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15 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 33866 DF - DISTRITO FEDERAL

Supremo Tribunal Federal
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. CÁRMEN LÚCIA
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Decisão

MANDADO DE SEGURANÇA. PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL “DOS CARTÓRIOS” (PEC N. 471/2005). EFETIVAÇÃO DE NOTÁRIOS SEM CONCURSO PÚBLICO. ALEGADA AFRONTA A CLÁUSULA PÉTREA. IMPOSSIBILIDADE DA UTILIZAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA NO CONTROLE MATERIAL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA DENEGADO. Relatório 1. Mandado de segurança preventivo, com requerimento de medida liminar, impetrado por Waldir Soares de Oliveira, Deputado Federal pelo PSDB/GO, contra ato do Presidente da Câmara dos Deputados, objetivando a suspensão e o arquivamento definitivo da Proposta de Emenda Constitucional n. 471/2005, pela alegada afronta ao princípio da isonomia, cláusula pétrea na Constituição da Republica de 1988. O impetrante informa a tramitação, em regime especial, da Proposta de Emenda à Constituição n. 471/2005, de autoria do Deputado João Campos (PSDB/GO), tendo como objeto “efetivar pessoas de interinidade provisória (antigos interinos designados pelos Tribunais estaduais) em serventias extrajudiciais sem se submeterem a concurso público” (fl. 4 da inicial), proposição aprovada em sessão legislativa de 26.8.2015, em primeiro turno, com 333 votos a favor, 133 contra e 6 abstenções. Este o teor da Proposta de Emenda Constitucional n. 471/2005: “Art. 1.º O parágrafo 3º do artigo 236 da Constituição Federal passa a ter a seguinte redação: Art. 236.... § 1º ... § 2º... § 3º. O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses, ressalvada a situação dos atuais responsáveis e substitutos, investidos na forma da Lei, aos quais será outorgada a delegação de que trata o caput deste artigo”. O impetrante assevera que a discussão sobre a PEC n. 471/2005 prosseguiu, sendo ignoradas as considerações feitas pelo Conselho Nacional de Justiça nas Notas Técnicas ns. 5 e 8, dirigidas em 2008 aos Presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, em que apontada inconstitucionalidade material e ressaltado o retrocesso político-social e jurídico infligido ao cidadão brasileiro, que, “ao longo do tempo, vem remunerando e recebendo precários serviços notariais e de registro” (fl. 5 da inicial). O impetrante assinala que, na Carta de 1967, com a alteração da Emenda n. 22, de 29.6.1982, foi limitada a possibilidade de efetivação, sem concurso público, apenas àqueles que estavam respondendo interinamente havia cinco anos na mesma atividade e na mesma serventia extrajudicial, desde que tivessem assumido a interinidade até 1º.1.1979 ou antes dessa data. Essa situação, observado o marco constitucional de carência de cinco anos de assunção na atividade, a teor do art. 208 da Constituição de 1967,teria esgotado o seu prazo de validade em 31.12.1983. Pondera que, pela norma do § 3º do art. 236 da Constituição de 1988, ao se proibir expressamente qualquer serventia vaga por mais de seis meses, não autorizaria a efetivação de interinos irregulares, não se cabendo cogitar de direito adquirido contra o novo texto constitucional. Conclui que “depois de 02/01/1979 ( CF/1967, Arts. 206 a 208) e com a Constituição Federal de 1988 não há que se falar de “situação precária de interinidade de responsáveis por serventias não oferecidas em concursos públicos”, nem de que a omissão prolongada para realização de concurso daria autorização para a efetivação de interinos irregulares (sem concurso público)” (fl. 9 da inicial). Aponta jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido da inconstitucionalidade da efetivação de interinos na titularidade de serventias extrajudiciais cuja vaga tenha ocorrido após a promulgação da Constituição da Republica de 1988. Reputa a interesses de favorecimento pessoal a matéria da PEC n. 471/2005, pela qual se buscaria instituir, em condições inconstitucionais, direito impossível tanto pelas disposições da Carta de 1967 quanto pela nova ordem constitucional de 1988. Suscita a tentativa de se abolir, por emenda constitucional, cláusulas pétreas da Constituição inscritas no inc. IVdo § 4º do art. 60 (direitos e garantias individuais); nos incs. I, II, III e primeira parte do inc. IV do art. 1º (soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho); als. a e b do inc. VII do art. 34 (princípios da forma republicana, sistema representativo e regime democrático e direitos da pessoa humana), art. 37 (serviço público e princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) e no § 3º do art. 236. Defende o cabimento do mandado de segurança ao argumento de que os direitos protegidos por cláusulas pétreas se configuram constitucionalmente como líquidos e certos. O abuso de poder estaria configurado “pelo excesso no exercício de poderes que lhe foram outorgados democraticamente, ao dirigir votação plenária com o claro propósito de privilegiar grupo certo de pessoas da sociedade civil contra o princípio da igualdade no trato da coisa pública, no caso, contra o direito de acesso à delegação de serventias extrajudiciais por meio de concurso público” (fl. 13 da inicial). Requer a “liminar, em caráter de urgência, inaudita altera pars, suspendendo incontinenti a votação em 2º turno na Câmara dos Deputados, anteriormente designada para o dia 18/09/2015 (adiada sine die), e, por conseguinte, a tramitação da Proposta de Emenda à Constituição n. 471/2005 (PEC dos Cartórios) e no Senado Federal, ante a cabal e demonstrada inconstitucionalidade da referida PEC” (fl. 15 da inicial). No mérito, pede “a concessão definitiva da segurança com fim de reconhecer a inconstitucionalidade da PEC n. 471/2005 e de toda a sua tramitação, determinando-se a sua suspensão e o seu arquivamento definitivo” (fl. 15 da inicial). 2. Em 21.12.2015, o então Relator, Ministro Dias Toffoli, embora tenha realçado os inúmeros precedentes deste Supremo Tribunal quanto à inconstitucionalidade do ingresso, sem concurso público, após a Constituição de 1988, nas delegações dos serviços extrajudiciais, indeferiu a liminar por “ser inadmissível, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade material de projetos de lei”. 3. O então Presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, prestou informações (e-doc. 25) asseverando o não cabimento do mandado de segurança para o controle preventivo de constitucionalidade de norma, não tendo o impetrante atacado qualquer aspecto formal de tramitação da PEC n. 471/2005. Ressaltou não haver, na espécie, tendência a se abolir direitos e garantias fundamentais. 4. A Procuradoria-Geral da República opina pela concessão da segurança, em parecer cuja ementa foi redigida nos seguintes termos: “MANDADO DE SEGURANÇA. PEC 471/2005. TRAMITAÇÃO. CLÁUSULAS PÉTREAS. OFENSA. CONCESSÃO DA ORDEM. 1 – O princípio do concurso público tem suas raízes fincadas no postulado isonômico contido no art. , caput, da Constituição Federal. 2 – A PEC 471/2005 tende a abolir o princípio fundamental da igualdade, resguardado em cláusula pétrea, ao criar discrímen que não se ampara sobre motivo racionalmente acolhido pela ordem jurídico-constitucional brasileira. 3 – O trâmite da PEC 471/2005 colidiu frontalmente com o princípio da separação de poderes por ter ocorrido votação sem prévio diálogo interinstitucional mínimo que demonstrasse a higidez da cláusula pétrea da igualdade. 4 – Parecer pela concessão da segurança”. Examinados os elementos constantes dos autos, DECIDO. 5. Razão jurídica não assiste ao impetrante. 6. Como assentado pelo Ministro Dias Toffoli ao indeferir a liminar, pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, não se admite, no sistema jurídico brasileiro, salvo em casos excepcionais, o controle preventivo de constitucionalidade material. Confira-se, por exemplo, o julgado a seguir: “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE. 1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é “a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” ( MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. 2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança. 3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 4. Mandado de segurança indeferido” ( MS n. 32.033, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 18.2.2014) Cabimento de mandado de segurança contra tramitação de projeto de emenda constitucional 7. O mandado de segurança é ação constitucional destinada a salvaguardar direito próprio, dotado de liquidez e certeza e que tenha sido lesado ou esteja ameaçado de sê-lo por ato ilegal e abusivo de autoridade pública ou de agente no exercício de atribuição do Poder Público. A legitimidade ativa para a impetração do mandado de segurança é do titular de direito líquido e certo. 8. Na espécie, membro do Poder Legislativo pretende obstar a tramitação de projeto de emenda constitucional, e não de projeto de lei, sobre tema que aboliria o direito fundamental do cidadão ao concurso público para a delegação de serventias extrajudiciais. Consta do sítio da Câmara dos Deputados em 2.8.2019, que a proposta de emenda está pronta para ser pautada no Plenário daquela casa legislativa. 9. A jurisprudência deste Supremo Tribunal confirma o cabimento de mandado de segurança impetrado por parlamentar para impugnar vício formal no processo legislativo de elaboração de lei ou emenda constitucional. No julgamento do Agravo Regimental no Mandado de Segurança n. 24.667/DF, Relator o Ministro Carlos Velloso, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal assentou: “EMENTA: CONSTITUCIONAL. PODER LEGISLATIVO: ATOS: CONTROLE JUDICIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. PARLAMENTARES. I. - O Supremo Tribunal Federal admite a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo. II. - Precedentes do STF: MS 20.257/DF, Ministro Moreira Alves (leading case) (RTJ 99/1031); MS 20.452/DF, Ministro Aldir Passarinho (RTJ 116/47); MS 21.642/DF, Ministro Celso de Mello (RDA 191/200); MS 24.645/DF, Ministro Celso de Mello, "D.J." de 15.9.2003; MS 24.593/DF, Ministro Maurício Corrêa, "D.J." de 08.8.2003; MS 24.576/DF, Ministra Ellen Gracie, "D.J." de 12.9.2003; MS 24.356/DF, Ministro Carlos Velloso, "D.J." de 12.9.2003. III. - Agravo não provido (DJ 23.4.2004). Confiram-se também os seguintes julgados: MS n. 23.565/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJ 17.11.1999; MS n. 20.257, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 27.2.1981; MS n. 21.642, Relator o Ministro Celso de Mello; MS n. 21.303, Relator o Ministro Octavio Galloti; MS n. 24.356, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 12.9.2003; e MS n. 24.642, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 18.6.2004. 10. Isso não significa ser cabível mandado de segurança em qualquer situação de exercício da função legislativa por parlamentar. Deve-se apurar objetivamente quando o direito-dever está sob ameaça ou lesão e quando a pretensão é debater interesses políticos, infensos à intervenção judicial. Para resguardar o direito líquido e certo do parlamentar ao devido processo legislativo, este Supremo Tribunal tem assentado o cabimento do mandado de segurança quando haja vedação constitucional ao processamento de emenda, na forma do § 4º do art. 60 da Constituição da Republica, quando “a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer – em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas – que sequer se chegue a deliberação, proibindo-a taxativamente” ( MS n. 20.257, Redator para o acórdão o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ.27.2.1981). 11. No julgamento do Mandado de Segurança n. 32.033, Redator para o acórdão o Ministro Teori Zavascki, fiquei vencida quanto ao não conhecimento de mandado de segurança contrário à tramitação de projeto de lei eleitoral: “O que se busca, na presente ação, é o controle preventivo da constitucionalidade material do Projeto de Lei n. 14/2013. 14. A questão a ser inicialmente solvida respeita ao cabimento da presente ação mandamental para suspender, preventivamente, tramitação de projeto de lei que poderia, segundo a tese adotada e exposta pelo Impetrante, prejudicar aspirações de grupos políticos minoritários em reordenar ou criar novas agremiações partidárias. (...) Na presente ação, a argumentação expendida pelo Impetrante volta-se contra o conteúdo do projeto de lei, a evidenciar sua pretensão em instaurar, precoce e indevidamente, o controle de constitucionalidade material do que sequer ainda é norma, porque em fase regular de deliberação das Casas Legislativas. O que se pretende, pois, é estancar a continuidade dos trabalhos do Congresso Nacional naquilo que é seu dever-poder, qual seja, debater e elaborar o direito a vigorar segundo o seu entendimento do que seja legítimo. 17. Daí porque, não obstante aquela assentada jurisprudência quanto ao cabimento do mandado de segurança por parlamentar, o seu cabimento fica a depender do objeto que se ponha a julgamento. Na espécie em pauta, a minha conclusão, no ponto, coincide com a do Ministro Marco Aurélio, no sentido de que não haveria de ser conhecida a presente ação. Vencida, contudo, no ponto, pela maioria já formada, sigo o exame do objeto posto em questão na ação” (voto-vista por mim proferido no Mandado de Segurança n. 32.033, Redator para o acórdão Ministro Teori Zavascki, Plenário, DJe 18.2.2014). Tendo prevalecido o voto da maioria quanto ao cabimento da ação, ainda que na impugnação de projeto de lei, aprofundei-me na análise da questão, afirmando-me igualmente favorável em situações excepcionalíssimas: “25. Não tenho como taxativa a inexistência de controle prévio de constitucionalidade de proposta de emenda constitucional no sistema brasileiro. Interpreto a al. a do inc. I do art. 103 da Constituição da Republica no sentido de permitir o controle preventivo e repressivo de leis e atos normativos no Brasil. Entretanto, o controle preventivo é excepcionalíssimo, admissível apenas em casos em que a proposta de emenda à Constituição ou o projeto de lei tenda a abolir direito estabelecido como limite material ao poder constituinte reformador e, mais ainda, ao poder legislativo ordinário. Também como enfatizado pelo Ministro Marco Aurélio, em seu voto, não se há de esquecer inexistir, até o presente, precedente deste Supremo Tribunal no qual se tenha concedido ordem de segurança para trancar processo de projeto de lei por suposta inconstitucionalidade material, vale dizer, do objeto por ela cuidado. (…) A análise dos elementos havidos no processo e dos precedentes do Supremo Tribunal leva-me à conclusão de que a Constituição da Republica autoriza o controle prévio do conteúdo de propostas de emenda à Constituição ou de projeto de lei que atente contra princípio listado como limite material ao poder constituinte reformador, logo também e mais ainda ao legislador. (…) O limite da competência constitucional do Supremo Tribunal Federal é a análise jurídico-constitucional do exercício da competência da Casa Legislativa, que, no caso, sequer é posta na ação de maneira clara, pois os argumentos expostos na peça inicial traduzem inconformismo com o debate e possível solução da matéria, não confronto com a Constituição do Brasil. Os debates legislativos e o regular processo não confirmam sequer a existência da lei, pelo que não se poderia cogitar, a meu ver, de exorbitância de competência da atuação legislativa. 31. A competência do Supremo Tribunal Federal para promover o controle preventivo de constitucionalidade de projetos de lei em face da Constituição da Republica é excepcional e apenas pode ser exercida quando o paradigma sejam as denominadas cláusulas pétreas. (…) Não há, expressamente, no texto constitucional previsão conferindo ao Poder Judiciário competência para promover o controle prévio de constitucionalidade de projetos de lei, a evidenciar a excepcionalidade de tal atuação, como lembrado pelo Ministro Sepúlveda Pertence no julgamento do Mandado de Segurança n. 23.047. A vedação constitucional estampada no § 4º do art. 60 da Constituição da Republica dirige-se à deliberação e, portanto, ao processamento de proposta de emenda constitucional tendente a abolir quaisquer das disposições expostas naquele núcleo sensível do sistema constitucional. (…) A competência constitucional de controle prévio de propostas de emendas decorre da gravidade da atuação legislativa: a alteração do constituinte derivado tem como consequência última a alteração da própria Constituição. Tanto significa dizer que emendada a Constituição, a depender da matéria e da extensão promovida pelo novo regramento, modificada estará a estrutura jurídico-política de todo o Estado brasileiro. Daí a preocupação em se obstar toda e qualquer tentativa inadvertida de alteração do núcleo sensível, que fundamenta todo o sistema jurídico, no qual se contém a identidade constitucional. Tenho, porém, que se projeto de lei viesse a tratar daquelas matérias expostas no par.4º do art. 60 da Constituição, não estaria ele infenso ao controle prévio de constitucionalidade por este Supremo Tribunal e, no caso, até mesmo pelo aspecto formal, pois estaria o legislador a substituir-se ao constituinte derivado. 33. No caso dos autos, não se vislumbra agressão à competência legítima e regular do Congresso Nacional no debate e deliberação da matéria que se situa em sua esfera de competência própria, nem se tem por suscitada a competência deste Supremo Tribunal Federal para atuar. O Congresso Nacional está a atuar, no caso apresentado, no exercício de sua função típica, sem qualquer exacerbação gravosa à Constituição, estando a fazer o que lhe é próprio e devido, a saber, a política no sentido de elaborar normas. Não há competência deste Supremo Tribunal Federal a ser exercida. 34. O art. da Constituição do Brasil estabelece serem poderes independentes e harmônicos da União o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, conferindo o sistema a cada qual competências que lhes são próprias” (voto-vista por mim proferido no Mandado de Segurança n. 32.033, Redator para o acórdão Ministro Teori Zavascki, Plenário, DJe 18.2.2014). 12. Observado o mais recente precedente do Plenário deste Supremo Tribunal sobre a matéria, no Mandado de Segurança n. 32.033, Redator para o acórdão Ministro Teori Zavascki (DJe 18.2.2014), conheço desta impetração e passo a analisar a questão posta. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre controle preventivo de constitucionalidade 13. O impetrante aponta como paradigma sobre a matéria o Mandado de Segurança n. 20.257, Redator para o acórdão o Ministro Moreira Alves, impetrado pelos então Senadores Itamar Franco e Antônio Mendes Canale contra a tramitação de proposta de emenda à Constituição com o objetivo de prorrogar mandatos de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores. Argumenta que a tramitação daquela proposta contrariaria o § 1º do art. 47 da Constituição então vigente, na qual se previa, assim como a Constituição atual: “não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a Federação ou a República”. Naquele precedente, ainda que se tenha reconhecido o cabimento de mandado de segurança para obstar a tramitação de proposta de emenda constitucional cujo conteúdo se alegava tender a abolir a Federação ou a República, concluiu-se pela não configuração da hipótese de autorização imediata e prévia de intervenção do Supremo Tribunal nos trabalhos do Poder Legislativo. Tem-se na ementa do julgado: “EMENTA- Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso que admitiu a deliberação de proposta de emenda constitucional que a impetração alega ser tendente a abolição da República. - Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso previsto no parágrafo unicodo artigoo 57) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer - em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas - que sequer se chegue a deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a constituição. Inexistência, no caso, da pretendida inconstitucionalidade, uma vez que a prorrogação de mandato de dois para quatro anos, tendo em vista a conveniência da coincidência de mandatos nos vários níveis da Federação, não implica introdução do princípio de que os mandatos não mais são temporários, nem envolve, indiretamente, sua adoção de fato. Mandado de segurança indeferido” ( MS n. 20.257, Redator para acórdão o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ.27.2.1981). No voto condutor do julgamento, o Ministro Moreira Alves divergiu do Relator, Ministro Décio Miranda, que votara pela prejudicialidade da impetração, e acentuou: “Não admito mandado de segurança para impedir tramitação de projeto de lei ou proposta de emenda constitucional com base na alegação de que seu conteúdo entra em choque com algum princípio constitucional. E não admito porque, nesse caso, a violação à Constituição só ocorrerá depois de o projeto se transformar em lei ou de a proposta de emenda vir a ser aprovada. Antes disso, nem o Presidente da Casa do Congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder Legislativo estão praticando qualquer inconstitucionalidade, mas estão, sim, exercitando seus poderes constitucionais referentes ao processamento da lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse caso, não será quanto ao processo da lei ou da emenda, mas, ao contrário, será da própria lei ou da própria emenda, razão por que só poderá ser atacada depois da existência de uma ou de outra. Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, em que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso previsto no parágrafo unicodo artigoo 57) ou a sua deliberação (como na espécie). Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer - em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas que sequer se chegue à deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, neste caso, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição. E cabe ao Poder Judiciário - nos sistemas em que o controle da constitucionalidade lhe é outorgado impedir que se desrespeite a Constituição. Na guarda da observância desta, está ele acima dos demais Poderes, não havendo, pois, que falar-se, a esse respeito, em independência de Poderes. Não fora assim e não poderia ele exercer a função que a própria Constituição, para a preservação dela, lhe outorga. 4. Considero, portanto, cabível, em tese, o presente mandado de segurança. Indefiro-o, porém, por ser manifesta a improcedência de sua fundamentação. A emenda constitucional, em causa, não viola, evidentemente, a república, que pressupõe a temporariedade dos mandatos eletivos. De fato, prorrogar mandato de dois para quatro anos, tendo em vista a conveniência da coincidência de mandatos nos vários níveis da Federação, não implica introdução do princípio de que os mandatos não mais são temporários, nem envolve, indiretamente, sua adoção de fato, como sustentam os impetrantes, sob a alegação de que, a admitir-se qualquer prorrogação, ínfima que fosse, estar-se-ia a admitir prorrogação por vinte, trinta ou mais anos. Julga-se à vista do fato concreto, e não de suposição, que, se vier a concretizar-se, merecerá, então, julgamento para aferir-se da existência, ou não, de fraude à proibição constitucional”. O cabimento de mandado de segurança foi admitido segundo o conteúdo da proposta em tramitação, passando-se a examinar o mérito no sentido da proteção de cláusula constitucional pétrea e do direito líquido e certo de o parlamentar não ter que se sujeitar ao seu processamento legislativo. 14. Em outros precedentes vislumbra-se como causa de pedir vícios no processo legislativo em curso, observadas as disposições do art. 60 da Constituição. Confira-se, por exemplo, a ementa do Mandado de Segurança n. 22.503, Redator para o acórdão o Ministro Maurício Corrêa: “EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, RELATIVO À TRAMITAÇÃO DE EMENDA CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DE DIVERSAS NORMAS DO REGIMENTO INTERNO E DO ART. 60, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRELIMINAR: IMPETRAÇÃO NÃO CONHECIDA QUANTO AOS FUNDAMENTOS REGIMENTAIS, POR SE TRATAR DE MATÉRIA INTERNA CORPORIS QUE SÓ PODE ENCONTRAR SOLUÇÃO NO ÂMBITO DO PODER LEGISLATIVO, NÃO SUJEITA À APRECIAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO; CONHECIMENTO QUANTO AO FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. MÉRITO: REAPRESENTAÇÃO, NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA, DE PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL DO PODER EXECUTIVO, QUE MODIFICA O SISTEMA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL, ESTABELECE NORMAS DE TRANSIÇÃO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS (PEC Nº 33-A, DE 1995). I - Preliminar. 1. Impugnação de ato do Presidente da Câmara dos Deputados que submeteu a discussão e votação emenda aglutinativa, com alegação de que, além de ofender ao par. único do art. 43 e ao § 3º do art. 118, estava prejudicada nos termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter sido declarada prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art. 17, todos do Regimento Interno, lesando o direito dos impetrantes de terem assegurados os princípios da legalidade e moralidade durante o processo de elaboração legislativa. A alegação, contrariada pelas informações, de impedimento do relator - matéria de fato - e de que a emenda aglutinativa inova e aproveita matérias prejudicada e rejeitada, para reputá-la inadmissível de apreciação, é questão interna corporis do Poder Legislativo, não sujeita à reapreciação pelo Poder Judiciário. Mandado de segurança não conhecido nesta parte. 2. Entretanto, ainda que a inicial não se refira ao § 5º do art. 60 da Constituição, ela menciona dispositivo regimental com a mesma regra; assim interpretada, chega-se à conclusão que nela há ínsita uma questão constitucional, esta sim, sujeita ao controle jurisdicional. Mandado de segurança conhecido quanto à alegação de impossibilidade de matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. II - Mérito. 1. Não ocorre contrariedade ao § 5º do art. 60 da Constituição na medida em que o Presidente da Câmara dos Deputados, autoridade coatora, aplica dispositivo regimental adequado e declara prejudicada a proposição que tiver substitutivo aprovado, e não rejeitado, ressalvados os destaques (art. 163, V). 2. É de ver-se, pois, que tendo a Câmara dos Deputados apenas rejeitado o substitutivo, e não o projeto que veio por mensagem do Poder Executivo, não se cuida de aplicar a norma do art. 60, § 5º, da Constituição. Por isso mesmo, afastada a rejeição do substitutivo, nada impede que se prossiga na votação do projeto originário. O que não pode ser votado na mesma sessão legislativa é a emenda rejeitada ou havida por prejudicada, e não o substitutivo que é uma subespécie do projeto originariamente proposto. 3. Mandado de segurança conhecido em parte, e nesta parte indeferido” (Plenário, DJ 6.6.1997). 15. Aquela impetração teve liminar deferida pelo Relator, Ministro Marco Aurélio, para trancar a tramitação da Proposta de Emenda à Constituição n. 33-A, por ter sido incluída matéria antes rejeitada. Em 8.5.1996, o Plenário cassou a liminar e denegou a segurança. 16. No Mandado de Segurança n. 20.453, impetrado contra a tramitação da emenda denominada Dante de Oliveira, ao argumento de não se ter alçando o quorum constitucionalmente previsto para aprovação, a causa de pedir também era de natureza constitucional-procedimental: “EMENDA CONSTITUCIONAL. EMENDA 'DANTE DE OLIVEIRA'. 'QUORUM' DE APROVAÇÃO. ART- 48 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NA REDAÇÃO QUE LHE DEU A EMENDA CONSTITUCIONAL N. 22, DE JUNHO DE 1982. O 'QUORUM' PARA APROVAÇÃO DE EMENDA CONSTITUCIONAL E, SEGUNDO O ART- 48 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NA REDAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 22/82, É O DE DOIS TERCOS DE VOTOS DO TOTAL DE MEMBROS DE CADA UMA DAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL, E NÃO O DE DOIS TERCOS DOS MEMBROS DE CADA UMA DAS CASAS PRESENTES, A SESSÃO. ALIAS, É DA TRADIÇÃO DO NOSSO DIREITO CONSTITUCIONAL SER O 'QUORUM' ADOTADO PARA A APROVAÇÃO DE EMENDA CONSTITUCIONAL TOMADO SEMPRE LEVANDO-SE EM CONTA O TOTAL DE DEPUTADOS E SENADORES, EM CONJUNTO OU SEPARADAMENTE, POR MAIORIA OU POR DOIS TERCOS, MAS SEMPRE COM REFERÊNCIA AO TOTAL EXISTENTE, E NÃO DOS PRESENTES. REJEIÇÃO DA EMENDA POR NÃO TER SIDO ATINGIDO O 'QUORUM' NECESSÁRIO A SUA APROVAÇÃO. ALTERAÇÕES CONSTITUCIONAIS A RESPEITO E MANIFESTAÇÕES DA DOUTRINA” ( MS n. 20.452, Relator o Ministro Aldir Passarinho, Plenário, DJ 11.10.1985). De se realçar ainda o Mandado de Segurança n. 21.331, Relator o Ministro Néri da Silveira, impetrado contra a Proposta de Emenda à Constituição n. 1-A de 1988, pela qual se instituía “a pena de morte, nos casos de roubo, sequestro e estupro, seguidos de morte, o que se deverá submeter ao eleitorado, através de plebiscito, dentro de 18 (dezoito) meses de aprovação da Emenda”. A ação foi julgada prejudicada devido ao arquivamento no Congresso Nacional (DJ 25.5.1999). 17. No Mandado de Segurança n. 24.138, Relator o Ministro Gilmar Mendes, cujo objeto era o projeto de lei pelo qual se alterava o art. 618 da CLT, a liminar foi indeferida pelo Ministro Neri da Silveira nos seguintes termos: “2. Não se adotou, no Brasil, o controle judicial preventivo de constitucionalidade da lei. Não é, assim, em princípio, admissível o exame, por esta Corte, de projetos de lei ou mesmo de propostas de emenda constitucional, para pronunciamento prévio sobre sua validade. Não se acolhe, em princípio, súplica para impedir a tramitação de projeto de lei ou proposta de emenda à Constituição, ao fundamento de contrariar princípio básico da ordem constitucional em vigor. Somente depois de editada a lei ou emenda à Constituição, caberá o amplo controle judicial de constitucionalidade da norma, que se consagra no País, nos sistemas concentrado e difuso. 3. Tem-se reconhecido, entretanto, ao parlamentar - deputado federal ou senador - legitimidade ativa a requerer mandado de segurança, para garantir direito público subjetivo de seu titular no sentido de não ver submetida à deliberação proposta de emenda à Lei Magna da República, nas hipóteses em que a própria Constituição obsta logre curso o processo legislativo, que, desse modo, se entremostra, desde logo, inconstitucional. Tal sucede, diante do art. 60, § 4º, da Lei Magna, quando preceitua que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. Nesse sentido, anotei, ao despachar, ad exemplum, o Mandado de Segurança nº 21.311-6/160, quando parlamentares impetraram segurança contra ato da Mesa da Câmara dos Deputados, que tornou possível o exame da "Proposta de Emenda à Constituição Federal nº 1, de 1988", instituindo a pena de morte, nas hipóteses que então eram alinhadas. 4. Tenho, pois, como possível, na linha da jurisprudência do STF, a impetração aforada pelo deputado federal requerente, a tanto, legitimado. 5. Não vejo, na espécie, entretanto, caracterizada hipótese de concessão de liminar pretendida, em ordem a impedir venha a Câmara dos Deputados a deliberar sobre o Projeto de lei nº 5.483, de 2001, que alterou o art. 681 da Constituição. 6. Cumpre observar, desde logo, que não se trata de deliberação sobre proposta de emenda constitucional. Sustenta-se que o Projeto de lei em foco é inconstitucional e inconveniente, pelas razões longamente deduzidas na inicial. Não há, entretanto, arguição de vício de origem, nem de qualquer nulidade ou mesmo irregularidade em seu processamento. O que se pretende, em realidade, é discutir, por antecipação, a quaestio juris de inconstitucionalidade do Projeto de Lei. Releva notar que a matéria, sujeita ao debate da Câmara dos Deputados, - se, nela, aprovada, - ainda dependerá da deliberação do Senado Federal. 7. Não tenho, como cabível, em hipótese dessa natureza, impedir que a Câmara dos Deputados discuta a espécie e sobre ela delibere. O controle judicial, quanto ao mérito de constitucionalidade, não encontra espaço para ser, aqui, realizado; de contrário, estaria o STF intervindo na deliberação da Câmara dos Deputados, referentemente ao processo de elaboração da legislação ordinária, sem que se alegue esteja ocorrendo, no procedimento legislativo, qualquer vício formal. Há, pois, um limite ao controle prévio, sempre excepcional, que importa considerar, inclusive em face do princípio básico da separação e independência dos Poderes da República. 8. Do exposto, indefiro a medida liminar”. No julgamento do mérito desse mandado de segurança, o Ministro Gilmar Mendes, sucessor do Ministro Neri da Silveira na relatoria, acentuou: “Embora não haja dúvida quanto ao cabimento do mandado de segurança nessa situação diferenciada, é certo que no caso em apreço não se vislumbra a priori a existência de qualquer norma constitucional indicativa de expressa proibição ao processamento do aludido projeto de lei. (...) Ressalte-se, outrossim, que se se admitisse, em casos como o dos presentes autos, a plena discussão sobre a constitucionalidade do projeto, restaria comprometido não só o modelo de controle repressivo amplo existente entre nós, mas o próprio sistema de divisão de poderes estabelecido na Constituição. Nesses termos o meu voto é pela denegação da ordem”. 18. Como assentei em voto proferido no Mandado de Segurança n. 32.033, Redator para o acórdão o Ministro Teori Zavascki (Pleno, DJe 18.2.2014), não tenho como taxativa a inexistência de controle prévio de constitucionalidade de proposta de emenda constitucional no sistema brasileiro em casos concretos. O controle prévio de constitucionalidade é conferido, constitucional e prioritariamente, aos Poderes Legislativo e Executivo, com o objetivo de estancar prática contrária à Constituição na ação política de elaborar a produção normativa: “Sem dúvida, grande vantagem haveria em impedir-se de modo absoluto a entrada em vigor de ato inconstitucional. Todavia, a experiência revela que toda tentativa de organizar um controle preventivo tem por efeito politizar o órgão incumbido de tal controle, que passa a apreciar a matéria segundo o que entende ser a conveniência pública e não segundo a sua concordância com a lei fundamental. Isso é mais grave ainda no que concerne à lei, que se considera, na democracia representativa, expressão da vontade geral, pois vem dar a um órgão normalmente de origem não popular uma influência decisiva na elaboração das leis. O controle preventivo, entretanto, foi previsto em várias Constituições antigas, como é previsto nalgumas modernas. Exercia, por exemplo, esse controle preventivo o Senado conservador da Constituição francesa do ano VIII (1799), que deixou passar em brancas nuvens todas as alterações constitucionais reclamadas por Napoleão, evidentemente inconstitucionais. Mais recentemente, a Corte Constitucional austríaca, prevista na Constituição de 1920 (art. 138, n.2), foi incumbida do controle preventivo com resultado desanimador. Ainda atualmente a Constituição francesa de 1958 o atribui, no art. 61, ao Conselho Constitucional” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 38. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p.62-63). Anna Cândida Ferraz ensina: “(...) ante o sistema vigente, não existe a previsão do controle preventivo jurisdicional de constitucionalidade, nos moldes existentes no direito comparado. Não é prevista a possibilidade de o Judiciário, em tese, impedir a tramitação (frustrando a iniciativa, discussão ou aprovação) de projetos de lei em curso no Congresso Nacional e a consequente conversão destes em lei, fundado em motivo de inconstitucionalidade. (...) O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de sua evolução histórica, jamais autorizou como a nova Constituição promulgada em 1988 também não o admite o sistema de controle jurisdicional preventivo, em abstrato. (...) Atos normativos in fieri, ainda em fase de formação, com tramitação não concluída, não ensejam e nem dão margem ao controle concentrado ou em tese de constitucionalidade, que supõe ressalvadas as situações configuradoras de omissão juridicamente relevante a existência de espécies normativas definitivas, perfeitas e acabadas. (...) a mera proposição legislativa nada mais encerra do que simples proposta de direito novo, a ser submetida à apreciação do órgão competente, para que, de sua eventual aprovação, possa derivar, então, a sua introdução formal no universo jurídico. (...) sob certos aspectos, é possível vislumbrar-se a incidência de um controle de constitucionalidade preventivo, ainda que indireto, ao menos no modelo do controle difuso de constitucionalidade. (...) Não figura o controle preventivo entre os que a doutrina elege como ideal para a defesa da Constituição. (…) Todavia, a experiência revela que toda tentativa de organizar um controle preventivo tem por efeito politizar o órgão incumbido de tal controle, que passa a apreciar a matéria segundo o que entende ser a conveniência pública e não segundo a sua concordância com a lei fundamental. (...) o controle preventivo usual, inegavelmente eficaz, incide sobre o próprio exercício da competência constitucional do órgão legislativo, impedindo o nascimento da lei. O controle preventivo aborta o nascimento da lei, ata a ação parlamentar, claro em nome de uma grande causa. (...) Admitir-se, assim, a interposição de um poder estranho sobre a atuação de outro poder, quando este exerce competência própria, é certamente questão preocupante, particularmente onde se adota o sistema da separação ou divisão de poderes, tal como ocorre nos sistemas presidencialistas e parlamentaristas. (...) De outro lado, não há como negar-se: o controle preventivo impressiona pela eficácia. Impede o nascimento de um ato inconstitucional, de um ato em desconformidade com a Constituição, e isso é bem significativo. Todavia, em razão dos pontos negativos que apresenta, é preciso acentuar os cuidados com que se deve cercar o controle preventivo, nos casos em que é ele adotado e se porventura se cogitar de vir a adotá-lo no Brasil” (FERRAZ, Ana Candida da Cunha. “Notas sobre o controle preventivo de constitucionalidade.” Revista de Informação Legislativa. Brasília, v. 36, n. 142, p. 279-296, abr./jun. 1999). Em 3.4.1991, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 466/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, o Plenário deste Supremo Tribunal manifestou-se, ainda uma vez, sobre a matéria: “ADI 466 - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL - INSTITUIÇÃO DA PENA DE MORTE MEDIANTE PRÉVIA CONSULTA PLEBISCITÁRIA - LIMITAÇÃO MATERIAL EXPLÍCITA DO PODER REFORMADOR DO CONGRESSO NACIONAL (ART. 60, § 4º, IV) - INEXISTÊNCIA DE CONTROLE PREVENTIVO ABSTRATO (EM TESE) NO DIREITO BRASILEIRO - AUSÊNCIA DE ATO NORMATIVO - NÃO-CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA. - O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de sua evolução histórica, jamais autorizou - como a nova Constituição promulgada em 1988 também não o admite - o sistema de controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade, em abstrato. Inexiste, desse modo, em nosso sistema jurídico, a possibilidade de fiscalização abstrata preventiva da legitimidade constitucional de meras proposições normativas pelo Supremo Tribunal Federal. Atos normativos “in fieri”, ainda em fase de formação, com tramitação procedimental não concluída, não ensejam e nem dão margem ao controle concentrado ou em tese de constitucionalidade, que supõe - ressalvadas as situações configuradoras de omissão juridicamente relevante - a existência de espécies normativas definitivas, perfeitas e acabadas. Ao contrário do ato normativo - que existe e que pode dispor de eficácia jurídica imediata, constituindo, por isso mesmo, uma realidade inovadora da ordem positiva -, a mera proposição legislativa nada mais encerra do que simples proposta de direito novo, a ser submetida à apreciação do órgão competente, para que de sua eventual aprovação, possa derivar, então, a sua introdução formal no universo jurídico. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem refletido claramente essa posição em tema de controle normativo abstrato, exigindo, nos termos do que prescreve o próprio texto constitucional - e ressalvada a hipótese de inconstitucionalidade por omissão - que a ação direta tenha, e só possa ter, como objeto juridicamente idôneo, apenas leis e atos normativos, federais ou estaduais, já promulgados, editados e publicados. - A impossibilidade jurídica de controle abstrato preventivo de meras propostas de emenda não obsta a sua fiscalização em tese quando transformadas em emendas à Constituição. Estas - que não são normas constitucionais originárias - não estão excluídas, por isso mesmo, do âmbito do controle sucessivo ou repressivo de constitucionalidade. O Congresso Nacional, no exercício de sua atividade constituinte derivada e no desempenho de sua função reformadora, está juridicamente subordinado à decisão do poder constituinte originário que, a par de restrições de ordem circunstancial, inibitórias do poder reformador ( CF, art. 60, § 1º), identificou, em nosso sistema constitucional, um núcleo temático intangível e imune à ação revisora da instituição parlamentar. As limitações materiais explícitas, definidas no § 4º do art. 60 da Constituição da Republica, incidem diretamente sobre o poder de reforma conferido ao Poder Legislativo da União, inibindo-lhe o exercício nos pontos ali discriminados. A irreformabilidade desse núcleo temático, acaso desrespeitada, pode legitimar o controle normativo abstrato, e mesmo a fiscalização jurisdicional concreta, de constitucionalidade”. Conclui-se, portanto, que: a) não prevalece o controle prévio abstrato no sistema brasileiro, que tenha por objeto projeto de lei, excetuada a proposta de emenda constitucional, em controle concreto, para assegurar o direito do parlamentar, garantindo-se-lhe o direito-dever posto no § 4º do art. 60 da Constituição da Republica; b) mandado de segurança não substitui ação direta de inconstitucionalidade preventiva, por ser esta inadmitida no sistema brasileiro; c) o controle de constitucionalidade é jurídico, enquanto o da legitimidade de interesses, aventado nesta ação, é político-partidário. 19. A competência deste Supremo Tribunal atém-se à competência deliberativa para legislar, desde que, ao exercê-la, não adentre matéria blindada constitucionalmente à sua atuação, quando seria deflagrado o dever-direito do parlamentar de não participar de sessões deliberativas. Em 15.5.1996, no julgamento do Mandado de Segurança n. 22.439/DF, Relator o Ministro Maurício Corrêa, o Ministro Celso de Mello esclareceu sobre o processo legislativo no ordenamento jurídico brasileiro: “O processo de formação das leis, em nosso sistema jurídico-constitucional, observada a ordem ritual que lhe é inerente, compreende três fases sequenciais, assim caracterizadas: (a) fase introdutória; (b) fase constitutiva e (c) fase complementar (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, "Do Processo Legislativo", p. 60/63, itens ns. 46-49, 1968, Saraiva; JOSÉ AFONSO DA SILVA, "Princípios do Processo de Formação das Leis no Direito Constitucional", p. 250-270, itens ns. 119-128, 1964, RT). A fase introdutória do processo legislativo permite identificar, sempre a partir do texto constitucional, os órgãos e agentes qualificados a agir em sede de elaboração legislativa. O poder de iniciativa das leis, por isso mesmo, funda-se na Constituição. Tratando-se de matéria essencialmente disciplinável mediante regramento de índole constitucional, incumbe à Carta Política - enquanto exclusivo estatuto de regência do tema - definir os órgãos investidos dessa prerrogativa de instauração do processo legislativo e, também, dispor sobre o próprio momento de apresentação, ao Poder Legislativo, do concernente projeto de lei. Essa é a razão pela qual o magistério da doutrina (CELSO RIBEIRO BASTOS, "Curso de Direito Constitucional", p. 312, item n. 1, 11ª ed., 1989, Saraiva), ao versar a teoria geral do processo de formação dos atos normativos primários, adverte que o processo legislativo somente pode ser instaurado por órgão constitucionalmente qualificado a exercer o poder de iniciativa das leis, pois, cuidando-se de prerrogativa de extração nitidamente constitucional, revela-se acessível apenas àqueles a quem foi ela expressamente outorgada pelo próprio texto da Carta Política” (DJ 11.4.2003). 20. Devem-se distinguir alegados vícios de inconstitucionalidade decorrentes da inobservância do devido processo legislativo dos referentes ao conteúdo da norma aprovada. O vício do processo legislativo que importa em inconstitucionalidade formal pode decorrer da incompetência para se legislar sobre a matéria, vício orgânico, da ausência de previsão constitucional para apresentar o projeto, vício de iniciativa, e da inobservância do quórum de instauração da sessão, de deliberação e/ou de aprovação do projeto, por exemplo. Mérito 21. Na espécie, a argumentação expendida pelo impetrante volta-se contra o conteúdo do projeto de emenda, a evidenciar a pretensão em instaurar, de maneira precoce e indevida, o controle de constitucionalidade material do que sequer ainda é norma, porque em fase de deliberação das Casas Legislativas. Pretende-se estancar a continuidade dos trabalhos do Congresso Nacional no dever-poder de debater e elaborar o direito. 22. Sem demonstrar vício formal objetivo no processo legislativo do Projeto de Emenda Constitucional n. 471/2005, o impetrante é taxativo ao afirmar, apontando precedentes deste Supremo Tribunal, em controle abstrato de constitucionalidade, que “a pretensão de efetivação de interinos, designados de modo precário – sem concurso público –, já recebeu pacífico entendimento do Excelso STF de que essa matéria é inconstitucional” (fl. 10 da inicial). O impetrante pretende transferir para este Supremo Tribunal o debate e a deliberação política, matéria afeta às casas do Congresso, em cuja seara haverá de discutir e tentar convencer os seus pares. Ruy Barbosa lecionava: “Cada um dos poderes do Estado tem, inevitavelmente, a sua região (...) em que esse poder é discricionário. Limitando a cada poder as suas funções discricionárias, a lei, dentro das divisas em que as confina, o deixa entregue a si mesmo, sem outros freios além do da idoneidade, que lhe supõe, e da opinião pública, a que está sujeito. ... o Congresso Nacional, sem ultrapassar a órbita da sua autoridade privativa e discricionária, pode legislar desacertos, loucuras e ruínas. Onde a responsabilidade executável contra esses excessos? (...) Declarar, pois, inconstitucionais esses atos quer dizer que tais atos excedem, respectivamente, a competência de cada um desses dois poderes (executivo e legislativo). Entregando, logo, ao Supremo Tribunal Federal a missão de pronunciar como incursos no vício de inconstitucionalidade os atos do Poder Executivo ou do Poder Legislativo, o que faz a Constituição é investir o Supremo Tribunal Federal na competência de fixar a competência a esses dois poderes, e verificar se estão dentro ou fora dessa competência os seus atos, quando judicialmente contestados sob esse aspecto” (BARBOSA, Ruy Escritos e discursos seletos. Rio de Janeiro: Nova Aguillar, 1997, p. 558). O limite da competência constitucional deste Supremo Tribunal é a análise jurídico-constitucional do exercício da competência da Casa Legislativa, sequer posta na ação de maneira clara, pois os argumentos expostos na inicial traduzem inconformismo com o debate e a possível solução da matéria, ausente confronto com a Constituição da Republica. 23. A competência do Supremo Tribunal Federal para promover o controle preventivo de constitucionalidade de projetos de lei contra a Constituição da Republica é excepcional e apenas pode ser exercida quando as denominadas cláusulas pétreas sejam o paradigma. Dispõe-se no art. 60 da Constituição da Republica: “Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República; III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. (...) § 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais”. 24. Ausente no texto constitucional previsão de competência do Poder Judiciário para promover o controle prévio de constitucionalidade de projetos de lei, como assentado pelo Ministro Sepúlveda Pertence no julgamento do Mandado de Segurança n. 23.047. A vedação constitucional posta no § 4º do art. 60 da Constituição da Republica dirige-se à deliberação e ao processamento de proposta de emenda constitucional tendente a abolir as disposições expostas naquele núcleo sensível do sistema constitucional. O Ministro Marco Aurélio assentou: “trata-se de situação taxativa em que a Carta autoriza o controle de constitucionalidade”, fazendo constar de seu voto: “O constituinte originário expressamente excluiu, da revisão ou reforma constitucional, certas matérias, atraindo a intervenção judicial no caso de descumprimento por parte do poder constituinte derivado. (...) Os projetos de lei apenas são impugnáveis, via mandado de segurança impetrado por parlamentar, quando e se verificada a inobservância a dispositivos regimentais, legais ou constitucionais que disciplinam o processo legislativo. O sistema constitucional continua a ser de todo avesso a essa possibilidade, considerada hipótese excepcionalíssima até mesmo diante de emendas constitucionais” ( Mandado de Segurança n. 23.047/DF, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, julgado em 11.2.1998). A competência constitucional de controle prévio de propostas de emendas decorre da gravidade da atuação legislativa: a alteração do constituinte derivado tem como consequência última a alteração da Constituição. Emendada a Constituição, a depender da matéria e da extensão promovida pelo alteração, modificada estará a estrutura jurídico-política do Estado brasileiro. Por isso a preocupação em se obstar toda e qualquer tentativa inadvertida de alteração do núcleo sensível, que fundamenta todo o sistema jurídico, no qual se contém a identidade constitucional. Se projeto de lei viesse a tratar das matérias expostas no § 4º do art. 60 da Constituição, não estaria imune ao controle de constitucionalidade por este Supremo Tribunal, até mesmo pelo aspecto formal, pois o legislador estaria tentando substituir o constituinte derivado. 25. Na espécie vertente, também não se vislumbra agressão à competência típica da Câmara dos Deputados na discussão da matéria a ponto de representar, de plano, burla aos limites materiais e formais impostos pela Constituição ao processo legislativo. A intrusão do Poder Judiciário na antecipação do resultado daquele debate afrontaria o princípio da separação de poderes, insculpido no art. da Constituição. Ao interpretar esse princípio contido na Constituição de 1891, João Barbalho acentuava: “(...) convém advertir aqui para perfeita inteligência do que se refere às atribuições de cada um desses ramos do poder público nacional que essas atribuições não passam além das que estão expressamente consagradas na Constituição (poderes enumerados e limitados) e das que destas decorre como condição necessária para que possam ser exercidas (poderes implícitos ou por compreensão). Isto resulta da própria índole do sistema de governo consagrado pela Constituição” (BARBALHO, João. Constituição Federal Brasileira. Comentários. Rio de Janeiro: F. Briguiet e Cia. Editores, 1924, p. 72). E é Ruy Barbosa a observar que “(...) se esses poderes são órgãos da soberania nacional (a expressão era a que se continha na Constituição de 1891) o que daqui resulta, é que toda a autoridade, em cujo depósito se acham investidos, constitui uma delegação dessa soberania, e que a ela respondem estritamente pela maneira como devem executar a incumbência recebida. Por outro lado, se esses poderes são harmônicos entre si, nenhum deles será senhor senão da competência, que lhe for designada no seu quinhão constitucional, e nenhum, muito menos, poderá exercer sobre qualquer dos outros dois ascendente restrição ou fiscalização, quando a lei constitucional lhas não der claramente...” (BARBOSA, Ruy. Comentários à Constituição Federal Brasileira. São Paulo: Saraiva & Cia., 1932, v. I, p. 408). Não revelado desbordamento das competências típicas do Poder Legislativo a serem assinaladas nesta fase, descabida a atuação do Supremo Tribunal Federal em defesa e guarda da Constituição neste momento. Manoel Gonçalves Ferreira Filho adverte: “claro está que, em um Estado democrático estruturado segundo a separação dos poderes, como o Brasil (cf. a Constituição, arts. e 60, § 4º, III), é ao Poder Legislativo que cabe a manifestação da vontade geral, portanto, a formação da lei. (...) a) Num Estado Democrático de Direito, organizado segundo a separação dos poderes, a otimização dos princípios compete ao legislador. Este, com efeito, é que, dentre os representantes, fica incumbido da tarefa de exprimir a vontade (legislativa) geral; b) Tal otimização se faz pela lei a expressão por excelência da vontade geral ou ato com força de lei, o que atende ao princípio básico do Estado de Direito, a legalidade. Essa otimização, portanto, se traduz na concretização legal do princípio; c) Esta concretização legal é obrigatória para juízes e administradores; d) Por isso, é absolutamente vedada a aplicação, e, a fortiori, a concretização contra legem de princípios; (...) g) A lei pode ser afastada, por inconstitucionalidade, se manifestamente contradisser um princípio. Isso configura inconstitucionalidade que há de ser reconhecida como tal. Mas tal inconstitucionalidade inexiste se a lei consagrar uma opção razoável, dentre muitas, de concretização; h) A concretização pelo juiz cede sempre à concretização legal superveniente” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. “A concretização dos princípios constitucionais no Estado Democrático de Direito”, apud YARSHELL, Flávio Luiz e MORAES, Maurício Zanoide de (coord.) Estudos em homenagem à professora Ada Pellegrini Grinover. São Paulo: DJP, 2005. p. 283/288-289). José Afonso da Silva ensina: “A Harmonia entre os Poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato recíproco e no respeito às prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro lado, cabe assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do Poder nem sua independência são absolutas. Há interferências, que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro, e especialmente dos governados. Se ao Legislativo cabe a edição de normas gerais e impessoais, estabelece-se um processo para a sua formação em que o Executivo tem participação importante, quer pela iniciativa das leis, quer pela sanção e pelo veto. Mas a iniciativa legislativa do Executivo é contrabalançada pela possibilidade que o Congresso tem de modificar-lhe o projeto por via de emendas, e até de rejeitá-lo. O presidente da República tem o poder de veto, que pode exercer em relação a projetos de iniciativa dos congressistas como em relação às emendas aprovadas a projetos de sua iniciativa. Em compensação, o Congresso, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, poderá rejeitar o veto e, pelo presidente do Senado, promulgar a lei, se o presidente da República não o fizer no prazo previsto (art. 66, § 7º). Se o presidente da República não pode interferir nos trabalhos legislativos, para obter aprovação rápida de seus projetos, é-lhe, porém, facultado marcar prazo para sua apreciação, nos termos dos §§ do art. 64. Se os Tribunais não podem influir no Legislativo, são autorizados a declarar a inconstitucionalidade das leis, não as aplicando, neste caso. O presidente da República não interfere na função jurisdicional; em compensação, os ministros dos Tribunais Superiores são por ele nomeados (art. 84, XIX-XVI), sob controle do Senado Federal, a que cabe aprovar o nome escolhido (art. 52, III, a). (...) 5.4 Freios e contrapesos. São esses apenas alguns exemplos do mecanismo dos freios e contrapesos caracterizador da harmonia entre os Poderes. Tudo isso demonstra que os trabalhos do Legislativo e do Executivo especialmente, mas também do Judiciário, só se desenvolverão a bom termo se esses órgãos se subordinarem ao princípio da harmonia, que não significa nem o domínio de um pelo outro, nem a usurpação de atribuições, mas a verificação de que entre eles há de haver consciente colaboração e controle recíproco (que, aliás, integra o mecanismo), para evitar distorções e desmando. A desarmonia, porém, se dá sempre que se acrescem atribuições, faculdades e prerrogativas de um em detrimento de outro” (SILVA, José Afonso. Comentário contextual à Constituição. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p.44-45). 26. Na espécie, ter como válido o prévio exercício de controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal quanto ao projeto de emenda em tramitação seria permitir que se substituísse ao Senado Federal, permitindo-se-lhe pressupor que as deliberações na Casa revisora conduziriam a resultado eventualmente contrário à Constituição e sempre sujeito ao controle de constitucionalidade previsto na al. a do inc. I do art. 102 daquela Lei Fundamental. Clèmerson Clève enfatiza: “Um certo controle preventivo da constitucionalidade é praticado no Brasil pelas Comissões de Constituição e Justiça das Casas Legislativas, bem como pelos Chefes do Poder Executivo das três esferas da federação, os últimos à medida em que estão capacitados a vetar projetos de lei também por motivo de inconstitucionalidade (art. 66, § 1º, da CF). É possível, por outro lado, no Brasil advogar a viabilidade, por meio da ação direta, da fiscalização preventiva da constitucionalidade das emendas à Constituição (inclusive as decorrentes da revisão), controle que não exclui o concreto, como é o caso do mandado de segurança manejado por parlamentar para a defesa de suas prerrogativas em face de proposta inconstitucional de emendas à Constituição (CLÈVE, Clèmerson Merlin. A fiscalização abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 73-74). O princípio da separação dos poderes, a cada qual resguardando espaço de competência típica e intransponível, forja-se também sob o pálio da harmonia a ser guardada entre eles. Interesses internos dos membros do Poder devem ser mantidos no espaço de ação própria e única de cada qual deles, ressalvados os excessos que patenteiem agressão ou inobservância à Constituição da Republica. Se inconstitucionalidade vier a ser praticada na elaboração normativa pelo Congresso Nacional, este Supremo Tribunal poderá vir a ser convocado para atuar. 27. Entre as principais virtudes republicanas, abrigadas na ética constitucional do sistema brasileiro vigente, estão a garantia da autocontenção institucional e o reconhecimento dos limites da atuação constitucional de cada um dos Poderes da República. Assim o controle judicial preventivo de constitucionalidade há de ser tido como excepcionalíssimo e a atuação do Supremo Tribunal, parcimoniosa na matéria. De se anotar a advertência feita pelo Ministro Luiz Fux no Mandado de Segurança n. 36.121: “É inelutável a conclusão a que se chega depois desse inventário jurisprudencial: inexiste precedente na Corte autorizando, de forma expressa e categórica, o controle preventivo de constitucionalidade de projeto de lei por vício material, ainda que supostamente tendente a abolir cláusula pétrea. Em suma, diversamente do que propugnado, não é práxis jurisprudencial da Corte realizar controle preventivo de projeto de leis por ofensa às cláusulas superconstitucionais, cognominadas cláusulas pétreas. Reconheço, todavia, que o fato de não existir jurisprudência sobre a temática ora debatida não significa qualquer proibição de exame material do projeto de lei ora atacado. Deveras, o inventário buscou apenas e tão somente desmistificar alguns dogmas reproduzidos acriticamente, no sentido de que existe um entendimento consolidado no Tribunal no tocante ao controle preventivo de constitucionalidade por vício material. Nada obstante isso, reputo que a fiscalização a priori de projetos de lei por suposta ofensa às cláusulas pétreas é incompatível, sob o ponto de vista descritivo, com o desenho institucional do controle de constitucionalidade no ordenamento jurídico pátrio, como também não é recomendável, sob o enfoque prescritivo” ( MS n. 36.121, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 29.11.2018). 28. Pelo exposto, denego o mandado de segurança (inc. IX do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Publique-se. Brasília, 5 de agosto de 2019. Ministra CÁRMEN LÚCIA Relatora
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