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22 de Outubro de 2019
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : MC ADI 5946 RR - RORAIMA

Supremo Tribunal Federal
mês passado
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Processo
MC ADI 5946 RR - RORAIMA
Partes
REQTE.(S) : GOVERNADORA DO ESTADO DE RORAIMA
Publicação
DJe-198 12/09/2019
Julgamento
10 de Setembro de 2019
Relator
Min. GILMAR MENDES

Decisão

Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela então Governadora do Estado de Roraima, Maria Suely Silva Campos, em 10 de maio de 2018, contra a Emenda 59/2018 à Constituição daquele Estado, que conferiu autonomia à Universidade Estadual de Roraima, criou a Procuradoria Jurídica da Universidade e alterou normas relativas à escolha para ocupar o cargo de Reitor. Eis o teor do ato normativo impugnado: “Art. 1º O art. 154 da Constituição do Estado de Roraima passa a vigorar com a seguinte redação, acrescida dos §§ 1º, 2º, 3º e 4º. Art. 154. A Universidade Estadual de Roraima goza de autonomia orçamentária, financeira, administrativa, educacional e científica, observado o princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. § 1º Anualmente a Universidade Estadual de Roraima elaborará sua proposta orçamentária, dentro dos limites da Lei de Diretrizes Orçamentárias, e encaminhará ao Poder Executivo para inserção no Orçamento Geral do Estado. § 2º Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais destinados à Universidade Estadual de Roraima, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos. § 3º A cada quatro anos a comunidade acadêmica da Universidade Estadual de Roraima elegerá, por voto direto, o Reitor e o Vice-Reitor, nos termos do seu Estatuto e Regimento Geral. § 4º Para a defesa de seus interesses, a Universidade Estadual de Roraima goza de Procuradoria Jurídica própria, que a representa em juízo ou fora dele, nos termos da Lei. § 5º É de iniciativa da Universidade Estadual de Roraima lei que disponha sobre sua estrutura e funcionamento administrativo, bem como sobre suas atividades pedagógicas. Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data da sua publicação”. A requerente alega inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa – uma vez que a proposta de emenda constitucional partiu da Assembleia Legislativa –, e inconstitucionalidade material, por quebra do princípio da simetria. Requer a declaração integral de inconstitucionalidade da emenda, por violação aos artigos ; 22, XXIV; 61, II, alíneas “a” e “c”; 84, VI, alínea “a”; 131; 132; 165, III; 168 e 207 da Constituição Federal, além do art. 69 do ADCT. Em 18 de junho de 2018, deferi a medida cautelar, ad referendum do Plenário, para suspender a vigência da referida Emenda Constitucional 59, de 25 de abril de 2018. Em 13 de dezembro de 2018 (eDOC 58), a Universidade Estadual de Roraima informou que a Assembleia Legislativa do Estado de Roraima, em 10 de dezembro de 2018, aprovou a Emenda Constitucional 61/2018 (eDOC 59), que revogou a EC 59/2018 e resultou de proposta de projeto de emenda constitucional encaminhada pela própria Governadora do Estado de Roraima, suprindo, portanto, o vício de iniciativa. Diante da informação juntada aos autos, solicitei informações (eDOC 61) ao Governo do Estado de Roraima. O atual Governador do Estado (eDOC 64), Antonio Denarium, aditou a inicial, solicitando a continuidade da ação direta de inconstitucionalidade em relação à EC 61/18, de idêntico conteúdo à citada EC 59/2018, e deferimento de nova medida cautelar. A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pela procedência do pedido. É o relatório. Decido. A concessão, pelo Supremo Tribunal Federal, de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade tem-se mostrado instrumento apto à proteção da ordem constitucional, como demonstra a jurisprudência da Corte. Como é cediço, a medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade depende do atendimento de dois pressupostos, que são: (1) a verossimilhança do direito e (2) o perigo da demora. Tenho, para mim, que ambos os pressupostos estão presentes no caso em tela. Explico o porquê. A controvérsia dos autos diz respeito à constitucionalidade de emenda constitucional estadual que amplia a autonomia de universidade estadual, vinculada ao poder executivo, além da autonomia conferida pelo artigo 207 da Constituição Federal. Inicialmente, o art. 154 da Constituição do Estado de Roraima foi alterado pela Emenda Constitucional 59 de 2018, cuja proposta teve iniciativa parlamentar. Nesses casos, a jurisprudência da Corte é firme no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, razão pela qual deferi a medida cautelar pleiteada, ad referendum do plenário. No entanto, após o pleito eleitoral de 2018 e antes do término de seu mandato e da decretação de intervenção federal no Estado, a ex-Governadora encaminhou proposta de emenda constitucional à Assembleia Estadual com conteúdo idêntico ao da EC 59/2018, suspensa por decisão de minha relatoria. Os episódios narrados geram estranheza quanto ao procedimento adotado, especialmente considerando-se que foi a própria Governadora que propôs a presente ação direta e que, além da inconstitucionalidade formal, arguiu a inconstitucionalidade material das normas impugnadas. Ademais, o processo legislativo que resultou na aprovação da Emenda Constitucional 60/2019 foi tão inusual que, inicialmente, em 10 de dezembro de 2018, foi publicada como Emenda Constitucional 61 (edição 2888) e, em 10 de janeiro de 2019, teve a publicação retificada para Emenda Constitucional 60 (edição 2908). Embora, a princípio, superado o vício de iniciativa, passo, então, para a análise de possíveis vícios materiais, a ensejar a concessão da medida cautelar pleiteada. Quanto à verossimilhança, o primeiro fundamento constitucional a se verificar diz respeito à autonomia financeira e orçamentária e sua compatibilidade com o modelo federal de gestão das universidades públicas. Ao dispor sobre a Universidade Estadual de Roraima, a emenda constitucional em questão deu nova estrutura à instituição, atribuindo à Universidade o poder de elaborar sua proposta orçamentária, recebendo os duodécimos até o dia 20 de cada mês; o poder de escolher seu Reitor e Vice-Reitor por voto direto, a cada quatro anos; o poder de instituir Procuradoria Jurídica própria; e de propor projeto de lei que disponha sobre sua estrutura e funcionamento administrativo. Transcrevo, por oportuno, como razões de decidir, o parecer de lavra da Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Dodge: “(...) Com efeito, é princípio basilar da hermenêutica que a lei não contém palavras inúteis (verba cum effectu sunt accipienda). Nesse sentido, convêm observar que a autonomia das universidades, em matéria financeira e patrimonial, é de gestão. Com isso, nota-se que o regime jurídico das universidades públicas não é o mesmo de Poderes da República ou de instituições as quais a própria Constituição atribui autonomia financeira em sentido amplo, ou seja, sem a restrição relativa a atos de gestão como faz o art. 207 da Constituição. A autonomia financeira, explicitamente, é atribuída ao Poder Judiciário (CF, art. 99). Em conjunto com as garantias previstas nos arts. 95 e 96 da Constituição, forma-se o plexo de garantias imprescindíveis de independência e imparcialidade dos órgãos jurisdicionais. Análise atenta e percuciente da Constituição evidencia a cautela empregada na atribuição de autonomia financeira expressa. As universidades públicas brasileiras integram a Administração Indireta do ente federado ao qual se vinculam e devem observância a regras nacionais, nos termos da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) e do Decreto 9.235/2017. Conferir-lhes plena autonomia financeira não se harmoniza com os princípios estruturantes da tripartição de poderes expressamente prevista pelo art. 2º da Constituição. (…) A EC 60/2018 à Constituição do Estado de Roraima retirou do Governador atribuição fundamental relacionada à gestão da coisa pública. A forma de repasse de verbas que integram o orçamento do estado, objeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo estadual, à luz dos parâmetros trazidos pelo art. 165 da Constituição, não deve ser imposta à máxima autoridade administrativa do Estado. Com efeito, a obrigação de entrega mensal (repasse em duodécimos) dos valores elevados (in casu, aproximadamente, 5 milhões de reais) retira do Chefe do Poder Executivo a possibilidade de aplicação de verbas públicas em políticas públicas emergenciais ou escolha de investimentos públicos aptos a incrementar a receita estatal e promove significativa interferência no exercício regular da gestão superior. Note-se: não se discute a imperiosa necessidade de custeio e aprimoramento do ensino por intermédio de dotações orçamentárias às universidades públicas – até porque o descumprimento injustificado dos repasses enseja intervenção federal (CF, art. 34), mas enfraquecer o planejamento financeiro e orçamentário para todo o Estado de Roraima com repasses fixos e impositivos revela-se incompatível com o art. 2º da Constituição. É necessário que ocorram as dotações orçamentárias delineadas pela Constituição e os repasses definidos na Lei Orçamentária Anual. A partir disso, a Universidade efetivará a gestão financeira e patrimonial dos recursos disponibilizados pelo Chefe do Poder Executivo com a chancela do Poder Legislativo de forma a concretizar os programas pedagógicos, as áreas de pesquisa, os planos de ensino e demais atos inerentes à autonomia didático-científica e administrativa expressamente consignada no art. 207 da Constituição. (…) Como parâmetro de controle de emenda constitucional estadual, deve-se analisar se a norma impugnada atingiu o desenho geral da separação dos poderes, de observância obrigatória pelos estados-membros. A EC 60/2018 à Constituição do Estado de Roraima previu autonomia orçamentária e financeira à UERR. Atribuiu à fundação integrante da administração pública indireta do Estado a elaboração, anualmente, de sua proposta orçamentária, dentro dos limites da LDO, e encaminhamento do Poder Executivo para inserção no Orçamento Geral (art. 154-§ 1º da Constituição estadual). Com isso, a competência do Chefe do Poder Executivo em exercer a gestão da coisa pública foi mitigada pela emancipação financeira e orçamentária de ente integrante da própria estrutura administrativa do Estado. Nos moldes dos dispositivos impugnados, a UERR fará levantamento das verbas necessárias às atividades acadêmicas e o Governador deverá incluí-las no orçamento anual, sendo obrigado a realizar repasses mensais (pagamento em duodécimos). Ocorre que é privativa do Chefe do Poder Executivo a elaboração das leis orçamentárias, segundo o parâmetro estabelecido pelos arts. 84-XXIII e 165 da Constituição. Nesse sentido, o planejamento orçamentário é composto, principalmente, por três leis distintas: plano plurianual, editado a cada quatro anos, relaciona-se com as necessidades decorrentes da política governamental, fixa as despesas de capital – investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. A lei de diretrizes orçamentárias, de caráter anual, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Por fim, o orçamento anual fixa as receitas e despesas do exercício financeiro dos três Poderes, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações – categoria em que se enquadra a UERR, nos termos da Lei Complementar estadual 91/2005. O que permeia os três diplomas legais é a ‘busca pelo planejamento e pela programação na atividade financeira do Estado, de modo a concretizar os princípios da economicidade e da eficiência na obtenção de receitas e na realização das despesas públicas, indispensáveis à satisfação dos interesses sociais por uma Administração Pública guiada pelo moderno paradigma do resultado’ (ADI 5.468/DF, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 1/8/2017). Nesse sentido, qualquer tentativa de definir previamente conteúdos ou estabelecer prazos para que o Poder Executivo, em relação às matérias afetas a sua iniciativa, apresente proposições ou inclua dispositivos ofende a garantia de gestão superior dada ao Chefe daquele Poder, pois configura fraude à iniciativa reservada ao Poder Executivo. (…) A inclusão dos §§ 3º e 5º ao art. 154 da Constituição do Estado de Roraima, por intermédio da EC 60/2018, estabeleceu a escolha do Reitor e do Vice-Reitor pela comunidade acadêmica por voto direto, bem como atribuiu iniciativa legislativa sobre lei que disponha sobre sua estrutura e funcionamento administrativo. A respeito da escolha dos dirigentes das universidades públicas, incluindo reitores, o STF possui entendimento consolidado no sentido de que a liberdade administrativa não é absoluta, tampouco pode ser vista como soberania institucional. A Corte se posicionou no sentido de que as universidades são entes vinculados à administração pública e não podem ser terreno de vácuo legislativo, sendo inadmissível a criação de direito separado pela universidade invocando a própria autonomia, vez que a criação de direito pressupõe a existência de poder político cujo fundamento é extraído da própria Constituição. (…) Desse modo, ausente a atribuição de poder político às universidades públicas e verificada a qualidade de fundação pública da UERR, são incompatíveis com a Constituição os §§ 3º e 5º do art. 154 da Constituição roraimense, incluídos pela EC estadual 60/2018, pois subtraída do Chefe do Poder Executivo do Estado iniciativa para legislar sobre ente integrante da administração pública indireta e a forma de provimento de cargos, bem como sobre a estrutura administrativa de fundação que se submete aos princípios constitucionais, às máximas estruturas da separação de poderes e aos preceitos fundamentais do Estado Democrático de Direito (CF, art. ). (...)” (eDOC 89) Assim, conforme bem fundamentado no parecer da PGR, a emenda constitucional aqui impugnada parece incidir em vício de inconstitucionalidade material por violação ao previsto no art. 2º da Constituição Federal, uma vez que subtrai poderes do Chefe do Poder Executivo e amplia a autonomia universitária (art. 207 da CF), de modo a conferir à Universidade estadual – fundação pública – as autonomias reservadas aos Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário, ao Ministério Público e à Defensoria Pública. Da mesma forma, parece incidir em vício de inconstitucionalidade material, por violação ao previsto no art. 132 da Constituição Federal, o § 5º acrescido ao art. 154, que criou Procuradoria Jurídica própria para a Universidade, apartada da Procuradoria-Geral do Estado. Aqui é farta a jurisprudência desta Corte no sentido de que a Constituição Federal estabeleceu um modelo de advocacia pública fundado no princípio da unicidade de representação judicial e de consultoria jurídica dos estados e do Distrito Federal, exceção feita apenas às Procuradorias autárquicas e fundacionais que já existiam quando do advento da Constituição. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes: ADI 145, Rel. Min. Dias Toffoli, DJ 9.8.2018; ADI 5.393, Rel. Min. Roberto Barroso, DJ 18.2.2019; ADI 1.679, de minha relatoria, DJ 8.10.2003. Como já consignado na decisão cautelar anterior, quanto ao perigo de demora, verifico, nesta análise preliminar, que a emenda constitucional impugnada permite a criação de Procuradoria Jurídica própria, o que demanda reorganização na estrutura financeira e administrativa do Estado, inclusive com a criação de nova carreira (Procurador da Universidade Estadual). Além disso, há a possibilidade de alteração dos procedimentos de escolha do Reitor e do Vice-Reitor e de alteração na elaboração e repasse do orçamento de 2020, o que impacta diretamente o Poder Executivo estadual. Posto isso, sem prejuízo de melhor análise quanto à questão de fundo, em caráter definitivo, por ocasião do julgamento de mérito, tenho, para mim, que é caso de concessão de medida cautelar. Ante o exposto, defiro a medida cautelar requerida, ad referendum do Plenário (art. 21, V, do RISTF; art. 10, § 3º, Lei 9.868/1999), para suspender a vigência da citada Emenda Constitucional 60/2018 à Constituição do Estado de Roraima. Publique-se. Brasília, 10 de setembro de 2019. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente