jusbrasil.com.br
22 de Outubro de 2019
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - TUTELA PROVISÓRIA NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA : TP ACO 3262 GO - GOIÁS

Supremo Tribunal Federal
há 4 meses
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Processo
TP ACO 3262 GO - GOIÁS
Publicação
DJe-136 24/06/2019
Julgamento
19 de Junho de 2019
Relator
Min. GILMAR MENDES

Decisão

Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado de Goiás, em face da União, objetivando: “a) o deferimento de liminar, inaudita altera pars, para: i) determinar à União a suspensão da execução das contragarantias dos contratos arrolados nesta petição inicial, até o julgamento final de mérito da demanda; ii) impedir a União de incluir o Estado de Goiás nos cadastros federais de inadimplência, em razão da mora no pagamento das parcelas referentes a estes contratos, até o julgamento final de mérito da demanda; iii) ordenar a imediata devolução de quaisquer valores bloqueados a título de contragarantia, em razão do inadimplemento dos contratos arrolados, até o julgamento final de mérito da demanda. b) no mérito: i) a imposição de tutela inibitória destinada a impedir a União (obrigação de não fazer) de executar contragarantias vinculadas aos contratos de financiamento firmados entre o Estado de Goiás e instituições financeiras federais sem a observância do devido processo legal, com a concessão de prazo adequado para o exercício da ampla defesa e contraditório e a consequente apreciação dos argumentos apresentados; ii) a imposição de tutela inibitória destinada a impedir a União (obrigação de não fazer) de executar as referidas contragarantias até que se esgote o prazo para adesão ao Plano de Equilíbrio Fiscal dos Estados (PEF); iii) a imposição de tutela inibitória destinada a impedir a União (obrigação de não fazer) de incluir o Estado de Goiás nos cadastros federais de inadimplência até que se esgote o prazo para adesão ao Plano de Equilíbrio Fiscal dos Estados (PEF)”. O Estado narra que, ao longo dos últimos anos, firmou diversos contratos de financiamento com bancos públicos federais (CEF, BB e BNDES) destinados a captar recursos para a realização de obras de infraestrutura e para o saneamento financeiro de empresas estatais. Sustenta que, apesar da grave crise fiscal pela qual vem passando, as parcelas vinham sendo pagas regularmente, embora em prejuízo da adequada manutenção dos serviços públicos estaduais e até do pagamento dos vencimentos e proventos dos servidores estaduais. Contudo, afirma que, no mês de maio do presente ano, a “asfixia financeira” teria atingido níveis insustentáveis e que, em razão disso, a partir desse mês, não seria mais possível quitar as parcelas dos empréstimos com bancos federais, sem que houvesse o comprometimento da prestação de serviços públicos essenciais. Após colacionar gráficos e tabelas com o intuito de demonstrar a incapacidade do cumprimento das obrigações financeiras a curto prazo, diante do déficit estimado de mais de R$ 6 bilhões para 2019, o Estado alega que foi decretada situação de calamidade financeira pelo Governador, mediante o Decreto 9.392/2019, o qual foi aprovado pela Assembleia Legislativa do Estado. Aduz, in verbis, que: “Os contratos de financiamento firmados com as instituições financeiras federais estão vinculados a contratos de contragarantia pactuados entre o Estado de Goiás e a União. Com o inadimplemento das parcelas, a União se vale de uma suposta autoexecutoriedade da contragarantia para, em desrespeito ao devido processo legal e ao direito de defesa dos Entes estaduais, realizar bloqueios de receitas depositadas na conta do Tesouro Estadual e suspender as transferências constitucionais”. Assevera que esta Corte, com fundamento no dever de cooperação entre os membros da federação, tem atuado como órgão de equilíbrio do sistema federativo e deferido tutelas de urgência requeridas para suspender a execução das cláusulas e contratos de contragarantia firmados com a União. Cita decisões monocráticas que entende favoráveis à tese que defende, aduzindo que Estados em situações análogas à sua teriam obtido a suspensão da execução das contragarantias pactuadas com a União. Argumenta que o crescimento da demanda por serviços públicos a cargo dos Estados, aliado à perda de receita gerada pela política tributária adotada pela União, teria contribuído para que as administrações estaduais se encontrassem na atual situação de “penúria fiscal”. Defende que a execução das contragarantias não prescinde da instauração do devido processo administrativo, oportunizando ao Estado-membro o exercício do contraditório e da ampla defesa, conforme preconiza a ampla jurisprudência firmada nesta Corte, sob pena de admitir-se uma absoluta submissão do ente estadual à União, com a imediata e unilateral supressão da receita que lhe é atribuída pela própria Constituição, colocando em risco a continuidade dos serviços públicos e o cumprimento das atribuições conferidas constitucionalmente. Alega que era imprevisível, à época da celebração dos contratos, a dimensão da crise econômico-financeira que recaiu sobre o país, a qual não poderia ser imputada ao Estado de Goiás, devendo ser aplicada a teoria da imprevisão, constante do Código Civil, com revisão das obrigações pautada conforme os princípios da boa-fé objetiva e da cooperação federativa. Por todas essas razões, entende presentes os requisitos para a concessão da medida liminar. Em 15.5.2019, determinei a intimação da União para a apresentação de informações preliminares acerca das alegações do Estado de Goiás (eDOC 19). Em seguida, o Estado de Goiás juntou documento aos autos em que os Chefes dos Poderes e Órgãos autônomos do Estado atestam que o pagamento das parcelas de empréstimos com os bancos federais impossibilitará o pagamento dos vencimentos dos servidores. (eDOC 21) A União apresentou manifestação preliminar (eDOC 29), aduzindo que a situação fiscal do Estado de Goiás é menos grave que aquela apresentada pelos Estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, entes federativos que teriam sido alcançados por decisões monocráticas apontadas como parâmetro de tratamento da matéria por esta Suprema Corte na petição inicial. Explica que: “A diferença entre a situação fiscal do Estado de Goiás em relação aos Estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro fica comprovada com o não preenchimento pelo autor dos requisitos para entrada no Regime de Recuperação Fiscal, nos termos da própria petição inicial e da Nota Técnica SEI nº 5/2019/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME (fl. 2): (...) A Secretaria do Tesouro Nacional ainda aponta na Nota Técnica SEI nº 5/2019/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME (fl. 2) que o principal fator de agravamento da dívida do Estado de Goiás foi o aumento de despesa com o pessoal que, na metodologia utilizada pela Secretaria do Tesouro Nacional, já no ano de 2017 estava acima do permitido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Na metodologia utilizada pelo Estado de Goiás, contudo, os seus gastos com pessoal em 2017 estariam de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que, nos termos da Emenda Constitucional Estadual nº 55/2017, não deveriam ser contabilizados para fins do limite da referida despesa o Imposto de Renda Retido da Fonte e os gastos com pensionistas: (...) Portanto, ao contrário do apontado na petição inicial, a atual situação fiscal do Estado de Goiás não decorre de fatores excepcionais e externos à gestão do Estado (inclusive a diminuição das transferências constitucionais por parte da União), mas sim da evolução da despesa com pessoal ao longo dos últimos anos”. (eDOC 29) Argumenta que, nos últimos anos, oportunizou ao Estado de Goiás refinanciar as suas dívidas com o ente central, garantindo desconto e alongamento no vencimento das parcelas e que apesar de o Estado de Goiás possuir nota “C” para Capacidade de Pagamento (Capag), impedindo a concessão de novas garantias por parte da União, o ente central viabilizou excepcionalmente a celebração de operação de crédito. Afirma que não há que se falar em suposta conduta contraditória da União em relação ao Plano de Equilíbrio Fiscal dos Estados (PEF), uma vez que o projeto de lei correspondente sequer foi formalizado, podendo, inclusive não ser aprovado pelo Congresso Nacional. No entanto, ainda que seja aprovado, sustenta que o referido Plano não prevê a suspensão do pagamento de obrigações. Defende que a concessão de liminares impedindo a União de executar contragarantias em face dos entes da federação, além de diminuir a segurança jurídica das operações, aumentaria expressivamente o risco das instituições financeiras em realizar operações de crédito em favor dos entes da federação, inclusive no âmbito do Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal (PEF). Além disso, o impedimento da União em executar as contragarantias poderia dificultar o cumprimento da “regra de ouro” pelo próprio ente central, prevista no art. 167, III, da Constituição Federal, bem como implicaria o descumprimento do disposto art. 35 da LRF, o que geraria, consequentemente a fragilização do sistema de garantias e contragarantias, aumentando o endividamento do Estado em prejuízo de todos os entes subnacionais. Assevera que a concessão de garantias para honrar operações de crédito seria uma relação contratual, não havendo necessidade de qualquer procedimento (judicial ou administrativo) – a situação não versa sobre tomada de contas, tampouco sobre registro em cadastros federais, mas sim sobre inadimplência contratual. Alega que os contratos objeto da presente demanda fazem referência às resoluções emitidas pelo Senado Federal que autorizam as operações de crédito específicas em favor do Estado, bem como à correspondente prestação de garantia pela União, nos termos do art. 52, incisos VII e VIII, da Constituição Federal, e que, ao impedir a execução pela União das contragarantias em face dos Estados, o Poder Judiciário suprimiria as competências privativas do Senado Federal estabelecidas nos dispositivos acima citados, de “dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno” das entidades federativas, bem como “dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno”. Em novas petições (eDOC 33, 40 e 48), o Estado de Goiás informou a publicação de novo relatório de gestão fiscal, apontando a projeção da dívida consolidada na órbita de R$ 24.936.912.298,15 (vinte e quatro bilhões, novecentos e trinta e seis milhões, novecentos e doze mil, duzentos e noventa e oito reais e quinze centavos). Em despacho publicado em 6.6.2019 (eDOC 53), determinei a intimação do Estado de Goiás para: “(...) no prazo de 3 (três) dias, dizer se persiste o interesse em prosseguir com os pedidos nos mesmos moldes em que solicitados (a imposição de tutela inibitória destinada a impedir a União de executar as referidas contragarantias e de incluir o Estado de Goiás nos cadastros federais de inadimplência ‘até que se esgote o prazo para a adesão ao Plano de Equilíbrio Fiscal dos Estados (PEF)’ ou se deseja emendar a inicial para adequá-los aos termos da Lei Complementar 159/2017, considerando que o único fator impeditivo apontado pela União é o previsto no inciso I do art. 3º desta”. Em resposta (eDOC 55), o Estado persiste no argumento de que a gravíssima situação fiscal será acentuada com os bloqueios, reiterando a urgência em suspender a execução dos contratos de contragarantia ora indicados. Afirma que, se não for possível o acolhimento do pedido com base no Plano de Equilíbrio Fiscal a ser promulgado, que seja admitida essa medida com fundamento na Lei Complementar 159/2017, intenção esta que já teria sido manifestada pelo Estado, conforme comprovam os documentos trazidos na inicial. Ao final, procedeu emenda à inicial e requereu: “1 - que sejam concedidos de maneira imediata e inaudita altera pars, enquanto tramitam e até que se concluam os procedimentos necessários à adesão do Estado de Goiás à LC 159/2017 ou, sucessivamente, até um posicionamento definitivo da União, na esfera administrativa, sobre a referida adesão, os seguintes pedidos: a) a suspensão da execução dos contratos de garantia indicados na inicial e a impossibilidade de realização de quaisquer bloqueios bancários por parte da União em decorrência de referidos contratos enquanto durar a suspensão e a devolução de valores eventualmente já bloqueados; b) seja impedida a inscrição do Estado de Goiás nos cadastros de inadimplência da União pelo descumprimento de referidos contratos. 2 - no mérito, o Estado de Goiás requer: a) que seja determinado à União que retome as negociações com o Estado de Goiás para a adesão deste ente federativo ao plano de recuperação fiscal de que trata a Lei Complementar nº 159/2016, considerando que conforme indicado no despacho que o Estado de Goiás visa atender, a única condição impeditiva já se encontra implementada (art. , inc. I da LC 159/2017), sem prejuízo de adesão aos termos do Plano de Equilíbrio Fiscal quando de sua promulgação. b) a imposição de tutela inibitória à União de executar contragarantias vinculadas aos contratos de financiamento firmados entre o Estado de Goiás e instituições financeiras federais sem a observância do devido processo legal, com a concessão de prazo adequado para o exercício da ampla defesa e contraditório e a consequente apreciação dos argumentos apresentados; c) a imposição de tutela inibitória destinada a impedir a União (obrigação de não fazer) de incluir o Estado de Goiás nos cadastros federais de inadimplência enquanto tramitam e até que se concluam os procedimentos necessários à adesão do Estado de Goiás à LC 159/2017 ou, sucessivamente, até um posicionamento definitivo da União, na esfera administrativa, sobre a referida adesão ou sobre eventual adequação aos termos do Plano de Recuperação Fiscal quando da promulgação da respectiva lei”. (eDOC 55) Em aditamento às informações preliminares, a União reforça os argumentos deduzidos em sua manifestação anterior (eDOC 59). No eDOC 62, a União peticionou requerendo o desentranhamento da Petição 35.821 (eDOC 59), juntando nova manifestação. Em nova manifestação (eDOC 63), a União alega que, nos termos da Nota Técnica SEI 2/2019/GECOF/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME (eDOC 60), a Secretaria do Tesouro Nacional informa que o pedido do Estado de Goiás – de ser enquadrado na LC 159/2017 – deve ser indeferido, haja vista o não atendimento dos requisitos previstos nos incisos I e II do art. da referida Lei Complementar, além do não cumprimento do disposto no § 1º do art. 2º, o qual enumera sete leis que o Estado deve aprovar antes de aderir ao Regime. Afirma que, nos termos da referida nota técnica, há um problema na contabilização da despesa com pessoal no Estado, pois os demonstrativos oficiais nunca apontaram que as despesas com pessoal estavam próximas aos limites da LRF, que é de 60% da arrecadação líquida do Estado (Receita Corrente Líquida). Além disso, assevera que o Estado de Goiás sequer teria oficializado o seu pleito de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal perante o Ministério da Economia, de modo que estaria configurada a ausência de interesse de agir do Estado. Aduz, ainda, in verbis, que: “Alerta a Secretaria do Tesouro Nacional que o Estado de Goiás ainda não possui o Plano de Recuperação Fiscal, bem como que a elaboração do mesmo sem o auxílio da Secretaria do Tesouro Nacional ‘aumenta as chances de que existam inconsistências técnicas significativas que levam à uma manifestação negativa desta Secretaria acerca do pedido de adesão ao Regime’ (...) Demonstrando a complexidade para a sua elaboração, a Secretaria do Tesouro Nacional indica na Nota Técnica SEI nº 2/2019/GECOF/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME que apenas um dos requisitos para elaboração do Plano de Recuperação Fiscal é a comprovação de aprovação de leis ou conjunto de leis pela Assembleia Legislativa do Estado membro que viabilizem a implementação de ajuste fiscal do mesmo, sendo que não há notícia dessa providência por parte do Estado de Goiás. (...) Também relata a Secretaria do Tesouro que, em missão técnica realizada pelo órgão em janeiro deste ano, se teve notícia de que o Estado de Goiás pretendia conceder reajuste salarial para categorias da segurança pública, o que representaria mais um descompasso com o Regime de Recuperação Fiscal, que, conforme prevê o inciso I do art. 8º da LC nº 159/2017, não admite esse tipo de providência durante a vigência do programa: (...) Considerando que a própria Lei de Responsabilidade Fiscal será severamente mitigada em favor dos aderentes ao Regime de Recuperação Fiscal, bem como que a União sofrerá um enorme prejuízo financeiro decorrente das benesses concedidas a um único ente, deve-se justificar o auxílio financeiro temporário concedido ao Estado membro com a comprovação de que o mesmo conseguirá equilibrar as suas contas”. É o relatório. Decido. 1) Competência Preliminarmente, constato a existência de conflito federativo entre a União e o Estado de Goiás, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para julgar e processar esta ação cível originária, nos termos do art. 102, I , “f”, da Constituição Federal. Nesse sentido já se posicionou o Plenário desta Corte: “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO-QO 1.048, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso) Com efeito, a jurisprudência desta Corte tem reconhecido a competência do Supremo Tribunal em casos relacionados à inscrição em cadastro de inadimplentes (Siafi, Cauc, Cadin etc.), quando envolver acordos de cooperação, convênios ou operações de crédito entre membros da federação, ante a presença de conflito federativo. 2) Aditamento do pedido e interpretação da postulação De pronto, registre-se que é possível à parte autora realizar aditamento à inicial, prescindindo da concordância da parte ré, até o momento anterior à citação desta, nos termos do art. 329 do CPC: “Art. 329. O autor poderá: I - até a citação, aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir, independentemente de consentimento do réu; II - até o saneamento do processo, aditar ou alterar o pedido e a causa de pedir, com consentimento do réu, assegurado o contraditório mediante a possibilidade de manifestação deste no prazo mínimo de 15 (quinze) dias, facultado o requerimento de prova suplementar. Parágrafo único. Aplica-se o disposto neste artigo à reconvenção e à respectiva causa de pedir”. (grifo nosso) Assim, uma vez que a citação ainda não foi implementada, acolho o aditamento à exordial (eDOC 55), independentemente da anuência da parte ré. Por outro lado, assiste razão à União ao afirmar que o Plano de Equilíbrio Fiscal dos Estados ainda não foi aprovado pelo Parlamento. O Projeto de Lei Complementar foi encaminhado, pela Presidência da República (Diário Oficial da União de 4.6.2019 - Mensagem Presidencial 225, de 3 de junho de 2019), ao Congresso Nacional, podendo ter a tramitação delongada (PLP 149/2019 em trâmite na Câmara dos Deputados) e, inclusive, ser rejeitado ou ter sua redação alterada. Desse modo, entendo que existe mera expectativa de direito do Estado de Goiás em usufruir do referido programa de ajuste fiscal, não passível de ser vindicado judicialmente. Ademais, conforme amplamente noticiado nos meios de comunicação, bem como nos esclarecimentos prestados pela própria Secretaria do Tesouro Nacional (eDOC 31), o alcunhado “Plano Mansueto”, ao contrário do Regime de Recuperação Fiscal da Lei Complementar 159/2016, não prevê a suspensão de pagamentos de obrigações. Em outras palavras, segundo informa a União, a intenção do projeto de promoção de equilíbrio fiscal (PEF), a ser apresentado pelo Governo, não será conceder as mesmas benesses da Lei Complementar 159/2017 aos Entes subnacionais enquadrados como nota “C” para Capacidade de Pagamento (Capag), pois o referido Plano não preverá a suspensão do pagamento de obrigações, mas apenas a autorização de concessão de novos empréstimos. E mais: pelo fato de a execução coercitiva e automática da contragarantia pela União da dívida contraída junto a instituições financeiras pelos Estados possuir previsão constitucional (art. 167, § 4º, da CF), legal e contratual, não há jurisprudência firme desta Corte determinando a observância do contraditório e da ampla defesa naquela execução extrajudicial. Todavia, embora esses argumentos não possam ser acolhidos, os pedidos constantes na exordial (suspensão da execução das contragarantias dos contratos apontados e abstenção da União em incluir o Estado de Goiás nos cadastros federais de inadimplência, em razão da mora no pagamento das parcelas referentes a estes contratos, até o julgamento final de mérito da demanda) podem ser analisados levando-se em consideração o aditamento realizado, que restou discutido pelas partes, qual seja: o enquadramento do Estado de Goiás nos benefícios previstos na Lei Complementar 159/2017. Sobre esse ponto, registro que o Código de Processo Civil, inovando em relação ao seu antecessor, dispõe que: “Art. 322. omissis. (...) § 2º. A interpretação do pedido considerará o conjunto da postulação e observará o princípio da boa-fé”. Nestes termos, em vez de uma interpretação restritiva do pedido (como fazia o CPC/73), o novo Código de Processo Civil preconiza que se deve promover uma interpretação lógico-sistemática do pedido, considerando-se não só o conjunto da postulação, como também a observância do princípio da boa-fé. Essa concepção mais intervencionista do Código tem levado a doutrina a afirmar que o princípio da correlação ou congruência sofreu nítida mitigação com o novo diploma processual. Deveras, a instrumentalidade e a efetividade do processo são características do processo civil contemporâneo, o qual deve ser visto como um “instrumento eficaz para o acesso à ordem jurídica justa”, nas palavras de Cândido Rangel Dinamarco. Em convergência com essas ideias, a Lei 13.655/2018 introduziu dispositivos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB – Decreto-Lei 4657/1942), com o intuito de auxiliar a interpretação e a aplicação das normas de direito público, nos seguintes termos: “Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. § 1º. Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente”. Além disso, é importante salientar, também, que, pelo postulado do iura novit curia, a partir dos elementos expostos na causa de pedir, é possível que o juiz acolha a pretensão por outros fundamentos. Portanto, prescinde-se que a parte aponte expressamente, na petição inicial, o dispositivo violado, desde que da narração dos fatos seja possível a identificação do conteúdo da norma impugnada. Nesse caso, há mera subsunção dos fatos ao direito. Como bem exposto por Vicente Greco Filho: "O fato e o fundamento jurídico do pedido são a causa de pedir, na expressão latina, a causa petendi. Antes de mais nada é preciso observar que o fundamento jurídico é diferente do fundamento legal; este é a indicação (facultativa, porque o juiz conhece o direito) dos dispositivos legais a serem aplicados para que seja decretada a procedência da ação; aquele (que é de descrição essencial) refere-se à relação jurídica e fato contrário do réu que vai justificar o pedido de tutela jurisdicional”. (FILHO, Vicente Greco. Direito Processual Civil Brasileiro, 2º vol., 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 136). Desse modo, passo a analisar os pedidos constantes na petição inicial (com o aditamento realizado no eDOC 55) com fundamento na Lei Complementar 159/2017, qual seja, impedimento de inclusão no RRF por descumprimento do disposto no art. 3º, I e II, da referida lei complementar, segundo os termos da Nota Técnica da Secretaria do Tesouro Nacional SEI 2/2019/GECOF/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME (eDOC 60). Insta salientar que ambas as partes fizeram considerações sobre tal fato (eDOCs 55 e 60), o que não configura argumento surpresa (art. 10 do CPC). Além disso, a resposta da União quanto ao pedido de enquadramento no RRF está presente no eDOC 14. 3) Austeridade fiscal Antes de adentrar o mérito, vale registrar a importância da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00), a qual encontra respaldo no art. 169 da CF: “Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. § 1º. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. § 2º. Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites. § 3º. Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; II - exoneração dos servidores não estáveis. § 4º. Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) § 5º. O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. § 6º. O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. § 7º. Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º”. O contexto da gestão fiscal foi alçado à densa relevância constitucional, primando o Estado brasileiro pela probidade na gestão das contas públicas. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual integra o conceito de bloco de constitucionalidade, implementou-se a condição faltante para a imposição de medidas coercitivas aos demais entes federativos. O princípio da gestão orçamentária responsável, no qual se baseia por inteiro a nova lei, é explicitado no art. 1º da LRF. Os seus principais objetivos são: a) evitar os déficits; b) reduzir substancialmente a dívida pública; c) adotar uma política tributária racional; d) preservar o patrimônio público; e) promover uma crescente transparência das contas públicas, entre outros. O princípio da responsabilidade, introduzido pela nova lei – embora já podendo ser visualizado com o advento da Emenda Constitucional 19/1998, a qual, em seu art. 30, determinava a apresentação de projeto de lei complementar pelo Executivo ao Legislativo em 180 dias da promulgação da emenda –, vem preencher uma lacuna no Direito brasileiro. A ideia de que o dinheiro público deveria ser aplicado na forma em que previamente se convencionou, sendo necessário o esclarecimento de como ele foi utilizado, era bastante confusa e ineficiente. O conceito de accountability, próprio do sistema anglo-saxão, parece identificar-se bastante com a noção de responsabilidade fiscal, embora com ela não se confunda. A tradução do vocábulo é bastante difícil, havendo os que, mesmo analisando profundamente o conceito, não conseguiram encontrar uma tradução satisfatória do termo para o português. Outros, muitas vezes com algum desconforto, definem accountability como responsabilidade pela prestação de contas ou responsabilidade pela eficiente gerência de recursos públicos. De fato, a tomada de posição acerca de uma tradução correta para o termo leva consigo uma gama de questões outras, mais gerais. A existência de efetiva democracia, proporcionando o florescimento de uma cidadania participante, não somente se liga à questão da accountability como condiciona sua própria existência. À medida que se desenvolve o arcabouço burocrático, os direitos do cidadão devem também se desenvolver, no intuito de evitar os abusos da burocracia em relação a esses direitos. Não há dúvidas de que o exercício de accountability é determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadão, entre burocracia e clientela. O comportamento (responsável ou não responsável) dos servidores públicos é consequência das atitudes e comportamentos da própria clientela. Isso leva a crer que o amadurecimento da sociedade e a emergência de uma cidadania mais ativa faz surgir em seu seio, de modo natural, o conceito de accountability. À medida que se vão densificando as relações de cidadania, faz-se necessário o conceito de accountability, até que se torne algo corriqueiro tanto para a burocracia como para os cidadãos. A Lei de Responsabilidade Fiscal é, indubitavelmente, um passo de grande importância para o fortalecimento das relações entre os gestores públicos e os cidadãos. O desenvolvimento de uma filosofia da responsabilidade fiscal, no Brasil, tem o propósito de fazer surgir um conceito sólido de accountability, próprio da necessidade imposta por aquelas relações, em um contorno ímpar. Desse modo, a responsabilidade fiscal não trata de política de governo, mas de Estado, a qual deve ser interpretada como integrante do próprio regime constitucional-fiscal. 4) História contemporânea da partilha de recursos financeiros da União com os Entes subnacionais A questão constitucional examinada nesta ação relaciona-se com temas centrais do nosso federalismo, tais como a descentralização, a autonomia financeira e a cooperação, e indiretamente com a partilha dos recursos fiscais. Para enfrentar o objeto desta demanda, parece-me fundamental atentar para o arranjo federativo estruturado no texto constitucional de 1988 e na prática institucional levada a cabo nas décadas que se seguiram à sua promulgação. O rearranjo político promovido pela Constituição Federal de 1988 foi impulsionado por duas grandes forças. De um lado, a luta por descentralização política e garantia de autonomia aos entes subnacionais, especialmente os municípios. De outro, o desejo de ampliação do elenco de direitos fundamentais constitucionalmente assegurados, especialmente os direitos sociais, e de torná-los universais para todos os brasileiros. Esses dois elementos foram componentes preponderantes para o desenho do quadro fiscal ainda hoje vigente na Constituição. (REZENDE, Fernando; OLIVEIRA, Fabrício; ARAÚJO, Erika. O dilema fiscal: remendar ou reformar? Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007, p. 11/12 et passim). A luta por autonomia política por parte de Estados e Municípios iria necessariamente afetar a partilha de recursos públicos. A desejada autonomia política não poderia existir sem que estivesse aliada à autonomia financeira, e esta, no contexto de um Estado fiscal, depende, fundamentalmente, da divisão de competências tributárias e da partilha do produto da arrecadação tributária. Para os Estados e Municípios de maior potencial econômico, a autonomia poderia ser, em grande medida, assegurada por meio de suas próprias receitas tributárias, desde que a discriminação de suas competências fosse-lhes favorável. Cuidou-se, então, de ampliar as competências estaduais, incluindo no âmbito do ICMS fatos econômicos antes sujeitos exclusivamente à competência tributária federal: combustíveis, energia elétrica e telecomunicações. A partilha do produto da arrecadação dos impostos federais, por sua vez, foi novamente ampliada com a Constituição de 1988, inclusive como forma de promover a autonomia financeira dos entes menos favorecidos economicamente. Estabeleceu-se, inicialmente, que 47% do produto da arrecadação do Imposto de Renda e Proventos de Qualquer Natureza, assim como do Imposto sobre Produtos Industrializados, seria destinado aos Estados e Municípios, por meio dos respectivos Fundos de Participação. Aos estados-membros, por meio do FPE, coube 21,5% do IR e do IPI arrecadado pela União. Aos municípios, por meio do FPM, coube 22,5% do IR e do IPI arrecadados pela União. Em 2007, por força da Emenda Constitucional 55, esse percentual foi acrescido de mais 1% a ser entregue aos municípios no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano. Em 2014, o texto constitucional foi alterado outra vez. A Emenda Constitucional 84/2014 acrescentou mais um ponto percentual ao FPM, devendo o respectivo montante ser entregue no primeiro decêndio do mês de julho de cada ano. Seriam ainda aplicados 3% em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por meio de instituições financeiras de caráter regional, na forma da lei. Entretanto, é cediço que, apesar dos esforços constitucionais no sentido de promover descentralização de receitas na redação originária da Constituição Federal de 1988, nos anos seguintes, a União, por meio das contribuições – cuja receita não é partilhada com os demais entes –, conseguiu reverter o quadro constitucional de partilha de receitas, concentrando em seu poder a maior parte dos recursos tributários arrecadados. Parece correto afirmar, nesse sentido, que as duas décadas que sucederam à promulgação da Carta de 1988 caracterizaram-se pela inversão do quadro de partilha de receitas traçado na Constituinte. Refiro-me, é claro, ao uso cada vez mais frequente das contribuições do art. 149 da Constituição Federal, sobretudo as federais, para o financiamento do Estado brasileiro. Ao que tudo indica, a própria estrutura de partilha de receitas e atribuições firmada em 1988 parece ter sido a causa de sua inversão nos anos seguintes. A crescente necessidade de recursos públicos para o custeio dos direitos sociais, associada aos largos percentuais de partilha incidentes sobre os principais impostos federais, inclusive aqueles criados no uso da competência residual (art. 154, I), representou fator de grande estímulo ao emprego de contribuições. Observa-se, então, que, se de um lado o Constituinte desenhou um quadro fiscal fortemente descentralizado quanto aos impostos, de outro deixou nas mãos da União, livre de qualquer partilha de arrecadação, outra espécie tributária: as contribuições, especialmente as sociais. Progressivamente, o governo federal viu-se induzido a lançar mão dessa espécie tributária, quer pelas facilidades de seu regime de instituição, livre da aplicação de boa parte dos princípios tributários, quer pela não obrigatoriedade de partilha das receitas geradas, ao contrário do que ocorre com os impostos. Essa tendência, no entanto, trouxe efeitos perversos. No plano econômico e fiscal, a ampliação do financiamento do setor público brasileiro, por meio de contribuições, pode ter sido responsável por efeitos perversos, como o ganho de complexidade do sistema tributário, a centralização fiscal e a elevação da carga tributária. Os Estados, por sua vez, não podem lançar mão desses tributos – as contribuições –, dado que esta faculdade não lhes é conferida pelo art. 149 da Constituição, exceto aqueles destinados ao custeio do regime próprio de previdência de seus servidores (art. 149, § 1º, CF). Viram-se, portanto, privados do recebimento de qualquer parcela desse bolo cada vez mais amplo de receitas de contribuições arrecadadas pela União. Faço esse breve panorama da evolução do quadro de partilha dos recursos tributários no Brasil apenas para que se possa ampliar um pouco o espectro do problema ora examinado e ver a questão constitucional no contexto em que, de fato, se inclui: federalismo cooperativo. Em consonância com essas ideias, é importante trazer a lume o posicionamento do atual Presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia, em artigo publicado em livro comemorativo aos trinta anos da Constituição, no qual alerta que: “Como consequência, a falta de liquidez é uma realidade em vários Estados, que têm postergado o pagamento de salários a seus servidores e têm deixado de honrar contratos mantidos com fornecedores. (...) Ainda que o quadro de concentração hoje não seja tão agudo, ainda temos uma estrutura que privilegia fortemente o governo central. Logo após a promulgação da Constituição de 1988, a situação fiscal da União pressionou no sentido de um aumento de receitas não partilhadas com Estados e municípios, o que se deu por meio da criação ou elevação de alíquotas de contribuições sociais. Chegamos a um quadro em que a arrecadação direta, em percentual do PIB, aumenta de forma significativa apenas para a União, mantendo-se mais ou menos estagnada em relação aos Estados e municípios. Em 2016, praticamente dois terços da carga tributária federal era constituída a partir de contribuições sociais, enquanto os impostos ficavam com o restante. Essa situação não é saudável nem sustentável. O quadro ideal seria aquele em que a arrecadação própria dos entes tendesse a se aproximar mais de sua despesa, e em que o papel da União não comprometesse a autonomia fiscal dos Estados e municípios. Por outro lado, uma redução da arrecadação e gasto da União levaria a uma reorganização de responsabilidades referentes à gestão e à implementação de políticas públicas. (...) Além disso, a concentração de recursos na União gera injustiças e ‘déficits de democracia’ no trato dos recursos públicos. Partes que não têm (ou têm muito pouca) voz em determinadas decisões acabam obrigadas a arcar com suas consequências de forma desproporcional. Um bom exemplo é o caso das desonerações. Dados da Receita Federal mostram que, apenas entre 2008 e 2012, houve uma desoneração líquida de 327 bilhões de reais. Considerando o impacto dessa desoneração sobre os fundos em que há compartilhamento de receitas com os Estados e municípios (como o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo de Participação dos Municípios, entre outros), verificamos que a União arcou com 137 bilhões, contra 190 bilhões dos outros entes da federação, segundo estimativas do Tribunal de Contas da União. (...) O Nordeste, sozinho, perdeu 68 bilhões de reais. O Sudeste, por sua vez, ficou sem 54, 5 bilhões de reais. Como se vê, em contextos de alta concentração de recursos, a política econômica formulada no âmbito da União acaba por impactar fortemente a arrecadação dos demais entes da federação, que tem uma capacidade de interferência na melhor das hipóteses limitada sobre os rumos da política federal”. (MAIA, Rodrigo. Org. TOFFOLI, José Antônio Dias. 30 anos da Constituição brasileira: democracia, direitos fundamentais e instituições/ o Rio de Janeiro: Forense, 2018, pp. 201/205) E arremata dizendo: “Após contemplar os trinta anos passados, talvez seja importante olhar na direção oposta e pensar sobre onde desejamos estar daqui a trinta anos. Se nossa Constituição for forte o suficiente – se nós a fizermos forte o suficiente – para superar as crises políticas e econômicas e para equacionar as tensões institucionais do presente, o que caracterizará o Pacto Federativo que será capaz de nos levar a um futuro de prosperidade e paz? O primeiro eixo é a busca das desigualdades regionais. (...) O segundo eixo é a implementação de reformas que permitam justiça fiscal (...). O terceiro eixo é a descentralização da produção e a modernização da infraestrutura do País. O quarto eixo é a construção de uma inteligência federativa, isto é, de condições técnicas e políticas que permitam a produção de informação em padrões compartilháveis entre os entes da federação, com o desenvolvimento de sistemas que conversem entre si, permitindo o monitoramento e avaliação permanente das políticas públicas, aumentando a eficiência e permitindo standards de transparência que garantirão uma maior accountability dos gestores públicos em todos os níveis da federação. (...) (...) O sexto eixo é o fomento de um federalismo consultivo, em oposição a um federalismo coercitivo (ANDERSON, 2009, p. 94-95), em que as formas de articulação entre o poder central e o poder local são, ao menos em parte, fruto da negociação e do diálogo, e não da simples imposição. (...) Uma federação, para valer”. (Idem, ibidem, pp. 201/205). Daí a gravidade de temas como estes de que tratamos na presente ação, controvérsias constitucionais que afetam sensivelmente as receitas e a arrecadação dos Estados. 5) Federalismo cooperativo na seara econômico-fiscal e jurisprudência do STF A Constituição Republicana de 1988, na linha da nossa tradição e em consonância com o disposto em seu art. (“A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal”), elegeu como cláusula pétrea o princípio federativo. A Federação tem como um de seus elementos estruturantes o reconhecimento de autonomia política aos entes subnacionais. E não há autonomia real sem autonomia financeira, isto é, os estados e os municípios precisam dispor de recursos próprios e suficientes para fazer frente aos seus misteres institucionais. Cito, a propósito, Sérgio Prado: “O problema do equilíbrio vertical decorre do conflito entre dois traços básicos das federações contemporâneas. Por um lado, do ponto de vista da técnica e teoria tributárias, é mais eficiente atribuir os principais impostos aos governos de nível superior (federal, principalmente, e estados, doravante referidos como Governos de Nível Superior - GNS), tanto por motivos de eficiência na arrecadação como, principalmente, para evitar que impostos sobre fatores econômicos não fixos sejam utilizados como instrumento de políticas regionais, gerando a chamada guerra fiscal. Na maioria das grandes federações do mundo, os três impostos mais importantes sobre a renda, sobre a folha de salários e sobre valor adicionado são impostos nacionais uniformes, legislados e arrecadados pelo governo central. O Brasil é a única federação em que o IVA é atribuído aos governos intermediários. Por outro lado, também em todas as federações os encargos responsabilidade pela execução das funções públicas principais tendem a se concentrar nos governos regionais e locais. Nas últimas décadas do século 20 isto se acentuou, com o abandono da participação direta do Estado nas atividades produtivas empresas estatais e a ampliação das funções do Estado na área social, assim como em função da ampla preferência mundial pelos processos de descentralização destes encargos. A conjunção destes dois determinantes receitas concentradas acima, e encargos concentrados abaixo - leva ao fenômeno chamado de vertical gap, que está na base do problema do equilíbrio vertical. Os GNSs (governos de nível superior: federal e intermediários) arrecadam recursos maiores do que aqueles exigidos para financiar seus gastos diretos, existindo, portanto, um superávit estrutural a seu favor. Por outro lado, os governos de nível inferior (GNI), ou seja, intermediários e locais, arrecadam com seus impostos próprios recursos muito inferiores à sua necessidade de financiamento”. (PRADO, Sérgio. FPE Equalização Estadual no Brasil Alternativas e Simulações para a Reforma. Vol. 1. S/l.: FGV Projetos/IDP, 2012, p. 16). Não há dúvida de que a divisão das receitas, especialmente de impostos, é uma questão fundamental do pacto federativo brasileiro, assim como de qualquer Estado fiscal que se estruture na forma de federação. De nada adianta o zelo na partilha de competências constitucionais entre os diversos entes federativos, se essa repartição não for acompanhada da divisão de recursos próprios e suficientes para fazer frente às diversas tarefas que lhes foram conferidas pelo Poder Constituinte. As competências constitucionais esvaziam-se sem as condições materiais para o seu exercício. Nesse ponto, é importante salientar que toda a competência estabelecida pela Constituição, pelas leis ou por contratos entre quaisquer dos entes federados tem que ser exercida em conformidade com o princípio da fidelidade à federação, decorrência lógica do princípio federativo. Destarte, cabe aos Entes da Federação se comportarem, no exercício de suas competências, com lealdade aos demais Entes. É o que a doutrina alemã chama de Bundestreue (Princípio da lealdade à federação) ou Prinzip des bundesfreundlichen Verhaltens (Princípio do comportamento federativo amistoso) ou, de acordo com Peter Häberle, Bundesfreundlich (Conduta favorável à organização federativa) (HÄBERLE, Peter. El Estado Constitucional, Universidad Nacional Autônoma de México: México, 2001, p. 264). O princípio da lealdade à federação, extraído da própria existência do Estado Federal, do próprio princípio Federativo, foi construído pela doutrina e jurisprudência constitucional alemã, podendo ser hoje identificado no art. 23 da Constituição de Bonn, especialmente nos números 2 e 7, com a redação dada pela Reforma Constitucional de 1992. (GRIMM, Dieter. El federalismo alemán: desarrollo histórico y problemas actuales, In: El federalismo en Europa. Barcelona: Hacer Editorial, 1993, p. 60). O Tribunal Constitucional Federal alemão conceituou o princípio da lealdade à federação como a obrigação de todas as partes integrantes do pacto federal de atuar de acordo com o espírito do referido pacto e de colaborar com a sua consolidação, protegendo os interesses comuns do conjunto [BverfGE 1,299 (315)]. Para o Tribunal Constitucional alemão, a simples existência de um sistema federal implica um dever de lealdade ao princípio federativo. Isso significa que os entes, no exercício de suas competências, são obrigados a respeitar os interesses uns dos outros (CURRIE, David. The Constitution of the Federal Republic of Germany, The University of Chicago Press: Chicago and London, 1994, p. 77). Assim, o princípio da lealdade à federação atua como um dos mecanismos de correção, de alívio das tensões inerentes ao Estado Federal, junto aos que já se encontram expressamente previstos na própria Constituição. Sua presença silenciosa, não escrita, obriga cada parte a considerar o interesse das demais e do conjunto. Transcende o mero respeito formal das regras constitucionais sobre a federação, porque fomenta uma relação construtiva, amistosa e de colaboração. Torna-se, assim, o espírito informador das relações entre os entes da federação, dando lugar a uma ética institucional objetiva, de caráter jurídico, não apenas político e moral. (ROVIRA, Ennoch Alberti. Federalismo y cooperacion en la Republica Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales: Madrid, 1986, p. 247). Esse princípio não implica, nunca, obrigações principais, mas, sim, complementares. Consubstancia-se num filtro à liberdade da União e dos Estados no exercício de suas competências, de modo a evitar o abuso. Obrigar os entes subnacionais a se endividarem para fazerem jus à concessão de empréstimos a juros pelas entidades financeiras controladas pela União equivale a nulificar o federalismo cooperativo. Bem por isso, a jurisprudência desta Corte tem caminhado e se preocupado cada vez mais com o fortalecimento do federalismo cooperativo, como resposta às tensões federais, firmando seu papel jurídico de “guardiã da federação”, como é possível perceber dos seguintes precedentes a seguir colacionados. No julgamento da ADO 25, de minha relatoria, esta Suprema Corte reconheceu a mora do Congresso Nacional em editar a Lei Complementar prevista no art. 91 do ADCT, o qual determina uma compensação pela perda de arrecadação de ICMS dos entes subnacionais com a exoneração das exportações realizadas pela União. Originariamente, os Estados e o Distrito Federal poderiam cobrar ICMS em relação às operações que destinassem ao exterior produtos primários. Agora, não mais. O esforço de desoneração das exportações, em termos técnicos, ocorreu mediante alteração (leia-se: redução) dos limites da competência tributária estadual. Ou seja, deu-se em prejuízo de uma fonte de receitas públicas estaduais. Então, se de um lado, é certo que a modificação prestigia e incentiva as exportações, em prol de toda Federação, de outro, não é menos verdade que a nova regra estabelecida pela EC 42/2003 afetou uma fonte de recursos dos estados com consequências severas especialmente para aqueles que se dedicam a atividade de exportação de produtos primários. Em conclusão ao julgamento, esta Corte fixou o prazo de 12 (doze) meses para que fosse sanada a omissão legislativa declarada inconstitucional, sob pena de transferência da referida competência, provisoriamente, ao Tribunal de Contas da União. Eis a ementa do julgado: “Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão. 2. Federalismo fiscal e partilha de recursos. 3. Desoneração das exportações e a Emenda Constitucional 42/2003. Medidas compensatórias. 4. Omissão inconstitucional. Violação do art. 91 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Edição de lei complementar. 5.Ação julgada procedente para declarar a mora do Congresso Nacional quanto à edição da Lei Complementar prevista no art. 91 do ADCT, fixando o prazo de 12 meses para que seja sanada a omissão. Após esse prazo, caberá ao Tribunal de Contas da União, enquanto não for editada a lei complementar: a) fixar o valor do montante total a ser transferido anualmente aos Estados-membros e ao Distrito Federal, considerando os critérios dispostos no art. 91 do ADCT; b) calcular o valor das quotas a que cada um deles fará jus, considerando os entendimentos entre os Estados-membros e o Distrito Federal realizados no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ”. Nessa ocasião, concedemos o prazo para a solução do impasse e, em caso de permanência da mora, decidimos que caberia ao Tribunal de Contas da União: a) fixar o valor do montante total a ser transferido anualmente aos Estados-membros e ao Distrito Federal, considerando os critérios dispostos no art. 91 do ADCT; e b) calcular o valor das quotas a que cada um deles fará jus, considerando os entendimentos entre os Estados-membros e o Distrito Federal realizados no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ). No entanto, o prazo estabelecido nesta ação exauriu-se sem que fosse sanada a mora legislativa. Visando a obstar as consequências decididas nesta ação, a União peticionou naqueles autos, requerendo a prorrogação do prazo fixado no acórdão proferido por esta Corte por mais 24 (vinte e quatro) meses, alegando, em síntese, a complexidade do tema e a existência de diversos projetos no Congresso Nacional sobre o assunto – o que evidentemente causou a reação dos entes federados que há mais de 15 (quinze) anos aguardavam pela promulgação da referida lei complementar prevista no art. 91 do ADCT. Considerando todo esse grave quadro fiscal já exposto e tendo como pano de fundo o federalismo cooperativo, onde a divergência de posições deve ser discutida em um ambiente de diálogo institucional, com soluções político-jurídico-legislativas, deferi o pedido da União para que o prazo fixado no julgamento de mérito na ADO 25 fosse prorrogado por mais 12 (doze) meses a partir de 21.2.2019. No entanto, como já dito anteriormente, em que pese a desoneração das exportações favoreça o desenvolvimento econômico nacional, é notório que a supressão da competência tributária pode afetar a autonomia financeira dos entes subnacionais, notadamente aqueles em cujo território se desenvolve com mais ênfase a atividade de exportação de produtos primários e semielaborados. Especificamente em relação ao Estado de Goiás, o ente traz as seguintes informações: “Segundo estimativas da Fundação Amazônia de Amparo a Estudos e Pesquisa – FAPESPA, durante o período compreendido entre 1997 e 2015, o Estado de Goiás deixou de receber R$ 19,6 bilhões de reais da União a título de ressarcimento pela desoneração das exportações de produtos primários e semielaborados (doc. em anexo). (...) Evidentemente, não é objeto da presente demanda a condenação da União ao pagamento da compensação de que trata o art. 91, do ADCT, mas a estimativa do valor devido ao Estado de Goiás é simbólica: R$ 19,6 bilhões de reais, montante quase igual ao valor de toda a dívida consolidada líquida do Ente Federado (R$ 20.1 bilhões). Não há como não imaginar que, não fossem as ações e omissões (inconstitucionais nesse caso, de acordo com o STF) da União que impactam negativamente sobre a arrecadação do Estado, não teria este que recorrer aos empréstimos federais”. (eDOC 1, p. 23-24) Assim, coincidentemente, do mesmo modo que a União requereu a postergação do prazo para o cumprimento da obrigação prevista no art. 91 do ADCT, o Estado de Goiás também vem a esta Corte requerer a dilação do prazo para o cumprimento de suas obrigações contratuais com a União. Um outro exemplo de conflito entre os Entes Federados (também relativo ao campo das desonerações) julgado por esta Corte foi a decisão proferida, em sede de repercussão geral, no RE 705.423-RG, na qual ficou consignado que “é constitucional a concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados por parte da União em relação ao Fundo de Participação de Municípios e respectivas quotas devidas às Municipalidades”. Eis a ementa do referido julgado: “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL, TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. FEDERALISMO FISCAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS – FPM. TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS. REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. COMPETÊNCIA PELA FONTE OU PRODUTO. COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA. AUTONOMIA FINANCEIRA. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO. CÁLCULO. DEDUÇÃO OU EXCLUSÃO DAS RENÚNCIAS, INCENTIVOS E ISENÇÕES FISCAIS. IMPOSTO DE RENDA - IR. IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS – IPI. ART. 150, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. Não se haure da autonomia financeira dos Municípios direito subjetivo de índole constitucional com aptidão para infirmar o livre exercício da competência tributária da União, inclusive em relação aos incentivos e renúncias fiscais, desde que observados os parâmetros de controle constitucionais, legislativos e jurisprudenciais atinentes à desoneração. 2. A expressão ‘produto da arrecadação’ prevista no art. 158, I, da Constituição da República, não permite interpretação constitucional de modo a incluir na base de cálculo do FPM os benefícios e incentivos fiscais devidamente realizados pela União em relação a tributos federais, à luz do conceito técnico de arrecadação e dos estágios da receita pública. 3. A demanda distingue-se do Tema 42 da sistemática da repercussão geral, cujo recurso-paradigma é RE-RG 572.762, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 18.06.2008, DJe 05.09.2008. Isto porque no julgamento pretérito centrou-se na natureza compulsória ou voluntária das transferências intergovernamentais, ao passo que o cerne do debate neste Tema reside na diferenciação entre participação direta e indireta na arrecadação tributária do Estado Fiscal por parte de ente federativo. Precedentes. Doutrina. 4. Fixação de tese jurídica ao Tema 653 da sistemática da repercussão geral: ‘É constitucional a concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados por parte da União em relação ao Fundo de Participação de Municípios e respectivas quotas devidas às Municipalidades.’ 5. Recurso extraordinário a que se nega provimento”. (RE 705.423, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 5.2.2018) Nesse precedente, em que pese a maioria da Corte tenha se posicionado no sentido de que a autonomia financeira dos Municípios não tem o condão de derrogar o exercício da competência tributária da União (aparentemente fortalecendo o ente central em detrimento da independência financeira dos Municípios), a maioria dos Ministros – inclusive o relator – foi enfática em demonstrar certa preocupação em relação às distorções presentes no federalismo fiscal brasileiro. Vejam-se algumas das considerações levantadas: “Ademais, reafirma-se a esperança na correção de distorções empíricas no federalismo fiscal brasileiro por meio de políticas ordinárias ou constitucionais propositivas, como foram os casos das Emendas Constitucionais 55/2007 e 84/2014 em que se aumentou o percentual de participação das municipalidades no produto da arrecadação do IR e do IPI. Igualmente, acompanha-se com interesse a tramitação na Câmara dos Deputados da PEC 15/2011. Assinala-se aqui menção ao necessário diálogo interinstitucional subjacente à resolução dos dilemas do federalismo fiscal brasileiro. No presente, tem-se esta solução nos moldes das atuais diretivas constitucionais”. (Ministro Edson Fachin, relator, grifo nosso) “Presidente, eu estou acompanhando o Relator, devo dizer que sem grande simpatia, não pelo voto de Sua Excelência, denso e precioso como sempre, mas por achar que, verdadeiramente, existe algum grau de injustiça fiscal no modelo que temos adotado. Eu tenho a expectativa de que a crise do federalismo fiscal brasileiro, que entrou em pauta, seja capaz de gerar alguma reflexão e algum tipo de solução para um desequilíbrio que se revelou muito evidente, muito manifesto, de uma certa insolvabilidade dos Estados e Municípios de uma maneira geral. (...) Assim sendo, a crise, a meu ver, decorre do momento econômico, decorre de uma certa irresponsabilidade fiscal, mas acho também que a crise dos Estados e dos Municípios decorre de um tipo de política de concentração de arrecadação na União que desfavorece gravemente Estados e Municípios. Essa crise decorre, em parte, da não regulamentação da compensação das perdas da Lei Kandir - matéria que nós discutiremos na próxima semana; decorre da opção da União Federal pela criação e majoração de contribuições sociais e parafiscais, em vez de impostos nos quais os Estados e Municípios têm participação, o que mudou - e consta do voto de Sua Excelência essa observação - a proporção de Municípios, Estados e União na arrecadação global; e também decorre da política de desonerações que a União adota e que afeta indiretamente a arrecadação dos Estados e Municípios, que não apenas não imprimem dinheiro, como também não podem se beneficiar da utilização desses fundos gordos que a União utiliza, como o FGTS, o Fundo de Amparo ao Trabalhador e outros. Ou seja, nós temos um modelo de grande assimetria que, em parte, explica a crise dos Estados, não os absolve pela gestão, a meu ver, fiscal desleixada, mas a verdade é que o modelo se tornou progressivamente concentrador na União”. (Ministro Roberto Barroso, grifo nosso) “Eu trago, aqui, Senhora Presidente, um voto longo, e eu vou, sinceramente, manifestar meu desconforto, talvez de maneira mais enfática, pedindo todas as vênias ao Ministro Fachin, para divergir do voto de Sua Excelência. E entender que efetivamente esse é um direito consagrado constitucionalmente aos Municípios e que não pode ser subtraído sob o pálio de uma competência tributária de desoneração, porque, mutatis mutandis, é mais ou menos aquilo que se decidiu aqui, não se pode fazer favor com chapéu alheio. Dou provimento ao recurso, com as vênias dos votos que me antecederam.” (Ministro Luiz Fux, inaugurando a divergência, grifo nosso) “O desconforto inicial que manifestou o Ministro Barroso, e que a ele agora vai além – ao divergir - o voto do Ministro Luiz Fux, é algo sobre o qual, realmente, nós devemos refletir. Subscreveria o voto do Ministro Luiz Edson Fachin, mas nós temos, por outro lado, o abuso. Se nós verificarmos a situação fiscal do País hoje, com uma previsão de déficit orçamentário para este ano da ordem de 170 bilhões de arrecadação para o orçamento, e olharmos que, nos últimos cinco anos, houve uma desoneração de 580 bilhões, a conclusão a que nós podemos chegar é de que houve um abuso nesse poder de estabelecer essas isenções. E quais foram essas contrapartidas? Parece que as contrapartidas, passados os cinco anos, é um caos fiscal no País. Essa é a realidade um abuso. Qual foi a contrapartida à sociedade? Isso gerou empregos? Manteve empregos?”. (Ministro Dias Toffoli, acompanhando a divergência, grifo nosso) Mutatis mutandis, a mesma disposição poderá ser aplicada ao repasse obrigatório da União aos Entes estaduais (art. 159, I, “a”, da CF), na medida em que esta Corte procedeu à mudança de entendimento outrora firmado (overruling), fixando, em relação ao art. 159, I, “b”, da CF, a tese de que “É constitucional a concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados por parte da União em relação ao Fundo de Participação dos Municípios”. Há, por conseguinte, densa probabilidade de diminuição de arrecadação estadual, via Fundo de Participação dos Estados. Convém relembrar, também, que esta Corte deferiu a medida cautelar na ADI 2.238 MC, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJe 12.9.2008, para suspender a eficácia da expressão “quanto pela redução dos valores a eles atribuídos”, contida no § 1º do art. 23 da LRF, bem como a integralidade do § 2º, de sorte que apenas a possibilidade de extinção de cargos ou funções remanesce entre as elencadas no art. 23 da LRF. Com todas as vênias, penso que esse não deve ser o encaminhamento devido. Em momento de grave crise fiscal – como vivenciamos no cenário nacional há mais de meia década –, deve ser permitida a diminuição da jornada de trabalho, acompanhada pela redução proporcional dos salários, além da extinção dos cargos e funções, com a redução dos valores correspondentes a tais encargos. Esta Corte tem encontro com esta matéria novamente no próximo dia 26.6.2019, oportunidade na qual poderá voltar a discutir o tema hodiernamente frente os desafios fiscais atuais. Todavia, registro ser tal questão fator impeditivo de saneamento das contas públicas a curto prazo. Tais casos ilustram bem a compreensão que devemos ter a respeito do federalismo cooperativo: uma construção conjunta entre os entes, a partir da consciência da importância de atuação comum, apaziguando as diferenças e otimizando as convergências. Em suma, um federalismo cooperativo e não competitivo. 6) Análise das dívidas discutidas nestes autos frente à Lei Complementar 159/2017 A promulgação da Lei Complementar 159/2017 precisa ser compreendida em seu contexto de federalismo fiscal. Eis a exposição dos motivos apresentada pela Presidência da República, seguindo a sugestão do Ministro da Fazenda à época, Henrique Meirelles: “Excelentíssimo Senhor Presidente da República, 1. Submeto à apreciação de Vossa Excelência proposta de projeto de lei complementar que institui o Regime de Recuperação Fiscal, cujo objetivo é viabilizar o reequilíbrio das contas públicas de estados em situação de grave desequilíbrio fiscal. Para tanto, são criados mecanismos de refinanciamento de passivos desses entes, tendo como contrapartida a adoção de um Plano de Recuperação. 2. Poderão aderir ao Regime de Recuperação Fiscal os estados que, cumulativamente, apresentarem: dívida consolidada superior à receita corrente líquida anual; somatório de despesa com pessoal e serviço da dívida superior à 70% da receita corrente líquida; e disponibilidade de caixa, sem vinculação, inferior às obrigações a pagar. Trata-se, portanto, de um quadro de dívida excessiva, elevado nível de rigidez de gastos com pessoal e serviço da dívida, que redundam em grave crise de liquidez e insolvência. 3. Estados que estejam em tal situação dificilmente conseguiriam reorganizar suas finanças sem contar com instrumentos auxiliares que lhes permitissem reequacionar seus passivos e fluxos de pagamento. Esse Projeto de Lei Complementar visa, portanto, lidar com os casos de desequilíbrio grave, para os quais se faz necessário ajuste fiscal de grande monta. Esse ajuste funda-se em dois pilares: o reequacionamento do passivo do Estado e o esforço deste para reequilibrar suas contas. 4. O reequacionamento de passivos abarca redução temporária no pagamento da dívida com a União, como também maior flexibilidade para contratar operações de crédito. Essas operações de crédito permitirão renegociar débitos com instituições financeiras e credores de dívidas em atraso, assim como financiar programas de demissão voluntária, auditoria da folha de pagamento e modernização das administrações tributárias. 5. A reestruturação de débitos não solucionará a crise fiscal se não for acompanhada por esforço do Estado que vise reequilibrar suas contas por meio de medidas estruturais e de medidas emergenciais. Por isso, a obtenção das prerrogativas acima elencados fica condicionada ao comprometimento do Estado com um programa de ajuste de suas contas, por meio da aprovação de lei estadual contendo um Plano de Recuperação. 6. O Plano de Recuperação será composto por lei, ou conjunto de leis do Estado que implementará as medidas de ajuste de receitas e despesas. O Plano quantificará o impacto previsto de cada medida nas receitas e despesas, e apontará a perspectiva de ajuste das contas e o prazo necessário para que sejam atingidas as metas de ajustamento. O Plano terá prazo de até trinta e seis meses, prorrogável por período não excedente ao do primeiro prazo. 7. O Projeto de Lei Complementar especifica o conjunto mínimo de medidas a serem aprovadas como condição necessária ao ingresso no Regime de Recuperação Fiscal, a saber: privatização de empresas dos setores financeiro, de energia e de saneamento; elevação da alíquota de contribuição previdenciária dos servidores; adaptação do regime próprio de previdência do Estado às regras vigentes no Regime Geral de Previdência Social; redução de incentivos fiscais; revisão do regime jurídico único dos servidores estaduais visando a convergência para regras similares às vigentes para a União; instituição de previdência complementar para os novos servidores; regularização no uso de recursos de depósitos judiciais no financiamento de despesas públicas; e uso de leilões de pagamento para redução dos débitos relativos a restos a pagar e despesas em atraso. 8. Ademais, enquanto permanecer sob Regime de Recuperação Fiscal, ficarão vedados: concessões de reajustes de remuneração a servidores, criação de cargos e ampliação da estrutura administrativa; realização de concursos, exceto para reposição de vacâncias; admissão de pessoal; criação de despesas de caráter continuado; expansão de despesa obrigatória além da variação do IPCA ou da variação da receita corrente líquida, o que for menor; concessão de incentivos fiscais; despesa com publicidade; celebração de convênios; e contratação de operações de crédito que não estejam explicitamente autorizadas no âmbito do Regime de Recuperação Fiscal. 9. Também será exigido do Estado em Regime de Recuperação Fiscal que recolham à conta única do tesouro estadual todas as disponibilidades de caixa dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Tribunal de Contas e do Ministério Público. Esses poderes e órgãos também deverão devolver ao caixa único do tesouro estadual, ao final do exercício, as sobras de recursos não despendidos. Não ocorrendo tal devolução, será dada ao Poder Executivo a faculdade de descontar os valores não devolvidos de parcelas de repasses futuros àqueles poderes e órgãos. 10. Os poderes e órgãos com autonomia orçamentária também deverão incluir, em seus respectivos orçamentos, verbas para pagamento de precatórios e requisições de pequeno valor que tenham por objeto ação ou omissão estatal que lhes tenha sido atribuída. Também deverão prover recursos para o pagamento de contribuição ao PASEP e para custear aposentadorias, pensões, reformas e a contribuição previdenciária patronal, inclusive a cobertura de insuficiências financeiras e aportes atuariais, relativas aos segurados com vínculos àqueles poderes e órgãos. Não havendo a assunção de tais despesas pelos poderes e órgãos com autonomia orçamentária, o Poder Executivo poderá descontar os valores de parcelas futuras de repasses àquelas instituições. 11. O Estado deve protocolar o seu pedido de ingresso no Regime de Recuperação Fiscal no Ministério da Fazenda, apresentando o Plano de Recuperação. O Ministério, no prazo de quinze dias, expedirá parecer apontando o enquadramento ou não nas condições para adesão ao Regime. 12. Para que o Regime de Recuperação Fiscal entre em vigência, são necessárias quatro condições: o Ministério da Fazenda terá que emitir parecer favorável ao Plano de Recuperação, o Estado precisará ter aprovado a lei ou leis que instituem o Plano de Recuperação, os membros de um Conselho de Supervisão (a ser descrito adiante) deverão estar nomeados, e o Presidente da República terá que homologar o ingresso do Estado no Regime de Recuperação Fiscal. 13. A supervisão do Plano de Recuperação ficará a cargo de um Conselho de Supervisão, formado por três membros com experiência profissional e conhecimento técnico nas áreas de gestão de finanças públicas, recuperação judicial de empresas, gestão financeira ou recuperação fiscal de entes públicos. Dois membros serão indicados pelo Ministério da Fazenda e um pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria - Geral da União. Tais conselheiros serão nomeados para cargo de assessoria no âmbito do Ministério da Fazenda. Suas funções consistem em: monitorar o cumprimento do Plano, emitindo relatórios mensais que apontem risco de descumprimento das regras estabelecidas no Projeto de Lei Complementar; recomendar alterações no Plano durante sua execução; apontar eventuais desvios de finalidade na utilização de recursos de operações de créditos contratadas durante a vigência do Regime de Recuperação Fiscal; convocar audiências públicas; ouvir especialistas; requisitar informações de órgãos públicos; acessar os sistemas informatizados de gestão fiscal; recomendar ao Estado suspensão de contratos ou obrigações em desconformidade com o Plano; e notificar as autoridades competentes em caso de identificação de ilícitos. 14. A União concederá ao Estado que ingressar no Regime de Recuperação Fiscal redução integral do pagamento das prestações de suas dívidas com o Governo Federal, pelo prazo de até trinta e seis meses. Ao final desse prazo, se o Regime de Recuperação Fiscal for prorrogado, o Estado disporá de prazo igual ao de duração do primeiro período, caso em que as prestações serão gradativamente elevadas até atingir o seu valor integral. Os valores não pagos em decorrência dos descontos concedidos serão acumulados em conta gráfica, sujeitos aos encargos contratuais de adimplência, e acrescidos ao saldo devedor ao final do período de redução das prestações. Ou seja, não há perdão de dívida, apenas postergação temporária do fluxo de pagamentos. 15. Durante o Regime de Recuperação Fiscal ficarão suspensas para o Estado as restrições e respectivas penalidades contidas em dispositivos da Lei Complementar nº 101, de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF). Tal liberalidade visa dar ao Estado o espaço necessário para renegociar seus passivos, ajustar suas contas e voltar a cumprir as exigências da Lei. Vale lembrar que a LRF considera como nova operação de crédito o refinanciamento de dívidas já existentes. Se o Estado estiver desenquadrado das condições para tomar novos empréstimos, também não poderá refinanciar as dívidas já existentes, o que deixa os entes federados que já entraram em crise fiscal sem espaço para buscar soluções. 16. Trata-se, especificamente, de suspender a exigibilidade de cumprimento do limite de despesa com pessoal (art. 23 da LRF) e as sanções relativas à extrapolação do limite de endividamento (art. 31 da LRF). Flexibilizam-se, ademais, alguma s das condicionalidades necessárias para continuar recebendo transferências voluntárias: estar em dia com o pagamento de tributos e empréstimos, bem como cumprir os limites de endividamento, de despesa com pessoal e de contratação de operação de crédito (LRF, art. 25, § 1º, inciso IV, alíneas a e c). Suspendem-se, ainda, todos os dispositivos legais que, fora do Regime de Recuperação Fiscal, impediriam o reequacionamento da dívida do Estado com a União. 17. As operações de crédito que o Estado em Regime de Recuperação Fiscal poderá tomar estarão limitadas aos objetivos do ajuste fiscal. Elas se limitarão ao financiamento de programas de demissão voluntária, ao refinanciamento de dívidas com o sistema financeiro, à realização de auditoria na folha de pagamentos, à modernização das administrações tributárias e ao financiamento dos leilões de desconto para pagamentos de débitos em atraso. Será possível, ainda, a obtenção de financiamentos com instituições financeiras para antecipação de receitas de privatizações, desde previstos no Plano de Recuperação Fiscal e desde que contem com a apresentação de garantias reais pelo estado. Em caso de desvio de finalidade no uso dos recursos obtidos mediante tais operações de crédito, o Estado ficará impedido de contratar novas operações enquanto durar o Regime de Recuperação Fiscal. 18. Durante a execução do Plano de Recuperação, o Ministério da Fazenda poderá recomendar ao Presidente da República a extinção do Regime de Recuperação Fiscal, caso identifique o descumprimento das vedações definidas na Lei Complementar. Havendo a extinção do Regime, o Estado perde, de imediato, todas as prerrogativas que lhe são concedidas por tal Regime, e que foram acima descritas. Os valores não pagos de sua dívida c om a União, em decorrência dos descontos concedidos até o momento da exclusão, serão recalculados com base em encargos contratuais de inadimplência. 19. O Projeto de Lei Complementar também estabelece que as instituições financeiras, credoras de Estados que entrem em Regime de Recuperação Fiscal, deverão conceder refinanciamento dessas dívidas em condições iguais às oferecidas pela União. Isso, contudo, valerá apenas para as operações realizadas após à publicação da Lei Complementar. O objetivo é garantir que, no futuro, um conjunto maior de credores, e não apenas a União, participe do esforço de refinanciamento do ente em crise. Como sinalização para o futuro, esta medida indica às instituições financeiras a necessidade de maior cuidado na conc essão de crédito a Estados, restringindo espaço para que entes em desequilíbrio fiscal obtenham novas operação de crédito. 20. Trata - se, Senhor Presidente, de um conjunto de providências de grande relevância para a busca do reequilíbrio fiscal que, como bem sabe V.Exa., constitui condição necessária para a retomada do crescimento econômico. Mais do que isso, a recuperação fiscal de estados em elevado grau de desordem financeira terá importante impacto social, uma vez que viabilizará a normaliza ção de serviços públicos essenciais, com destaque para a segurança pública, a saúde e a educação. Responsabilidade fiscal e responsabilidade social são duas faces de uma mesma moeda. O presente Projeto de Lei Complementar tem por objetivo restaurar essas duas condições essenciais ao desenvolvimento do País”. (Disponível em: https://www.câmara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1527604&filename=PLP+343/2017. Acesso em 14.6.2019) Há um binômio almejado pela iniciativa legislativa: “o reequacionamento do passivo do Estado e o esforço deste para reequilibrar suas contas”. A adesão ao regime de recuperação fiscal (RRF) exige o cumprimento de três requisitos básicos (além de outros dispostos ao largo da legislação), assim dispostos no art. 3º da Lei Complementar 159/2017: “Art. 3º. Considera-se habilitado para aderir ao Regime de Recuperação Fiscal o Estado que atender, cumulativamente, aos seguintes requisitos: I - receita corrente líquida anual menor que a dívida consolidada ao final do exercício financeiro anterior ao do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal, nos termos da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000; II - despesas liquidadas com pessoal, apuradas na forma do art. 18 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, com juros e amortizações, que somados representem, no mínimo, 70% (setenta por cento) da receita corrente líquida aferida no exercício financeiro anterior ao do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal; e III - valor total de obrigações contraídas maior que as disponibilidades de caixa e equivalentes de caixa de recursos sem vinculação, a ser apurado na forma do art. 42 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000”. De outro lado, as premissas fiscais que ensejaram o Plano de Recuperação Fiscal foram: “quadro de dívida excessiva, elevado nível de rigidez de gastos com pessoal e serviço da dívida, que redundam em grave crise de liquidez e insolvência”. Nessa situação está enquadrado o Estado de Goiás. A própria União (Secretaria do Tesouro Nacional) não nega esse fato em relação ao requerente, tendo afirmado que: “Conforme apontado pelo Estado em sua petição inicial e apresentado no Boletim de Finanças dos Entes Subnacionais de 2018, a situação financeira de Goiás é realmente desafiadora. Contudo, seu desequilíbrio não é comparável à situação dos Estado de MG e RJ. Estes preenchem os requisitos para entrada no Regime de Recuperação, ao passo que o Estado de Goiás não preenche. Por exemplo, em 2018 a disponibilidade de caixa de MG e RJ eram negativas em R$ 28 bilhões (49,7% da Receita Corrente líquida do exercício – RCL) e em R$ 16,7 bilhões (33,3% da RCL), respectivamente, enquanto a de GO era de apenas 2,8 bilhões (13,3% da RCL)”. O Estado de Goiás decretou situação de calamidade financeira por meio do Decreto 9.392, de 21 de janeiro de 2019, no qual resta consignado “o elevado e crescente déficit fiscal constatado nas contas do Estado de Goiás, do qual resulta a indisponibilidade de recursos financeiros para o pleno funcionamento [da] Administração Pública” (eDOC 13). Após todos os argumentos densamente expostos na inicial, o Estado reitera o pedido de suspensão dos contratos de contragarantia indicados (eDOCs 33 e 48), juntando novo relatório de gestão fiscal publicado no DOE 4.6.2019, no qual a dívida consolidada líquida do Estado está projetada para R$ 24.936.912.298,15 (vinte e quatro bilhões, novecentos e trinta e seis milhões, novecentos e doze mil, duzentos e noventa e oito reais e quinze centavos) do ano em curso. Através da Petição 34.461/2019 (eDOC 55), o Estado reforça o pedido de suspensão dos contratos de contragarantia, tendo em vista que a gravíssima situação fiscal poderá será acentuada com os bloqueios realizados pela União, reiterando a urgência em suspender a execução dos contratos de contragarantia ora indicados. Afirma que, se não for possível o acolhimento do pedido com base no Plano de Equilíbrio Fiscal a ser promulgado, que seja admitida essa medida com fundamento na Lei Complementar 159/2017. Assevera que essa intenção já teria sido manifestada pelo ente federado, conforme comprovam os documentos trazidos à inicial, todavia, a Secretaria do Tesouro Nacional entendeu que, apesar da grave situação financeira, não estariam atendidos os requisitos para ingresso no Regime de Recuperação Fiscal (RRF) de que trata a Lei Complementar 159/2017, qual seja: a dívida consolidada ser superior a receita corrente líquida do ano anterior ao pedido de ingresso do RRF. Em resposta, por meio da Nota Técnica 2/2019/GECOF/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME 2/2019 (eDOC 60), a União afirma que o pedido do Estado de Goiás, de ser enquadrado na LC 159/2017, deve ser indeferido, haja vista o não atendimento dos requisitos previstos nos incisos I e II do art. da referida lei complementar, acima descritos, bem como no § 1º do art. 2º, sobre o qual falaremos adiante. Aqui é importante destacar que houve pedido de enquadramento do Estado de Goiás, junto ao Ministério da Economia, na Lei Complementar 159/2017, tendo sido o pleito indeferido em 1º de março de 2019 (eDOC 14), com o seguinte arrazoado, em síntese: “(....) O Estado não é elegível ao Regime de Recuperação Fiscal, como pode ser observado na tabela de indicadores abaixo: (...)”. Com todas as vênias, é desarrazoado exigir a completa penúria do Ente subnacional para fazer jus às benesses da Lei Complementar 159/2017 apenas no ano subsequente. Tal interpretação apenas privilegia aqueles entes subnacionais mais perdulários em detrimento de outros que ainda não atingiram patamar de falência na gestão dos recursos públicos, mas que podem estar a caminho (exercício financeiro atual). Guardadas as devidas proporções, fere a proporcionalidade e a razoabilidade deixar para auxiliar aquele que está na enfermaria, à espera de socorro, apenas quando estiver na UTI. Em total contrassenso, seria como se a União dissesse aos Entes subnacionais: piorem seu quadro fiscal ainda mais para que possam fazer jus às vantagens legais. Ou, está claro que as contas estão incontroláveis no exercício atual, mas vamos esperar o ano seguinte, momento em que, segundo a lei, você terá direito ao regime de recuperação fiscal. Qualquer interpretação nesse sentido desnatura completamente o federalismo cooperativo, em especial quando submetida ao crivo da proporcionalidade. Sobre o postulado da proporcionalidade, tive oportunidade de registrar em sede doutrinária que: “A doutrina identifica como típica manifestação do excesso de poder legislativo a violação do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso (Verhältnismässigkeitsprinzip; Übermassverbot), que se revela mediante contraditoriedade, incongruência e irrazoabilidade ou inadequação entre meios e fins. No direito constitucional alemão, outorga-se ao princípio da proporcionalidade ou ao princípio da proibição de excesso qualidade de norma constitucional não escrita. A utilização do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso no direito constitucional envolve, como observado, a apreciação da necessidade (Erforderlichkeit) e adequação (Geeignetheit) da providência legislativa. Assim, em decisão proferida em março de 1971, o Bundesverfassungsgericht assentou que o princípio do Estado de Direito proíbe leis restritivas inadequadas à consecução de seus fins, acrescentando que uma providência legislativa não deve ser já considerada inconstitucional por basear-se em um erro de prognóstico BverfGE,25:1 (12). O Tribunal Constitucional explicitou, posteriormente, que os meios utilizados pelo legislador devem ser adequados e necessários à consecução dos fins visados. O meio é adequado se, com a sua utilização, o evento pretendido pode ser alcançado; é necessário se o legislador não dispõe de outro meio eficaz, menos restritivo aos direitos fundamentais. A aferição da constitucionalidade da lei em face do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso contempla os próprios limites do poder de conformação outorgado ao legislador. É o que se constata em decisão do Bundesverfassungsgericht na qual, após discutir aspectos relativos à eficácia e adequação de medidas econômicas consagradas em ato legislativo, concluiu-se que o legislador não havia ultrapassado os limites da discricionariedade que lhe fora outorgada. O Tribunal reconhece que o estabelecimento de objetivos e a definição dos meios adequados pressupõem uma decisão de índole política, econômica, social, ou político-jurídica. Esse juízo inerente à atividade política parece ter determinado uma postura cautelosa do Tribunal no exame relativo à adequação das medidas legislativas. A inconstitucionalidade de uma providência legal por objetiva desconformidade ou inadequação aos fins somente pode ser constatada em casos raros e especiais. Embora reflita a delicadeza da aplicação desse princípio no juízo de constitucionalidade, tal orientação não parece traduzir uma atitude demissionária quanto ao controle da adequação das medidas legislativas aos fins constitucionalmente perseguidos. Uma lei será inconstitucional, por infringente ao princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso, diz a Corte Constitucional alemã, se se puder constatar, inequivocamente, a existência de outras medidas menos lesivas. No Direito português, o princípio da proporcionalidade em sentido amplo foi erigido à dignidade de princípio constitucional, consagrando-se, no art. 18º, 2, do Texto Magno, que a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar -se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. O princípio da proibição de excesso, tal como concebido pelo legislador português, afirma Canotilho, constitui um limite constitucional à liberdade de conformação do legislador. Portanto, a doutrina constitucional mais moderna enfatiza que, em se tratando de imposição de restrições a determinados direitos, deve-se indagar não apenas sobre a admissibilidade constitucional da restrição eventualmente fixada, mas também sobre a compatibilidade das restrições estabelecidas com o princípio da proporcionalidade. Essa orientação, que permitiu converter o princípio da reserva legal (Gesetzesvorbehalt) no princípio da reserva legal proporcional (Vorbehalt des verhältnismässigen Gesetzes), pressupõe não só a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas também a adequação desses meios para consecução dos objetivos pretendidos (Geeignetheit) e a necessidade de sua utilização (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit). O subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas adotadas se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos. A Corte Constitucional examina se o meio é simplesmente inadequado (schlechthin ungeeignet), objetivamente inadequado (objetktiv ungeeignet), manifestamente inadequado ou desnecessário (offenbar ungeeignet oder unnötig), fundamentalmente inadequado (grundsätzlich ungeeignet), ou se com sua utilização o resultado pretendido pode ser estimulado (ob mit seiner Hilfe der gewunschte Erfolg gefördet werden kann). O subprincípio da necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit) significa que nenhum meio menos gravoso para o indivíduo revelar-se-ia igualmente eficaz na consecução dos objetivos pretendidos. Em outros termos, o meio não será necessário se o objetivo almejado puder ser alcançado com a adoção de medida que se revele a um só tempo adequada e menos onerosa. Ressalte-se que, na prática, adequação e necessidade não têm o mesmo peso ou relevância no juízo de ponderação. Assim, apenas o que é adequado pode ser necessário, mas o que é necessário não pode ser inadequado. Pieroth e Schlink ressaltam que a prova da necessidade tem maior relevância do que o teste da adequação. Positivo o teste da necessidade, não há de ser negativo o teste da adequação. Por outro lado, se o teste quanto à necessidade revelar -se negativo, o resultado positivo do teste de adequação não mais poderá afetar o resultado definitivo ou final. De qualquer forma, um juízo definitivo sobre a proporcionalidade da medida há de resultar da rigorosa ponderação e do possível equilíbrio entre o significado da intervenção para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (proporcionalidade em sentido estrito). É possível que a própria ordem constitucional forneça um indicador sobre os critérios de avaliação ou de ponderação que devem ser adotados. Pieroth e Schlink advertem, porém, que nem sempre a doutrina e a jurisprudência se contentam com essas indicações fornecidas pela Lei Fundamental, incorrendo no risco ou na tentação de substituir a decisão legislativa pela avaliação subjetiva do juiz. Tendo em vista esses riscos, procura-se solver a questão com base nos outros elementos do princípio da proporcionalidade, enfatizando-se, especialmente, o significado do subprincípio da necessidade. A proporcionalidade em sentido estrito assumiria, assim, o papel de um controle de sintonia fina (Stimmigkeitskontrolle), indicando a justeza da solução encontrada ou a necessidade de sua revisão”. (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 223-226). Nesses termos, a imposição legislativa de exigir que “a receita corrente líquida anual [seja] menor que a dívida consolidada ao final do exercício financeiro anterior ao do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal” é medida desproporcional em sentido estrito para os fins de equacionar os déficits fiscais do ano em curso, que visa a reduzir substancialmente a dívida pública e preservar o patrimônio público. É claro que o legislador necessitava escolher um critério técnico-operacional objetivo, mas esse não pode desnaturar a própria mens legis de equacionar os déficits dos anos anteriores e do ano em curso. A escolha contida na exposição de motivos, no sentido de que “a dívida consolidada [seja] superior à receita corrente líquida anual”, foi esvaziada desproporcionalmente na redação normativa, ao excluir-se a hipótese de que a dívida “projetada” do ano em curso seja superior à receita corrente líquida anual para cumprir os requisitos de ingresso na RRF. Como dito, o subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas adotadas se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos, o que não parece ter sido atendido no caso concreto, ao deixar ao largo aqueles Entes subnacionais que estão, no ano corrente, já em situação de grave crise fiscal projetada para o final do exercício atual. Assim, a única interpretação possível é estender os benefícios previstos na Lei Complementar 159/2017 aos Entes subnacionais que, no ano em curso, possuam dívida “projetada” superior à receita corrente líquida anual. Nessa conformidade, é desinfluente para o ingresso no RRF que a dívida projetada seja referente ao ano anterior, pois o que importa é a demonstração objetiva, no caso concreto, do desequilíbrio das contas públicas do ente federado ocasionando grave crise de liquidez e insolvência, requisito essencial para o alcance da finalidade buscada pela LC 159/17, que é viabilizar uma gestão fiscal responsável. Não há discríminen razoável de privilegiar aqueles Entes que estão há mais tempo em situação caótica nas contas públicas – com condições mais benéficas – do que os demais Entes subnacionais que estão em situação um pouco melhor nos anos anteriores, mas que, no atual exercício, antecipadamente se sabe, atingirão quadro de desgoverno das finanças públicas, com as despesas superando a receita corrente líquida (RCL). Conforme comprovado documentalmente pelo Estado de Goiás, no ano em curso, a receita corrente líquida (RCL) projetada (R$ 22.069.971.386,52) será inferior à despesa estimada (R$ 24.936.912.298,15), acrescida do dispêndio extraordinário dos repasses constitucionais obrigatórios aos Municípios, por força de inúmeras decisões judiciais (nota 5 do eDOCs 49 e 50). Foram consideradas as seguintes circunstâncias excepcionais: “Nota 3. Os valores da DCL do Estado de Goiás poderão vir a incluir os Passivos Contingentes provenientes do Fundo de Aporte à Celg D - FUNAC (Lei nº 17.555, de 20/01/2012), que tem o objetivo de reunir e destinar recursos financeiros para ressarcimento à Celg D de pagamentos de contingências de qualquer natureza, cujo valor reconhecido no Balanço Patrimonial da Celg Distribuição S.A - Celg D em 31/12/2018 foi de R$ 1,431 bilhões (Nota Explicativa 10. Créditos Especiais). Nota 4. Outro Passivo Contingente relevante que pode ser considerado no cálculo da DCL refere-se às ações judiciais envolvendo os Programas PROTEGER, FOMENTAR E PRODUZIR, totalizando em 2018, o valor de R$ 3,642 bilhões em 2018. Nota 5. A Dívida Consolidada Líquida do Estado de Goiás, considerando os passivos contingentes relacionados nas notas 3 e 4, potencialmente totalizará o valor de R$ 24.936.912.298,15, representando assim, o % da DCL sobre a RCL de 112,99%”. Isto é, a RCL será inferior às despesas do ano em curso (R$ 24.936.912.298,15), considerando o passivo contingente relativo às ações judiciais envolvendo os programas de incentivo fiscal “Proteger, Fomentar e Produzir” (totalizando o valor de R$ 3,642 bilhões), o qual é assegurado aos Municípios por força do repasse constitucional obrigatório (art. 158, IV, parágrafo único, da Constituição Federal) e da jurisprudência dos Tribunais pátrios, inadimplência que pode ensejar, inclusive, intervenção federal (art. 10 da Lei Complementar 63/1990). Explico. Como é cediço, esta Corte, no julgamento do RE 572.762/RG (tema 42), assentou que a concessão de incentivos fiscais pelos Estados não pode reduzir ou manipular a quota relativa ao ICMS constitucionalmente assegurada aos municípios, prevista no art. 158, IV, da CF, sob pena de transgressão ao postulado da autonomia municipal e, consequentemente ao federalismo cooperativo. Veja-se a ementa do julgado: “CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS. PRODEC. PROGRAMA DE INCENTIVO FISCAL DE SANTA CATARINA. RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE DESPROVIDO. I - A parcela do imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, a que se refere o art. 158, IV, da Carta Magna pertence de pleno direito aos Municípios. II - O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. III - Limitação que configura indevida interferência do Estado no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias. IV - Recurso extraordinário desprovido”. (RE 572.762/RG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 5.9.2008, grifo nosso) Aplicando essa orientação, confiram-se: “Direito financeiro. Direito tributário. Agravo interno em recurso extraordinário. ICMS. Federalismo fiscal. Benefícios fiscais. Interferência na repartição de receitas tributárias. Diminuição da cota dos Municípios. Aplicação da tese firmada no RE 572.762 RG. Agravo interno provido. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o repasse de parcelas do ICMS devidas aos Municípios não pode ficar sujeito aos planos de incentivo fiscal do Estado, sob pena de violar o sistema constitucional de repartição de receitas. Precedentes do Plenário e de ambas as Turmas aplicando a casos análogos ao presente a tese firmada no RE 572.762. 2. Assim, está correto o enquadramento feito pelo Tribunal de origem, e dissentir das suas conclusões demandaria análise dos fatos e do conteúdo da legislação estadual, providência vedada em sede de recurso extraordinário. Aplicação das súmulas 279 e 280. 3. Agravo interno provido, a fim de negar provimento ao recurso extraordinário do Estado e restabelecer o acórdão do Tribunal de origem”. (RE-AgR 991.329, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 19.9.2018, grifo nosso)“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO MARANHAO (EC Nº 13/95)– LIMITAÇÕES AO PODER CONSTITUINTE DECORRENTE – PRERROGATIVA QUE NÃO SE REVESTE DE CARÁTER ABSOLUTO – NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE DETERMINA, NO ÂMBITO DO ESTADO DO MARANHÃO E DOS MUNICÍPIOS DESSA UNIDADE DA FEDERAÇÃO, A APLICAÇÃO DE PARCELA (5%) DAS RECEITAS ORIUNDAS DE IMPOSTOS E DOS RECURSOS PROVENIENTES DE TRANSFERÊNCIAS A SER DESTINADA À ‘PRODUÇÃO DE ALIMENTOS BÁSICOS’ – TRANSGRESSÃO À CLÁUSULA CONSTITUCIONAL DA NÃO AFETAÇÃO DA RECEITA ORIUNDA DE IMPOSTOS (CF, ART. 167, IV) E AO POSTULADO DA AUTONOMIA MUNICIPAL (CF, ART. 30, III)– VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL QUE IMPEDE, RESSALVADAS AS EXCEÇÕES PREVISTAS NA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO, A VINCULAÇÃO, A ÓRGÃO, FUNDO OU DESPESA, DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DE IMPOSTOS – INADMISSIBILIDADE DE O ESTADO-MEMBRO IMPOR AO MUNICÍPIO A DESTINAÇÃO DE RECURSOS E RENDAS QUE PERTENCEM, POR DIREITO PRÓPRIO, AO ENTE MUNICIPAL – INGERÊNCIA ESTADUAL INDEVIDA EM TEMA DE EXCLUSIVO INTERESSE DO MUNICÍPIO – O PRINCÍPIO DA AUTONOMIA MUNICIPAL COMO UMA DAS PEDRAS ANGULARES SOBRE A QUAL SE ESTRUTURA O EDIFÍCIO INSTITUCIONAL DO ESTADO FEDERAL BRASILEIRO – A LEI ORGÂNICA (CF, ART. 29, ‘CAPUT’) QUALIFICA-SE COMO VERDADEIRO ESTATUTO CONSTITUCIONAL DO MUNICÍPIO – DOUTRINA – PRECEDENTES – MEDIDA CAUTELAR ANTERIORMENTE DEFERIDA PELO PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE – REAFIRMAÇÃO DA CONSOLIDADA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SOBRE O TEMA – PRECEDENTES – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELA INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 198 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO MARANHAO, NA REDAÇÃO DADA PELA EC ESTADUAL Nº 13/95 – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE”. (ADI 1.374, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 15.3.2019, grifo nosso) A transgressão a esse repasse é tão grave que pode levar à supressão temporária da autonomia estadual por meio da intervenção federal. É o que preconiza o art. 34, inciso V, alínea “b”, da CF: “Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: (...) V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que: (...) b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei”. No mesmo sentido, é a dicção do art. 10 da Lei Complementar 63/1990: “Art. 10. A falta de entrega, total ou parcial, aos Municípios, dos recursos que lhes pertencem na forma e nos prazos previstos nesta Lei Complementar, sujeita o Estado faltoso à intervenção, nos termos do disposto na alínea b do inciso V do art. 34 da Constituição Federal”. É bem verdade que esse entendimento jurisprudencial (RE 572.762 RG, tema 42) pode sofrer modificação ou reinterpretação ante o julgamento do RE 705.423 RG (tema 653), também sob o rito da repercussão geral, todavia o tema ainda é incipiente nesta Corte, existindo posições díspares que merecem uniformização, a exemplo das decisões monocráticas no RE-AgR 890.326, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 17.2.2016; e na Rcl-ED 29894, de minha relatoria, DJe 3.9.2018. Ad argumentantum tantum, ainda que seja retirado da dívida o valor constante na “Nota 4. Outro Passivo Contingente relevante que pode ser considerado no cálculo da DCL refere-se às ações judiciais envolvendo os Programas PROTEGER, FOMENTAR E PRODUZIR” [R$ 3.642.317.805,72, subtraído de R$ 3.388.533.032,85 (sem trânsito em julgado) – eDOC 42], tal como solicitado pelo Estado de Goiás envolvendo os Municípios de Cristalina e Piracanjuba, na Reclamação 35.180, em curso nesta Corte (de minha relatoria), a dívida consolidada e atualizada do ano 2018 alcançaria R$ 21.319.657.327,06, a saber: R$ 19.634.872.554,19 (prevista no relatório de gestão fiscal) + R$ 1.431.000.000,00 (Fundo de Aporte à Celg D – FUNAC) + R$ 253.784.772,87 (“Programas PROTEGER, FOMENTAR E PRODUZIR”, com trânsito em julgado), enquanto a RCL de 2018 totalizou R$ 21.298.254.079,91, satisfazendo também o implemento do requisito previsto no inciso I do art. 3º da LC 159/2017. Apenas a título argumentativo, em caso de sucesso pelo Estado de Goiás na citada reclamação e outras que possam sucedê-la no mesmo sentido, evidentemente não podem ser atingidos os processos com trânsito em julgado (súmula 734 do STF), de sorte que devem ser computados, na dívida consolidada do ano de 2018, os valores das ações judiciais “envolvendo os Programas PROTEGER, FOMENTAR E PRODUZIR”, com trânsito em julgado, os quais totalizam R$ 253.784.772,87 (R$ 3.642.317.805,72 - R$ 3.388.533.032,85 – eDOC 42). Em relação ao óbice apontado pela União, previsto no inciso II do art. da LC 159/2017, no sentido de que as despesas liquidadas do Estado com pessoal, apuradas na forma do art. 18 da Lei Complementar 101/2000, com juros e amortizações, representariam 63,95% da Receita Corrente Líquida, não atendendo ao mínimo de 70% (setenta por cento) exigido pelo inciso II do referido artigo, é preciso ressaltar algumas premissas. A própria nota técnica apresentada pela União registra que: “(...) há um problema de contabilização de contabilização da despesa com pessoal mo Estado de Goiás e que sequer passou pelos estágios iniciais de ajuste fiscal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000 – LRF). Os demonstrativos oficiais do Estado nunca apontaram que as despesas com pessoal estavam próximas aos limites da LRF, que é de 60% da arrecadação líquida do Estado (Receita Corrente Líquida)”. Após detido exame do caso dos autos, algumas constatações são incontornáveis analisando as contas do Ente-requerente: ao longo dos últimos cinco anos, o Estado teve incremento significativo de gastos com funcionalismo (aumentando de R$ 9 bilhões para R$ 15,7 bilhões, em valores até 4.2019); além disso, houve a promulgação da Emenda Constitucional Estadual 54, de 2 de junho de 2017, que autorizou a retirada, do limite de despesa de pessoal, dos gastos com inativos e com imposto de renda retido dos seus próprios servidores. O artifício de retirar do cômputo do limite de despesa de pessoal desrespeita o art. 169 da CF (competência privativa da União) e o art. 18 da LRF. E nem se argumente que, em razão do disposto do art. 157, I, da CF, o imposto de renda retido na fonte “sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles [Estados e Distrito Federal], suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem” seria de titularidade do próprio órgão pagador estatal. A norma contida no art. 18 da LRF é indene de dúvidas ao determinar que qualquer espécie remuneratória paga ao servidor deve ser incluída no cômputo do limite correspondente a cada ente, seja ela ”vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza”. Entendimento em sentido contrário levaria à retirada dessa parcela da remuneração do servidor lato sensu (imposto de renda retido na fonte) de qualquer submissão à Lei de Responsabilidade Fiscal, e seus princípios correlatos (transparência, prevenção de riscos fiscais, probidade etc.), a qual não precisaria constar como despesa de pessoal e, de outro lado, tampouco receita corrente líquida, apesar de se considerar contábil e legalmente como receita do Ente público e despesa, criando recurso/dispêndio financeiro indene de proteção jurídico-fiscal. Tal situação evidentemente não encontra guarida no ordenamento jurídico, mais notadamente frente aos postulados do orçamento bruto (art. 6º da Lei 4.320/1964) e da transparência (art. , § 1º, da LRF). Para evitar delongamento dos argumentos, reporto-me ao posicionamento presente na decisão monocrática na ACO 1.023, de minha relatoria, DJe 17.8.2017, e na ADI 5.449 MC-Ref, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 22.4.2016. Desse modo, verifica-se que, computados os gastos com inativos, pensionistas e com imposto de renda retido na fonte dos seus próprios servidores, encontra-se atendido o requisito previsto no inciso II do art. 3º da LC 159/2017. Eis a redação: “Art. 3º. omissis. (...) II - despesas liquidadas com pessoal, apuradas na forma do art. 18 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, com juros e amortizações, que somados representem, no mínimo, 70% (setenta por cento) da receita corrente líquida aferida no exercício financeiro anterior ao do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal” (grifo nosso) Percebe-se que as despesas liquidadas com pessoal devem ser calculadas na forma do art. 18 da LRF, ao passo que a receita corrente líquida demanda ser “ aferida no exercício financeiro anterior ao do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal”. Aqui é importante destacar que a expressão “receita corrente líquida aferida no exercício financeiro anterior ao do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal”está no singular, deixando claro que o termo “aferida no ano anterior à adesão” se refere à receita corrente líquida. Caso tal exigência também se referisse às despesas liquidadas, o plural era impositivo, da seguinte forma: “II - despesas liquidadas com pessoal, apuradas na forma do art. 18 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, com juros e amortizações, que somados representem, no mínimo, 70% (setenta por cento) da receita corrente líquida aferidas no exercício financeiro anterior ao do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal”. (grifo nosso) Não existindo plural na expressão “aferida”, esta se refere unicamente à receita corrente líquida do exercício financeiro anterior ao pedido de adesão à RRF, in casu, ano de 2018 (R$ 21.296.959.859,91). Por outro lado, o cálculo das despesas liquidadas com pessoal deve ser apurado na forma do art. 18 da LRF, a saber: “Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. § 1º. Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como" Outras Despesas de Pessoal ". § 2º. A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência”. (grifo nosso) A forma de cálculo da despesa total com pessoal está descrita no § 2º do art. 18, devendo ser a soma entre a despesa realizada “no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores”. No anexo I do relatório de gestão fiscal do primeiro quadrimestre de 2019 (disponível em: http://www.transparencia.go.gov.br/portaldatransparencia/demonstrativos-fiscais/gestao-fiscal. Acesso em 19.6.2019), a despesa total liquidada com pessoal, apurada na forma do art. 18 da LRF, alcança R$ 14.756.348.996,92 (item “a” despesas executadas e liquidadas nos últimos doze meses). A proporção entre as duas quantias atinge, por ora, 69,28%, sendo desproporcional privá-lo, neste ano, por não atingir por menos de 1%. Outrossim, segundo a Nota Conjunta SEI n. 1/2019/COREM-STN/DPGF-SOF/FAZENDA-ME (eDOC 14), “as despesas de pessoal vão representar, neste ano, 82% do total da arrecadação na fonte (recursos ordinários) do Estado neste ano”. Eis o teor do documento: “V- Despesas com Pessoal 19. As despesas com pessoal ativo, incluindo aquelas originárias de recursos próprios dos respectivos órgãos e Poderes, estava orçada inicialmente em R$ 15.747 milhões, mas é a intenção do novo governo rever este valor na nova versão do projeto de lei orçamentária para incluir as despesas com a reestruturação da carreira dos policiais militares, de R$ 149 milhões, como o reajuste do piso nacional do magistério, de 130 milhões, e com uma reavaliação da previsão original, no valor de 198 milhões. Estes acréscimos, somados à parcela ainda não quitada da folha de 2018, elevarão a previsão de despesas com pessoal em 2019 para 17.321 milhões. 20. Dentre as carreiras do Poder Executivo, quatro delas constam na folha de pagamento de dezembro de 2018 com remunerações médias acima de R$ 29 mil, descontadas as parcelas referentes a férias, décimo terceiro salário, devoluções e diferenças. As informações detalhadas de despesa com pessoal dos Poderes Legislativo e Judiciário não foram disponibilizadas. 21. Além da promessa de reestruturação da carreira dos policiais militares, reajustes salariais não estão previstos para 2019, exceto o relativo ao piso do magistério. As contratações, segundo os técnicos do Estado, se limitarão a de professores temporários, por se tratar de uma necessidade inadiável, especialmente para os municípios na divisa com Tocantins e Bahia. 22. A estimativa de despesa com inativos e pensionistas para 2019 formulada pela Goiasprev é de R$ 5.969 milhões. Os recursos próprios para custear esta despesa estão previstos para somar R$ 3.566 milhões, deixando um déficit previsto de R$ 2.403 milhões para este ano. A alíquota de contribuição dos servidores do Estado já é a maior do país, de 14,25%. 23. O déficit atuarial deste regime, medido em dezembro de 2017, é de R$ 209.738 milhões ao regime próprio dos servidores civis. Este é o valor presente dos déficits previdenciários que necessitarão ser cobertos pelo Tesouro do Estado até o término do pagamento dos benefícios previdenciários de todos os servidores do Estado que se encontravam, naquele momento, ativos ou inativos. 24. Os servidores ativos inscritos no regime próprio de previdência do Estado apresentam idade média de 46 anos e 72% tem direito a aposentadoria especial, dentre professores, policiais civis e militares. Os servidores inativos possuem idade média de 67 anos. 25. Além do exposto, outras observações foram feitas em relação às despesas com pessoal para o Estado em tela. a) A Folha de Pessoal de dezembro de 2018 não foi paga, e nem sequer empenhada. b) As despesas de pessoal vão representar, neste ano, 82% do total arrecadação da fonte 100 (recursos ordinários) do Estado no ano, é bastante razoável supor que o Estado já se encontre acima do limite estabelecido pelo art. 20 da LRF. c) Em relação a 2017, o déficit previdenciário cresceu em 2018 à ordem de 12%. A massa salarial do Poder Executivo estadual cresceu nesse mesmo período 16%. Já a massa salarial dos demais servidores do Estado cresceu 19%. Todos esses percentuais de crescimento ficaram bastante acima da inflação do período, o que indica que a remuneração média dos servidores estaduais (ativos e inativos) obteve ganhos reais ao longo do ano de 2018, ou que houve grande volume de contratações. d) Déficit previdenciário no ano de 2018 R$ 2,3 bilhões, considerando a projeção do número de servidores que vão adquirir os requisitos para aposentadoria, esse déficit pode ser acrescido, nos próximos 4 anos, em mais R$ 1,8 bilhão anuais. e) Neste momento, a proporção entre ativos (contribuintes) e inativos (beneficiários) já se encontra na relação de 1,02, nos últimos 15 anos esse indicador caiu de uma relação de 2 ativos por inativo para a citada, mantida esta situação, o sistema previdenciário estadual apresentará déficits recorrentes, em função de um desequilíbrio estrutural. f) As despesas com inativos e pensionistas estão subestimadas por volta de R$ 900 milhões, as despesas com ativos estão subestimadas em R$ 2,0 bilhões, restringindo-se o ajuste apenas para o PLOA-2019, o ajuste orçamentário será de praticamente R$ 3,0 bilhões.” Portanto, está claro o descalabro nas contas públicas do Estado-autor. De outra banda, assiste razão à União ao afirmar que o quadro atual de calamidade financeira do Estado não advém apenas do desfalque arrecadatório provocado por medidas implementadas (passiva ou ativamente) pela União ou posicionamentos do Poder Judiciário, mas também de medidas de esgarçamento da situação fiscal pelo próprio Ente Federativo. Todavia, analisando todo o contexto histórico-político-econômico-jurídico exposto, não há como discriminar o Ente Federativo que já está no ano em curso com suas contas depauperadas para que se aguarde o ano subsequente, excluindo-o das benesses da Lei Complementar 159/2017. No tocante ao requisito imposto pelo § 1º do art. 2º da referida lei complementar, qual seja: “Art. 2º. O Plano de Recuperação será formado por lei ou por conjunto de leis do Estado que desejar aderir ao Regime de Recuperação Fiscal, por diagnóstico em que se reconhece a situação de desequilíbrio financeiro e pelo detalhamento das medidas de ajuste, com os impactos esperados e os prazos para a sua adoção. § 1º. A lei ou o conjunto de leis de que trata o caput deste artigo deverá implementar as seguintes medidas: I - a autorização de privatização de empresas dos setores financeiro, de energia, de saneamento e outros, na forma do inciso IIdo § 1º do art. 4º, com vistas à utilização dos recursos para quitação de passivos; II - a adoção pelo Regime Próprio de Previdência Social mantido pelo Estado, no que couber, das regras previdenciárias disciplinadas pela Lei n 13.135, de 17 de junho de 2015; III - a redução dos incentivos ou benefícios de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas instituídos por lei estadual ou distrital, de, no mínimo, 10% a.a. (dez por cento ao ano), ressalvados aqueles concedidos por prazo certo e em função de determinadas condições e aqueles instituídos na forma estabelecida pela alínea “g” do inciso XIIdo § 2º do art. 155 da Constituição Federal; IV - a revisão do regime jurídico único dos servidores estaduais da administração pública direta, autárquica e fundacional para suprimir benefícios ou vantagens não previstos no regime jurídico único dos servidores públicos da União; V - a instituição, se cabível, do regime de previdência complementar a que se referem os §§ 14, 15 e 16 do art. 40 da Constituição Federal; VI - a proibição de realizar saques em contas de depósitos judiciais, ressalvados aqueles permitidos pela Lei Complementar no 151, de 5 agosto de 2015, enquanto não houver a recomposição do saldo mínimo do fundo de reserva, de modo a assegurar o exato cumprimento do disposto na referida Lei Complementar; VII - a autorização para realizar leilões de pagamento, nos quais será adotado o critério de julgamento por maior desconto, para fins de prioridade na quitação de obrigações inscritas em restos a pagar ou inadimplidas”. Registre-se que ele será inserido no próprio Plano de Recuperação Fiscal a ser apresentado pelo Estado, e, embora o ente federado ainda não tenha informado o seu cumprimento, nada obsta que se comprometa a demonstrar a aprovação destas leis em um prazo razoavelmente estabelecido, qual seja, 6 (seis) meses a contar da presente decisão. Além disso, a inclusão no RRF obriga o Estado a implementar outras medidas previstas no plano de recuperação, a ser apresentado ao Ministério da Economia (art. 4º) e posteriormente acompanhado pelo Conselho de Supervisão (art. 6º), além de sujeitá-lo a algumas proibições (art. 8º), tudo isso sob pena de encerramento do referido regime especial (art. 12). Destarte, uma vez verificado o cumprimento dos requisitos legais e autorizado o Estado a ser incluído no RRF, o art. 9º c/c art. 17 da Lei Complementar 159/2017 assim dispõe sobre a renegociação/suspensão da execução das contragarantias, a saber, respectivamente: “Art. 9º. A União concederá redução extraordinária integral das prestações relativas aos contratos de dívidas administrados pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, por prazo igual ou inferior ao estabelecido para a vigência do Regime de Recuperação Fiscal. § 1º. A redução extraordinária de que trata o caput deste artigo não poderá ultrapassar o prazo de 36 (trinta e seis) meses. § 2º. Na hipótese de prorrogação do Regime de Recuperação Fiscal, nos termos do § 2o do art. 2o, os pagamentos das prestações de que trata o caput deste artigo serão retomados de forma progressiva e linear, até que seja atingido o valor integral da prestação ao término do prazo da prorrogação. § 3º. Para fins do disposto neste artigo, ato do Ministro de Estado da Fazenda estabelecerá a metodologia para a definição do valor integral da prestação. § 4º. São dispensados os requisitos legais exigidos para a contratação com a União e a verificação dos requisitos exigidos pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, para a realização de operações de crédito § 5º. Por força do disposto neste artigo, os valores não pagos das dívidas com a União serão: I - controlados em conta gráfica pelo agente financeiro da União e pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda; II - capitalizados de acordo com os encargos financeiros de normalidade previstos originariamente nos contratos, para acréscimo aos saldos devedores atualizados, imediatamente após o encerramento da redução extraordinária de que trata o caput deste artigo ou da retomada progressiva dos pagamentos de que trata o § 2º deste artigo, no caso de se verificar essa possibilidade. § 6º. A redução imediata das prestações de que trata este artigo não afasta a necessidade de celebração de termo aditivo para cada um dos contratos renegociados. § 7º. Para fins do aditamento a que se refere o § 6o deste artigo, serão considerados os valores consolidados dos saldos devedores das obrigações, incluídos os saldos das contas gráficas, apurados no mês anterior ao da assinatura do termo aditivo. § 8º. Constará do termo aditivo a que se refere o § 6o deste artigo que o Estado vinculará em garantia à União as receitas de que trata o art. 155 e os recursos de que tratam o art. 157 e a alínea ‘a’ do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 da Constituição Federal. § 9º. Os valores pagos à União serão imputados prioritariamente ao pagamento dos juros contratuais, sendo o restante destinado à amortização do principal da dívida. (…) Art. 17. Durante a vigência do Regime de Recuperação Fiscal, na hipótese de inadimplência em operações de crédito com o sistema financeiro e instituições multilaterais, garantidas pela União e contratadas em data anterior à homologação do pedido de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal, fica a União impedida de executar as contragarantias ofertadas. § 1º. Por força do disposto no caput deste artigo, os valores inadimplidos, mas não executados, serão: I - controlados em conta gráfica pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda; II - capitalizados de acordo com os encargos financeiros de normalidade previstos originariamente nos respectivos contratos; III - cobrados no prazo previsto no § 1º do art. 9º. § 2º. Na hipótese de prorrogação do Regime de Recuperação Fiscal, será aplicado o disposto no § 2o do art. 9o. § 3º. Para fins do disposto neste artigo, estão dispensados os requisitos legais exigidos para a contratação de operações de crédito, inclusive aqueles dispostos na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. § 4º. Para fins de aplicação do disposto no § 1º. deste artigo, o Estado deverá vincular em contragarantia as receitas de que trata o art. 155 e os recursos de que tratam o art. 157, a alínea ’a’ do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 da Constituição Federal”. Passemos, então, à análise dos contratos em questão. As dívidas em questão envolvem os seguintes contratos, segundo consta na exordial: “1) Contrato de assunção de dívida celebrado entre o Estado de Goiás e a CELGPAR, tendo por objeto contrato de financiamento celebrado com a CEF no valor de R$ 1.900.000.000,00 (um bilhão e novecentos milhões de reais), com pagamento médio mensal de R$ 25.927.990,40 (vinte e cinco milhões, novecentos e vinte e sete mil, novecentos e noventa reais e quarenta centavos – Vinculado ao contrato de vinculação de receitas e de cessão e transferência de crédito, em contragarantia, n.º 012/2016/PGFN, celebrado entre a União e o Estado de Goiás (doc. em anexo); 2) Contrato de financiamento celebrado entre o Estado de Goiás e o BNDES no valor de R$ 1.500.000,00 (um bilhão e quinhentos milhões de reais), com pagamento médio mensal de R$ 25.087.979,14 (vinte e cinco milhões, oitenta e sete mil, novecentos e setenta e nove reais e quatorze centavos) – Vinculado ao contrato de vinculação de receitas e de cessão e transferência de crédito, em contragarantia, n.º 757/PGFN, celebrado entre a União e o Estado de Goiás (doc. em anexo); 3) Contrato de financiamento celebrado entre o Estado de Goiás e a CEF no valor de R$ 366.969.587,80 (trezentos e sessenta e seis milhões, novecentos e sessenta e nove mil, quinhentos e oitenta e sete reais e oitenta centavos), com pagamento mensal médio de R$ 2.587.892,61 (dois milhões, quinhentos e oitenta e sete mil, oitocentos e noventa e dois reais e sessenta e um centavos) – Vinculado ao contrato de vinculação de receitas e de cessão e transferência de crédito, em contragarantia, n.º 819/PGFN, celebrado entre a União e o Estado de Goiás (doc. em anexo); 4) Contrato de financiamento celebrado entre o Estado de Goiás e o BNDES no valor de R$ 260.416.043,30 (duzentos e sessenta milhões, quatrocentos e dezesseis mil, quarenta e três reais e trinta centavos), com pagamento mensal médio de R$ 2.587.892,61 (dois milhões, quinhentos e oitenta e sete mil, oitocentos e noventa e dois reais e sessenta e um centavos) – Vinculado ao contrato de vinculação de receitas e de cessão e transferência de crédito, em contragarantia, n.º 823/PGFN, celebrado entre a União e o Estado de Goiás (doc. em anexo); 5) Contrato de financiamento, mediante repasse de recursos externos, celebrado entre o Estado de Goiás e o BB, no valor de R$ 1.560.000.000,00 (um bilhão, quinhentos e sessenta milhões de reais), com pagamento médio semestral de R$ 90.295.409,94 (noventa milhões, duzentos e noventa e cinco mil, quatrocentos e nove reais e noventa e quatro centavos) – Vinculado ao contrato de vinculação de receitas e de cessão e transferência de crédito, em contragarantia, n.º 890/PGFN, celebrado entre a União e o Estado de Goiás (doc. em anexo); 6) Contrato de financiamento celebrado entre o Estado de Goiás e a CEF, no valor de R$ 3.527.000.000,00 (três bilhões, quinhentos e vinte e sete milhões de reais), com pagamento médio mensal de R$ 29.424.859,63 (vinte e nove milhões, quatrocentos e vinte e quatro mil, oitocentos e cinquenta e nove reais e sessenta e três centavos) – Vinculado ao contrato de vinculação de receitas e de cessão e transferência de crédito, em contragarantia, n.º 710/PGFN, celebrado entre o Estado de Goiás e a União (doc. em anexo)”. Há o enquadramento fático-normativo dos contratos em questão envolvendo as benesses legais concedidas nos arts. 9º e 17 da citada Lei Complementar. Para evitar tautologia, faço remissão aos fundamentos contidos nas ACO 3.270 MC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 27.5.2019; ACO 3.252 TP, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 25.4.2019; ACO 3.233 TP, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 19.2.2019. Em poucas palavras: o Estado que se enquadra na Lei Complementar 159/2017, a qual prevê a suspensão da execução das contragarantias ofertadas à União (art. 17), possui direito a tal benesse também na fase pré-contratual [período entre o pedido de “adesão ao Regime de Recuperação Fiscal no Ministério da Fazenda (sic) por meio da apresentação do Plano de Recuperação” (art. 4º) – ou da assinatura do pré-acordo (§ 4º do art. 3º) – e a homologação pelo Presidente da República do RRF (art. 5º)], com base no federalismo cooperativo. Por todas essas razões, considero razoável e juridicamente possível a declaração de viabilidade do Estado de Goiás em aderir Regime de Recuperação Fiscal previsto na Lei Complementar 159/2017. 7) Presença dos requisitos para concessão da liminar O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito: “Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”. É necessário, portanto, que esteja comprovada a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Conforme já exposto, a situação delineada nos autos é delicada, e não desconsidero as razões que ambas as partes ponderaram em suas manifestações, todavia, penso estar-se diante de situação não tão singela, que merece solução menos onerosa para todos os participantes do contrato. Não há dúvida de que a questão sensível dos autos pode abalar o pacto federativo, na medida em que a causa petendi envolve a suspensão da execução das contragarantias dos contratos arrolados na petição inicial, em aparente contradição com o disposto no § 4º do art. 167 da Constituição Federal, que permite a “vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta”. O descumprimento do pagamento da parcela, com a chancela judicial, poderá gerar inúmeros efeitos nefastos tanto para o Estado de Goiás quanto para a União, a qual terá que se responsabilizar pelo pagamento da parcela do empréstimo, com acréscimos contratuais, que não foi adimplida pelo principal devedor, de forma a onerar suas receitas e, consequentemente, prejudicar sua meta fiscal. Em contrapartida, o bloqueio dos repasses constitucionais poderá agravar ainda mais a situação econômica do ente federado, comprometendo a prestação de serviços públicos essenciais e o pagamento de seus servidores. As salvaguardas institucionais previstas na Lei Complementar 159/2017, diante da trágica situação econômico-fiscal que acomete tanto o Estado de Goiás quanto a União, parecem ser menos drásticas e mais consentâneas como o postulado do federalismo cooperativo do que simplesmente indeferir o pleito ou concedê-lo nos exatos moldes em que requerido. Foram exatamente essas circunstâncias que levaram alguns Ministros desta Corte a concederem liminares impedindo a execução das contragarantias pela União, nos seguintes processos, em situações análogas à dos autos: ACO 3.270 MC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 27.5.2019; ACO 3.252 TP, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 25.4.2019; ACO 3.233 TP, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 19.2.2019; ACO 3.225 TP, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 12.2.2019; ACO 2.972, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 1º.2.2017. Outrossim, a despeito de todas essas questões delineadas, a situação vista pelo ângulo de todos os envolvidos na demanda em questão apresenta-se demasiadamente onerosa e grave a ponto de demandar provimento jurisdicional de natureza urgente, qual seja, obstar a execução da contragarantia e impedir a inscrição do Estado em cadastro da União. Considerados os termos dos contratos, o perigo na demora é claramente evidenciado pelo bloqueio dos repasses constitucionais de receitas próprias do Estado, o que agravará ainda mais a situação econômica do ente federado, comprometendo a prestação de serviços públicos essenciais e o pagamento de seus servidores. No que diz respeito ao fumus boni iuris, a análise dos documentos juntados à inicial comprovam o vencimento (e/ou a iminência) de parcelas dos empréstimos contraídos, de modo que a execução das contragarantias prestadas pela União poderá ocorrer a qualquer momento. Reputo, portanto, presentes no caso os requisitos acima referidos para o deferimento, em parte, do pedido de tutela de urgência. Para que não se alegue perigo de demora inverso, reforço a existência de crédito do Estado de Goiás em desfavor da União na ACO 1.853, de minha relatoria, que se encontra em fase de cumprimento de sentença, no qual o ora autor executa a União em valores incontroversos da órbita de R$ 72.551.627,06 (R$ 105.389.529,73 - R$ 32.837.902,67), com os acréscimos porventura existentes. Registro, desde já, que, caso não sejam cumpridas as determinações por parte do Estado de Goiás, ou a União indefira o pedido de ingresso no RRF por outros motivos, ou surjam outros questionamentos legais impeditivos (ora desconhecidos), a tutela de urgência destes autos poderá ser modificada ou revogada, a qualquer tempo, na forma do art. 296 do CPC. 8) Decisão Diante de todas essas circunstâncias, defiro, em parte, os pedidos do Estado de Goiás, determinando que a União: 1) permita o ingresso do Estado de Goiás no regime de recuperação fiscal (RFF) previsto na Lei Complementar 159/2017, com a suspensão da execução das contragarantias dos 6 (seis) contratos delineados nesta demanda, pelo prazo inicial de 6 (seis) meses, sem prejuízo de posterior reavaliação; 2) abstenha-se de inscrever o ente federado em cadastros restritivos em decorrência desses fatos, até que seja finalizada esta demanda; e 3) restitua os valores porventura bloqueados ou descontados, caso tenha ocorrido a execução do bloqueio e/ou contragarantia. Determino ainda: 4) a suspensão do pagamento das parcelas dos 6 (seis) contratos ora identificados – pelo prazo inicial de 6 (seis) meses –, ficando condicionada ao comprometimento do Estado com as diretrizes da Lei Complementar 159/2017, mais notadamente com o programa de ajuste de suas contas, por meio da aprovação de lei estadual contendo um Plano de Recuperação (§ 1º do art. 2º da LC 159/2017); 5) que o Estado de Goiás protocole, no prazo máximo de 6 (seis) meses a contar da intimação desta decisão, do pedido de ingresso no Regime de Recuperação Fiscal no Ministério da Fazenda, apresentando o Plano de Recuperação, nos termos da Lei Complementar 159/2017 e do Decreto 9.109/2017; 6) a análise, pela União, do preenchimento dos requisitos legais sobre a possibilidade de o Estado de Goiás ingressar no RRF, superado o óbice presente no inciso I do art. da Lei Complementar 159/2017 e considerado o preenchimento do disposto no II do art. da Lei Complementar 159/2017, ao computar as despesas com inativos, pensionistas e o dispêndio com imposto de renda do quadro funcional do Ente subnacional. Fica o Estado-autor ciente que, caso não sejam cumpridas as determinações contidas na LC 159/2017 e no Decreto 9.109/2017, a seu cargo, ou na hipótese de a União indeferir o pedido de ingresso no RRF por outros motivos ou, ainda, surjam outros questionamentos legais impeditivos (ora desconhecidos), a tutela de urgência destes autos poderá ser modificada ou revogada, a qualquer tempo, na forma do art. 296 do CPC. Cite-se União para que apresente sua contestação, no prazo legal de trinta dias (art. 335 c/c art. 183, todos do CPC). Publique-se. Intimem-se, COM URGÊNCIA. Brasília, 19 de junho de 2019. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente