual convalidação dos incentivos cuja existência se afirma, na forma prevista na Lei Complementar 160/2017 e, em tendo existido, seus efeitos sobre a presente ação (evento 53). A autora manifestou-se requerendo a intimação do Governador do Estado e da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, ou da própria Procuradoria do Estado, para “trazer aos autos a prova de que atendeu os requisitos de convalidação da Lei Complementar 160/2017 quanto ao programa objeto das leis objurgadas”. Requer, feita demonstração, a extinção do feito sem julgamento do mérito por perda de objeto ou, em caso contrário, julgamento de mérito com a procedência da ação (evento 54). O Estado do Ceará, em petição conjunta oferecida para esta ação direta e para a ADI 5.227, compareceu aos autos para “informar e comprovar que atendeu aos requisitos para convalidação nos termos da Lei Complementar 160/2017 quanto ao programa do Fundo de Desenvolvimento Industrial do Ceará”. Afirma que: (i) editou o Decreto 32.563/2018 que, a teor de sua própria ementa, “pública, nos termos do art. , inciso I, da Lei Complementar Federal nº 160, de 7 de agosto de 2017, e das cláusulas segunda, inciso I, e terceira, inciso I, do Convênio ICMS nº 190/2017, relação com a identificação de atos normativos vigentes e relativos a benefícios fiscais instituídos pela legislação estadual em desacordo com o disposto no art. 155, § 2º, inciso XII, alínea ‘g’, da Constituição Federal, conforme especifica”; (ii) foi depositada no Confaz, no dia 28.6.2018, planilha dos atos normativos dos benefícios fiscais e correspondente documentação comprobatória, conforme certificado emitido pelo Secretário Executivo daquele conselho. Pugna pela extinção da ADI sem julgamento do mérito, por perda de objeto (eSTF evento 56). A Assembleia Legislativa do Ceará manifestou-se no sentido de fugir a sua alçada informar sobre a celebração de convênio com o fim de convalidar os vícios supostamente existentes, mas, tendo em vista as informações do Governador do Estado demonstrando que essa já ocorreu, pede a extinção do feito sem julgamento do mérito (evento 62). O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo prejuízo da ação direta (evento 64). Transcrevo a ementa da petição: “Tributário. Legislação do Estado do Ceará que concede benefícios fiscais de ICMS. Alegação de inconstitucionalidade por descumprimento do artigo 155, § 2º, inciso XII, alínea ‘g’, da Constituição, que veda a concessão unilateral de benefícios fiscais de ICMS. Alteração substancial e revogação de parcela das normas impugnadas por diplomas mais recentes. Superveniência da Lei Complementar federal nº 160/2017, que autoriza a remissão de créditos tributários decorrentes de benefícios fiscais instituídos em desacordo com o referido dispositivo constitucional, bem como a reinstituição destes, desde que cumpridos determinados condicionamentos, os quais, até o momento, foram atendidos pelo Estado do Ceará. Manifestação pelo prejuízo da presente ação direta.” A Procuradora-Geral da República, por sua vez, opinou pelo sobrestamento da ação até o julgamento de mérito da ADI 5.902/DF (evento 62). Eis a ementa do parecer: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRIBUTÁRIO. LEGISLAÇÃO DO ESTADO DO CEARÁ. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL DE ICMS. CONFORMAÇÃO NACIONAL DE TRIBUTO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE PRÉVIA CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO. ART. 155-§ 2º-XII-G DA CONSTITUIÇÃO. APROVAÇÃO POSTERIOR DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 160/2017 E DO CONVÊNIO CONFAZ 190/2017. EVENTUAL PERDA DE OBJETO DEPENDE DO JULGAMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE QUE QUESTIONA A VALIDADE DESSES ÚLTIMOS DIPLOMAS NORMATIVOS. 1. A ação discute a constitucionalidade de diversas leis e decretos do Estado do Ceará, que teriam concedido benefício de ICMS sem realização de convênio no âmbito do CONFAZ. 2. Nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.902/DF, o Governador do Estado do Amazonas questiona a constitucionalidade de parte das normas contidas na Lei Complementar 160/2017 e no Convênio CONFAZ 190/2017. Tais dispositivos estabeleceram formas de deliberação, requisitos e condições para que os Estados e o Distrito Federal possam remitir débitos e reinstituir benefícios e incentivos de ICMS. 3. Eventual perda de objeto da presente ação depende da decisão do Supremo Tribunal Federal quanto à constitucionalidade da Lei Complementar 160/2017 e do Convênio CONFAZ 190/2017. A extinção precoce da ação pode levar à insegurança jurídica. - Parecer pelo sobrestamento da ação até o julgamento de mérito da ADI 5.902/DF.” É o relatório. Decido. Como defendido pelo Advogado-Geral da União em sua primeira manifestação nos autos, impõe-se o não conhecimento da presente ação direta, por ilegitimidade ad causam, à ausência do vínculo de afinidade temática entre o objeto da demanda e os objetivos institucionais da autora. Consabido que a Lei 9.868/1999, disciplinadora do processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, reproduz, no seu art. , IX, o art. 103, IX, da Constituição Federal, pelo qual assegurada (i) às confederações sindicais e (ii) às entidades de classe de âmbito nacional. legitimidade ativa para impugnar, mediante ação direta, a constitucionalidade de dispositivos de lei ou de ato normativo. In casu, acompanham a inicial cópia do estatuto social da autora, demonstrando a sua condição de entidade representativa, em todo o território nacional, dos interesses de classe dos integrantes de categoria profissional e representação legal das entidades sindicais e de trabalhadores inorganizados em sindicatos nas indústrias metalúrgicas, mecânicas e de material elétrico, eletrônico e informática do país. Estaria, assim, como confederação sindical, em tese, legitimada à propositura de ação direta de inconstitucionalidade. Há que ser examinada, contudo, em atenção à jurisprudência sedimentada desta Casa, a presença da chamada pertinência temática: “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal erigiu o vinculo de pertinência temática a condição objetiva de requisito qualificador da própria legitimidade ativa ad causam do Autor, somente naquelas hipóteses de ação direta ajuizada por confederações sindicais, por entidades de classe de âmbito nacional, por Mesas das Assembleias Legislativas estaduais ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal e, finalmente, por Governadores dos Estados-membros e do Distrito Federal. Precedentes.” (ADI 1.096 MC/RS, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ 22.9.1995) Anoto, a propósito, com a devida vênia, que não extraio, da letra do art. 103 da Constituição da República, a distinção construída jurisprudencialmente entre legitimados universais (incisos I, II, III, VI, VII e VIII) e legitimados especiais (incisos IV, V e IX) no tocante às ações de controle concentrado de constitucionalidade que menciona. Na minha leitura, o preceito constitucional, no seu inciso IX, tão só afirma que entidade de classe de âmbito nacional pode propor a ação direta de inconstitucionalidade. Alinho-me à doutrina que não endossa a limitação consagrada, mas privilegio e acato o entendimento sedimentado da Casa. Pontuo, nessa linha de compreensão, que não vejo como interpretar restritivamente o que em si mesmo – o requisito da pertinência temática – já é uma restrição que não decorre de texto expresso da Constituição. Como já me manifestei em processos outros, tal requisito “deve ser examinado com largueza em atenção aos fins do controle concentrado” (ADPF 97/PA, Relatora Ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgamento em 21.08.2014). Definida, a pertinência temática, no dizer sempre preciso do eminente Ministro Decano desta Suprema Corte, como relação de congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato (ADI 1157-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 17-11-2006). No caso específico da confederação autora, porém, o Plenário do Supremo Tribunal, por mais de uma vez, já decidiu pela inexistência da pertinência temática entre os seus objetivos e o deferimento de benefícios relativos ao ICMS por legislação estadual. Confiram-se as ementas de dois julgados neste sentido, o mais recente deles deste ano de 2019: “EMENTA Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Confederação sindical. Pertinência temática. Ausência. Ilegitimidade ativa. 1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de se exigir, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais para as ações de controle concentrado, a existência de correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que dizem respeito à concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS, e os objetivos institucionais perseguidos pela autora, que estão voltados, em suma, para entidades sindicais e trabalhadores inorganizados em sindicatos nas indústrias metalúrgicas, mecânicas e de material elétrico, eletrônico e de informática. Ademais, os interesses por ela abrangidos não são atingidos de maneira direta pelos dispositivos questionados. Precedentes da Corte no mesmo sentido. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 4.722 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 15.2.2017) “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONFEDERAÇÃO SINDICAL. ILEGITIMIDADE ATIVA. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. 1. A Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos - CNTM não possui legitimidade ativa, haja vista a inexistência de pertinência temática entre os propósitos da confederação, voltada para a defesa dos interesses da categoria dos trabalhadores metalúrgicos, e o deferimento de benefício de ICMS por norma estadual. Precedentes. 2. Agravo a que se nega provimento.” (ADI 4.561 AgR, Rel. Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 11.3.2019) Ante o exposto, com base no artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento à ação direta de inconstitucionalidade. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 18 de setembro de 2019. Ministra Rosa Weber Relatora