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22 de Outubro de 2019
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - MEDIDA CAUTELAR NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL : MC ADPF 615 DF - DISTRITO FEDERAL

Supremo Tribunal Federal
há 2 meses
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Processo
MC ADPF 615 DF - DISTRITO FEDERAL
Partes
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL
Publicação
DJe-192 04/09/2019
Julgamento
2 de Setembro de 2019
Relator
Min. ROBERTO BARROSO

Decisão

Decisão: Ementa: Direito constitucional. Medida cautelar em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Conjunto de decisões judiciais que rejeitam arguições de inexequibilidade de sentenças inconstitucionais transitadas em julgado antes de decisão contrária do Tribunal de Justiça local em controle abstrato de constitucionalidade. Possível violação à supremacia da constituição. Cautelar deferida. 1. A coisa julgada mereceu importante proteção constitucional em nome da segurança jurídica e outros preceitos constitucionais. Não constitui, porém, direito absoluto, como reconhecido pela legislação e pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 2. De fato, o Código de Processo Civil de 2015 (CPC/2015) prevê que, antes de consumada a execução, é possível arguir a “inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação” quando o fundado em lei ou ato considerado inconstitucional (art. 535, III e § 5º). Embora o dispositivo se refira à declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, sua lógica se aplica à decisão do Tribunal de Justiça proferida em ação direta. 3. Ademais, prevê o CPC/2015 a possibilidade de ação rescisória, se o julgamento de inconstitucionalidade tiver sido proferido após o trânsito em julgado da decisão exequenda. Nessa hipótese, o prazo será contado da data da decisão declaratória de inconstitucionalidade (art. 535, § 8º). 4. Como se vê, o Sistema Jurídico Brasileiro prevê, expressamente, a ponderação da coisa julgada com a supremacia da Constituição que, mais do que um princípio, é uma premissa lógica dos modelos de Constituição Rígida. 5. Diante disso, é plausível a tese de que o art. 59 da Lei 9.099/99 – que inadmite ação rescisória nas causas processadas perante os Juizados Especiais – não é impeditivo de se arguir, antes de consumada a execução, a ocorrência de coisa julgada inconstitucional. Assim sendo, a impugnação do título executivo deve ser apreciada. 6. Perigo da demora configurado dada a iminência de o Distrito Federal ter sequestrados cerca de R$ 70 milhões para quitar mais de 8.500 RPVs, expedidas pelos Juizados Especiais da Fazenda Pública locais. 7. Deferimento da cautelar, para suspender todos os processos em quaisquer fases, incluindo a execução de decisões transitadas em julgado, que envolvam a extensão da Gratificação de Atividade de Ensino Especial - GAEE a professores que não atendiam ou não atendam exclusivamente a alunos portadores de necessidades educativas ou em situações de risco e vulnerabilidade, consoante o disposto no art. 21, § 3º, I, da Lei Distrital nº 4.075/2007, e no art. 20, I, da Lei Distrital nº 5.105/2013. 1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Governador do Distrito Federal, tendo por objeto decisões proferidas por Juizados Especiais da Fazenda Pública do Distrito Federal, que rejeitaram arguições de inexequibilidade de sentenças transitadas em julgado sob o fundamento de que “a decisão de inconstitucionalidade não possui o condão de esvaziar por inteiro o conteúdo da coisa julgada, sobretudo daquela materializada em situações jurídicas nas quais o trânsito em julgado da sentença condenatória ocorrera em momento anterior à inconstitucionalidade reconhecida”. 2. O requerente informa que o Distrito Federal, por meio das Leis Distritais nº 4.075/2007 e 5.103/2013, estabeleceu Gratificação de Atividade de Ensino Especial - GAEE aos docentes dedicados exclusivamente a alunos especiais. No entanto, inconformado com tal postura, teria o Sindicato do Professores no Distrito Federal - SINPRO/DF proposto inúmeras ações com o intuito de estender referida gratificação a todos os docentes que tivessem em sala de aula pelo menos um único aluno especial. Para tanto, o SINPRO/DF arguiu a inconstitucionalidade do art. 21, § 3º, I, da Lei Distrital nº 4.075/2007, e do art. 20, I, da Lei Distrital nº 5.105/2013, que instituíam a GAEE apenas para professores que atendessem exclusivamente a alunos portadores de necessidades educativas ou em situações de risco e vulnerabilidade, o que foi acolhido pelos Juizados Especiais do Distrito Federal. 3. Informa que mais de 8.500 sentenças a favor do SINPRO/DF já transitaram em julgado. No entanto, ressalta que a questão foi levada, por meio de controle concentrado de constitucionalidade, ao TJDFT, que julgou improcedente a ADI, declarando a constitucionalidade do termo “exclusivamente” do art. 20, I[1][1], Lei Distrital nº 5.105/2013, o que resulta na conclusão de que GAEE realmente só poderia ser conferida aos professores que atendessem exclusivamente a alunos portadores de necessidades educativas ou em situações de risco e vulnerabilidade. 4. Argumenta que, como foi confirmada a validade das normas distritais, sem qualquer modulação de efeitos, a declaração de constitucionalidade proferida pelo TJDFT possuiria eficácia ex tunc. Afirma que o presente caso configuraria hipótese de coisa julgada inconstitucional, tendo em vista que os Juizados Especiais teriam dado interpretação contrária ao decidido pelo TJDFT. Alega que se as sentenças contrárias ao posicionamento do TJDFT fossem provenientes das Varas da Fazenda, a ação rescisória seria o instrumento processual adequado para o reconhecimento de inexequibilidade de tais títulos, mas pelo fato de terem sido proferidas por Juizados Especiais não caberia ação rescisória, embora tenha feito em petição simples o pedido de exceção de pré-executividade. Acrescenta a seguinte observação: “as sentenças inconstitucionais que o Distrito Federal pretendeu, junto ao Juízo competente, desconstituir transitaram em julgado antes do julgamento da ADI distrital, o que, em regra, demandaria o ajuizamento de ação rescisória para ver reconhecida a inexigibilidade dos títulos. Porém, como não cabe ação rescisória no Juizado Especial, o Distrito Federal se valeu de simples petição, a exceção de pré-executividade”. 5. Em síntese, o requerente aponta que as decisões impugnadas violariam os seguintes preceitos fundamentais: (i) coisa julgada (art. , XXXVI, CF); (ii) acesso à jurisdição (art. , XXXV, CF); (iii) devido processo legal em sentido formal e material (art. , LIV e LV, CF); (iv) princípio da isonomia e forma republicana (arts. , caput, e 34, VII, “a”, CF); (v) supremacia da Constituição e autoridade da jurisdição constitucional (arts. 125, § 2º, 25, 35, IV, 102, § 2º, CF); e, por fim, (vi) princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, CF). Sustenta, em acréscimo, que seria inconstitucional a interpretação dada pelos órgãos do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios – TJDFT, no sentido de suposta inexistência de meio apto processual para impugnar as decisões inconstitucionais dos Juizados Especiais que tenham transitado em julgado, tendo em vista a vedação de ação rescisória nas causas sujeitas ao procedimento da Lei nº 9.099/1995, que rege aqueles órgãos judiciais especiais. 6. Informa que com a expedição da RPV há mais de 60 (sessenta) dias, a qualquer momento, haverá sequestro nas contas públicas, no total de aproximadamente R$ 70 milhões, para satisfazer RPVs fundadas em sentenças inconstitucionais, havendo, com isso, risco de dano irreparável. 7. Com base nesses fundamentos, o requerente pede, em sede cautelar, a suspensão de todas as execuções, em tramitação nos Juizados Especiais da Fazenda Pública do Distrito Federal, fundadas em títulos judiciais contrários à posterior declaração de constitucionalidade proferida na ADI 2017.00.2.021004-9-TJDFT, de modo a evitar sequestros nas contas do ente federado de valores decorrentes de tais títulos. No mérito, postulam a procedência da ação para: “d.1) reconhecer que as decisões supervenientes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais de Justiça, em controle de constitucionalidade, repercutem nas obrigações constantes de sentenças transitadas em julgado dos Juizados Especiais, prevalecendo sobre estas, desde arguida a inexigibilidade da obrigação, mediante petição, no prazo de 2 anos, previsto no art. 975 c/c 525, § 15, do NCPC, aplicável por analogia à hipótese”. d.2) conferir interpretação conforme ao artigo 59 da Lei 9.099/1995, unicamente para excluir o sentido, que lhe tem sido dado, de que o preceito obsta a desconstituição ou declaração da inexigibilidade, mediante simples petição, de títulos executivos contrários ao que decidido posteriormente pelo Supremo Tribunal Federal ou pelos Tribunais de Justiça no exercício da jurisdição constitucional d.3) determinar ao 2º Juizado Especial da Fazenda Pública do Distrito Federal, como forma de sanar a violação aos preceitos fundamentais indicados, que conheça da questão da inexigibilidade dos títulos, levando em consideração o que deliberado pelo TJDFT na ADI 2017.00.021004-9, procedendo ao julgamento como entender de direito.” É o relatório. Decido. 8. Entendo cabível a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. Em primeiro lugar, o Supremo Tribunal Federal já possui entendimento firmado no sentido do cabimento desta ação em face de conjuntos de decisões judiciais baseadas em interpretação que possa resultar em lesão a preceitos fundamentais, desde que não tenham transitado em julgado (ADPF 33, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 07.12.2005; ADPF 101, Rel. Min. Cármem Lúcia, j. em 24.06.2009; ADPF 144, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 06.08.2008). Em segundo lugar, resta caracterizada a pertinência temática e, assim, a legitimidade especial do requerente. Por fim, na inicial, ficou bem demonstrada a inexistência de outro meio processual capaz de evitar a lesão a preceitos fundamentais com caráter abrangente e imediato (ADPF 378, Rel. p/ Acórdão Min. Luís Roberto Barroso, j. em 17.12.2015), de modo que tenho também por satisfeito o requisito da subsidiariedade. 9. O deferimento de medida cautelar pressupõe a presença de dois requisitos: (i) fumus boni iuris ou a verossimilhança do direito alegado; e (ii) o periculum in mora ou perigo na demora em se obter provimento judicial. Na presente hipótese, ambos se revelam presentes. I. Da plausibilidade jurídica do pedido 10. No caso em exame, relata-se que, após o julgamento da ADI 2017.00.2.021004-9 pelo TJDFT, decisões do 2º Juizado Especial da Fazenda Pública do Distrito Federal rejeitaram arguições de inexequibilidade de sentenças transitadas em julgado sob o fundamento de que “a decisão de inconstitucionalidade não possui o condão de esvaziar por inteiro o conteúdo da coisa julgada, sobretudo daquela materializada em situações jurídicas nas quais o trânsito em julgado da sentença condenatória ocorrera em momento anterior à inconstitucionalidade reconhecida” (doc. 50.733/2019). As decisões impugnadas retiram essa conclusão do julgamento do Tema 360 da Repercussão Geral, apreciada no RE nº 611.503/SP (Rel. Min. Teori Zavascki, j. concluído em 20.08.2018). Nas sentenças, são transcritas como fundamento partes da ementa que recebeu esse julgamento. Confira-se: “Dessa maneira, impõe-se a adoção da tese de repercussão geral fixada no recurso retromencionado, consistente numa junção dialética das duas teorias, expressa no seguinte sentido: São constitucionais as disposições normativas do parágrafo único do art. 741 do CPC, do § 1º do art. 475-L, ambos do CPC/73, bem como os correspondentes dispositivos do CPC/15, o art. 525, § 19, II e §§ 12 e 14, art. 535, § 5º, dispositivos que, buscando harmonizar a garantia da coisa julgada com o primado da Constituição, vieram agregar ao sistema processual brasileiro um mecanismo com eficácia rescisória de sentenças revestidas de vício de inconstitucionalidade qualificado, assim caracterizado nas hipóteses em que (a) a sentença exequenda esteja fundada em norma reconhecidamente inconstitucional - seja por aplicar norma inconstitucional, seja por aplicar norma em situação ou com um sentido inconstitucionais; ou (b) a sentença exequenda tenha deixado de aplicar norma reconhecidamente constitucional; e (c) desde que, em qualquer dos casos, o reconhecimento dessa constitucionalidade ou a inconstitucionalidade tenha decorrido de julgamento do STF realizado em data anterior ao trânsito em julgado da sentença exequenda. (negrito aditado) Entender de modo contrário não só violaria o princípio da segurança jurídica – em sua vertente da proteção da confiança legítima de que o Estado (tanto o Executivo quanto o Judiciário) agiria em consonância com as inúmeras e reiteradas manifestações no sentido de reconhecer o direito da parte demandante ao recebimento da gratificação – como também afrontaria frontalmente a Constituição Federal de 1988 que prevê a coisa julgada como um direito fundamental protegido por cláusula pétrea. 11. Observe-se, entretanto, que a discussão no RE nº 730.462/SP envolvia dispositivos do anterior Código de Processo Civil e seus correspondentes no novo CPC. O novo Código de Processo Civil trouxe, contudo, hipótese nova de arguição de inexequibilidade de obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatível com a Constituição Federal, em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso. Pelo novo diploma processual, passou a ser possível a rescisão da sentença transitada em julgado após decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal. Confira-se: Art. 535. A Fazenda Pública será intimada na pessoa de seu representante judicial, por carga, remessa ou meio eletrônico, para, querendo, no prazo de 30 (trinta) dias e nos próprios autos, impugnar a execução, podendo arguir: III - inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação; § 5º Para efeito do disposto no inciso III do caput deste artigo, considera-se também inexigível a obrigação reconhecida em título executivo judicial fundado em lei ou ato normativo considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou do ato normativo tido pelo Supremo Tribunal Federal como incompatível com a Constituição Federal, em controle de constitucionalidade concentrado ou difuso. § 6º No caso do § 5º, os efeitos da decisão do Supremo Tribunal Federal poderão ser modulados no tempo, de modo a favorecer a segurança jurídica. § 7º A decisão do Supremo Tribunal Federal referida no § 5º deve ter sido proferida antes do trânsito em julgado da decisão exequenda. § 8º Se a decisão referida no § 5º for proferida após o trânsito em julgado da decisão exequenda, caberá ação rescisória, cujo prazo será contado do trânsito em julgado da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal. (Grifou-se) 12. Portanto, com essa nova previsão, é possível impugnar decisões exequendas, mesmo que a decisão do Supremo Tribunal Federal seja posterior ao trânsito em julgado. Essa inovação é extremante necessária para a proteção da supremacia constitucional. Afinal, nenhum sistema constitucional pode aceitar que algum ato do Poder Público esteja imune à supremacia constitucional, ainda que ele tenha transitado em julgado após decisão do tribunal competente para apreciar a constitucionalidade da norma no qual se fundamentou aquele ato. 13. É bem verdade que art. 535, § 8º, do NCPC, refere-se à “ação rescisória” e que pela Lei nº 9.0999/1999, que dispõe sobre os Juizados Especiais, não se admite esta ação nas causas sujeitas ao procedimento instituído por ela[2][2]. Entretanto, uma vez que não cabe rescisória nos Juizados Especiais, as decisões transitadas em julgado que tenham sido proferidas por esses órgãos em contrariedade a decisão posterior do Supremo Tribunal Federal, tornar-se-iam imunes à impugnação, ainda que inconstitucionais. Há, assim, plausibilidade no argumento segundo o qual esse resultado contraria o princípio basilar do constitucionalismo, qual seja, o da supremacia da constituição. 14. Realmente, pela literalidade do art. 59 da Lei n.º 9.099/1999, chega-se a uma situação jurídica excêntrica, na qual uma sentença inconstitucional proferida por um Juizado Especial, em cognição sumária, torna-se imune à impugnação, enquanto sentenças proferidas pelos demais órgãos judiciais, em rito ordinário, podem ser rescindidas. Ainda que a intenção do legislador tenha sido a de prover o ordenamento jurídico de procedimentos judiciais mais céleres e informais para resolução de conflitos de menor complexidade, essa excentricidade parece, pelo menos nesse juízo de cognição sumária, incompatível com o princípio da supremacia constitucional e outros preceitos fundamentais da Constituição Federal. Isto porque a desconstituição de decisões judiciais inconstitucionais, mas do que tutelar interesses das partes, visa a preservar a supremacia da constituição, quer tenham sido elas proferidas no âmbito dos procedimentos ordinários, quer tenham elas origem em procedimento sumário, sumaríssimo ou especial. 15. Embora o princípio da coisa julgada seja importante para a segurança jurídica e outros princípios, não se pode conferir a ele uma sobrevalorização que o torne hierarquicamente superior a outros princípios constitucionais, especialmente o da supremacia da constituição. Como se vê, o Sistema Jurídico Brasileiro prevê, expressamente, a ponderação da coisa julgada com a supremacia da Constituição que, mais do que um princípio, é uma premissa lógica dos modelos de Constituição Rígida. Conferir imunidade e caráter absoluto às sentenças inconstitucionais dos Juizados Especiais transitadas em julgado antes de decisão em controle abstrato e concentrado de constitucionalidade proferida por tribunal competente para dirimir a controvérsia acerca da constitucionalidade de lei ou ato normativo questionado pode representar grave ofensa à supremacia constitucional. E por “tribunal competente” porque embora o art. 535, § 8º, se refira à decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, a Constituição Federal de 1998 conferiu aos Estados-membros, incluindo o Distrito Federal, a competência para instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais, municipais e distritais em face de constituições estaduais e da Lei Orgânica do Distrito Federal (art. 125, § 2º, CF). 16. Assim, as decisões em controle abstrato de constitucionalidade proferidas pelos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal produzem, em regra, eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas estadual, distrital e municipal. Tais decisões, inclusive, podem, em algumas hipóteses, pôr fim à discussão a propósito da constitucionalidade de leis estaduais, distritais e municipais sem a necessidade de manifestação do Supremo Tribunal Federal a respeito delas (ADI 3.659, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 13.12.2018). Portanto, também se revela plausível o argumento trazido na inicial no sentido de que as decisões definitivas de mérito, proferidas pelos Tribunais locais, nas ações diretas de inconstitucionalidade são suficientes para a arguição de inexequibilidade de títulos executivos judiciais de que trata o art. 535, §§ 5º e 8º do Código de Processo Civil. 17. Por todas essas razões, entendo presente o requisito do fumus boni iuris. II – Do periculum in mora 18. Não resta dúvida acerca do perigo na demora no presente caso. Como informa o requerente, “o Distrito Federal encontra-se em situação emergencial, dada a iminência de ter sequestrados cerca de R$ 70 milhões para quitar mais de 8.500 RPVs, expedidas pelos Juizados Especiais da Fazenda Pública do Distrito Federal”. Isto porque o inadimplemento das RPVs por mais de sessenta dias enseja o sequestro de verbas, conforme autorizado pelo art. 13, § 1º[3][3], da Lei nº 12.153/2009. Além disso, há grave risco de lesão irreparável, haja vista que os valores levantados possuem caráter alimentar, sendo, por essa razão, difícil a reparação do dano. 19. Portanto, entendo também presente o periculum in mora. Conclusão 20. Por todo o exposto, determino, ad referendum do Plenário (RI/STF, art. 21, V), a suspensão de todos os processos em quaisquer fases, incluindo a execução de decisões transitadas em julgado, que envolvam a extensão da Gratificação de Atividade de Ensino Especial - GAEE a professores que não atendiam ou não atendam exclusivamente a alunos portadores de necessidades educativas ou em situações de risco e vulnerabilidade, consoante o disposto no art. 21, § 3º, I, da Lei Distrital nº 4.075/2007, e no art. 20, I, da Lei Distrital nº 5.105/2013. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 02 de setembro de 2019. Ministro Luís Roberto Barroso Relator [1][1] Art. 20. Fazem jus ao recebimento da GAEE os integrantes da carreira magistério Público do Distrito Federal: I – que atendam exclusivamente a alunos portadores de necessidades educativas ou em situações de risco e vulnerabilidade, em exercício nas unidades especializadas da rede pública de ensino do Distrito Federal, nas instituições conveniadas ou parceiras formalmente constituídas; [2][2] Art. 59. Não se admitirá ação rescisória nas causas sujeitas ao procedimento instituído por esta Lei. [3][3] Art. 13. Tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, após o trânsito em julgado da decisão, o pagamento será efetuado: I - no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contado da entrega da requisição do juiz à autoridade citada para a causa, independentemente de precatório, na hipótese do § 3º do art. 100 da Constituição Federal; § 1º Desatendida a requisição judicial, o juiz, imediatamente, determinará o sequestro do numerário suficiente ao cumprimento da decisão, dispensada a audiência da Fazenda Pública.