jusbrasil.com.br
18 de Outubro de 2019
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO : RE 1231757 PB - PARAÍBA

Supremo Tribunal Federal
mês passado
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Processo
RE 1231757 PB - PARAÍBA
Partes
RECTE.(S) : AURILEIDE EGIDIO DE MOURA, RECDO.(A/S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Publicação
DJe-198 12/09/2019
Julgamento
10 de Setembro de 2019
Relator
Min. LUIZ FUX

Decisão

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PENAL E PROCESSUAL PENAL. CRIME LICITATÓRIO E CRIME DE PECULATO. ARTIGO 89 DA LEI 8.666/1993 E ARTIGO 312 DO CÓDIGO PENAL. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ARTIGO 29, X, DA CONSTITUIÇÃO. COMPETÊNCIA. PRERROGATIVA DE FORO DE PREFEITO. DESCONTINUIDADE DO MANDATO. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS CRITÉRIOS FIXADOS NA AP 937-QO. PRECEDENTE. RECURSO DESPROVIDO. Decisão: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou: “PENAL E PROCESSUAL PENAL. INQUÉRITO POLICIAL. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. NOVO POSICIONAMENTO DO STF. LIMITAÇAO AOS CRIMES COMETIDOS DURANTE O EXERCÍCIO DO CARGO E RELACIONADOS ÀS FUNÇÕES DESEMPENHADAS. CRIME SUPOSTAMENTE COMETIDO POR PREFEITA EM MANDATO ANTERIOR DESCONTÍNUO À GESTÃO ATUAL. DECLÍNIO DE COMPETÊNCIA. 1. Denúncia ofertada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de A.E.M, atual Prefeita do Município de Poço de José de Moura/PB (mandatos 2005/2008 e 2017/2020), G.D.M (servidor público municipal da aludida Prefeitura), F.C.S.S, E.B.B.A, M.V.G (membros da Comissão Permanente de Licitação), F.M.M.S (administradora de fato de firma individual e sociedade empresarial) e B.F.M (administrador de fato de sociedade empresarial), como incursos nos delitos tipificados no art. 89, caput e parágrafo único, da Lei 8.666/1993, e no art. 312, caput e § 1º, do Código Penal, na forma dos arts. 29 e 70 do CP. 2. A denúncia narra fatos descritos no Inquérito Policial 0303/2010, instaurado em decorrência de noticia criminis originada a partir de fiscalização empreendida pela Controladoria-Geral da União, por meio da qual foram detectadas irregularidades em procedimentos licitatórios com aplicação de recursos transferidos pelo Governo Federal através da FUNASA ao Município de Poço José de Moura/PB. 3. Atendendo a despacho de chamamento do feito à ordem para manifestação acerca da recente mudança de orientação jurisprudencial adotada pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal sobre a prerrogativa de foro (Ação Penal 937/RJ, julg. 03/05/2018), a Procuradoria Regional da República pugnou pela remessa dos autos para distribuição a uma das Varas Federais da Seção Judiciária da Paraíba, por entender que o crime supostamente perpetrado pela denunciada A.E.M não guarda vínculo com o atual mandato de Prefeita do Município de Poço de José de Moura/PB. 4. Conforme entendimento recente do Plenário do Supremo Tribunal Federal, o foro por prerrogativa de função: aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas pelo mandatário; e, após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo. (Questão de Ordem na Ação Penal 937/RJ). 5. No caso de crime relacionado a Prefeito, cometido, em tese, quando de mandato anterior (caso de mandatos contínuos ou descontínuos), é competente o TRF5 para processar e julgar o feito, considerando o disposto no art. 29, X, e no art. 60, § 4º, I, ambos da CF. A orientação jurisprudencial adotada pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal (Questão de Ordem na Ação Penal 937/RJ, julg. 03/05/2018) limita-se às hipóteses do art. 102, I, 'b' e 'c', da CF, que se encontra no Título IV (Da Organização Dos Poderes), Capítulo III (Do Poder Judiciário), Seção II (Do Supremo Tribunal Federal), da Constituição Federal. Em interpretação simétrica do art. 102, I, 'b' e 'c', em relação a outros dispositivos constitucionais, desde que inseridos no Título IV (Da Organização Dos Poderes) da CF, correta é a aplicação do precedente do Pleno do Supremo Tribunal Federal (Questão de Ordem na Ação Penal 937/RJ, julg. 03/05/2018). Ocorre que o art. 29, X, da CF, que determina o julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justiça, encontra-se inserido no Título III (Da Organização do Estado), Capítulo IV (Dos Municípios), da CF, ou seja, em Título diverso do abordado pela Suprema Corte na Questão de Ordem da Ação Penal 937/RJ. E não poderia ser diferente, pois a Constituição Federal deu tratamento diferenciado à hipótese, dispondo sobre o julgamento de Prefeito perante o Tribunal de Justiça quando trata dos preceitos a serem seguidos pela lei orgânica que rege o Município, e não quando trata da competência dos Tribunais. Tal questão esta intimamente relacionada à autonomia municipal, característica básica do Estado Federativo (residindo esta na capacidade de autodeterminação dentro do círculo de competência traçado pela Constituição Federal), de modo que também ligada diretamente ao disposto no art. 60, § 4º, da CF, que veda proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado, tratando-se de clausula pétrea. A Constituição Federal particularizou o caso de Prefeito, sendo certo que a interpretação externada no precedente do STF não alcança o art. 29, X, da CF, pois, do contrário, estar-se-ia criando nova hipótese de competência não prevista na Carta Magna. Nessa ordem de ideias, o representante do Município, a teor do art. 29, X, da CF (repise-se, inserido no Título III - Da Organização do Estado - da CF), deve ser julgado perante o Tribunal de Justiça (tratando-se de verbas federais, pelo TRF), não havendo como fazer qualquer distinção jamais autorizada pela Constituição Federal. A corroborar essa tese, vale-se do voto condutor proferido pelo Ministro Luís Roberto Barroso nos autos da Ação Penal 937/STF (item 24), a partir do qual se depreende que a intenção da maioria dos Ministros daquela Corte é a de restringir a aplicação da norma constitucional referente ao foro por prerrogativa de função apenas quando sopesada tal norma com os princípios da igualdade e da república, não tendo sido feita qualquer menção ao princípio federativo, ao qual o art. 29, X, da CF esta intimamente ligado. O esforço retórico contido no voto condutor do Ministro Luís Roberto Barroso é direcionado, apenas, como ja dito, aos postulados da igualdade e da república, como fundamento a justificar a interpretação restritiva da norma constitucional de foro privilegiado. A questão sob o prisma do princípio federativo não foi ali enfrentada, de modo que não ha de se aplicar o precedente do STF em relação ao art. 29, X, da CF, que determina a competência para julgamento de Prefeito. Como o Supremo Tribunal Federal não tratou do tema sob essa ótica, o art. 29, X, da Constituição Federal deve ser observado em sua plenitude (Considerações feitas pelo Relator). 6. Ocorre que, nos casos de crimes praticados em mandato anterior e descontínuo à atual gestão de Prefeito, o Pleno deste TRF5 reconheceu a inaplicabilidade da regra constitucional de prerrogativa de foro, nos termos da decisão do STF na Ação Penal 937/RJ, considerando que a autoridade perde o foro, sendo irrelevante que venha novamente ocupar a chefia do Poder Executivo do Município ou exercer outro mandato com foro por prerrogativa de função (TRF5, Pleno, Inq. 3667/CE, rel. p/ acórdão Des. Federal Fernando Braga, julg. 31/10/2018). Em hipótese idêntica (crime supostamente praticado por atual Prefeito em mandato anterior descontínuo): TRF5, Pleno, Inq. 3631, rel. Des. Federal Fernando Braga, julg. 24/10/2018. 7. Tendo sido o suposto crime cometido por Prefeita em mandato anterior descontínuo à gestão atual, há de ser declinada a competência para o juízo de primeira instância, nos termos dos precedentes deste TRF5 acima citados. 8. Vale registrar que, tratando-se de inquérito policial, não resta configurada a hipótese de prorrogação da competência mencionada no voto condutor da aludida AP 937/RJ do STF (‘Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo’). 9. Declinação da competência para o juízo de primeira instância.” (Doc. 5, p. 136-139) Não foram opostos embargos de declaração. Nas razões do apelo extremo, a recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 29, X, da Constituição Federal. (Doc. 5, p. 143-153) Alega, em síntese, que “o Egrégio Tribunal Regional Federal da 5ª Região deveria ter assegurado o direito da recorrente ao foro por prerrogativa de função, tudo em conformidade com o disposto no art. 29, inciso X, da CONSTITUIÇÃO FEDERAL”. (Doc. 5, p. 153) O Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade. (Doc. 5, p. 172) É o relatório. DECIDO. O recurso não merece prosperar. Com efeito, o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta Suprema Corte. O Pleno do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da AP 937-QO, conferiu interpretação restritiva à prerrogativa de foro dos parlamentares federais junto a esta Corte, limitando sua aplicabilidade aos processos que envolvam a investigação de prática de crimes relacionados ao exercício do mandato parlamentar. Neste sentido, foram fixadas as seguintes teses: “(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo, com o entendimento de que esta nova linha interpretativa deve se aplicar imediatamente aos processos em curso, com a ressalva de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo STF e pelos demais juízos com base na jurisprudência anterior, conforme precedente firmado na Questão de Ordem no Inquérito 687 (Rel. Min. Sydney Sanches, j. 25.08.1999)” . Confira-se a ementa daquele paradigmático julgamento: “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL PENAL. QUESTÃO DE ORDEM EM AÇÃO PENAL. LIMITAÇÃO DO FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO AOS CRIMES PRATICADOS NO CARGO E EM RAZÃO DELE. ESTABELECIMENTO DE MARCO TEMPORAL DE FIXAÇÃO DE COMPETÊNCIA. I. Quanto ao sentido e alcance do foro por prerrogativa 1. O foro por prerrogativa de função, ou foro privilegiado, na interpretação até aqui adotada pelo Supremo Tribunal Federal, alcança todos os crimes de que são acusados os agentes públicos previstos no art. 102, I, b e c da Constituição, inclusive os praticados antes da investidura no cargo e os que não guardam qualquer relação com o seu exercício. 2. Impõe-se, todavia, a alteração desta linha de entendimento, para restringir o foro privilegiado aos crimes praticados no cargo e em razão do cargo. É que a prática atual não realiza adequadamente princípios constitucionais estruturantes, como igualdade e república, por impedir, em grande número de casos, a responsabilização de agentes públicos por crimes de naturezas diversas. Além disso, a falta de efetividade mínima do sistema penal, nesses casos, frustra valores constitucionais importantes, como a probidade e a moralidade administrativa. 3. Para assegurar que a prerrogativa de foro sirva ao seu papel constitucional de garantir o livre exercício das funções e não ao fim ilegítimo de assegurar impunidade é indispensável que haja relação de causalidade entre o crime imputado e o exercício do cargo. A experiência e as estatísticas revelam a manifesta disfuncionalidade do sistema, causando indignação à sociedade e trazendo desprestígio para o Supremo. 4. A orientação aqui preconizada encontra-se em harmonia com diversos precedentes do STF. De fato, o Tribunal adotou idêntica lógica ao condicionar a imunidade parlamentar material i.e., a que os protege por 2 suas opiniões, palavras e votos à exigência de que a manifestação tivesse relação com o exercício do mandato. Ademais, em inúmeros casos, o STF realizou interpretação restritiva de suas competências constitucionais, para adequá-las às suas finalidades. Precedentes. II. Quanto ao momento da fixação definitiva da competência do STF 5. A partir do final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais do STF ou de qualquer outro órgão não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo. A jurisprudência desta Corte admite a possibilidade de prorrogação de competências constitucionais quando necessária para preservar a efetividade e a racionalidade da prestação jurisdicional. Precedentes. III. Conclusão 6. Resolução da questão de ordem com a fixação das seguintes teses: ‘(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo’. 7. Aplicação da nova linha interpretativa aos processos em curso. Ressalva de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo STF e demais juízos com base na jurisprudência anterior. 8. Como resultado, determinação de baixa da ação penal ao Juízo da 256ª Zona Eleitoral do Rio de Janeiro, em razão de o réu ter renunciado ao cargo de Deputado Federal e tendo em vista que a instrução processual já havia sido finalizada perante a 1ª instância“. (AP 937-QO/RJ, rel. min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 11/12/2018) Ademais, no julgamento do INQ 4703-QO, a c. Primeira Turma reconheceu a aplicabilidade do precedente firmado na AP 937-QO a toda e qualquer autoridade detentora de prerrogativa de foro, e não apenas aos parlamentares, in verbis: “QUESTÃO DE ORDEM. DENÚNCIA OFERECIDA PELA PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA. DIREITO PENAL. DIREITO PROCESSUAL PENAL. COMPETÊNCIA. PRECEDENTE. AP 937-QO. RATIO DECIDENDI. APLICABILIDADE A TODA E QUALQUER AUTORIDADE QUE POSSUA PRERROGATIVA DE FORO. QUESTÃO DE ORDEM RESOLVIDA PARA DECLINAR DA COMPETÊNCIA AO JUÍZO DE 1ª INSTÂNCIA. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao concluir o julgamento, na data de 03/05/2018, da AP 937-QO, aprovou, por maioria, as teses de que: ‘(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas’; e de que ‘(ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo’. 2. A ratio decidendi do julgamento realizado pelo Supremo Tribunal Federal na AP 937-QO aplica-se, indistintamente, a qualquer hipótese de competência especial por prerrogativa de função, tanto que a discussão acerca da possibilidade de modificação da orientação jurisprudencial foi conduzida objetivamente pelo Plenário em consideração aos parâmetros gerais da sobredita modalidade de competência especial, isto é, sem qualquer valoração especial da condição de parlamentar do réu da AP 937. 3. In casu, os fatos imputados na peça acusatória foram praticados, em tese, pelos dois denunciados, respectivamente, no exercício e em razão do cargo de Governador do Estado e no exercício do cargo de Deputado Estadual, embora, nesse último caso, sem pertinência com o cargo em questão; sendo que, em ambos os casos, os denunciados não mais exercem os cargos no exercício dos quais praticaram, em tese, as condutas: o então Governador de Estado é, atualmente, Senador da República no exercício do cargo de Ministro de Estado; sendo que o então Deputado Estadual é, atualmente, Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso. 4. O elemento persuasivo (vinculante ou vinculativo, conforme o caso) do precedente não decorre das partes ou do dispositivo da decisão, mas sim dos fundamentos jurídicos adotados para justificá-la, ou seja, da chamada ratio decidendi. In casu, a) não cabe cogitar da competência do STF para conhecer da denúncia oferecida, uma vez que o hoje Senador da República e Ministro de Estado não praticou, em tese, o fato no exercício e em razão daqueles últimos cargos; b) não se visualiza competência do STJ, uma vez que o denunciado BLAIRO não mais exerce o cargo de Governador do Estado e o denunciado SÉRGIO, embora exerça atualmente o cargo de Conselheiro de Tribunal de Contas, não praticou, em tese, o fato no exercício do aludido cargo; c) não se visualiza competência do Tribunal local, uma vez que o denunciado SÉRGIO, embora tenha praticado o fato, em tese, na condição de Deputado Estadual, não mais exerce o cargo em questão; d) por exclusão, o único Juízo competente para conhecer da peça acusatória é o da 1ª instância, mais precisamente, da Justiça Estadual do Mato Grosso, considerando não se visualizar, a princípio, competência da Justiça Federal quanto aos crimes imputados. 5. Voto no sentido de resolver a questão de ordem por meio da declinação da competência para conhecer da denúncia à 1ª instância da Justiça Estadual do Mato Grosso”. (Inq. 4703/MT, rel. min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 1º/10/2018) Quanto à questão da descontinuidade do mandato, a c. Primeira Turma, em julgamento de caso análogo ao que ora se apresenta, decidiu que o entendimento fixado na AP 937-QO aplica-se aos casos em que há lapso temporal entre um mandato e outro, in verbis: “PENAL E PROCESSO PENAL. DISPENSA IRREGULAR DE LICITAÇÃO. PREFEITO MUNICIPAL. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO. CRIME COMETIDO EM MANDATO ANTERIOR. LAPSO TEMPORAL DE 4 ANOS ENTRE O TÉRMINO DE UM MANDATO E O INÍCIO DO OUTRO. QUESTÃO DE ORDEM NA AÇÃO PENAL 937 DETERMINAÇÃO DE REMESSA DOS AUTOS À PRIMEIRA INSTÂNCIA. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. 1. O Plenário desta CORTE, no julgamento da questão de ordem na Ação Penal 937, fixou as seguintes teses: ‘(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas; e (ii) Após o final da instrução processual, com a publicação do despacho de intimação para apresentação de alegações finais, a competência para processar e julgar ações penais não será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo’. 2. Agravante denunciado perante o Tribunal de Justiça, por ter dispensado, por 42 vezes, licitações fora das hipóteses previstas em lei, quando exercia o cargo de prefeito do Município de Barueri. Recorrente que não foi reeleito, vindo ocupar o cargo novamente após lapso temporal de 4 anos. 3. Delitos atribuídos ao agravante que não foram cometidos durante o exercício do atual cargo e não estão relacionadas às funções agora desempenhadas. 4. Determinação de imediata remessa dos autos à primeira instância. Precedentes. 5. Agravo regimental provido.” (RE 1.185.838-AgR/SP, red. p/ acórdão, min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 8/8/2019, grifei) In casu, depreende-se dos autos que a recorrente cometeu, em tese, os crimes a ela imputados no exercício do mandato de prefeita que se findou em 2008. Em 2016 a recorrente foi novamente eleita para o cargo de prefeita de Poço de José de Moura/PB, razão pela qual os autos foram encaminhados para o Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Portanto, os fatos imputados à recorrente foram praticados anteriormente à atual legislatura, não se relacionando com o mandato que ocupa hodiernamente. Tampouco se encontra o processamento do feito na fase de julgamento que permitiria a perpetuatio jurisdictionis, nos termos do entendimento firmado pelo Tribunal Pleno. Disto resulta que o Tribunal Regional Federal da 5ª Região não figura como o juízo competente para o prosseguimento da presente causa. Consectariamente, a insurgência não merece ser acolhida. Ex positis, DESPROVEJO o recurso, com fundamento no artigo 21, § 1º, do RISTF. Publique-se. Brasília, 10 de setembro de 2019. Ministro Luiz Fux Relator Documento assinado digitalmente