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25 de Junho de 2019
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 6111 DF - DISTRITO FEDERAL

Supremo Tribunal Federal
há 3 meses
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Processo
ADI 6111 DF - DISTRITO FEDERAL
Partes
REQTE.(S) : CENTRAL NACIONAL DOS APOSENTADOS, PENSIONISTAS E IDOSOS
Publicação
DJe-063 29/03/2019
Julgamento
27 de Março de 2019
Relator
Min. EDSON FACHIN

Decisão

Decisão: 1. A Central Nacional de Entidades Representativas dos Beneficiários da Seguridade Social – CNAPS propôs a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade em face dos parágrafos § 1º, 2º, 3º, 4º e 5º do art. 1º da Instrução Normativa do Instituto Nacional do Seguro Social n.º 28, de 16 de maio de 2008, alterada pelo art. 1º da Instrução Normativa do Instituto Nacional do Seguro Social n.º 100, de 28 de dezembro de 2018, por ofender o princípio da “não discriminação”, objetivo fundamental da República, previsto no art. 3º, inciso IV, da CFRB, e da igualdade, art. 5º, caput, bem como as cláusulas pétreas do direito à propriedade, art. , caput, e da legalidade, art. , II, o princípio da livre concorrência, previsto no art. 170, inciso IV, da Constituição. Sustenta que representa as entidades representativas dos beneficiários da Seguridade Social, sendo entidade de classe de nível nacional, possuindo representação em mais de 9 (nove) Estados. Teria autorização estatutária para o ajuizamento de Ações Diretas referentes a direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social dos segurados filiados às associadas, temática ora debatida. A norma impugnada tem o seguinte teor: O PRESIDENTE DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, no uso das atribuições que lhe confere o Decreto nº 9.104, de 24 de julho de 2017, , resolve: Art. 1º Fica alterada a Instrução Normativa INSS/PRES nº 28, de 16 de maio de 2008, publicada no Diário Oficial da União - DOU nº 94, de 19 de maio de 2008, Seção 1, págs. 102/104, que passa a vigorar com a seguinte redação: "Art. 1º ............................................................................................ § 1º Os benefícios referidos no caput, uma vez concedidos, permanecerão bloqueados para a realização de operações relacionadas à consignação de valores relativos a empréstimos, financiamentos, cartões de crédito e operações de arrendamento mercantil até que haja autorização expressa para desbloqueio por parte de seu titular ou representante legal. § 2º O desbloqueio referido no § 1º deste artigo somente poderá ser autorizado após noventa dias contados a partir da Data de Despacho do Benefício - DDB, por meio de serviço eletrônico com acesso autenticado, para tratamento das autorizações emitidas em meio físico ou eletrônico. § 3º Fica expressamente vedado às instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil que mantenham Convênios e/ou Acordos de Cooperação Técnica com o INSS, diretamente ou por meio de interposta pessoa, física ou jurídica, qualquer atividade de marketing ativo, oferta comercial, proposta, publicidade direcionada a beneficiário específico ou qualquer tipo de atividade tendente a convencer o beneficiário do INSS a celebrar contratos de empréstimo pessoal e cartão de crédito, com pagamento mediante consignação em benefício, antes do decurso de 180 (cento e oitenta) dias contatos a partir da respectiva DDB. § 4º As atividades referidas no § 3º deste artigo, se realizadas no prazo de vedação, serão consideradas assédio comercial, e serão punidas nos termos do Capítulo XII, sem prejuízo de assim também serem consideradas outras práticas qualificadas como abusivas pelos órgãos de defesa do consumidor. § 5º Quando houver transferência de benefício - TBM, por meio da Agência da Previdência Social - APS ou instituição financeira pagadora, o benefício também ficará bloqueado por sessenta dias a contar da data da transferência, mesmo decorridos os prazos acima definidos." Essas alterações tratam de regulamentação da Lei n.º 10.820/2003, a qual dispõe sobre autorização para desconto de prestações em folha de pagamento, o desconto consignado. Sustenta que a instrução é ato normativo impugnável pela via da ação direta, citando a ADI n. 842 como precedente, no sentido de que a inconstitucionalidade deve transparecer diretamente do ato, sem necessidade de cotejo com outros atos infralegais. A IN seria dotada de generalidade, abstração e normatividade suficientes para a autorizar o controle abstrato. Formalmente, alega que a referida IN estaria “desautorizando”a lei federal, retirando o direito dos aposentados de utilizar o crédito consignado. A competência seria do Poder Legislativo da União para legislar sobre política de crédito (CFRB, art. 22, I) e não da autarquia previdenciária. Materialmente, sustenta que a norma impugnada retirou dos aposentados e pensionistas a possibilidade de contratação do empréstimo consignado, mais vantajoso que outras formas de obtenção de crédito, ao bloquear essa possibilidade até a autorização expressa (§ 1º), após 90 dias da data de despacho do benefício (§ 2º) e, após 60 dias, quando houver transferência de agência ou instituição financeira (§ 5º). Essas restrições ofenderiam o direito de propriedade (CFRB, art. 5º, caput), afetando a faculdade de disposição dos valores, assim como o direito à igualdade, já que os empregados celetistas, abrangidos pela Lei n. 10.820/2003, não teriam essas restrições. Da mesma forma, a vedação da oferta por 180 (cento e oitenta) dias (§§ 3º e 4º) violaria os mesmos direitos fundamentais, porque os aposentados e pensionistas, em sua maiorias idosos e, portanto, protegidos pelo Estatuto do Idoso (Lei n.º 10.741/2003), não receberão informações sobre a possibilidade do empréstimo consignado, mas receberiam de outras operações mais onerosas. A garantia da correta informação seria exigência legal, seja do Estatuto do Idoso (art. 2º), seja do Código de Defesa do Consumidor (art. 31 da Lei n.º 8.078/90). Feriria, ainda, o art. 170, inc. IV, da CFRB, ao restringir a livre concorrência, porque permitirá que fornecedores de outras formas de crédito façam a publicidade que a IN vedou aos fornecedores de crédito consignado. Por fim, todos os parágrafos impugnados ofenderiam o direito à liberdade (CFRB, art. 5º, caput), tolhendo a possibilidade de escolha dos aposentados e pensionistas. E ofenderiam, ademais, o princípio da legalidade, proibindo algo que a lei não proibiu. Requer a concessão da medida cautelar, pois a vigência da IN, prevista para 31/03/2019, sujeitará os aposentados e pensionistas a taxas de juros elevadas, requerendo a sua suspensão. É o relatório. 2. Preliminarmente, a autora, Central Nacional de Entidades Representativas dos Beneficiários da Seguridade Social, outorgou procuração por seu presidente – a quem compete, conforme art. 25, “a”, do Estatuto (eDOC 9, p. 10), a sua representação judicial –, vice-presidente e diretor financeiro (eDOC 2), eleitos conforme Assembleia realizada em 9 de outubro de 2015 (eDOC 7), para o mandato de 4 (quatro) anos, conforme art. 12, parágrafo único, do seu Estatuto (eDOC 9, p.7). Não há previsão estatutária quanto à competência para autorizar o ingresso com ações diretas. Logo, não parece haver vício de representação. Em relação à abrangência, a associação possui representação em 9 (nove) Estados da Federação, conforme declarações juntadas em eDOC10: Alagoas, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Tocantins, Minas Gerais, Goiás, Mato Grosso do Sul, Santa Catarina. Desse modo, está preenchido o requisito do “âmbito nacional”. Ademais, a autora foi constituída tendo como objeto “a representação, a coordenação e a defesa de interesses difusos, individuais e coletivos da Categoria Especial constituída pelos Aposentados, Pensionistas e Idosos, urbanos e rurais, oriundos das Entidades Privadas e da Administração Pública, perante os Poderes Públicos, a Sociedade, o Instituto Nacional do Seguro Social e quaisquer outras entidades de Previdência Social.” (eDOC 7, p.2, eDOC 8, eDOC 9). Logo, presente a pertinência temática. Por fim, tendo em vista a jurisprudência consolidada no sentido da legitimidade das “Associações de Associações” (ADI n.º 3.153), não há óbice algum, estando, pois, presente a legitimidade ativa da autora, nos termos do art. , IX, da Lei n.º 9.868/99. 2. No entanto, a ação não supera a fase do art. 4º da Lei n.º 9.868/99: “A petição inicial inepta, não fundamentada e a manifestamente improcedente serão liminarmente indeferidas pelo relator.” O ato normativo impugnado trata-se de uma instrução normativa, isto é, ato normativo secundário, a desafiar o controle da sua legalidade, e não da sua constitucionalidade. Na definição de Hely Lopes Meirelles, “instruções normativas ou regulamentares são atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execução das leis, decretos e regulamentos (CF, art. 87, parágrafo único, II), mas são também utilizadas por outros órgãos superiores para o mesmo fim” ” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 41ª ed. SP: Malheiros: 2015, p. 200) Ainda que o nome formal do ato não enseje a sua imediata rejeição, no caso, a instrução normativa, por expressa disposição, tem pretensão regulamentar. Eis o preâmbulo da Instrução Normativa n. 28/2008, cujas alterações introduzidas pela Instrução Normativa n. 110 são impugnadas: “O PRESIDENTE DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL-INSS, no uso da competência que lhe confere o Decreto nº 5.870, de 8 de agosto de 2006, e com fundamento no § 1º do art. 6º da Lei nº 10.820, de 17 de dezembro de 2003: Considerando a necessidade de estabelecer critérios para as consignações nos benefícios previdenciários, disciplinar sua operacionalização entre o INSS, as instituições financeiras e a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social - Dataprev, simplificar o procedimento de tomada de empréstimo pessoal e cartão de crédito e possibilitar a redução dos juros praticados por instituições financeiras conveniadas, resolve:” (grifei) Pelo que se lê, o objeto da Instrução é regulamentar a Lei nº 10.820/2003, a qual dispõe sobre a autorização para desconto de prestações em folha de pagamento, estabelecendo no citado art. 6º, § 1º: Art. 6o Os titulares de benefícios de aposentadoria e pensão do Regime Geral de Previdência Social poderão autorizar o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS a proceder aos descontos referidos no art. 1o e autorizar, de forma irrevogável e irretratável, que a instituição financeira na qual recebam seus benefícios retenha, para fins de amortização, valores referentes ao pagamento mensal de empréstimos, financiamentos, cartões de crédito e operações de arrendamento mercantil por ela concedidos, quando previstos em contrato, nas condições estabelecidas em regulamento, observadas as normas editadas pelo INSS. (Redação dada pela Lei nº 13.172, de 2015) § 1o Para os fins do caput, fica o INSS autorizado a dispor, em ato próprio, sobre: I - as formalidades para habilitação das instituições e sociedades referidas no art. 1o; II - os benefícios elegíveis, em função de sua natureza e forma de pagamento; III - as rotinas a serem observadas para a prestação aos titulares de benefícios em manutenção e às instituições consignatárias das informações necessárias à consecução do disposto nesta Lei; IV - os prazos para o início dos descontos autorizados e para o repasse das prestações às instituições consignatárias; V - o valor dos encargos a serem cobrados para ressarcimento dos custos operacionais a ele acarretados pelas operações; e VI - as demais normas que se fizerem necessárias” Assim, a questão é justamente saber se a Instrução Normativa ora impugnada, aparentemente a fim de evitar o superendividamento dos aposentados e pensionistas do INSS, desbordou dessa competência regulamentar que lhe foi atribuída pela lei. Ainda que a autora alegue ofensas que considera diretas à Constituição – citando a ADI n. 842 para subsidiar o seu argumento e sustentando que as ofensas ao direito de propriedade, à liberdade e à igualdade, à livre concorrência teriam origem na Instrução Normativa, não na Lei –, seria necessário, inicialmente, perquirir se as restrições ali dispostas têm ou não respaldo legal, para então, verificar se as disposições legais ofendem ou não a Constituição, situação em que deveria também ter sido impugnada. O precedente citado tem a seguinte ementa, da qual destaco a tese pertinente: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N. 8.541/92 (ART. 56 E PARS.) - ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO CONCURSO PÚBLICO E A REGRA DE VALIDADE TEMPORAL DAS PROVAS SELETIVAS (CF, ART. 37, II E III)- ATO DE EFEITOS CONCRETOS - INIDONEIDADE OBJETIVA DESSA ESPÉCIE JURÍDICA PARA FINS DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - JUÍZO DE CONSTITUCIONALIDADE DEPENDENTE DA PREVIA ANALISE DE ATOS ESTATAIS INFRACONSTITUCIONAIS - INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA - NÃO-CONHECIMENTO. - ATOS ESTATAIS DE EFEITOS CONCRETOS, AINDA QUE VEICULADOS EM TEXTO DE LEI FORMAL, NÃO SE EXPOEM, EM SEDE DE AÇÃO DIRETA, A JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL ABSTRATA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. A AUSÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA NO CONTEUDO DO PRECEITO LEGAL IMPUGNADO DESQUALIFICA-O ENQUANTO OBJETO JURIDICAMENTE INIDONEO - PARA O CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. - A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONSTITUI SUCEDANEO DA AÇÃO POPULAR CONSTITUCIONAL, DESTINADA, ESTA SIM, A PRESERVAR, EM FUNÇÃO DE SEU AMPLO ESPECTRO DE ATUAÇÃO JURÍDICO-PROCESSUAL, A INTANGIBILIDADE DO PATRIMÔNIO PÚBLICO E A INTEGRIDADE DO PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA (CF, ART. 5. LXXIII). - NÃO SE LEGITIMA A INSTAURAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO QUANDO O JUÍZO DE CONSTITUCIONALIDADE DEPENDE, PARA EFEITO DE SUA PROLAÇÃO, DO PREVIO COTEJO ENTRE O ATO ESTATAL IMPUGNADO E O CONTEUDO DE OUTRAS NORMAS JURIDICAS INFRACONSTITUCIONAIS EDITADAS PELO PODER PÚBLICO. A AÇÃO DIRETA NÃO PODE SER DEGRADADA EM SUA CONDIÇÃO JURÍDICA DE INSTRUMENTO BASICO DE DEFESA OBJETIVA DA ORDEM NORMATIVA INSCRITA NA CONSTITUIÇÃO. A VALIDA E ADEQUADA UTILIZAÇÃO DESSE MEIO PROCESSUAL EXIGE QUE O EXAME "IN ABSTRACTO" DO ATO ESTATAL IMPUGNADO SEJA REALIZADO EXCLUSIVAMENTE A LUZ DO TEXTO CONSTITUCIONAL. DESSE MODO, A INCONSTITUCIONALIDADE DEVE TRANSPARECER DIRETAMENTE DO TEXTO DO ATO ESTATAL IMPUGNADO. A PROLAÇÃO DESSE JUÍZO DE DESVALOR NÃO PODE E NEM DEVE DEPENDER, PARA EFEITO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO, DA PREVIA ANALISE DE OUTRAS ESPÉCIES JURIDICAS INFRACONSTITUCIONAIS, PARA, SOMENTE A PARTIR DESSE EXAME E NUM DESDOBRAMENTO EXEGETICO ULTERIOR, EFETIVAR-SE O RECONHECIMENTO DA ILEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO ATO QUESTIONADO. (ADI 842 MC, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 26/02/1993, DJ 14-05-1993 PP-09002 EMENT VOL-01703-01 PP-00041) Ao que parece, a parte autora pretende extrair dessa decisão um raciocínio a contrario sensu. A ação não foi conhecida, porque, como se extrai da leitura do seu inteiro teor, o ato impugnado era a redação do art. 56 da Lei n.º 8.541/92, cuja incidência alteraria o resultado de um concurso público anterior a sua edição ao autorizar o Ministro da Fazenda a praticar ato específico, convocando candidatos remanescentes não inicialmente aprovados. Entendeu-se que, embora se tratasse de lei formal, a regra impugnada tratava-se de “típico ato de caráter materialmente administrativo”, dotado de efeitos concretos, não tendo densidade normativa suficiente a ensejar a tutela da ordem constitucional. Além disso, a análise dependia do exame de outros atos normativos infralegais para que se verificasse a ofensa, ali, ao art. 37, I e II, da CFRB. Enfim, embora o teor da ementa sugira uma eventual possibilidade de análise direta de atos normativos infralegais quando esta não dependa do cotejo anterior da lei pertinente, não é este o conteúdo da decisão, que enfrentava se o conteúdo de uma lei em sentido formal, ato normativo primário, pois, tinha generalidade e abstração suficientes para ensejar a impugnação via ação direta. De todo modo, há, sim, vários atos infralegais sujeitos ao controle abstrato - p. ex., Resoluções de Tribunais, do Conselho Nacional de Justiça. Estes atos devem ter autonomia normativa suficiente para ensejar o controle abstrato. Não é o caso da instrução normativa em debate, restando, assim, as vias ordinárias de tutela coletiva e individual para impugná-la. Este Supremo Tribunal Federal tem farta jurisprudência referente à questão: (…) INTERPRETAÇÃO ADMINISTRATIVA DA LEI E CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. - Se a instrução normativa, em decorrência de má interpretação das leis e de outras espécies de caráter equivalente, vem a positivar uma exegese apta a romper a hierarquia normativa que deve observar em faces desses atos estatais primários, aos quais se acha vinculada por um claro nexo de acessoriedade, viciar-se-á de ilegalidade - e não de inconstitucionalidade -, impedindo, em consequência, a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata. Precedentes: RTJ 133/69 - RTJ 134/559. - O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que se acha materialmente vinculado poderá configurar insubordinação administrativa aos comandos da lei. Mesmo que desse vício jurídico resulte, num desdobramento ulterior, uma potencial violação da carta magna, ainda assim estar-se-á em face de uma situação de inconstitucionalidade meramente reflexa ou oblíqua, cuja apreciação não se revela possível em sede jurisdicional concentrada. (ADI 1347 MC, Relator (A): Min. Celso De Mello, Tribunal Pleno, Julgado Em 05/09/1995, Dj 01-12-1995 Pp-41685 Ement Vol-01811-02 Pp-00241) AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DECRETO – CARÁTER REGULAMENTADOR – INADEQUAÇÃO. O controle normativo abstrato pressupõe o descompasso entre norma legal e o texto da Constituição Federal, revelando-se inadequado no caso de ato regulamentador, sob pena de ter-se o exame, em sede concentrada, de conflito de legalidade considerado o parâmetro envolvido. (ADI 5593 AgR, Relator (a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 06/12/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-019 DIVULG 31-01-2019 PUBLIC 01-02-2019) EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. PORTARIA 404/2012 DA SECRETARIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SPU). AUSÊNCIA DE NORMATIVIDADE PRIMÁRIA. DESCABIMENTO. ARTIGO 18, II, §§ 2º, 5º e , DA LEI 9.636/1998. FUNDAMENTAÇÃO GENÉRICA E ABSTRATA. INÉPCIA. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A Portaria 404/2012 da Secretaria de Patrimônio da União (SPU) não detém caráter normativo autônomo, pois extrai seu fundamento de validade da Lei 9.636/1998, a qual prevê expressamente, entre outros, a onerosidade da cessão de uso de espaços físicos em águas públicas. 2. A ação direita de inconstitucionalidade não é meio processual idôneo para afirmar a validade constitucional de determinado ato normativo quando, para chegar a esse veredicto, é necessário avaliar, preliminarmente, se ele é compatível com o ordenamento legal aplicável. 3. O pedido subsidiário para declaração de inconstitucionalidade, sem redução do texto, do art. 18, II, §§ 2º, 5º e , da Lei 9.636/1998, articulado em termos meramente genéricos, desatende pressuposto para desenvolvimento adequado do processo. Inicial inepta. 4. Esta CORTE inadmite, para fins de questionamento da higidez constitucional de norma, que a impugnação se apresente de forma abstrata. Precedentes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. (ADI 4819 AgR, Relator (a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 12/11/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-245 DIVULG 19-11-2018 PUBLIC 20-11-2018) Enfim, a instrução normativa ora impugnada é ato normativo secundário, não abrangido pelo artigo 102, I, “a, da CRFB. Assim, com base no art. , caput, da Lei n. 9.868/1999, não conheço da presente ação direta, restando prejudicado o pedido de natureza cautelar. Publique-se. Intime-se. Brasília, 27 de março de 2019 Ministro Edson Fachin Relator Documento assinado digitalmente