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13 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Supremo Tribunal Federal STF - MANDADO DE SEGURANÇA: MS 36215 DF - DISTRITO FEDERAL

Supremo Tribunal Federal
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Partes

Publicação

Julgamento

Relator

Min. ROBERTO BARROSO
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Decisão

Ementa: Direito constitucional. Mandado de segurança. Ato do CNJ. Serventia extrajudicial. Nomeação de filha de tabeliã falecida como interina. Nepotismo. 1. Mandado de segurança impetrado por filha de tabeliã falecida contra ato do CNJ que determinou a observância de decisão que vedava o nepotismo na nomeação de interinos de serventias extrajudiciais. 2. Como regra geral, o controle dos atos do CNJ pelo STF somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das atribuições do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado. No caso, não se identifica qualquer dessas situações. 3. A decisão do CNJ que, ao afastar a impetrante da função de interina, nomeia outra pessoa para o seu lugar não viola o devido processo legal. O Conselho, como órgão administrativo, não está adstrito aos limites do pedido. O princípio da congruência se destina a resguardar a imparcialidade no exercício da atividade jurisdicional. 4. É certo que o CNJ, por ter natureza administrativa, não está autorizado a rever o conteúdo de atos jurisdicionais. Não obstante isso, no caso, não exorbitou de suas competências, por duas razões: (i) a decisão do Tribunal local foi proferida em mandado de segurança impetrado após o exame da matéria pelo Conselho; e (ii) tal pronunciamento jurisdicional afrontou diretamente ordem clara e expressa do órgão de controle, sobre a qual não existia nenhuma dúvida razoável. O CNJ pode exigir dos Tribunais submetidos à sua fiscalização o cumprimento imediato de suas próprias decisões, de modo a impedir o esvaziamento das competências que lhe foram dadas pelo art. 103-B, § 4º, da Constituição. 5. Não há injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade no ato impugnado. O art. 39, § 2º, da Lei nº 8.935/1994 foi adequadamente interpretado à luz do princípio da moralidade, vedando-se o nepotismo na designação de substituto interino. Não houve violação à segurança jurídica, pois o ato coator teve efeitos prospectivos, não implicando a restituição das remunerações já recebidas pela impetrante. 6. Segurança denegada. 1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, contra ato do Presidente do Conselho Nacional de Justiça, que julgou procedente o pedido formulado na Reclamação para Garantia das Decisões nº XXXXX-08.2018.2.00.0000, para determinar a manutenção de Thiago Aires Estrela, em caráter interino, no 1º Tabelionato de Protesto de São Luís/MA até que seja assumido por titular concursado. Confira-se a decisão impugnada (doc. 27): “Discute-se neste procedimento se Thiago Aires Estrela deve ser mantido à frente, interinamente, do 1º Tabelionato de Protesto de São Luís/MA. O requerente defende seu direito com fundamento no decidido pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça na Consulta XXXXX-57.2018.2.00.0000. Confira-se a ementa do julgado: EMENTA: CONSULTA. NOMEAÇÃO DO SUBSTITUTO MAIS ANTIGO COM VÍNCULO DE PARENTESCO COM O EX-TITULAR. 15ª META DA CORREGEDORIA NACIONAL DE JUSTIÇA PARA AS CORREGEDORIAS LOCAIS PARA OS SERVIÇOS EXTRAJUDICIAIS. REVOGAÇÃO DAS DESIGNAÇÕES QUANDO CONFIGURADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE. CONSULTA RESPONDIDA. 1. Existência da 15ª Meta para cumprimento pelas Corregedorias estaduais até junho de 2018: realizar levantamento da existência de nepotismo em nomeação de interinos. 2. Indaga-se se para o cumprimento da meta imposta seria pertinente a revogação das nomeações de interinos designados anteriormente ao julgamento do PCA XXXXX-43.2017.2.0000.00, que entendeu, em sede de tutela cautelar, pela configuração de nepotismo no caso de assunção à interinidade do substituto mais antigo, nos termos do art. 39, § 2º da Lei nº 8.935/94, que possua algum vínculo de parentesco com o anterior delegatário. 3. Pertinência da revogação da nomeação dos substitutos mais antigos quando configurada ofensa aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, mesmo diante da iminência das nomeações dos delegatários aprovados em concurso público, adotando-se como fundamento o entendimento consagrado no PCA nº XXXXX-33.2014.2.00.0000, ainda que a titularidade tenha sido extinta pela morte do titular dos serviços. Precedentes. 4. Consulta respondida. (Consulta 0XXXXX-57.2018.2.00.0000 - Rel. Cons. VALTÉRCIO DE OLIVEIRA - 48ª Sessão Extraordinária - j. 26/06/2018). (…) Nesse contexto, as decisões proferidas pelo Plenário do CNJ devem, obrigatoriamente, ser observadas pelos Tribunais. Sendo assim, a dispensa da função interina não está na esfera da autonomia administrativa do Tribunal de Justiça do Maranhão para organizar os serviços auxiliares a ele vinculado, segundo suas necessidades, conforme alegou no Agravo Interno no Mandado de Segurança XXXXX-44.2018.8.10.0000 (id n. XXXXX). Cumpre registrar que a decisão, ora impugnada, viola não apenas uma recomendação, mas uma determinação direta do CNJ, que consiste na revogação da nomeação dos substitutos mais antigos quando configurada ofensa aos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, mesmo diante da iminência das nomeações dos delegatários aprovados em concurso público, ainda que a titularidade tenha sido extinta pela morte do titular dos serviços. (...) Além disso, a judicialização artificial e posterior de matéria submetida ao Conselho Nacional de Justiça, perante outro órgão que não o STF (art. 102, I, r CRFB/88), com o intuito de recorrer de decisões interlocutórias proferidas pelos Conselheiros, usurpa competência da Corte Suprema e não obsta o exercício das competências do CNJ. (...) Deve, portanto, ser acolhida a pretensão, para determinar a manutenção de Thiago Aires Estrela no 1º Tabelionato de Protesto de São Luís/MA até que o cartório seja provido por titular concursado”. 2. A impetrante afirma que, desde 15.12.1982, exerce a função de escrevente juramentada do Cartório de Protesto de Letras e Outros Títulos de Crédito da Comarca de São Luís e que, em dezembro de 1991, passou a ser escrevente juramentada substituta dessa mesma serventia. Narra, ainda, que, em dezembro de 2016, com o falecimento da tabeliã Noris Serra Maranhão, foi designada pela Corregedoria Geral de Justiça para responder interinamente pelo expediente, com base no art. 39, § 2º, da Lei nº 8.935/1994, segundo o qual “extinta a delegação a notário ou oficial de registro, a autoridade competente declarará vago o respectivo serviço, designará o substituto mais antigo para responder pelo expediente e abrirá concurso”. 3. Esclarece que, posteriormente, o CNJ determinou aos Tribunais de Justiça “realizar levantamento detalhado sobre a existência de nepotismo na nomeação de interinos no serviço extrajudicial, revogando os atos de nomeação em afronta ao princípio da moralidade”. Informa que foi notificada para se manifestar sobre o enquadramento do 1º Tabelionato de Protesto de São Luís nessa determinação e que, apesar de ter demonstrado não haver vício na sua nomeação, esse ato foi revogado pela Corregedoria Geral de Justiça. Noticia que, em razão disso, impetrou o Mandado de Segurança nº XXXXX-44.2018.8.10.0000, perante o Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão – TJ/MA, no qual obteve a concessão de liminar para continuar como interina da serventia extrajudicial. Menciona, ainda, que essa decisão foi mantida pelo Pleno do Tribunal local. Explica, porém, que, na sequência, Thiago Aires Estrela e outros ingressaram com Pedido de Providências – PP (recebido como a Reclamação para Garantia das Decisões - RGD nº XXXXX-08.2018.2.00.0000) perante o CNJ, alegando descumprimento das determinações exaradas por esse órgão no PP nº XXXXX-85.2017.2.00.0000, na Consulta nº XXXXX-57.2018.2.00.0000 e nos Procedimentos de Controle Administrativo – PCA XXXXX-84.2017.2.00.0000 e XXXXX-43.2017.2.00.0000. Pontua que, na referida reclamação, o Ministro Presidente do CNJ considerou que o TJ/MA, ao conceder a liminar, atentara contra decisão daquele órgão de controle, ordenando a manutenção de Thiago Aires Estrela como interino do 1º Tabelionato de Protesto de São Luís. 4. Sustenta que o ato do CNJ é ilegal, pelas seguintes razões: (i) ofenderia o art. 39, § 2º, da Lei nº 8.935/1994, segundo o qual, em caso de extinção da delegação, a serventia extrajudicial deve ser assumida pelo substituto mais antigo; (ii) seria ultra petita, porque, na reclamação, não foi veiculado pedido para a nomeação de algum dos interessados; (iii) extrapolaria as competências do órgão, uma vez que não lhe seria permitido decidir de forma contrária a uma decisão judicial; (iv) violaria o princípio da segurança jurídica, por se tratar de situação consolidada há mais de 20 (vinte) anos; e (v) estaria equivocado quanto à existência de nepotismo, haja vista que a impetrante tinha vínculo de parentesco com pessoa já falecida, o que não geraria incompatibilidade. 5. Requer, assim, o deferimento de liminar para suspender o ato impugnado, “determinando a designação da impetrante para responder interinamente pela Serventia Extrajudicial do 1º Tabelionato de Protesto de Letras e Outros Títulos de Crédito de São Luís, MA”. Afirma estar configurado o perigo na demora, “porque o Senhor THIAGO AIRES ESTRELA já assumiu a interinidade do 1º Tabelionato de Protesto de Letras e Outros Títulos de Crédito de São Luís, MA”. Postula, também, a intimação dos interessados indicados na alínea c do pedido para, querendo, intervirem no feito, inclusive como litisconsortes. E, ao final, pleiteia a concessão da ordem para a “revogação da decisão ora atacada e a consequente designação da impetrante para responder interinamente” pela serventia. 6. Em 14.02.2019, determinei a notificação da autoridade impetrada para apresentar informações e a cientificação do órgão de representação judicial da respectiva pessoa jurídica. 7. O Presidente do Conselho Nacional de Justiça prestou informações (doc. 46). A União requereu o seu ingresso no feito (doc. 62). 8. Na sequência, determinei a abertura de vista à Procuradoria-Geral da República e a intimação do interessado Thiago Aires Estrela, para manifestação no prazo de 10 (dez) dias. 9. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento da liminar, tendo em vista “a legitimidade do ato do Presidente do Conselho Nacional de Justiça que, ao verificar uma artificial judicialização da matéria, julgou procedente a reclamação com vistas a garantir a decisão do CNJ no Pedido de Providências XXXXX-85.2017.2.00.0000” (doc. 66). O interessado Thiago Aires Estrela, por sua vez, manifestou-se pela não concessão da liminar e denegação da ordem (doc. 67). 10. É o relatório. Decido. 11. Defiro, em parte, o requerimento da impetrante de intimação de possíveis interessados para se manifestar no feito (alínea c do pedido), para admitir apenas a participação de Thiago Aires Estrella. A jurisprudência do STF se firmou no sentido de ser incabível qualquer modalidade de intervenção de terceiros em mandado de segurança, tendo em vista que o art. 24 da Lei nº 12.016/2009 faz remissão apenas aos dispositivos do CPC sobre litisconsórcio. Nesse sentido: MS 32.074/DF, Rel. Min. Luiz Fux, j. 02.09.2014; e SS 3.273-AgR-segundo/RJ, Relª. Minª. Ellen Gracie, j. 16.04.2008. Quanto ao interessado Thiago Aires Estrela, reconheço existir litisconsórcio passivo necessário ( CPC, art. 114), por ter sido designado para responder interinamente pelo cartório após o afastamento da impetrante. A eficácia da decisão a ser proferida neste processo depende, assim, de sua participação. 12. Passo, então, à apreciação do pedido principal. Como regra geral, o controle dos atos do CNJ pelo STF somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das atribuições do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado. No caso, não se identifica nenhuma dessas situações. 13. Quanto ao respeito ao devido processo legal, apesar de a impetrante alegar que o CNJ extrapolou os limites do pedido formulado na RGD nº XXXXX-08.2018.2.00.0000, entendo que não há vício de nulidade na decisão. Isso porque o Conselho, como órgão administrativo, não está sujeito ao princípio da congruência, que está intimamente ligado à imparcialidade jurisdicional. De toda sorte, no caso, o preenchimento da função interina por outra pessoa derivou logicamente da revogação da nomeação da impetrante, não constituindo julgamento ultra petita. 14. O argumento de exorbitância das competências do CNJ, por sua vez, também não merece ser acolhido. É certo que esse órgão, por ter natureza administrativa, não está autorizado a rever o conteúdo de atos jurisdicionais[1]. Também é verdade que, estando judicializada a questão, o CNJ não deve se pronunciar, de modo a resguardar a segurança jurídica e evitar decisões conflitantes[2]. A situação dos autos, porém, é distinta, possibilitando, excepcionalmente, a intervenção do Conselho. Isso ocorre por duas razões: (i) a decisão do TJ/MA, que manteve a impetrante como interina, foi proferida em mandado de segurança impetrado após o exame da matéria pelo CNJ na Consulta XXXXX-57.2018.2.00.0000; e (ii) tal provimento jurisdicional afrontou diretamente ordem clara e expressa do órgão de controle. Note-se que, no caso, não se trata de matéria em que houvesse dúvida razoável acerca da posição do CNJ. O Conselho respondeu a uma consulta formulada pelo próprio TJ/MA, enfrentando, ponto a ponto, os questionamentos apresentados. Houve, portanto, claro descumprimento do comando dado pelo órgão fiscalizatório. Nesse contexto, é de se reconhecer a possibilidade de o CNJ exigir a observância de suas decisões, como um poder implícito, que decorre de suas atribuições constitucionais ( CF/1988, art. 103-B, § 4º). Cabe a ele paralisar a ofensa à sua determinação, de modo a impedir o esvaziamento de suas próprias competências. 15. Nessa linha, no MS nº 28.537-MC, o Ministro Cezar Peluso afirmou que “é permitido [ao CNJ] exigir o cumprimento imediato de decisão ou ato seu, quando impugnado perante outro órgão que não o Supremo Tribunal Federal, porque, aí, está diante de decisão visceralmente nula, uma vez editada por órgão absolutamente incompetente”. Em sentido semelhante, veja-se o MS 33.862-MC, Rel. Min. Gilmar Mendes. Por fim, o art. 106 do Regimento Interno do CNJ dispõe que “[o] CNJ determinará à autoridade recalcitrante, sob as cominações do disposto no artigo anterior, o imediato cumprimento de decisão ou ato seu, quando impugnado perante outro juízo que não o Supremo Tribunal Federal”. Esse é exatamente o caso, não havendo fundamento, portanto, para a anulação do ato impugnado. 16. Também não há injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade no ato coator. O art. 39, § 2º, da Lei nº 8.935/1994, que estabelece a designação do substituto mais antigo em caso de extinção da delegação da serventia extrajudicial, foi adequadamente interpretado pelo CNJ à luz do art. 37, caput, da Constituição. De fato, é razoável entender que o princípio da moralidade impede que a filha de tabeliã falecida (doc. 8) seja alçada à função de interina, por configurar nepotismo, mesmo tendo atuado como substituta por mais tempo que os outros serventuários. Esta Corte já se pronunciou, em algumas oportunidades, no sentido de que “[o] titular interino não atua como delegado do serviço notarial e de registro porque não preenche os requisitos para tanto; age, em verdade, como preposto do Poder Público (...)” ( MS 30.180-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli). Como tal, o interino se submete aos princípios regentes da atuação da Administração Pública, como o da moralidade. A influência familiar não pode ser o fio condutor das nomeações para funções públicas, o que não é eliminado pela morte superveniente da titular do cartório. Ao contrário: em vida, a titular pôde criar todas as condições para que a filha viesse a assumir o posto em questão. 17. Por fim, não vejo violação à segurança jurídica. A impetrante foi designada para responder interinamente pelo Tabelionato em janeiro de 2017, e não há mais de 20 (vinte) anos (doc. 4). Acrescente-se a isso que o ato do CNJ teve efeitos prospectivos, recaindo sobre relação jurídica de caráter continuado a partir do momento em que foi exarado. Não implicou a restituição das remunerações recebidas pela impetrante enquanto ela trabalhou. 18. Diante do exposto, com base no art. 205 do RI/STF, denego a segurança. Admito o ingresso da União. Anote-se. Custas pela parte impetrante. Sem honorários (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). Publique-se. Brasília, 25 de abril de 2019. Ministro Luís Roberto Barroso Relator [1] Nesse sentido: ADI 3.367/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, j. em 13.04.2005; MS 28.939-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 06.03.2013; e MS 27.148/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 11.05.2011. [2] Cf. MS 29.744-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 29.06.2011.
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