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29 de Março de 2020
2º Grau

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA : ACO 2587 AP - AMAPÁ

Supremo Tribunal Federal
ano passado
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Processo
ACO 2587 AP - AMAPÁ
Publicação
DJe-259 04/12/2018
Julgamento
29 de Novembro de 2018
Relator
Min. ROSA WEBER

Decisão

Vistos etc. Cuida-se de Ação Cível Originária ajuizada pelo Estado do Amapá em face da União na qual questiona óbices impostos pela ré para a celebração de operações de crédito, consistentes em apontamentos em cadastros de inadimplentes (SIAFI/CAUC/CONCONV/CADIN) por pendências de órgãos administrativos autônomos, especialmente a Assembleia Legislativa e o Tribunal de Justiça, bem como outras anotações decorrentes de convênios ou outros termos (p. 6-21 da inicial) realizadas, segundo suas alegações, sem a devida notificação prévia. Como exemplo de operação de crédito prejudicada cita a obtenção de financiamento, no valor de até três bilhões de reais, perante o BNDES, para a construção de escolas e hospitais, bem como para a federalização da empresa estadual de energia elétrica. Sustenta ocorrente violação do postulado da intranscendência das sanções, pela imposição, por parte da ré, de restrições a seu crédito em decorrência de fatos relativos a outros órgãos da administração estadual, bem como ausência de prévia comunicação ou notificação de outras restrições a configurar ofensa ao devido processo legal. Ao final pleiteia seja declarada a inexistência de relação jurídico-obrigacional que seja impeditiva à concessão de garantia por parte da Ré, por força da nulidade de inscrição [de seu nome] nos sistemas e/ou subsistemas CAUC/SIAF/CONCONV, determinando o seu cancelamento, por infringência aos primados do devido processo legal, contraditório, ampla defesa proporcionalidade e razoabilidade, bem assim à intranscendência subjetiva das sanções jurídicas e obrigações correlatas. A ação foi distribuída por dependência à AC 3660, na qual, após julgar prejudicado o pleito em relação a restrições regularizadas após seu ajuizamento, deferi medida liminar em 02.12.2014 para suspender, no tocante às demais restrições listadas às fls. 7-17 da petição inicial e às especificadas na petição nº 57176/2014, os efeitos dos registros no SIAFI/CAUC/CADIN e demais cadastros mantidos pela ré, determinando, no caso de inexistência de outros óbices, que a União emita certificados de regularidade em favor do autor (CRP e CND) e, ainda, que se abstenha de negar, com amparo nas referidas restrições, autorização e/ou prestação de garantia a operação de crédito negociada pelo Estado do Amapá junto ao BNDES. Determinada a citação (evento 30), veio a contestação da União (evento 38) com alegação de i) perda do objeto da ação quanto às negativações de ausência de pagamento de parcelamento de empréstimo pela Secretaria do Tesouro Nacional, bem como quanto ao Convênio nº 009/2006 (p. 9-10); ii) manutenção da inadimplência em regular procedimento administrativo por decurso de prazo quanto a multa pecuniária por dano a unidade de conservação imposta por auto de infração expedido pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio em face da Secretaria Estadual de Transporte do Estado do Amapá (p. 10-1); iii) devida notificação da Secretaria de Educação do Estado do Amapá quanto ao não atendimento de exigências com referência ao Convênio nº 820185/2006, realizado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (p. 11-2); iv) devida notificação do Estado do Amapá quanto ao não atendimento de exigências com referência ao Convênio nº 868/2007 realizado com o Ministério do Turismo (p. 12-3) e; v) inaplicabilidade do princípio da intranscendência subjetiva das sanções na hipótese dos autos, porque “no presente caso, tem-se uma única pessoa jurídica, o Estado do Amapá, cujo pleito de realizar operação de crédito fora indeferido em decorrência de irregularidades existentes em órgãos afetos à sua própria estrutura (Poder Judiciário e Poder Legislativo), os quais deixaram de recolher contribuições previdenciárias e [...] embora sejam poderes distintos, compõem uma única pessoa jurídica” (p. 20-1). Intimado para réplica (evento 42) o autor não a apresentou. O feito foi suspenso para tentativa de conciliação (evento 52); em atendimento a pedido das partes, prorroguei o prazo de suspensão (evento 60). As partes informaram a conciliação parcial, abrangendo os convênios nºs 868/2007 e 237/2009 realizados com o Ministério do Turismo (eventos 72-4). Por decisão, homologuei o acordo para que surtisse seus efeitos nestes autos (evento 76). Por petição a ré informou quanto à devolução integral, pelo autor, dos valores devidos ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, estando adimplente junto ao SIAFI. Todavia, segundo também informou a ré, no tocante ao débito envolvendo o ICMBio o caso foi encerrado sem resolução consensual (evento 81). As partes apresentaram alegações finais (eventos 51 e 94). Parecer da Procuradora-Geral da República pela improcedência da ação (evento 96). É o relatório. Decido. A jurisprudência da Casa é caudalosa quanto à afirmação da competência originária desta Suprema Corte para o exame de lides como a presente, nas quais a União (e/ou autarquias federais) inviabilizam acordos de cooperação, convênios e operações de crédito com os Estados membros e respectivas entidades da administração indireta, mediante inscrição em cadastro de inadimplentes. Reconhece-se, em hipóteses tais, a existência de conflito federativo apto a atrair a aplicação do art. 102, I, “f”, da Constituição Federal, como atestam exemplificativamente as decisões na ACO 2455 MC-AgR, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 04.11.2015, na AC 3389 MC-Ref, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 29.8.2013, e na AC 2973 MC, Relatora Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 07.3.2012. Prossigo no exame do feito e pontuo, de início, a notícia de perda parcial do objeto da ação, apresentada em contestação - e não rebatida em réplica - quanto à alegação de suposta ilegalidade nos apontamentos de inadimplência referentes a débito com o Tesouro Nacional. Também registro a realização de acordo que homologuei (evento 76), levando a nova perda parcial do objeto, com referência aos convênios com o Ministério do Turismo. Da mesma forma, quanto ao débito com o FNDE, informa a ré ter havido a devolução integral dos valores devidos pelo autor, o que também leva à perda parcial do objeto deste processo. Das supostas ilegalidades delineadas pelo autor na inicial restam, para julgamento nesta fase do processo, apenas as restrições impostas pela ré em decorrência de débito referente a auto de infração expedido pelo ICMBio e aquelas impostas em razão de débitos previdenciários do Poder Legislativo e do Poder Judiciário do Estado do Amapá. Quanto ao débito ao ICMBio, a ré alega em contestação (evento 38, p. 10-1) que: “Na Nota Informativa nº 01/2015-COARR/CGFIN/DIPLAN/ICMBIO (anexa à contestação da AC nº 3660), o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade relata ter sido lavrado o Auto de Infração nº 028352 série A, em conformidade com o art. 70 da Lei Federal nº 9.605/1998 e do art. do Decreto Federal nº 6.514/2008, em que foi constatada a infração e impostas as sanções administrativas de multa simples e embargo ao Estado do Amapá. O referido Auto de Infração foi lavrado em 12/04/2011, no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), em desfavor da Secretaria Estadual de Transporte do Estado do Amapá, tendo como descrição: ‘CAUSAR DANO À UNIDADE DE CONSERVAÇÃO, EXECUTAR EXTRAÇÃO DE MINERAIS SEM A AUTORIZAÇÃO DA AUTORIDADE AMBIENTAL COMPETENTE, NO INTERIOR DA RESERVA EXTRATIVISTA DO RIO CAJARI’ (grifou-se). A infração baseou-se no art. 91 do Decreto Federal nº 6.514/2008, art. , c/c art. 4º, caput, do Decreto Federal nº 99/1990 e art. 2º, § 1º da Resolução CONAMA Nº 237/1997. E o evento ocorreu no município de Mazagão, Estado do Amapá, cuidando-se de degradação ambiental perpetrada pelo Estado-autor. O Governo do Estado do Amapá, por intermédio de sua Secretaria Estadual de Transporte, foi devidamente notificado no auto infracional, em 25/02/2014, por meio da Intimação nº 17/2014/ICMBio/CR-04, acostada às fls. 169 do Julgamento de Homologação do Auto de Infração nº 028352, Série A, conforme devido Aviso de Recebimento – AR. Em razão de não ter havido interposição de recurso em relação ao julgamento de 1ª instância, e considerando a inadimplência da multa pecuniária, em 12/11/2014, providenciou-se a inscrição da Secretaria Estadual de Transporte do Estado do Amapá no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Serviço Público Federal – CADIN.” (grifei) De fato, nos termos alegados pela ré na contestação apresentada nestes autos, juntou, com a contestação apresentada nos autos da AC 3660 (evento 72 daqueles autos), documento referente ao auto de infração expedido pelo ICMBio ao autor (evento 75 daqueles autos). No referido documento, denominado Nota Informativa 01/2015-COARR/CGFIN/DIPLAN/ICMBio, expedido de forma unilateral pela ré, consta relatório sobre o andamento do referido procedimento administrativo. Em em sua parte final (item 17, p. 4) consta a expressão: “Seguem, em anexo, as cópias dos documentos que subsidiaram as informações aqui relatadas.” Todavia, diversamente do ali afirmado, não constam, naqueles autos, as citadas cópias de documentos aptos a comprovar a mencionada notificação do Estado do Amapá. O ônus de demonstrar a regularidade da inscrição do Estado-autor nos cadastros de inadimplência (in casu a sua devida notificação prévia) caberia à União, conforme previa o art. 333, II do CPC/1973 e prevê, em igual sentido, o art. 373, II do CPC/2015. A falta de prova concreta da efetiva notificação prévia do autor, ainda que alegada pela ré em sua contestação, afasta, neste ponto, a presença de qualquer fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor. Quanto à necessidade da notificação prévia para inclusão em cadastro de inadimplente cito a jurisprudência desta Corte Suprema (destaquei): “Ante a não-observância do contraditório, precedendo a inserção do Estado no cadastro de inadimplentes, surge a relevância do pedido formulado de afastamento da pecha, presente também o risco de manter com plena eficácia o quadro.” (AC 1176 MC, Rel. Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 28.9.2007) “1. Tutela antecipada. Ação cautelar preparatória. Pedido formulado por Estado-membro. Restrição da Receita Federal à assinatura de aditamento de contrato internacional de empréstimo. Alegação de dívidas para com o INSS e a Receita, bem como de inscrição no CADIN e no CAUC. Inadmissibilidade. Registro não precedido da notificação prevista no art. , § 2º, da Lei nº 10.522/2002. Inobservância, ademais, do princípio da intranscendência. Direitos alheios à administração direta. Liminar deferida. Precedentes. Agravo improvido. Não são lícitas inscrições no CADIN e no CAUC, sem que o ente federado tenha sido previamente notificado com antecedência de 75 (setenta e cinco) dias e que constitua sujeito passivo dos débitos invocados. 2. Recurso. Agravo Regimental. Ação Cautelar. Medida Cautelar. Inconsistência. Inexistência de razões novas. Rejeição. É de rejeitar agravo regimental que não apresenta razões novas capazes de ditar reforma da decisão agravada.” (AC 2270 MC-AgR, Rel. Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 01.2.2011) “Presente esse contexto, tenho para mim que a inscrição do Estado do Maranhão no sistema SIAF (SIAFI/CAUC/CADIN), ‘sem a comunicação ao Requerente’, parece haver sido efetivada com possível violação ao postulado constitucional do devido processo legal (também aplicável aos procedimentos de caráter meramente administrativo).” (AC 2958 MC-REF, Rel. Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 30.10.2014) “A Lei nº 11.945/2009 prevê a exigência de um procedimento prévio para legitimar a imposição de restrição cadastral aos Estados e Municípios. O art. 8º, incisos I e II, e § 2º, da predita norma, prevêem textualmente a notificação prévia como requisito indispensável para eventual inscrição de pendências em cadastros de controle criados pelo governo federal, a exemplo do CAUC/SIAFI, consignando em regra um prazo de 45 (quarenta e cinco dias) para regularização da situação pelo ente inadimplente, sob pena de se tornar definitiva a pendência.” (ACO 2661 MC-Ref, Rel. Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 09.6.2015) “Em casos como o presente, o devido processo legal assume extrema importância, pelo que o Supremo Tribunal Federal tem deferido liminares quando ausente a comprovação de qualquer notificação ou ofício direcionado ao Estado-membro inscrito em cadastros restritivos federais.” (AC 3793 MC-AgR, Rel. Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 25.8.2015) Por este motivo, não se tendo desincumbido a ré do ônus da prova da afirmação do devido processo administrativo quanto a tal fato, a parcial procedência da ação se justifica neste ponto, apenas para impedir a inscrição de seu nome nos cadastros de inadimplente quanto à referida dívida. Quanto às inscrições nos órgãos de proteção ao crédito por débitos de outros Poderes, também se justifica a procedência da ação. Esta Suprema Corte, em julgamento realizado pelo Plenário aos 06.11.2014, publicado no dia 06.2.2015, na ACO 1848 AgR, sob relatoria do Ministro Celso de Mello, deliberou sobre diversos temas, dentre eles sobre a questão da aplicação do princípio da intranscendência das sanções, sedimentando entendimento que reproduzo por meio de trechos da ementa do acórdão: “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA [...] CONSEQUENTE IMPOSIÇÃO AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) – BLOQUEIO DE RECURSOS CUJO REPASSE TEM POR FUNDAMENTO RESPECTIVOS CONVÊNIOS – RISCO PARA A CONTINUIDADE DA EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS NO ÂMBITO DO ESTADO DO MARANHÃO – SITUAÇÃO DE POTENCIALIDADE DANOSA AO INTERESSE PÚBLICO – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. INSCRIÇÃO EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. – O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em cadastros públicos de inadimplentes, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados-membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar. – Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.). A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. – A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. – A Constituição da República estabelece, em seu art. , incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. – A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. – O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.” (ACO 1848 AgR, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 06.11.2014, DJe 06.2.2015, destaquei) Na mesma época, especificamente sobre sanções impostas ao Poder Executivo em decorrência de suposto descumprimento de limite de gastos pelo Poder Judiciário, esta Corte Suprema se manifestou no mesmo sentido na ACO 1612 AgR, em julgado também sob relatoria do Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, com a seguinte ementa: “IMPEDIMENTO À REALIZAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO DESTINADAS AO PROGRAMA EMERGENCIAL DE FINANCIAMENTO 2 – PEF2, AO PROFISCO E AO PROGRAMA DE TRANSPORTES E DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL – PDE/MS – RESTRIÇÕES QUE, EMANADAS DA UNIÃO, INCIDEM SOBRE O ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL POR ALEGADO DESCUMPRIMENTO, POR PARTE DE SEU PODER JUDICIÁRIO, DO LIMITE SETORIAL QUE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL IMPÕE A TAL ÓRGÃO PÚBLICO (LC Nº 101/2000, ART. 20, II, “B”)– POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. O ALTO SIGNIFICADO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E A QUESTÃO DE SUA APLICABILIDADE AO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL: LIMITE GLOBAL E LIMITE SETORIAL EM TEMA DE DESPESA COM PESSOAL (PODER JUDICIÁRIO). – O Poder Executivo estadual não pode sofrer sanções nem expor-se a restrições emanadas da União Federal, em matéria de realização de operações de crédito, sob a alegação de que o Poder Judiciário, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Contas ou o Ministério Público locais teriam descumprido o limite individual a eles imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 20, inciso II, “a”, “b” e “d”), pois o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica de referidas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgada por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes.” (ACO 1612 AgR, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 27.11.2014, DJe 13.2.2015, destaquei) Em julgamentos proferidos por ambas as Turmas desta Suprema Corte, o entendimento se deu nos mesmos moldes: “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CAUTELAR. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. OS TRIBUNAIS DE CONTAS DOS ESTADOS SÃO ÓRGÃOS DOTADOS DE AUTONOMIA INSTITUCIONAL, ORGÂNICO-ADMINISTRATIVA E AUTOGOVERNO. ATOS A ELES ATRIBUÍDOS NÃO PODEM ENSEJAR A INSCRIÇÃO, NOS SISTEMAS DE RESTRIÇÃO AO CRÉDITO UTILIZADOS PELA UNIÃO, DE OUTRO ÓRGÃO QUE SOBRE ELES NÃO PODE EXERCER INGERÊNCIA (PODER EXECUTIVO). APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Os Tribunais de Contas dos Estados são órgãos dotados de autonomia institucional, financeira e administrativa, conforme já assentado pelo Plenário deste Tribunal (ADI 4.643, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 28/11/2014). 2. Não se mostra razoável a anotação do Poder Executivo e de órgãos da Administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão da inobservância de limites orçamentários por órgãos dotados de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, não sujeitos àquele poder. 3. In casu, aplica-se o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, consoante tem decidido esta Corte em casos análogos (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015). 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AC 2511 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 30.6.2015, DJe 26.8.2015, destaquei) “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO ESTATAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ACO 2066 AgR, Relator Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, j. 18.8.2015, DJe 31.8.2015, destaquei) Também, no mesmo sentido, diversos outros julgados, especialmente os seguintes: AC 2959 MC-Ref, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 12.8.2010, DJe 24.9.2010, ACO 2661 MC-Ref, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 13.5.2015, DJe 09.6.2015, ACO 1431 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 17.6.2015, DJe 22.9.2015, ACO 1218 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 25.8.2015, DJe 18.9.2015), ACO 1289 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 25.11.2015, DJe 09.12.2015, ACO 2099 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 18.12.2015, DJe 22.2.2016, ACO 2648 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 17.3.2016, DJe 02.6.2016, AC 2650 AgR, Rel, Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 18.11.201, DJe 02.12.2016, ACO 2190 AgR-segundo, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 29.9.2017, DJe 27.10.2017 e ACO 2674 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j 06.10.2017, DJe 25.10.2017. O reconhecimento da reiteração deste entendimento já foi sufragado em julgamento de Recurso Extraordinário pela Segunda Turma desta Corte, sob relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski: “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA OU DA PERSONALIDADE DAS SANÇÕES E DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE ORDEM JURÍDICA. ART. , XLV, DA CF. IMPOSSIBILIDADE DE ATRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADE AO ENTE ESTATAL POR ATO PRATICADO POR ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA OU PELO PODER LEGISLATIVO OU JUDICIÁRIO. TESE ADOTADA EM COGNIÇÃO SUMÁRIA PELO PLENO DO STF. POSSIBILIDADE DE JULGAMENTO IMEDIATO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O Supremo Tribunal Federal entende que as limitações jurídicas decorrentes do descumprimento de obrigação por entidade da administração indireta não podem ser atribuídas ao ente federal da qual participam e, pelo mesmo motivo, quando o desrespeito for ocasionado pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Judiciário, as consequências não podem alcançar o Poder Executivo. II – Situação dos autos diversa daquela em que se afasta a adoção do princípio se a responsabilidade deriva de ato praticado por órgão do próprio Poder Executivo. III – O caráter provisório de orientação adotada pelo Pleno desta Corte, ainda que proferida em cognição sumária, não impede o julgamento imediato de causas que versem sobre idêntica controvérsia, nem dá ensejo a necessário sobrestamento do feito. IV - Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 768238 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 18.2.2014, DJe 06.3.2014, destaquei) No caso dos autos, conforme narrado na inicial (evento 2, p. 9) e confirmado em contestação (evento 30, p. 20-1), a inclusão das restrições, no ponto ora debatido, decorre de “pendências previdenciárias” de outros poderes como o Poder Judiciário e o Poder Legislativo estadual. Trata-se de hipótese análoga aos diversos precedentes citados, a configurar, nos mesmos termos daqueles julgados, violação ao princípio da intranscendência das sanções. Tal se dá porque "o Poder Judiciário, o Poder Legislativo, os Tribunais de Contas e o Ministério Público são órgãos constitucionalmente autônomos institucional, financeira e administrativamente […] a divisão orgânica dos Poderes é princípio fundamental estatuído na Constituição Federal, pelo que, da mesma forma que é vedado ao Executivo exercer ingerência sobre os demais poderes de modo a obrigá- los a cumprir as determinações previstas na legislação de direito orçamentário, não pode esse mesmo ente suportar os ônus decorrentes de eventual descumprimento dessas normas por essas instituições [...] não se mostra razoável a manutenção do Estado [...] nos cadastros federais de restrição em razão de irregularidades cometidas não pelo Poder Executivo [...], mas por órgãos e poderes da administração estadual, contemplados com autonomia administrativa, financeira e orçamentária e dotados de independência institucional e orgânico-administrativa, com estatura constitucional. Com efeito, nessas circunstâncias, não se pode inviabilizar a administração de órgãos ou Poder que não foi responsável diretamente pelos fatos que acarretaram a inscrição combatida. […] Idêntico entendimento tem sido aplicado por esta Corte: AC 2.514, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 10/12/2009; e AC 2.094-MCREF, rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ de 19/12/2008.” (ACO 2674 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 25.10.2017, destaquei) De se registrar, especificamente quanto a débitos dos Tribunais de Contas, que sua independência foi reconhecida em diversos julgados por esta Suprema Corte, especialmente para afastar a possibilidade de que eventuais ilegalidades neles encontradas possam afetar a obtenção de créditos pelo Poder Executivo, conforme trecho de outro voto proferido pelo Ministro Luiz Fux no qual expõe que “nesse ponto, vale mencionar a lição de Odete Medauar (Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 4ª Edição, 2000, p. 458): ‘[...] o Tribunal de Contas é instituição estatal independente, pois seus integrantes têm as mesmas garantias atribuídas ao Poder Judiciário (Constituição Federal, art. 73, § 3º). Daí ser impossível considerá-lo subordinado ou inserido na estrutura do Legislativo. Se a sua função é de atuar em auxílio ao Legislativo, sua natureza, em razão das próprias normas constitucionais, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes’.” (ACO 1218 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, Dje 18.9.2015, destaques do original). Neste exato sentido estes julgados, o primeiro sob relatoria do Ministro Luiz Fux e o segundo, bem mais recente, sob relatoria do Ministro Edson Fachin: “Conforme já consignado na decisão agravada, a análise do pedido e da causa de pedir da presente ação evidencia que seu objeto se cinge à suspensão das inscrições do agravado nos sistemas de restrição ao crédito utilizados pela União que guardem pertinência com a extrapolação dos limites de gastos com pessoal pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, ao fundamento de o “Poder Executivo não poder interferir no Poder Legislativo, especificamente no Tribunal de Contas do Estado, para o fim de corrigir sua atuação […] sob pena de se estar diante de verdadeira ofensa ao pacto federativo, ser impedido de efetuar operações de crédito ou obter garantias, tampouco ter negado o seu direito a transferências de recursos federais” (fls. 12). Por expressa determinação constitucional (art. 37, caput, da CRFB), de fato não existe, a princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente que se mostre inadimplente em relação a débitos ou deveres legais nos cadastros de restrição, bem como na não celebração de convênios ou prestação de garantias. Entretanto, configurada, como in casu, hipótese excepcional a autorizar a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência ou a liberação dos recursos federais, deve ser preservado o interesse público primário. Os Tribunais de Contas dos Estados são órgãos dotados de autonomia institucional, financeira e administrativa, conforme já assentado pelo Plenário deste Tribunal. Veja-se, nesse sentido, a ADI 4.643, de minha relatoria (grifos meus), Tribunal Pleno, DJe de 28/11/2014: “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. ATRICON. LEGITIMIDADE AD CAUSAM. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 142/2011. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. VIOLAÇÃO ÀS PRERROGATIVAS DA AUTONOMIA E DO AUTOGOVERNO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. 1. As Cortes de Contas do país, conforme reconhecido pela Constituição de 1988 e por esta Suprema Corte, gozam das prerrogativas da autonomia e do autogoverno, o que inclui, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e seu funcionamento, como resulta da interpretação lógico-sistemática dos artigos 73, 75 e 96, II, “d”, CRFB/88. Precedentes: ADI 1.994/ES, Rel. Ministro Eros Grau, DJe 08.09.06; ADI nº 789/DF, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ 19/12/94. 2. O ultraje à prerrogativa de instaurar o processo legislativo privativo traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência indubitavelmente reflete hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente concretizado. Precedentes: ADI nº 1.381 MC/AL, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ 06.06.2003; ADI nº 1.681 MC/SC, Rel. Ministro Maurício Corrêa, DJ 21.11.1997. 3. A Associação dos Membros do Tribunal de Contas do Brasil – ATRICON, por se tratar de entidade de classe de âmbito nacional e haver comprovado, in casu, a necessária pertinência temática, é agente dotado de legitimidade ativa ad causam para propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, nos termos do art. 103, IX, da Constituição Federal, conforme, inclusive, já amplamente reconhecido pelo Plenário desta Corte. Precedentes: ADI 4418 MC/TO, Relator Min. Dias Toffoli, DJe 15.06.2011; ADI nº 1.873/MG, Relator Min. Marco Aurélio, DJ de 19.09.03. 4. Inconstitu cionalidade formal da Lei Complementar Estadual nº 142/2011, de origem parlamentar, que altera diversos dispositivos da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, por dispor sobre forma de atuação, competências, garantias, deveres e organização do Tribunal de Contas estadual, matéria de iniciativa privativa à referida Corte. 5. Deferido o pedido de medida cautelar a fim de determinar a suspensão dos efeitos da Lei Complementar Estadual nº 142, de 08 de agosto de 2011, da lavra da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, até o julgamento definitivo da presente ação direta de inconstitucionalidade.” Não se mostra razoável, assim, a anotação do Poder Executivo e de órgãos da Administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão da inobservância de limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal por órgãos dotados de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, não sujeitos àquele poder. A divisão orgânica dos poderes é princípio fundamental estatuído na Constituição Federal, de maneira que, da mesma forma que é vedado ao Executivo exercer ingerência sobre os demais poderes, obrigando-os a cumprir as determinações previstas na legislação de direito orçamentário, não pode esse mesmo ente suportar os ônus decorrentes de eventual descumprimento dessas normas pelas referidas instituições.” (ACO 1501 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 01.7.2015, destaques do original) “[...] a compreensão iterativa do STF é no sentido da aplicabilidade do princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras em matéria de limites setoriais de gastos com pessoal aos Poderes com autonomia financeira, a despeito da personalidade jurídica una da Administração Pública Direta. Isto porque o Poder Executivo não dispõe de meios para ingerir na execução orçamentária dos demais órgãos autônomos, tendo em vista a suspensão da eficácia do art. , § 3º, da LRF, no âmbito da ADI-MC 2.238, de relatoria do Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJe 12.09.2008, com base no princípio da separação dos poderes.” (ACO 2190 AgR-segundo, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 29.9.2017, DJe 27.10.2017, destaquei) Demonstrada nos autos a compreensão descrita na inicial, cabível na hipótese a mesma solução já consolidada por este Supremo Tribunal, uma vez que indevida a restrição ao crédito do Estado do Amapá, ante a existência de supostos débitos – conquanto obviamente indesejáveis – sob responsabilidade do Poder Legislativo ou do Poder Judiciário do Estado do Amapá. Por todo o exposto, julgo parcialmente procedente a presente ação para declarar a nulidade e determinar o cancelamento das inscrições em seus sistemas e/ou subsistemas CAUC/SIAF/CONCONV feitas em nome do autor que se refiram: (a) aos débitos previdenciários sob responsabilidade do Poder Legislativo e do Poder Judiciário do Estado do Amapá de que trata este processo e; (b) ao débito decorrente do Auto de Infração nº 028352 expedido pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio. No caso de inexistência de outros óbices, deverá a União emitir certificados de regularidade em favor do autor (CRP e CND) e, ainda se abster de negar, com amparo nas referidas restrições, autorização e/ou prestação de garantia a operação de crédito negociada pelo Estado do Amapá junto ao BNDES. Por estas razões, torno definitiva, para o fim nela indicada – e exclusivamente quanto às restrições ora declaradas nulas –, a liminar concedida nos autos da ação cautelar preparatória (AC 3660). Fixo honorários advocatícios em R$ 2.000,00 (dois mil reais), a serem rateados igualmente entre as partes (metade para cada uma) com fundamento no art. 86 do Código de Processo Civil. Junte-se cópia da presente decisão nos autos da AC 3660. Publique-se. Intimem-se. Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se. Brasília, 29 de novembro de 2018. Ministra Rosa Weber Relatora