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18 de Outubro de 2019
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL : ADPF 285 BA - BAHIA

Supremo Tribunal Federal
há 2 meses
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Processo
ADPF 285 BA - BAHIA
Partes
REQTE.(S) : FEDERAÇÃO BRASILEIRA DE ASSOCIAÇÕES DE FISCAIS DE TRIBUTOS ESTADUAIS - FEBRAFITE
Publicação
DJe-170 06/08/2019
Julgamento
1 de Agosto de 2019
Relator
Min. ROBERTO BARROSO

Decisão

Decisão Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Ausência de Requisitos Prescritos na Lei nº 9.882/1999. Não admissão. 1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental cujo objeto são decisões do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, que autorizaram o enquadramento de Agentes de Tributos, cargo de nível médio, como Auditores Fiscais, cargo de nível superior, sem a prévia aprovação em concurso público. 2. As decisões judiciais citadas pela requerente na inicial e em petições posteriores não são aptas a demonstrar a existência de controvérsia judicial relevante. De igual modo, também não comprovam que o Poder Judiciário da Bahia esteja reiteradamente proferindo decisões de enquadramento de Agentes de Tributos como Auditores Fiscais, em violação ao art. 37, II e da Súmula Vinculante nº 43, que vedam a transposição de cargos. 3. A inexistência de demonstração de controvérsia constitucional relevante, seja quantitativa ou qualitativa, impede o conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental (art. , I, parágrafo único, da Lei nº 9.882/1999). 4. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não cabe ADPF contra decisões judiciais com trânsito em julgado, em virtude de a ação de controle concentrado não possuir a finalidade de desconstituir a coisa julgada e não consistir em sucedâneo de ação rescisória. Precedentes. 5. Inadmite-se a arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (art. , § 1º, da Lei nº 9.882/1999). No caso dos autos, além dos recursos ordinários cabíveis e do ajuizamento de ação rescisória, eventuais decisões proferidas no âmbito do TJ/BA que permitam o enquadramento de Agentes Fiscais como Auditores Fiscais podem ser questionadas por reclamação constitucional (art. 102, I, l, da Constituição), em razão da violação à Súmula Vinculante nº 43 (art. 103-A, § 3º, da Constituição). 6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental à qual se nega seguimento. 1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com medida cautelar, proposta pela Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – FEBRAFITE, cujo objeto são decisões do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, que autorizaram o enquadramento de Agentes de Tributos, cargo de nível médio, como Auditores Fiscais, cargo de nível superior, sem a prévia aprovação em concurso público. 2. Em síntese, a requerente alega que o conjunto de decisoes do TJ/BA violam o art. 37, II e § 2º, da Constituição Federal, bem como os princípios da moralidade, isonomia e eficiência. Sustenta, ainda, que, mesmo após várias mudanças nas leis que regem as carreiras dos Agentes de Tributos e dos Auditores Fiscais, os cargos permanecem com atribuições distintas, o que impossibilitaria qualquer forma de aproveitamento e equiparação entre eles. Por fim, postula que seja declarada a ilegitimidade constitucional das decisões judiciais que permitiram o enquadramento, fazendo incidir a decisão, inclusive, sobre ações já transitadas em julgado. 3. Em informacoes, o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia relatou que existem poucos processos em tramitação sobre a questão, sendo alguns com decisão já transitada em julgado. 4. O Estado da Bahia, por sua vez, manifestou-se pela procedência da ação, confirmando que decisoes do TJ/BA tem conferido enquadramento de Agentes de Tributos como Auditores Fiscais sem a realização de concurso público, em violação ao art. 37, II, da Constituição. 5. A Advocacia-Geral da União manifestou-se, preliminarmente, pela ilegitimidade ativa da requerente e pela inobservância do requisito de subsidiariedade. Argumenta que a suposta violação à preceito fundamental poderia ser combatida em ações rescisórias ou pela interposição de recursos extraordinários. No mérito, entendeu que o enquadramento de servidores públicos em categoria diversa ao cargo ao qual fora aprovado em concurso afronta o art. 37, II, da Constituição. Porém, aduz que as decisões judiciais citadas pela requerente já transitaram em julgado, fato que impediria a declaração de inconstitucionalidade em sede de ADPF. Ademais, informa que o art. 7º, parágrafo único, da Lei Estadual nº 8.210/2002 veda expressamente o enquadramento dos Agentes de Tributos Estaduais como Auditores Fiscais sem prévio concurso público. 6. A Procuradoria-Geral da República também se manifestou, preliminarmente, pela ilegitimidade ativa da requerente e pela inobservância do requisito da subsidiariedade. No mérito, sustentou a improcedência do pedido, destacando que a requerente não teria demonstrado que o Tribunal de Justiça da Bahia tenha proferido, de forma reiterada, decisões judiciais de enquadramento de Agentes de Tributos como Auditores Fiscais. 7. Em despacho proferido em 11.10.2013, admiti o ingresso do Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil – SINDFISCO NACIONAL no feito como amicus curiae, nos termos do art. , § 1º, da Lei nº 9.882/1999, e, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, apliquei o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/99. 8. Em despacho proferido em 01.08.2019, também admiti o ingresso do Sindicato dos Servidores da Fazenda do Estado da Bahia – SINDSEFAZ no feito como amicus curiae. 9. É o relatório. Decido. 10. Embora tenha aplicado o rito do art. 12 da Lei nº 9.868/99, em análise mais aprofundada das alegações apresentadas nos autos, penso que a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental é inadmissível. 11. Inicialmente, a inexistência de controvérsia judicial relevante representa obstáculo ao prosseguimento da presente arguição. A exigência da demonstração de tal requisito está prevista no art. , parágrafo único, I, da Lei nº 9.882/1999. 12. Na inicial, a requerente apresenta 4 (quatro) processos do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia que representariam a controvérsia judicial: (i) processo nº 0005579.1991.8.05.001; (ii) 0024933-11.1989.805.0001; (iii) processo nº 0023627-12.1986.805.001; e (iv) processo nº 0026662-28.1996.805.001. Na documentação anexada à inicial (eDOC nº 13), também apresentou uma lista juntada pela Procuradoria do Estado da Bahia, nos autos do Mandado de Segurança nº 0314361-17.2012.8.05.0000, informando a existência de outros 227 (duzentos e vinte e sete) processos supostamente sobre a mesma temática. Posteriormente, em petições avulsas (eDOC nº 40 e nº 59), também aponta outros casos que representariam a discussão. Segundo alega, as decisões judiciais proferidas nesses casos permitiram o enquadramento de Agentes de Tributos como Auditores Fiscais e configurariam a divergência sobre a matéria no âmbito do TJ/BA. 13. Os casos citados pela requerente, contudo, não são aptos a demonstrar a existência de controvérsia judicial relevante. De igual modo, também não comprovam que o Poder Judiciário da Bahia esteja reiteradamente proferindo decisões de enquadramento de Agentes de Tributos como Auditores Fiscais, em violação ao art. 37, II e da Súmula Vinculante nº 43, que vedam a transposição de cargos. 14. Em primeiro lugar, conforme informações prestadas pelo Tribunal de Justiça da Bahia (eDOC nº 25 e nº 38), os processos nº 0005579.1991.8.05.001 e nº 0024933-11.1989.805.0001 – casos (i) e (ii) da lista acima – transitaram em julgado antes do ajuizamento da presente ação. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não cabe ADPF contra decisões judiciais com trânsito em julgado. Isso porque a ação de controle concentrado não possui a finalidade de desconstituir a coisa julgada e não pode consistir em sucedâneo de ação rescisória. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – POSTULADO DA SUBSIDIARIEDADE – INOBSERVÂNCIA – INVIABILIDADE DE REFERIDA AÇÃO CONSTITUCIONAL – DOUTRINA – PRECEDENTES – POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO, MEDIANTE ADPF, DE DECISÕES JUDICIAIS, DESDE QUE NÃO TRANSITADAS EM JULGADO – CONSEQUENTE OPONIBILIDADE DA COISA JULGADA EM SENTIDO MATERIAL À ADPF – PRECEDENTE – O SIGNIFICADO POLÍTICO-JURÍDICO DA “RES JUDICATA” – RELAÇÕES ENTRE A COISA JULGADA MATERIAL E A CONSTITUIÇÃO – RESPEITO PELA AUTORIDADE DA COISA JULGADA MATERIAL, MESMO QUANDO A DECISÃO TENHA SIDO PROFERIDA EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – ADPF: AÇÃO CONSTITUCIONAL QUE NÃO DISPÕE DE FUNÇÃO RESCISÓRIA – EXISTÊNCIA DE CONTROVÉRSIA JUDICIAL RELEVANTE CARACTERIZADA POR JULGAMENTOS CONFLITANTES DE ÓRGÃOS JUDICIÁRIOS DIVERSOS: PRESSUPOSTO NECESSÁRIO E ESSENCIAL AO VÁLIDO AJUIZAMENTO DA ADPF – AUSÊNCIA, NO CASO, DE QUALQUER ESTADO DE INCERTEZA OU DE INSEGURANÇA NO PLANO JURÍDICO, NOTADAMENTE PORQUE JÁ DIRIMIDO O DISSENSO INTERPRETATIVO PELO STF – FORMULAÇÃO, NA ESPÉCIE, DA SÚMULA 652/STF – DOUTRINA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO (ADPF 249 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 13.08.2014). CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. VINCULAÇÃO DO REAJUSTE DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS AO SALÁRIO MÍNIMO. COISA JULGADA. NORMAS QUE PERDERAM SUA VIGÊNCIA. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. AGRAVO IMPROVIDO. I - O presente caso objetiva a desconstituição de decisões judiciais, dentre as quais muitas já transitadas em julgado, que aplicaram índice de reajuste coletivo de trabalho definido pelos Decretos Municipais 7.153/1985, 7.182/1985, 7.183/1985, 7.251/1985, 7.144/1985, 7.809/1988 e 7.853/1988, bem como pela Lei Municipal 6.090/86, todos do Município de Fortaleza/CE. Este instituto de controle concentrado de constitucionalidade não tem como função desconstituir coisa julgada. II - A argüição de descumprimento de preceito fundamental é regida pelo princípio da subsidiariedade a significar que a admissibilidade desta ação constitucional pressupõe a inexistência de qualquer outro meio juridicamente apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade do ato impugnado. III - A ação tem como objeto normas que não se encontram mais em vigência. A ofensa à Constituição Federal, consubstanciada na vinculação da remuneração ao salário mínimo, não persiste nas normas que estão atualmente em vigência. IV - Precedentes. V - A admissão da presente ação afrontaria o princípio da segurança jurídica. VI - Agravo regimental improvido (ADPF 134 AgR-terceiro, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 03.06.2009). 15. Em segundo lugar, ainda conforme informacoes do Tribunal de Justiça da Bahia, o processo nº 0023627-12.1986.805.001 – caso (iii) da lista acima – não se refere ao enquadramento de Agentes de Tributos como Auditores Fiscais, mas de Guardas Fiscais no cargo de Auditores Fiscais, ocorrida antes da Constituição de 1988. A ação foi julgada em 30.06.1987, tendo como parâmetro a Constituição de 1967, que não vedava expressamente a transposição de cargos. Seria impossível, portanto, existir violação ao art. 37, II, da Constituição de 1988. Assim, o caso também não pode ser considerado representante da relevância e atualidade da controvérsia discutida na presente ADPF. 16. Em terceiro lugar, segundo relatado pelo TJ/BA, no processo nº 0026662-28.1996.805.001 – caso (iv) da lista acima –, a sentença que havia permitido a transposição de cargos foi reformada pelo Tribunal. O acórdão sustentou que a investidura em cargo público deve ser realizada após aprovação em concurso público, sendo vedado o reenquadramento em carreira distinta. Não há, portanto, nenhuma violação ao art. 37, II, da Constituição ou à Súmula Vinculante nº 43 na decisão judicial citada pela autora. Pelo contrário, o acórdão está em conformidade com o que alegado pela requerente na inicial e pela jurisprudência desta Corte. 17. Por fim, em quarto lugar, os demais processos listados pela requerente na inicial (eDOC nº 13) e em petições posteriores (eDOC nº 40 e nº 59) também não são aptos para comprovar a controvérsia judicial. Na inicial, a autora apenas apresentou uma lista de processos sem qualquer informação sobre pedido, causa de pedir, decisões favoráveis aos autores e a fundamentação utilizada pelo órgão julgador. Também não há qualquer informação sobre a existência de decisões de instâncias superiores ou se as ações transitaram em julgado. Sem esses elementos, é impossível saber o conteúdo das demandas e, sobretudo, se elas representam verdadeiramente a controvérsia suscitada na ação, análise por mim realizada nos processos acima. 18. Por outro lado, nas petições posteriores, a requerente apresenta como prova da existência da controvérsia uma ação rescisória nº 0020398-75.2008.8.05.0000 (eDOC nº 40) e o processo nº 0572877-72.2014.8.05.0001 (eDOC nº 59). Em ambos os casos, não há decisões judiciais favoráveis ou contrárias ao reenquadramento dos Agentes de Tributos. No primeiro, a ação rescisória ainda não foi julgada, de acordo com a movimentação processual contida no site do TJ/BA. No segundo, também conforme as informações do site, a ação encontra-se conclusa para sentença desde 01.08.2018. Não houve, portanto, nenhuma decisão favorável aos Agentes de Tributos, de modo que não há como saber se a sentença julgará ou não procedente o pedido e se seguirá a jurisprudência desta Corte no sentido de impossibilitar o reenquadramento sem a realização de concurso público. 19. Por todos esses motivos, a requerente não foi capaz de demonstrar a relevância e atualidade da controvérsia judicial. A ausência de comprovação, portanto, não autoriza o conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, sob pena de desvirtuamento deste importante meio processual. 20. Ainda que assim não fosse, a presente ADPF também é inadmissível por não preencher outro requisito de cabimento. O art. , § 1º, da Lei nº 9.882/1999 dispõe que não será admitida a arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade. Trata-se aqui do requisito da subsidiariedade pelo qual se rege esta ação. 21. É bem verdade que o fato de existir ação subjetiva ou possibilidade recursal não basta para descaracterizar a admissibilidade da ADPF — já que a questão realmente importante será a capacidade do meio disponível de sanar ou evitar a lesividade ao preceito fundamental. Por isso mesmo, se as ações subjetivas forem suficientes para esse fim, não caberá o uso da arguição. 22. No caso dos autos, contudo, além dos recursos ordinários cabíveis e do ajuizamento de ação rescisória, eventuais decisões proferidas no âmbito do TJ/BA que permitam o enquadramento de Agentes Fiscais como Auditores Fiscais podem ser questionadas por reclamação constitucional (art. 102, I, l, da Constituição), em razão da violação à Súmula Vinculante nº 43 (art. 103-A, § 3º, da Constituição), que possui a seguinte redação: “É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido”. 23. Há, inclusive, precedente específico desta Corte no sentido da inconstitucionalidade da transposição de cargos entre Agentes de Tributos e Auditores Fiscais, conforme citado pela requerente na inicial. Confira-se a ementa da decisão: “1. No sistema constitucional vigente, há exigência de concurso público de provas ou de provas e títulos para o ingresso em cargo ou emprego público - ressalvados apenas os cargos em comissão -, não mais se limitando tal exigência à primeira investidura. 2. Não podem, portanto, os agravantes invocar direito adquirido que lhes tenha sido concedido pela Lei estadual 4.794/88, com as alterações dadas pelas Leis 5.265/89 e 6.354/91, cuja ação fora proposta em 10.8.93, em face da nova ordem constitucional. Precedentes. 3. Agravo regimental improvido” (AI nº 497.143, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, j. em 14.06.2005). 24. Os eventuais recursos, ordinários ou extraordinários, as ações rescisórias e as reclamações constitucionais, portanto, são capazes de sanar a suposta lesividade à ordem constitucional apontada pela requerente. 25. Dessa forma, à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não pode ser dado prosseguimento devido à (i) não ter sido demonstrada a relevância da controvérsia (art. , I, da Lei nº 9.882/1999); e (ii) por não estar preenchido o requisito da subsidiariedade (art. , § 1º, da Lei nº 9.882/1999). 26. Diante do exposto, com base no art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999, e no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, restando prejudicado o exame do pedido de liminar. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 01 de agosto de 2019. Ministro Luís Roberto Barroso Relator